1.1. Dos despachos de qualificação, efectuados em 14/5/2009, resulta que:

Transcrição

1 1 R. P. 154/2009 SJC-CT- Suprimento de deficiências irregularidade no procedimento pedido de anulação do registo. PARECER Relatório 1. Em 3/3/2009 foram pedidos, na Conservatória do Registo Predial de, os seguintes actos de registo: - Aquisição de prédio urbano não descrito e inscrito na matriz sob o artigo 351 (ap. ); - Aquisição de prédio urbano não descrito e inscrito na matriz sob o artigo 352 (ap..); - Anexação dos dois aludidos prédios (ap..) Dos despachos de qualificação, efectuados em 14/5/2009, resulta que: a) Os registos de aquisição foram efectuados como provisórios por dúvidas por ter sido apresentado título onde os prédios eram identificados com a área de 52 m2 e 50 m2, respectivamente, perfazendo, por isso, uma área total de 102 m2 1, e da prova matricial apresentada, relativa ao prédio resultante da anexação a que se refere a ap.721, constar uma área de 211 m2; b) O registo de anexação foi recusado com base na divergência entre a soma das áreas constantes das descrições abertas a coberto das aps. 665 e 688 e a área do prédio resultante da anexação indicada na matriz, acrescendo, como motivo de recusa, a provisoriedade das inscrições de aquisição atrás referidas. 2. Resulta igualmente dos autos que, na sequência da apreciação de viabilidade dos pedidos, foi desencadeado um processo de suprimento de deficiências, ao que tudo indica, destinado a obter declaração rectificativa do erro sobre a área de cada um dos prédios urbanos adjudicados ao representado da apresentante, em conformidade com o disposto no artigo 46.º/2 do CRP; 2.1. Resultando, outrossim, um pedido de prorrogação do prazo a que alude o artigo 73.º/2 do CRP por um período de 20 dias a contar de 16/3/2009, no qual se lançou despacho de deferimento em 18/3/2009, e outro pedido de igual sentido, formulado em 6/4/2009, mas agora por um período não inferior a 15 dias, que obteve despacho de deferimento por mais 15 dias em 7/4/ O que agora se impugna não é o resultado da qualificação, porquanto não se contradizem as deficiências do processo de registo, antes se põe em causa a tramitação do procedimento tendente à prolação dos despachos de qualificação e à consequente 1 É de salientar que também na requisição de registo se procedeu à indicação da área de cada um dos prédios nos precisos termos indicados no título, ou seja, com 52 m2 o prédio inscrito na matriz sob o artigo 351, e com 50 m2 o prédio inscrito na matriz sob o artigo 352.

2 2 execução das decisões neles consignadas, pois, segundo a recorrente, a falta de notificação da decisão acerca dos pedidos de prorrogação do prazo a que alude o artigo 73.º/2 do CRP torna aqueles actos despachos de qualificação e actos de registo anuláveis nos termos do disposto no artigo 135.º do CPA, sendo esse o pedido com que culmina o requerimento de recurso. 4. Na pronúncia sobre o recurso, a recorrida vem afirmar que os pedidos de prorrogação foram todos deferidos (tendo havido notificação verbal imediata do deferimento do primeiro pedido), que a qualificação dos registos foi efectuada muito para além do prazo solicitado para remoção das deficiências do processo de registo e que a forma simplificada e a tramitação célere do mecanismo previsto no artigo 73.º do CRP não se compadecem com a inércia do requerente. Termina pondo em causa a aplicabilidade do Código do Procedimento Administrativo à situação em apreço, dada a natureza jurisdicional ou para-judicial dos actos praticados pelos conservadores. Fundamentação 1. Considerando que o problema dos autos respeita, todo ele, às implicações da tramitação do procedimento de suprimento de deficiências previsto no artigo 73.