Aplicação do Teste de Elegibilidade Multidimensional na Definição do Público-alvo Beneficiário de Políticas Públicas

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1 Aplcação do Teste de Elegbldade Multdmensonal na Defnção do Públco-alvo Benefcáro de Polítcas Públcas Ana Luca Cosenza Fara Dense Brtz do Nascmento Slva Carmem Aparecda Fejó Palavras-chave: Regressão logístca; escore de propensão; pobreza; ndcador de focalzação Resumo Este artgo examna o debate atual referente à questão da unversalzação ou focalzação de polítcas públcas de caráter socal e apresenta os custos e benefícos envolvdos quando a focalzação é defnda como opção mas ndcada. Adconalmente, apresenta o Teste de Elegbldade Multdmensonal como um método alternatvo de seleção de benefcáros para o caso braslero. Como a aplcação do referdo método requer a utlzação de modelos estatístcos com dados coletados em pesqusas domclares por amostragem, elabora-se um modelo de regressão logístca que relacona a probabldade de um domcílo estar em condção de pobreza com suas característcas físcas e com varáves socoeconômcas de seus moradores. As probabldades prevstas pelo modelo consttuem os escores de propensão (propensty scores) à pobreza que podem ser utlzados como crtéro de nclusão de domcílos em programas de transferênca de renda. As estmatvas dos escores de propensão e uma medda de desempenho da focalzação são calculadas com base nas nformações da PNAD Os resultados ndcam que a escolha de um únco modelo de regressão logístca para seleconar característcas que dscrmnem os domcílos em condção de pobreza está dretamente relaconada às escolhas metodológcas adotadas, sendo possível seleconar mas de um modelo para dentfcar a população sob rsco. No modelo escolhdo para análse, o evento de nteresse é determnado consderando como em condção de pobreza os domcílos cuja renda domclar per capta é nferor a meo saláro mínmo. Foram dentfcados como fatores assocados à condção de pobreza: o arranjo famlar, o número de cranças no domcílo, a escolardade e a dade da pessoa de referênca, a densdade de moradores por cômodo e a razão de dependênca, a regão e a área (urbana ou rural) de localzação, além de característcas físcas, do domcílo. Trabalho apresentado no XV Encontro Naconal de Estudos Populaconas, ABEP, realzado em Caxambú- MG Brasl, de 18 a 22 de Setembro de Mestre pela ENCE/IBGE. Tecnologsta do CASNAV. PhD pela Unversdade de Southampton. Pesqusadora IBGE e Professora da ENCE/IBGE. PhD pela Unversty College London. Professora da UFF e Pesqusadora CNPq. 1

2 Aplcação do Teste de Elegbldade Multdmensonal na Defnção do Públco-alvo Benefcáro de Polítcas Públcas Ana Luca Cosenza Fara Dense Brtz do Nascmento Slva Carmem Aparecda Fejó 1 Introdução A tendênca atual dos governos, no Brasl e no mundo, de utlzar mecansmos de transferênca de renda focalzados na população mas carente para combater a pobreza e a desgualdade ocorre junto com um amplo debate teórco sobre o tamanho do Estado na economa. Por sua vez, um desdobramento mportante desse debate é a dscussão específca sobre os crtéros para se dentfcar quas devem ser os benefcáros de polítcas públcas de caráter socal. A partr de experêncas com a utlzação do Teste de Elegbldade Multdmensonal (conhecdo na lteratura como Proxy means test) na Amérca Latna, observou-se que o método representa uma alternatva vável para o atual sstema utlzado no Brasl. O método consste em construr um ndcador, a partr de varáves observáves dos potencas canddatos, utlzando, por exemplo, dados coletados através de pesqusas domclares; e ordenar os domcílos segundo sua pontuação no ndcador. A maora dos métodos de focalzação de polítcas públcas utlza como base de dados amostras domclares. Ocorre freqüentemente que o plano amostral, utlzado na coleta dos dados, possu dversos aspectos que o dferencam de uma amostra aleatóra smples com reposção, tas como: