GOVERNO DO ESTADO DO CEARÁ SECRETARIA DO PLANEJAMENTO E GESTÃO (SEPLAG) INSTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECONÔMICA DO CEARÁ (IPECE)

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1 IPECE ota Técnca GOVERO DO ESTADO DO CEARÁ SECRETARIA DO PLAEJAMETO E GESTÃO (SEPLAG) ISTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECOÔMICA DO CEARÁ (IPECE) OTA TÉCICA º 33 METODOLOGIA DE CÁLCULO DA OVA LEI DO ICMS MUICIPAL Marcos Costa Holanda 1 Marcelo Ponte Barbosa 2 Leandro Olvera Costa 3 Fortaleza-CE ovembro/ Dretor Geral do IPECE 2 Dretor de Estudos Econômcos do IPECE 3 Analsta de Polítcas Públcas do IPECE 1

2 IPECE ota Técnca GOVERO DO ESTADO DO CEARÁ Cd Ferrera Gomes - Governador SECRETARIA DO PLAEJAMETO E GESTÃO (SEPLAG) Slvana Mara Parente eva Santos - Secretára ISTITUTO DE PESQUISA E ESTRATÉGIA ECOÔMICA DO CEARÁ (IPECE) Marcos Costa Holanda Dretor-Geral Marcelo Ponte Barbosa Dretor de Estudos Econômcos Evelne Barbosa Slva Carvalho Dretora de Estudos Socas Insttuto de Pesqusa e Estratéga Econômca do Ceará (IPECE) End.: Centro Admnstratvo do Estado Governador Vrgílo Távora Av.: General Afonso Albuquerque Lma, S/ Ed.:SEPLA - 2º andar Fortaleza-CE Telefones: (85) / Fax: (85) pece@pece.ce.gov.br 2

3 IPECE ota Técnca Introdução O objetvo desse trabalho é apresentar a metodologa da Le º , de 17 de dezembro de 2007, que modfcou o dspostvo da Le , de 07 de agosto de 1996, referente à defnção dos crtéros para dstrbução da parcela do ICMS pertencente aos Muncípos cearenses, juntamente com o Decreto , de 05 de junho de 2008, que regulamenta a apuração dos índces de Qualdade Educaconal, Qualdade da Saúde e Qualdade do Meo Ambente. A mudança buscou crar um mecansmo que tornasse mas equtatva e efetva a dstrbução da parcela de 25% na arrecadação do ICMS a partr de crtéros que vsam melhoras na gestão da Educação, Saúde e Meo Ambente pelos Muncípos. Consderando-se uma mudança de paradgma na gestão públca, da ênfase nos gastos para a ênfase nos resultados, a metodologa desses índces permte crar uma saudável competção entre Muncípos por melhores resultados. 3

4 IPECE ota Técnca 1. Índce de Qualdade da Educação - IQE O Índce de Qualdade da Educação basea-se em ndcadores de nível e avanço da qualdade do cclo ncal da Educação Básca 5ª sére do Ensno Fundamental de 9 anos (EF) e ndcadores de alfabetzação nos prmeros anos da educação formal - 2ª sére do EF. Justfca-se a utlzação desses ndcadores na cração do IQE pelo fato que as raízes dos prncpas problemas educaconas brasleros serem relaconadas à qualdade do ensno e da alfabetzação nas escolas públcas. Buscando tornar mas claras essas dmensões do IQE e as duas fases do ensno analsadas (período de alfabetzação e o prmero cclo do ensno fundamental), dvdu-se esse índce em outros dos: o Índce de Qualdade do Fundamental (IQF) e o Índce de Qualdade da Alfabetzação (IQA). Foram atrbuídas as proporções de 1/3 para o IQF e de 2/3 para o IQA. A segunte fórmula representa o IQE: IQE = 1 3 [ IQF ] + [ IQA ] Índce de Qualdade do Fundamental - IQF O IQF é calculado a partr de um componente que mede o fluxo dos estudantes, dado pela a taxa de aprovação, e de outros dos componentes que medem a qualdade da educação, relatvos ao desempenho dos estudantes em exames padronzados (Prova Brasl ou SPAECE). As varáves são padronzadas na mesma escala, entre 0 e 1, e relatvzadas em relação aos resultados dos outros Muncípos. São atrbuídas as seguntes ponderações: () 20% em relação à taxa de aprovação nas séres ncas do Ensno Fundamental e () 80% em relação ao desempenho dos estudantes em exames padronzados. a varável relatva aos exames padronzados 4