º do CRP na qualificação e realização do registo, importa que comecemos por analisar, ainda que sumariamente, a «razão de ser» deste procedimento e os seus contornos legais, tendo em conta a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 116/2008, de 4 de Julho Como se sabe, o suprimento de deficiências foi introduzido pelo Código de Registo Predial de 1984 numa perspectiva de simplificação e modernização da actividade registral, que, salvaguardando aspectos substantivos, como a prioridade do registo, procurou facilitar o acesso ao registo mediante a previsão de um procedimento de suprimento de deficiências, a cargo dos serviços (suprimento oficioso) ou dos interessados (apresentação complementar), que permitisse obviar a repetição do pedido Sendo que àquela vontade legislativa de fomentar o ingresso definitivo do facto, criando um procedimento que, sem pôr em causa a coerência do sistema, permitisse o aproveitamento do pedido, se aliou um intuito de «coincidência entre a realidade física, a substantiva e a registral», que justifica a obrigatoriedade do registo e, de algum modo, explica o reforço do elenco das situações passíveis de suprimento de deficiências levado a cabo pelo Decreto-Lei n.º 116/ Assim, após um novo fôlego de simplificação de actos e processos na área do registo predial, o suprimento de deficiências surge agora como um procedimento de

3 3 hetero-iniciativa 2 de que se deve lançar mão sempre que existam deficiências que possam ser supridas oficiosamente com base nos documentos apresentados ou já existentes no serviço de registo competente ou por acesso directo à informação constante de bases de dados das entidades ou serviços da Administração Pública (artigo 73.º/1) ou, não sendo possível este suprimento oficioso, sempre que a deficiência não envolva novo pedido de registo nem constitua motivo de recusa nos termos das alíneas c) a e) do n.º 1 do artigo 69.º do CRP e possa ser suprida pelo interessado (artigo 73.º/2) ou pelo serviço de registo, a expensas do interessado, nos termos previstos no artigo 73.º/3 e 4 do CRP Tratando-se de um procedimento que corre no processo de registo tendo em vista o ingresso tabular do facto nos termos pretendidos pelo interessado, os actos oficiosos que o integram não deixam de ser parte da actividade registral, ou seja, da «zona da actividade administrativa que consiste na intervenção das autoridades administrativas na formação dos actos jurídicos privados ou no estabelecimento da sua plena eficácia» Nessa medida, tal como as decisões do conservador proferidas no âmbito do processo registral, também os actos oficiosos praticados neste processo declinam a aplicação do Código do Procedimento Administrativo, porquanto lhes falta o atributo de «acto administrativo» ou de acto auxiliar do procedimento administrativo; para além de se inserirem numa relação de conhecimento registral que é disciplinada por regras de direito privado, são actos que participam num processo destinado a produzir efeitos externos de natureza essencialmente privada Donde, servindo-nos do acervo normativo aplicável ao processo de registo, talvez possamos caracterizar a actuação oficiosa prevista no artigo 73.º do CRP como uma 2 Apesar de o texto da lei não se ocupar da iniciativa do interessado nem utilizar o conceito de «apresentação complementar», cremos que não foi propósito do legislador denegar ao interessado a iniciativa no desencadeamento do processo de suprimento de deficiências e tornar o suprimento de deficiências num procedimento de iniciativa exclusiva do serviço de registo. Embora a fórmula legal se encarregue de realçar o dever de iniciativa do serviço de registo competente, disciplinando, ao mesmo tempo, os termos em que o suprimento há-de operar, a ratio do preceito, os interesses que a norma regula e a história evolutiva do regime jurídico do procedimento demonstram um intuito de propiciar o acesso ao registo, como meio de reforçar a segurança no comércio jurídico. Cumpre, assim, ao intérprete estender ou alargar o texto da lei, dando-lhe um alcance conforme ao pensamento legislativo, ou, no dizer de Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, p. 185, fazendo corresponder a letra da lei ao espírito da lei, de modo a caber no âmbito do suprimento de deficiências previsto no artigo 73.º do CRP a junção complementar de documentos, após a apresentação e antes de realizado o registo, por iniciativa e a instância do interessado. 3 Carlos Ferreira de Almeida, Publicidade e Teoria dos Registos, pp. 191/ Cfr. o processo R.P. 116/2006 DSJ-CT.