estratfcação; conglomeração e probabldades desguas de seleção. Nesses casos, é mportante consderar as característcas do plano amostral nas análses, prncpalmente quando é desejado acompanhar a evolução dos ndcadores ao longo do tempo ou realzar comparações entre localdades (regões, área urbana ou rural ou undades da federação). Este artgo tem o objetvo de aplcar o Teste de Elegbldade Multdmensonal, a partr do ajuste de um modelo de regressão logístca a dados coletados pela Pesqusa Naconal por Amostra de Domcílos 2003 (PNAD), para verfcar a sgnfcânca de um elenco de varáves consderadas potencas determnantes da probabldade de um domcílo estar em condção de pobreza e obter uma estmatva do escore de propensão (propensty score), que dscrmne a população nvestgada em dos grupos: pobres e não-pobres. Após a obtenção das estmatvas do escore de propensão, aplca-se aos resultados uma medda de desempenho da focalzação, de forma a avalar o erro esperado com a utlzação do método proposto. Trabalho apresentado no XV Encontro Naconal de Estudos Populaconas, ABEP, realzado em Caxambú- MG Brasl, de 18 a 22 de Setembro de Mestre pela ENCE/IBGE. Tecnologsta do CASNAV. PhD pela Unversdade de Southampton. Pesqusadora IBGE e Professora da ENCE/IBGE. PhD pela Unversty College London. Professora da UFF e Pesqusadora CNPq. 2

3 2- O debate recente do Brasl sobre a mplementação de polítcas socas A partr de 1980, o país expermentou uma longa crse com altos índces de nflação e baxo crescmento econômco. Esta stuação agravou anda mas os problemas relaconados à pobreza e à desgualdade 1. Na década de 90, depos da establzação de preços decorrente do Plano Real, em 1994, observou-se uma redução da pobreza absoluta. A partr de 1996, entretanto, a proporção de pobres se establzou em torno de 34% (ROCHA, 2003). Por outro lado, o Brasl não pode ser consderado um país pobre, uma vez que se encontra entre as dez maores economas do mundo, segundo o Relatóro de Desenvolvmento Humano de Esta constatação tem levado especalstas a relaconar a persstênca dos altos índces de pobreza no Brasl à desgualdade de renda (BARROS, 2001). Se há pontos de concordânca na relação entre desgualdade e pobreza no Brasl, há mutas dscordâncas sobre a forma de como combatê-la e med-la. Em 2003, dos estudos realzados por entdades públcas colocaram claro o debate sobre os gastos socas no Brasl 2. O documento elaborado pelo Mnstéro da Fazenda apresenta uma avalação do gasto socal no Brasl enfatzando o fato de que o gasto não é pequeno, mas mal dstrbuído. Os autores argumentam que mas de dos terços das recetas líqudas do Governo Central são utlzadas para fnancar despesas na área socal. A maor parte deste gasto é destnada ao pagamento de aposentadoras e pensões que, segundo o documento, tem forte componente regressvo, em contraste com os gastos socas com maor poder de enfrentamento da pobreza e das desgualdades socas tas como aqueles destnados à educação fundamental e méda, à saúde e os programas de renda mínma que, apesar de crescentes, anda têm uma partcpação bastante reduzda no orçamento do Governo Central. Os autores ressaltam a necessdade de realzar reformas que reduzam os prvlégos conceddos pelo atual sstema vsando o aumento da efcênca do gasto socal, tas como, a unfcação dos programas de renda mínma e a necessdade de um sstema de montoramento e avalação de programas socas. No que se refere aos programas de Garanta de Renda Mínma, o relatóro destaca o fato de que além dos programas federas, exstem os programas muncpas e estaduas, de forma que pode haver uma sobreposção, tanto de objetvos, quanto de públco-alvo. Além dsso, a multplcdade de programas e de cadastros de benefcáros complca a gestão e o montoramento dos dversos programas (MINTÉRIO DA FAZENDA, 2003). No estudo realzado pela Prefetura da Cdade de São Paulo, os autores apresentam outros dados e uma avalação dferente