5 IPECE ota Técnca exste um componente de nível e um de varação (ou avanço), aos quas são atrbuídos dferentes pesos: 40% em relação à nota méda dos alunos da 5ª sére do Ensno Fundamental; 60% em relação ao avanço na nota méda dos alunos da 5ª sére do Ensno Fundamental. Assm, para um determnado ano, o Índce de Qualdade do Fundamental do muncípo pode ser expresso pela fórmula: A AP IQF = 0, 2 + 0, 8 0, 4 + 0, 6 A AP AP AP Componente 1 Componente 2 Componente 3 o Componente 1 da fórmula do IQF consdera-se a varável que mede o fluxo dos estudantes na fase ncal da educação formal, A, que é a taxa méda de aprovação na 1ª etapa do EF, ou seja, nas cnco prmeras séres do ensno fundamental de nove anos do Muncípo 4. Esse componente é relatvzado em relação ao resultado dos outros Muncípos, pos se dvde pelo somatóro de todas as outras médas de aprovação. ão se faz necessáro a mudança de escala, pos essa varável já é um percentual (portanto já se encontra no ntervalo entre 0 e 1). o Componente 2 temos a varável relatva ao nível de qualdade do ensno, meddo pelo resultado padronzado da avalação do ensno fundamental do Muncípo no ano de ocorrênca da avalação, AP. ote que essa varável também é relatva ao resultado dos outros Muncípos. Com o objetvo de crar uma varável de escala entre 0 e 1, faz-se a segunte padronzação: 4 Caso não tenha sdo mplantado o sstema de 9 anos para o fundamental, consderam-se as 4 prmeras séres do EF de 8 anos. Essa mesma lógca será seguda no resto do cálculo. 5

6 IPECE ota Técnca onde AP AF = AF MAX AF AF AF é o resultado da avalação do ensno fundamental do Muncípo no ano de ocorrênca da avalação, que é dado pela segunte fórmula: MI MI, AF Méda = 0, 5 DP A M, onde Méda é a méda das notas dos alunos da 5ª sére do ensno fundamental de nove anos do Muncípo em Exames de Avalação Padronzada. Vsando levar em conta a dspersão dos resultados dos exames dentro do Muncípo, utlza-se o desvo-padrão ( DP ) entre as notas dos alunos da 5ª sére do ensno fundamental de nove anos do muncípo em Exames de Avalação Padronzada. Multplca-se o desvo-padrão por 0,5, de modo a evtar um efeto excessvo sobre a dstrbução dos resultados. Como ambos os exames padronzados utlzados, SPAECE e Prova Brasl foram desenhados de modo a cobrr todos os estudantes, mas devdo à possbldade de haver o problema de Rsco Moral já ctado anterormente, os resultados são ponderados pela razão A / M, onde A é o número de alunos da 5ª sére do ensno fundamental de nove anos do Muncípo avalados no exame consderado para o cálculo de AF e M é o número total de alunos matrculados na 5ª sére do ensno fundamental de nove anos do Muncípo no ano do exame em questão. AF MAX é o AF do muncípo que apresentou a maor méda dentre os Muncípos brasleros no exame Prova Brasl de 2005, que fo gual a 15. AF MI é o valor mínmo possível para o AF de um Muncípo, que é zero. Esta 6