4 4 sucessão de actos ancilares ou instrumentais de eficácia meramente procedimental, que não produzem efeitos directos e imediatos na situação individual e concreta em causa e que apenas auxiliam a instrução do processo, e que não recebem, por isso, tratamento autónomo, designadamente, no plano impugnatório E porque, em regra, a instrução do processo de registo é ainda um ónus dos interessados, consubstanciando mesmo um pressuposto essencial do esquema de conhecimento em que a publicidade registral se desenvolve, a actuação oficiosa prevista no artigo 73.º do CRP continua a inscrever-se numa obrigação de assessoria dos interessados 6 a cujo incumprimento normalmente se associa uma censura do ponto de vista disciplinar mas não uma sanção jurídica ou um qualquer valor negativo dos actos jurídicos subsequentes No caso em apreço, as deficiências detectadas obtiveram enquadramento no artigo 73.º/2 do CRP, pelo que se comunicou à apresentante a existência das mesmas e, bem assim, o prazo legal de que dispunha para proceder ao seu suprimento (ofício n.º 328, de 16/3/2009, junto aos autos) Porém, ao contrário do que dispõe o mesmo artigo 73.º/2 do CRP, o registo não mereceu qualificação logo após o decurso do prazo legal de 5 dias concedido para 5 Tendo em conta o disposto no artigo 140.º do CRP, no âmbito do processo de registo só a decisão final que recuse a prática do acto nos termos requeridos é susceptível de impugnação. 6 Com efeito, das alterações legislativas levadas a cabo pelo Decreto-Lei n.º 116/2008, tanto no âmbito da instrução do processo de registo como em matéria de suprimento oficioso de deficiências, ressalta mais uma ideia de «consulta» ou «recolha» dos elementos que se encontram já na esfera de disponibilidade do serviço de registo, enquanto unidade integrante da Administração Pública, do que a consagração de um princípio de posição activa do órgão administrativo na instrução do processo de registo. Embora esteja presente um interesse público de segurança do comércio jurídico imobiliário, o efeito externo que primariamente se procura com o processo de registo é de índole privada (artigo 5.º do CRP). Daí que se mantenha, como regra, o princípio da instância (artigo 41.º do CRP) e que, em face das disposições conjugadas dos artigos 2.º/5, 3.º, 5.º/5, e 6.º da Portaria n.º 621/2008, de 18 de Julho, e do artigo 18.º/1, da Portaria n.º 1535/2008, de 30 de Dezembro, perdure o entendimento de que o processo de registo não se guia pela inquisitoriedade e que, portanto, fora dos casos excepcionais de oficiosidade, a iniciativa da instrução do processo registral compete desde logo ao interessado, competindo-lhe igualmente a recolha da prova e a sua integração no processo de registo. 7 Faz-se notar que o incumprimento do disposto no artigo 73.º do CRP não integra nenhuma das facti- -species contidas nos artigos 15.º, 16.º e 18.º do Código do Registo Predial.