sobre o gasto socal no Brasl e argumentam que, apesar do Brasl não ter construído um Estado de Bem-Estar socal com característcas unversas, houve, a partr da Consttução de 1988, algum progresso no sentdo da unversalzação, questonado ultmamente. Para estes autores, a forma de romper com a desgualdade de renda e a pobreza no Brasl depende da construção de um sstema unversal de polítcas socas com qualdade nos servços prestados. O questonamento dos dados apresentados pelo Mnstéro da Fazenda se refere, prncpalmente, às escolhas metodológcas utlzadas para avalar o gasto socal (PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO, 2003). Utlzando uma abordagem dferente da utlzada pelo Mnstéro da Fazenda, o artgo apresenta uma nterpretação contrastante: que os gastos socas no Brasl são pequenos, em termos absolutos ou relatvos, e que mesmo assm contrbuem para atenuar a desgualdade de renda. 1 Entretanto, mesmo nas décadas anterores, em períodos de crescmento econômco, a pobreza não fo erradcada (ARAÚJO, 2003). 2 Mnstéro da Fazenda (2003) e Prefetura da Cdade de São Paulo (2003). 3

4 Quanto à argumentação do Mnstéro da Fazenda de que os destnatáros dos gastos socas no Brasl são os segmentos mas rcos da população, o segundo documento apresenta dos contra exemplos. O seguro-desemprego, que nos anos de 2001 e 2002, teve 80% dos benefícos conceddos a trabalhadores que recebam no seu últmo trabalho, menos que três saláros mínmos; e o caso da Prevdênca Socal, no qual o benefíco médo no país era de cerca de dos saláros mínmos. Outra afrmação do estudo realzado pela Prefetura de São Paulo é que as aplcações fnanceras e a estrutura trbutára concentrada nos mpostos ndretos são os responsáves pelo aumento da dstânca entre os 10% mas rcos e os 10% mas pobres. Destacam anda que as causas da desgualdade podem ser encontradas em três dferentes planos que se complementam: a dnâmca excludente do mercado de trabalho, a fnancerzação da economa e a estrutura trbutára regressva. Uma conclusão deste documento é que o aumento do gasto socal e a mplantação de mpostos ndretos mas progressvos melhoram a dstrbução de renda (PREFEITURA DA CIDADE DE SÃO PAULO, 2003). Salm (2003), debatendo os argumentos do documento do Mnstéro da Fazenda, consdera que se trata bascamente de uma crítca à efetvdade do gasto socal braslero, pos com a nossa elevada carga trbutára, os mpactos deveram ser mas redstrbutvos do que os observados. O autor propõe uma reflexão concetual sobre o gasto socal. No que se refere à forma de dstrbução dos gastos socas, se pela va da focalzação ou da unversalzação, argumenta que as transferêncas em dnhero fnancadas pelos mpostos devem ser focalzadas nos mas pobres, mas a educação, saúde, prevdênca e segurança devem ser de acesso unversal. Sobre a saúde públca, o autor destaca que, consderando as lnhas de pobreza em geral utlzadas, a mensa maora dos não-pobres não tera recursos para pagar o mas smples plano de saúde prvado. Em relação ao nível da carga trbutára não ser capaz de corrgr as desgualdades no Brasl da mesma forma que ocorre em países mas rcos, o autor argumenta que o volume de recursos arrecadados por benefcáro nos países rcos é muto maor. Além dsso, segundo Salm, nenhum programa de transferênca de renda é capaz de alterar o índce de Gn de forma sgnfcante. Os autores que defendem a focalzação argumentam que o problema dos programas socas no Brasl não é de carênca de recursos, mas da falta de qualdade na aplcação dos recursos (NERI, 2003). Em suma, de um modo geral, no Brasl, é possível destacar três posturas no que dz respeto ao nível de cobertura dos programas socas. O debate entre focalzação e unversalzação dvde opnões sobre estratégas para combate à pobreza: os que são favoráves à focalzação de polítcas socas nos mas pobres; os que defendem a unversalzação das polítcas como a únca forma de nclusão socal; e os que consderam