7 IPECE ota Técnca padronzação permte que se mensure a dstânca do resultado de cada Muncípo com relação ao Muncípo de referênca no Brasl, sendo, portanto, um nstrumento mportante de acompanhamento da evolução da educação no Muncípo comparatvamente ao melhor desempenho hstórco. Escolheu-se o exame Prova Brasl 2005 com o objetvo de tornar comparáves esses resultados da avalação ao longo do tempo. o Componente 3 consdera-se a varável relaconada ao avanço na qualdade de ensno, onde AP é a varação padronzada do resultado padronzado da avalação do ensno fundamental do muncípo em relação ao ano anteror. Vsando dexar a varável numa escala entre 0 e 1, a varável é calculada da segunte forma: AP APMI AP =, APMAX APMI onde AP é a varação do resultado padronzado da avalação do Muncípo em relação à méda dos últmos 3 anos, que é calculada da segunte forma: AP = AP t AP t 1 + APt 2 + APt 3 3, onde t refere-se ao ano do cálculo do índce. Consderou-se a méda dos 3 últmos anos com o objetvo de evtar varações amostras que levem a erros estatístcos sgnfcatvos. AP MAX é a maor dentre as varações dos resultados padronzados das avalações dos Muncípos cearenses e APMI é a menor dentre as 7

8 IPECE ota Técnca varações dos resultados padronzados das avalações dos Muncípos cearenses. 1.2 Índce de Qualdade da Alfabetzação - IQA O Índce de Qualdade da Alfabetzação é calculado a partr dos resultados no Exame da Alfabetzação dos Estudantes da 2ª sére do Ensno Fundamental, realzado pela Secretara de Educação do Estado do Ceará SEDUC. Com níco em 2007, o exame será realzado anualmente com o ntuto de montorar a alfabetzação das cranças nas séres ncas, atrbundo nota para todos os Muncípos cearenses. O IQA utlza uma metodologa aproxmada ao do Índce de Qualdade da Educação, pos relatvza e padronza as varáves e consdera o nível e o avanço das condções de alfabetzação das cranças do Muncípo. A equação do índce é: EA IQA = 0, 5 + 0, 5 EA EA EA Componente 1 Componente 2 o Componente 1, EA é o resultado padronzado da avalação da alfabetzação do Muncípo no ano de ocorrênca da avalação, que é dado pela segunte fórmula: EA AA = AA MAX AA MI AA MI Segundo a mesma metodologa da avalação do Ensno Fundamental, é o resultado da avalação da alfabetzação do muncípo no ano de ocorrênca da avalação, que é dado pela segunte fórmula: AA 8

9 IPECE ota Técnca AA Méda A =. 0, 5 DP M Com os mesmos objetvos do cálculo do componente de qualdade do ensno fundamental, o termo Méda é a méda das notas dos alunos da 2ª sére do ensno fundamental de nove anos do Muncípo em Exames de Alfabetzação. DP é o desvo-padrão entre as notas dos alunos da 2ª sére do ensno fundamental de nove anos do Muncípo em Exames de Alfabetzação. Essas duas varáves compõem o componente de uma méda corrgda pela metade do desvo-padrão. Consderando a possbldade de evasão ou abstnênca, o Exame de Alfabetzação é ponderado por A / M. Onde A é o número de alunos da 2ª sére do ensno fundamental de nove anos do muncípo avalados no exame consderado para o cálculo de AA e M é o número total de alunos matrculados na 2ª sére do ensno fundamental de nove anos do muncípo no ano do exame consderado para o cálculo de AA. Contrbundo para a padronzação entre 0 e 1, AA MAX é o maor dentre os AA no ano de ocorrênca da avalação e ano de ocorrênca da avalação. AA MI é o menor dentre os AA no o Componente 2 do IQA, segundo a mesma metodologa da parte 3 do IQF, EA é a varação padronzada do resultado padronzado da avalação da alfabetzação do Muncípo em relação ao ano anteror, que é calculada da segunte forma: EA = EA EA MAX EA EA MI MI, 9