5 5 remoção das ditas deficiências, porquanto se decidiu deferir os requerimentos de prorrogação do prazo apresentados No entanto, a apresentante não chegou a suprir as deficiências porque, segundo alega, nunca foi notificada do deferimento dos pedidos de prorrogação do prazo 9-10, o 8 A falta de fundamentação de direito dos despachos de deferimento dos pedidos de prorrogação do prazo legal previsto no artigo 73.º/2 do CRP não permite apreender de que preceitos legais se sustentam tais decisões. De qualquer modo, não cremos que resulte do Código de Registo Predial ou de qualquer disposição legal subsidiária a prorrogabilidade do prazo legal para suprimento de deficiências, para mais, com um alcance temporal tão expressivo, a suspender por mais de 50 dias a decisão registral e o resultado material de tal decisão. Na nossa opinião, para além do carácter excepcional do procedimento, o que justamente esteve na base da fixação de um prazo legal tão curto (5 dias) foi a ponderação do impacto da pendência de qualificação na ordem normal de feitura dos registos (artigo 75.º/5 do CRP) e, sobretudo, dos efeitos negativos, designadamente, em termos de morosidade, que a espera pelo completamento da instrução implica nos registos subsequentes pedidos sobre o mesmo prédio (artigo 75.º/2 e 5, do CRP). Na verdade, o resultado interpretativo que julgamos poder retirar do disposto no artigo 73.º/2 do CRP vai antes no sentido de que, decorrido o prazo nele previsto sem que o interessado tenha juntado os elementos em falta, deve o conservador diligenciar nos termos previstos no artigo 73.º/3, do CRP ou, não sendo o caso, consolidar, em despacho, a qualificação minguante e proceder à feitura do registo provisório ou à anotação da recusa, evitando, com isso, prolongar por tempo excessivo a pendência do processo e, bem assim, agravar o tempo de resposta dos actos subsequentes pedidos por terceiros em resultado da irregularidade ou imperfeição dos pedidos anteriores. Não queremos, com isto, dizer que se o acto de registo se encontrar pendente de qualificação no momento em que, após o decurso daquele prazo legal, o interessado vier completar a instrução do processo, deva tal pretensão ser negada, mas, neste caso, não é o conservador que está a dispor sobre o prazo previsto no artigo 73.º/2, do CRP; é o interessado que está a beneficiar da inércia do serviço. Ou seja, o prazo legal previsto no artigo 73.º/2 do CRP não esgota o tempo de que o interessado pode, em concreto, dispor para o completamento da instrução do pedido de registo, mas assinala o tempo que, para o efeito, lhe é assegurado a partir da data da comunicação prevista no mesmo preceito legal, pelo que, sem embargo do que antecede, é com este sentido que, a nosso ver, deverá ser lida a última passagem do n.º2 do artigo 73.º («sob pena de o registo ser lavrado como provisório ou recusado»). 9 Embora se reconheça que a simplificação das vias de interlocução entre o serviço de registo e o interessado que perpassa do artigo 73.º/2 do CRP, ao permitir a utilização de qualquer meio idóneo de comunicação, e a celeridade que o procedimento de suprimento de deficiências demanda não deixam de autorizar alguma informalidade na notificação dos despachos que nele venham a ser produzidos, certo é que existirá sempre um dever de resposta ou pronúncia sobre quaisquer pretensões formuladas pelos interessados. Daí que não possamos senão concordar com a recorrente quando se arroga o direito de conhecimento da resposta ou pronúncia sobre as pretensões que formulou. 10 Notamos, a este propósito, que a recorrente, a despeito de não ter sido notificada do teor da decisão que recaiu sobre o primeiro requerimento de prorrogação do prazo, como alega, não deixou de apresentar segundo pedido, de prorrogação por mais tempo, no último dia do prazo anteriormente concedido.