que não exste uma oposção entre a focalzação e a unversalzação, sto é, que alguns programas socas devem ser focalzados enquanto outros devem ser de acesso unversal Unversalzação versus focalzação e a noção de justça socal Para Kerstenetzky (2005), a focalzação per s não deve ser assocada automatcamente à justça socal de caráter resdual, nem tampouco a unversalzação à garanta de dretos socas. São métodos alternatvos e mutas vezes complementares de uma noção de justça socal que precsa ser prevamente defnda. A autora classfca a justça socal em justça fna (ou de mercado) e justça espessa. Na justça fna, uma economa de mercado sera dotada de uma capacdade ntegradora rresstível, pos seus benefícos materas seram transmtdos à quase totaldade da socedade. Nesse caso, a polítca socal sera reduzda à polítca econômca, com reformas de orentação mercadológca, que no longo prazo seram capazes de nclur a todos. 4

5 Em uma concepção mas espessa, mesmo concedendo ao mercado a prmaza na alocação de recursos econômcos, o Estado assumra um papel maor na dstrbução de vantagens socoeconômcas apoado no argumento de que mutas desgualdades não se baseam na escolha, ou na responsabldade ndvdual, mas em outras característcas como a classe socal, cor ou raça, gênero e até mesmo habldades e talentos natos. A forte reação negatva de dversos ntelectuas aos métodos de focalzação resde na assocação do método com o conceto de justça fna, de caráter resdual, na qual se acredta que o mercado seja capaz de se auto-ajustar. Entretanto a focalzação pode ser utlzada como um nstrumento, mesmo dentro de uma concepção mas espessa de justça socal das seguntes maneras: I) na busca do foco para soluconar um problema prevamente especfcado, em termos da efcênca do gasto socal (ou seja, dada uma quantdade de recursos, determnar qual devera ser a prordade dos gastos, com base no conhecmento sobre a realdade demográfca; socal e terrtoral do país); ou II) como ação reparatóra para resttur a determnadas categoras, dretos perddos como resultado de njustças passadas, o que mplca que, sob esse aspecto, a focalzação cumprra o papel de complementar as polítcas públcas unversas. Dessa forma, pode-se argumentar que, em uma socedade desgual como o Brasl, algumas polítcas focalzadas seram mportantes para a efetvdade de dretos dtos unversas, que, na prátca, anda encontram-se dstantes da realdade do País. Os dos métodos unversalzação e focalzação - não são excludentes. É possível adotar um sstema de proteção socal no qual haja a convvênca de característcas do sstema resdual e do sstema nsttuconal. Uma vez que a opção seja mplementar programas socas dreconados às pessoas de renda mas baxa, faz-se necessáro utlzar algum método para defnr o públco-alvo benefcáro e examnar os possíves custos e os benefícos envolvdos. 3 Benefícos e custos para focalzação de polítcas socas Um dos prncpas argumentos em favor da focalzação nas polítcas de combate à pobreza está relaconado à efcênca dos gastos socas, ou seja, quanto mas precso for o método utlzado para alcançar os pobres, menor será o desperdíco, e menores os custos envolvdos em alcançar o objetvo desejado. Uma forma smples de explcar a motvação prncpal para a utlzação da focalzação como ferramenta de alívo à pobreza é admtr, em um prmero momento, a hpótese de que seja possível dscrmnar exatamente quem é pobre e quem não é pobre. Consderando que haja nteresse em maxmzar a redução da pobreza na presença de um orçamento lmtado 3, deve ser decddo qual o número de benefcáros que será coberto pelo programa e qual o nível de transferênca. Assm, a argumentação básca é que, nestas crcunstâncas, as transferêncas focalzadas para domcílos pobres possuem um retorno potencal, ou seja, a quantdade de orçamento transferdo para os domcílos que mas precsam, pode ser aumentada. (COADY, GROSH, e HODDINOTT, 2004) Entretanto, exstem custos dretos e ndretos relaconados à focalzação. Isto sgnfca que parte do orçamento do programa é utlzada para cobrr estes custos. Mas do que sso; é necessáro conhecer a natureza destes custos para que seja possível alcançar os melhores resultados possíves. 3 Aqu está sendo consderado apenas o orçamento para realzar as transferêncas, e não o orçamento total que certamente deve nclur os custos de gerencamento e dstrbução dos benefícos. 5