10 IPECE ota Técnca onde EA é a varação do resultado padronzado da avalação da alfabetzação do Muncípo em relação ao ano anteror, que é calculada da segunte forma: EA = EA t EA t 1, onde t refere-se ao ano de cálculo do índce. EA MAX é a maor dentre as varações dos resultados padronzados das avalações da alfabetzação dos Muncípos cearenses e EA é a menor MI dentre as varações dos resultados padronzados das avalações da alfabetzação dos Muncípos cearenses. 2. Índce de Qualdade da Saúde - IQS O Índce de Qualdade da Saúde basea-se no ndcador de Taxa de Mortaldade Infantl, que apresenta estreta correlação com as polítcas na área da saúde do Muncípo. Os coefcentes referentes ao resultado da saúde são calculados a partr da dferença (ou dstânca) da Taxa de Mortaldade Infantl em relação 100. O uso dessa transformação de varável se faz devdo a Taxa de Mortaldade Infantl não segur a lógca do índce: quanto maor o ndcador melhor o resultado. Além do mas, esse artfíco elmna a possbldade de um problema matemátco, a dvsão por zero, no cálculo do componente de varação. As seguntes equações expõem o cálculo do índce: DM IQS = 0, 5 + 0, 5 DM DM DM Componente 1 Componente 2. 10

11 IPECE ota Técnca O Componente 1 consdera a Dstânca da Mortaldade Infantl do Muncípo, DM, é que é calculada da segunte forma: DM = 100 TMI, onde TMI é a Taxa de Mortaldade Infantl do Muncípo. ote que esse é o componente de nível relatvzado do índce. o Componente 2, que consdera o avanço na varável da saúde, DM é a varação padronzada da Dstânca da Mortaldade Infantl do Muncípo, que é calculada da segunte forma: DM DM = DM MAX DM DM MI MI DM é a varação da Dstânca da Mortaldade Infantl do muncípo, que é calculada da segunte forma: DM = DM t DM t 1, onde t refere-se ao ano de cálculo do índce. Segundo a mesma lógca de padronzação dos índces de educação, DM MAX é a maor dentre as varações da Dstânca da Mortaldade Infantl dos muncípos cearenses e DM MI é a menor dentre as varações da Dstânca da Mortaldade Infantl dos muncípos cearenses. 11

12 IPECE ota Técnca 3. Índce de Qualdade do Meo Ambente - IQM Para os três prmeros anos de vgênca da ova Le do ICMS, a varável de qualdade do meo-ambente é baseada na exstênca de sstemas de gerencamento de resíduos sóldos aprovados por órgão competente. Assm, para um determnado ano, o Índce de Qualdade do Meo Ambente de um Muncípo pode assumr os seguntes valores: IQM é gual a 1 se exste, no muncípo, Sstema de Gerencamento Integrado de Resíduos Sóldos Urbanos aprovado pelo Conselho de Polítcas e Gestão do Meo Ambente/SEMACE; IQM é gual a 0 se não exste, no muncípo, Sstema de Gerencamento Integrado de Resíduos Sóldos Urbanos aprovado pelo Conselho de Polítcas e Gestão do Meo Ambente/SEMACE. Este crtéro fo escolhdo como prmero passo de um projeto de médo prazo da melhora da qualdade das condções de vda e do meo-ambente no estado do Ceará. Para o prmero ano de vgênca da nova regra, será aceto um Plano de Gerencamento Integrado dos Resíduos Sóldos Urbanos PGIRSU, aprovado pelo COPAM/SEMACE. Para o segundo ano, serão consderados também a mplantação da Estrutura Operaconal defnda pelo PGIRSU, a mplantação da coleta sstemátca e seletva e a apresentação da Lcença de Instalação para a dsposção fnal dos resíduos sóldos urbanos. Para o tercero ano, será consderada também a apresentação de Lcença de Operação para a dsposção fnal dos resíduos sóldos urbanos. A partr do ano de 2012 poderão ser utlzados ndcadores baseados na certfcação Selo Muncípo Verde para o cálculo do IQM. 12