6 6 que, na sua perspectiva, constitui omissão bastante para, nos termos do disposto no artigo 135.º do CPA, tornar anuláveis tanto os despachos de qualificação como os registos, sendo este o resultado pretendido com a interposição do presente recurso Ora, saber se a falta de notificação do despacho de deferimento do pedido de prorrogação do prazo a que alude o artigo 73.º/2 do CRP é causa de invalidade da decisão registral e dos registos efectuados é questão que, a nosso ver, só pode ser resolvida em face das normas de direito privado aplicáveis ao processo de registo e, fundamentalmente, à custa do disposto no Código do Registo Predial Pois, só se afiguraria adequado convocar as disposições do Código do Procedimento Administrativo, para o efeito de se imputar um valor negativo quer à decisão registral quer ao acto de realização dos registos, se as decisões proferidas no âmbito do procedimento registral fossem actos administrativos ou se os actos praticados no âmbito do suprimento de deficiências (artigo 73.º do CRP) constituíssem actos auxiliares de actos administrativos, mas, como atrás se deixou escrito, não é essa a perspectiva que temos da actividade registral Acontece que, do ponto de vista do valor dos actos realizados no processo de registo em apreço, também não descortinamos, no Código do Registo Predial ou no Direito subsidiário 11, quaisquer preceitos que imponham a nulidade ou a anulação do despacho de qualificação e/ou do assento de registo com fundamento na omissão do dever de assessoria contido no artigo 73.º do CRP, ou por preterição de formalidades devidas no âmbito do procedimento aí regulado Mas mesmo que a falta de notificação em tabela pudesse constituir causa directa ou difusa de nulidade do registo, e na nossa opinião não pode, nunca seria esta a sede própria para apreciar da existência do vício do registo ou decidir dos seus efeitos e do modo de o expurgar das tábuas, uma vez que, em face do disposto nos artigos 120.º e seguintes do CRP, a única via intra-sistemática admitida é a do processo de rectificação, e essa não comporta o recurso hierárquico Em suma e para concluir: entendemos que o suprimento oficioso de deficiências radica num dever de assessoria dos interessados cuja coercibilidade não se reflecte no desenvolvimento do processo registral nem é de molde a inquinar os actos subsequentes, posto que o registo não deixa de ser qualificado em face dos documentos que o 11 A natureza da actividade registral tem servido de fundamento à aplicação subsidiária do Código de Processo Civil no âmbito do processo de registo (cfr., entre outros, o processo R.P. 77/97 DSJ-CT, publicado no BRN n.º 3/98, II caderno).

7 7 apresentante, enquanto responsável pela instrução do processo, julgou suficientes para o efeito e não fica coarctado o direito de o interessado impugnar a decisão registral ou repetir o pedido, já sem deficiências De qualquer modo, o recurso hierárquico não se insere no sistema de garantias de que o interessado dispõe para fazer valer a invalidade do acto de registo, e, por isso, dado que não se impugna a «recusa do acto de registo nos termos requeridos» 12, não podemos senão propor a rejeição do recurso. Em consonância, firmamos as seguintes CONCLUSÕES I- O suprimento oficioso de deficiências do processo de registo previsto no artigo 73.º do Código de Registo Predial radica num dever geral de assessoria dos interessados cujo deficiente cumprimento não é de molde a suscitar a invalidade dos actos subsequentes, designadamente do despacho de qualificação e do registo. II- Os actos de registo não constituem actos administrativos susceptíveis de anulação nos termos do artigo 135.º do Código do Procedimento Administrativo, porquanto, para além de se tratar de actos que não participam na noção de acto administrativo em toda a sua extensão, as categorias, causas e regime jurídico das suas invalidades estão taxativamente previstas no Código de Registo Predial. III- Em face do disposto no artigo 17.º do Código de Registo Predial, o recurso hierárquico não é o meio próprio para obter a declaração de nulidade ou a anulação de um registo. Parecer aprovado em sessão do Conselho Técnico de 22 de Outubro de Maria Madalena Rodrigues Teixeira, relatora, Maria Eugénia Cruz Pires dos Reis Moreira, Luís Manuel Nunes Martins, Isabel Ferreira Quelhas Geraldes, António Manuel Fernandes Lopes, João Guimarães Gomes Bastos, José Ascenso Nunes da Maia. Este parecer foi homologado pelo Exmo. Senhor Presidente em No requerimento de recurso, chega a alvitrar-se a hipótese de desistência do registo em caso de improcedência do pedido de prorrogação de prazo, cuja decisão se declara desconhecer, mas nunca se põem em causa as deficiências apontadas ao registo ou a qualificação proposta no ofício/comunicação enviado nos termos do artigo 73.º/2 do CRP.