6 3.1 - Custos da focalzação A lteratura sobre o tema da focalzação dos gastos públcos, de acordo com Coady, Grosh e Hoddnott (2004), dentfca pelo menos cnco tpos de custos: custos de ncentvo, custos socas, custos admnstratvos, custos relaconados a sustentabldade polítca e à qualdade dos servços e custos prvados. Os custos de ncentvo são também conhecdos como custos ndretos. Ocorrem porque o crtéro de elegbldade pode nduzr as pessoas a modfcar seu comportamento de forma a se tornarem benefcáros. Os exemplos são: dmnur o trabalho remunerado, mgrar para locas eletos para receber as transferêncas (no caso de focalzação geográfca) ou declarar rendas rreas. Exstem, também, efetos ndretos postvos, como, por exemplo, quando exstem condconantes, as pessoas podem modfcar seu comportamento e manter as cranças na escola ou freqüentar postos de saúde. Os problemas relaconados ao ncentvo adverso ao trabalho são consderados menos mportantes nos países em desenvolvmento do que nos países da OCDE, já que os métodos de dentfcação da população alvo utlzados nos países em desenvolvmento não exgem comprovação de renda com a realzação de cruzamento de nformações de dversas fontes, de forma que não há um ncentvo a dexar de receber renda através do trabalho, para receber o benefíco. Além dsso, os benefícos em geral são baxos, o que mplca que aqueles que possuem alguma chance de consegur renda através do trabalho rão manter um forte ncentvo a procurar ganhos adconas quando tverem esta escolha. Os custos socas se referem ao fato de que em qualquer sstema de dentfcação da população alvo que requera dentfcação das pessoas como pobres tende a possur alguns efetos sobre o respeto própro das pessoas e também sobre o respeto dos outros em relação aos benefcáros. As pessoas podem se sentr estgmatzadas (COADY, GROSH E HODDINOTT, 2004) e (SEN, 1995). Todos os métodos para focalzação, exceto os que utlzam apenas auto-seleção, envolvem custos admnstratvos, já que é necessáro realzar a dscrmnação dos domcílos, trabalho que, em geral, é realzado por funconáros do governo. Portanto há o problema de se nvadr a prvacdade das pessoas, além do o custo de nvestgar as pessoas. Sen (1995), alerta adconalmente, sobre a possbldade de corrupção, sempre que for delegado a funconáros o controle de escolher quem será benefcáro. De uma forma geral, os custos envolvdos na obtenção de nformações para realzar a focalzação aumentam conforme aumenta a precsão da focalzação. Por exemplo, aprovetar nformações de pesqusas domclares para construr mapas de pobreza possu custo admnstratvo menor do que construr um cadastro de benefcáros no qual a renda precsa ser comprovada e verfcada com a utlzação de dversas fontes de nformação alternatvas. Como os custos admnstratvos exstem, valores menores do que o orçamento ncal fcam efetvamente dsponíves para serem dstrbuídos aos benefcáros. Entretanto, é possível que, com uma boa focalzação, o número de benefcáros e o custo admnstratvo dmnuam em termos absolutos ou como parte do custo total, dado que um programa bem focalzado pode servr a um número menor de pessoas. Nestes casos, os custos admnstratvos e de dstrbução podem, por sua vez, ser reduzdos. Como os benefcáros de programas de alívo à pobreza possuem, em geral, baxo poder de renvndcação, destaca-se a exstênca de custos relaconados à sustentabldade polítca e à qualdade dos servços. Apesar dsto, a efcênca da focalzação, assegurando que somente os que mas precsam recebem os benefícos, pode aumentar o suporte polítco por aqueles que enxergam benefícos ndretos advndos da redução da pobreza, tas como: sentmento de justça socal, dmnução de mendgos, dmnução da crmnaldade ou redução de mpostos (COADY, GROSH E HODDINOTT, 2004). 6