13 IPECE ota Técnca 4. Mecansmos de Controle Como fo vsto nas seções anterores, os índces de educação e de saúde consderam dos componentes relevantes, um de nível e outro de varação. O prmero vsa premar os muncípos que já apresentam ndcadores socas melhores relatvamente aos outros muncípos. Já o componente de varação rá benefcar os muncípos que estão avançando na melhora dos ndcadores, tornando possível premar aqueles muncípos que, apesar de apresentarem ndcadores de resultados mas baxos, vêem melhorando seus resultados. De forma geral, os dos componentes vsam garantr uma trajetóra ascendente na qualdade da Educação e da Saúde. É mportante ressaltar que para o cálculo dos índces faz-se uso de exames de avalação e ndcadores determnados por nsttuções externas, de modo a evtar quasquer nterferêncas por parte dos gestores muncpas e do Estado. Entretanto, anda assm, é precso que o desenho desse mecansmo de ncentvo consdere à possbldade da problemátca de Rsco Moral. O Rsco Moral ocorre quando o mecansmo que fo desenhado ncalmente para ncentvar melhores prátcas por parte dos gestores, na verdade, levaos a agrem de modo a burlarem as regras, mpactando negatvamente o objetvo desejado. Este problema está relaconado à assmetra de nformações entre aquele que gerenca a competção (o Estado) e os competdores (Muncípos), numa stuação onde os muncípos possuem mas nformações que o Estado. o caso especal do mecansmo aqu estudado, o Muncípo pode ter um ncentvo ou tendênca de agr napropradamente do ponto de vsta da polítca, utlzando-se da vantagem de ter mas nformações sobre suas ações. 13

14 IPECE ota Técnca Como exemplo de nstrumentos ndesejados, possíves de serem utlzados pelos muncípos para mascarar a real condção dos ndcadores socas, podemos ctar: () as escolas seleconarem ou ncentvarem somente os melhores alunos para partcparem nos exames de avalação; () os gestores concentrarem esforços em alguns grupos de alunos, turmas ou escolas de modo a obter resultados médos mas elevados com menos esforço, aumentando, em contrapartda, a dspersão dos resultados obtdos; () os gestores utlzarem-se de regme de aprovação dos alunos pouco crterosos, buscando aumentar o ndcador de fluxo de estudantes no Ensno Fundamental. Contudo, utlzam-se Mecansmos de Controle para corrgr esse resultado da assmetra de nformação. Em relação ao caso () acma, dado que nos exames de avalação todos os estudantes deveram ser avalados, o mecansmo adequado para evtar o problema é ponderar a méda dos resultados nos exames de avalação pela razão entre o número de estudantes que fzeram a prova e o total de estudantes matrculados, penalzando a ausênca ou evasão dos estudantes. Com objetvo de penalzar o aumento da dspersão dos resultados dos exames de avalação, caso (), dvde-se a méda dos resultados pela metade do desvo-padrão. ão se utlza todo o desvo-padrão no cálculo do índce, pos sto podera causar um efeto exagerado sobre a dstrbução das médas. Por fm, a ntrodução de varáves de desempenho no índce já é um mecansmo que por s só combate o enfraquecmento no crtéro de aprovação, pos tas varáves contrabalanceam ações no sentdo de aprovar alunos a partr de um mecansmo pouco crteroso. 14

15 IPECE ota Técnca Bblografa BARDHA, P.; UDRY C. Development mcroeconomcs. Oxford Unversty Press, FERADES, R., Índce de Desenvolvmento da Educação Básca (Ideb). Texto para Dscussão º26. Insttuto aconal de Estudos e Pesqusas Educaconas Aníso Texera, IPECE (2005). Educaton Regulaton and Income Dstrbuton: The Case of Ceara. Texto para Dscussão º. 20. Publcações do IPECE. IPECE (2007). A Dstrbução de Renda no Estado do Ceará no Período ota Técnca º. 25. Publcações do IPECE. IPECE (2007). Proposta de Mudança no Rateo da Cota Parte do ICMS entre os Muncípos Cearenses. Texto para Dscussão º. 51. Publcações do IPECE. RAY, D. (1998) Development economcs. Prnceton Unversty Press. WHITEHEAD, M. The concepts and prncples of equty and health. Copenhagen: World Health Organzaton,