7 Por fm, os ndvíduos podem ter custos dversos para se nscreverem no programa tas como os de obtenção de certfcados/documentos necessáros para a nscrção e o de transporte aos locas de nscrção. Esses são conhecdos como custos ndretos e precsam ser avalados, em partcular quando o método de focalzação utlzado é a auto-seleção ou quando exstem contrapartdas para o recebmento do benefíco. A mportânca relatva destes custos depende dos métodos de focalzação e também do ambente socal e polítco. Por exemplo, é provável que os custos admnstratvos sejam mas mportantes quando avalação ndvdual ou domclar é utlzada. Os custos de ncentvo não são relevantes quando a focalzação categórca é utlzada. Por outr lado, os custos prvados devem ser consderados quando a auto-seleção é utlzada. A natureza e a mportânca dos custos socas podem dferr muto com a forma de seleção nerente ao programa. Porém, é fundamental que todos estes custos sejam contemplados na avalação da efetvdade da focalzação de programas. 4 - O Teste de Elegbldade Multdmensonal (Proxy Means Test) Exstem város métodos para defnr o públco alvo de polítcas públcas de transferênca de renda, dentre os quas se destacam: Método Categórco; Auto-seleção; Teste de Renda Verfcada; Teste de Renda Não Verfcada e Teste de Elegbldade Multdmensonal. Para uma descrção mas detalhada ver Fara(2006). O Teste de Elegbldade Multdmensonal permte ndentfcar a população em condção de pobreza com base em característcas ndvduas ou domclares correlaconadas com a renda. Os dados podem ser obtdos através de censos ou pesqusas domclares que nvestgam característcas varadas sobre os ndvíduos e seus domcílos 4. Com os dados coletados, são construídos ndcadores aplcando métodos de modelagem estatístca como, por exemplo, análse de regressão e análse de componentes prncpas. Estes ndcadores, após a ponderação aproprada, são utlzados para ordenar as pessoas (famílas ou domcílos) e classfcar um domcílo ou um ndvíduo na população como pobre ou não pobre. Uma questão nteressante se refere aos custos admnstratvos, que em prncípo, são menores que os necessáros para mplementar o Teste de Renda Verfcada e, como não exge comprovação de renda, este procedmento é menos suscetível aos ncentvos adversos ao trabalho. Além dsso, o método é mas barato que o teste de renda verfcada, e menos sujeto a desvos relaconados a declarações falsas sobre a renda. É necessáro decdr qual processo de nscrção será utlzado entrevstas; por demanda; ou uma combnação destes processos. E o resultado deve gerar um cadastro para a seleção de benefcáros que possa ser atualzado, consderando que algumas varáves podem perder o poder de prever a pobreza ou de dscrmnar pobres de não-pobres. Este método fo adotado em város países da Amérca Latna como, por exemplo, Chle (Fcha CAS), Costa Rca, Colômba (SISBEN) e Méxco (PROGRESA) (LEGOVINE, 1999). Outros países da Amérca Latna que estão desenvolvendo sstemas de focalzação utlzando o teste de elegbldade multdmensonal são a Argentna, o Equador, a Jamaca, Honduras e a Ncarágua. Armêna, Indonésa e Turqua são exemplos de países fora da Amérca Latna que também utlzam o teste de elegbldade multdmensonal. (COADY, GROSH e HODDINOTT, 2004). 4 No Brasl, podera ser sugerdo como pesqusas partcularmente útes, a Pesqusa Naconal por Amostra de Domcílos (PNAD) ou a Pesqusa de Orçamentos Famlares (POF). 7

8 A ferramenta chave do teste de elegbldade multdmensonal, que alguns vêem como uma vantagem e outros como uma desvantagem, é a necessdade da realzação de cálculos. Uma das prncpas vantagens de sua utlzação é tornar o procedmento replcável, sto é, a aplcação do teste de elegbldade multdmensonal torna possível que domcílos semelhantes (pelo menos no que se refere às varáves escolhdas) recebam o mesmo tratamento ou decsão, mesmo se avalados por membros dferentes do grupo em das dferentes. Consttu, portanto, ferramenta mportante para evtar a corrupção ou poltzação do programa. A desvantagem do procedmento é não consderar algumas crcunstâncas especas do domcílo. É recomendado que se utlzem relatvamente poucas varáves sobre os domcílos de forma a assegurar sua valdade e facltar a nterpretação dos métodos estatístcos empregados na população alvo. Além dsso, a função obtda através de modelagem estatístca é, em geral, desenhada para funconar bem em méda, mas não para categorzar cada domcílo ndvdualmente. O procedmento exge o trenamento de pessoal para a utlzação das fórmulas. E, por últmo, algumas pessoas podem consderar o procedmento arbtráro por não compreenderem os métodos estatístcos empregados. De qualquer forma, ndependente de quão boa seja a formulação estatístca, para o sucesso do programa é necessáro que as pessoas em condção de pobreza se nscrevam. Uma manera de empreender esforços para que o programa alcance as pessoas em condção de pobreza é através de campanhas de nformação públca, que enfatzem que o objetvo do programa é atender os pobres. Tas campanhas podem crar um estgma que ajuda a reduzr o vazamento. Uma aplcação deste método no Brasl, utlzando os dados da PNAD 1998, é encontrada no trabalho de Anuatt Neto, Fernandes e Pazello (2000). 5 Uma medda de desempenho da focalzação Na prátca, os gerencadores dos programas socas não possuem nformação perfeta sobre quem se encontra em condção de pobreza. Portanto, consderando que a elegbldade do programa é baseada em nformação mperfeta, é nevtável a presença de algum erro de nclusão (dentfcar como pobres pessoas que são não-pobres e admt-las no programa), e/ou erros de exclusão (dentfcar como não-pobres pessoas que são pobres e não admt-las no programa). Caso os recursos do programa fossem lmtados, tas erros poderam ser mnmzados através da coleta de nformação adconal. Entretanto, em um mundo de recursos lmtados, os formuladores de polítcas e os gerencadores dos programas precsam saber se tas custos são justfcados pela real melhora na focalzação. Além dsso, os governantes e a socedade precsam conhecer o quão efetva é uma dada ntervenção focalzada. Isto requer uma medda de desempenho da focalzação. Legovn (1999) descreve três crtéros para a avalação do método de focalzação: a efcênca da focalzação, o vazamento do programa e os custos admnstratvos envolvdos. Para compreender estes crtéros é mportante notar que, qualquer que seja o método escolhdo, ele está sujeto a dos tpos de erro, análogos aos erros do tpo I e do tpo II da nferênca estatístca. Estes erros são conhecdos na lteratura como erros de focalzação. São eles: exclur do programa famílas que deveram ser ncluídas (erro tpo I, erro de cobertura ou erro de exclusão) e nclur no programa famílas que não deveram ser ncluídas (erro tpo II, vazamento ou erro de nclusão), conforme o esquema da tabela 1. Um método de focalzação é dto efcente quando mnmza o erro do tpo I (CORNIA e STEWART, 1995). 8

9 Tabela 1 Decsão sobre a nclusão ou exclusão de ndvíduos em um programa socal O ponto de equlíbro desejado entre o custo de vazamento e os custos admnstratvos deve ser avalado, assm como a possbldade de que programas com um certo nível de vazamento possuam uma capacdade maor de se manterem que programas sem nenhum vazamento devdo à necessdade de suporte operaconal maor. De uma forma geral, é desejado que a focalzação seja realzada de manera a mnmzar os dos tpos de erros ctados. À medda que o programa se expande, a tendênca é dmnur o erro do tpo I e aumentar o erro do tpo II. O nverso ocorrera com uma redução do programa. A manera de reduzr os dos tpos de erros é melhorar a capacdade de dscrmnação, o que, por sua vez, aumenta os custos admnstratvos do programa (ANUATTI NETO, FERNANDES e PAZELLO, 2000). Consderando que se deseja mnmzar os dos tpos possíves de erros de focalzação: Anuatt Neto, Fernandes e Pazello (2000) sugerem o segunte ndcador de focalzação IF: IF = α [P I - P E ] + (1 α) [NP E - NP I ], que vara no ntervalo [ 1, 1] sendo que quanto mas próxmo de um, melhor a focalzação; α é o fator de ponderação (0 α 1) que permte escolher entre prorzar a efcênca do programa ou o controle do vazamento deste; P I é a proporção de domcílos pobres devdamente ncluídos no programa; P E é a proporção de domcílos pobres ndevdamente excluídos do programa; NP E é a proporção de domcílos não-pobres devdamente excluídos do programa; NP I é a proporção de domcílos famílas não-pobres ndevdamente ncluídos no programa; [P I - P E ] representa a efcênca no alcance da polítca; e [NP E - NP I ] representa uma medda do vazamento do programa. Ao ajustar um modelo para estmar a probabldade de um domcílo estar em condção de pobreza segundo suas característcas, o ndcador é calculado consderando que são ncluídos no programa os domcílos para os quas as probabldade prevstas pˆ de ocorrênca do ( 1 α )POB evento (condção de pobreza) para o -ésmo domcílo são pˆ, αnpob + ( 1 α )POB sendo POB o número de pobres segundo a lnha de pobreza e NPOB o número de não-pobres segundo a lnha de pobreza. Em seguda, escolhe-se o valor de α e calcula-se a proporção de domcílos pobres ncluídos e a proporção de domcílos não-pobres ncluídos. Quando α=1, então IF = [P I - P E ], ou seja, apenas o crtéro de nclusão de pobres é consderado. Nesse caso, IF sera máxmo, por exemplo, através da unversalzação dos benefícos. Uma defcênca deste ndcador é não consderar a ntensdade da pobreza, ou seja, a exclusão do programa de um domcílo pobre, com renda próxma à lnha de pobreza produz o mesmo mpacto no ndcador proposto do que a exclusão de outra famíla mas pobre. Por outro lado, a nclusão de um domcílo não pobre com renda próxma à lnha de pobreza produz o mesmo mpacto no ndcador do que a nclusão de um domcílo rco. Entretanto, é possível consderar a ntensdade da pobreza realzando uma ponderação baseada na dstânca entre a renda domclar per capta e a lnha de pobreza. Quanto maor a dstânca, maor o peso. 9

10 γ Os autores defnem o peso φ = no qual R é a renda domclar per capta do E( γ Y = 0;1) -ésmo domcílo, γ L - R é a dstânca da renda do domcílo à lnha de pobreza L; = E( γ Y = 0;1) é a dstânca méda dos domcílos pobres e não-pobres à lnha de pobreza; e Y é uma varável que assume o valor 1 quando o domcílo encontra-se em condção de pobreza e é gual a zero caso contráro. 6 - Ajuste do modelo e aplcação do ndcador de focalzação utlzando os dados da PNAD 2003 Uma questão apontada por Anuatt Neto, Fernandes e Pazello (2000) dz respeto ao tratamento da nformação da renda nula dos desocupados. Os autores argumentam que, como a PNAD só dspõe da renda do ndvíduo no mês da pesqusa, as pessoas desocupadas no período de referênca da pesqusa declaram renda nula, o que podera acarretar famílas de alto padrão de vda classfcadas como pobres, caso sua renda nula fosse dretamente comparada à lnha de pobreza. Ou seja, é possível que a renda de alguns ndvíduos seja nula apenas no mês de referênca da pesqusa (ou em um período curto que nclu o mês de referênca da pesqusa), por uma questão conjuntural e, anda assm, a famíla não seja, de fato, estruturalmente pobre. Nota-se que, na PNAD 2003, exstem pessoas de 10 anos ou mas com renda nula (47,9 % da amostra). O número de domcílos na amostra da PNAD 2003 com renda nula é (1,6 % da amostra). Portanto, antes de realzar o ajustamento do modelo de regressão logístca optou-se por mputar um valor de renda para todos os desocupados. 6.1 Equação de saláro utlzada para estmar a renda dos desocupados O procedmento consstu em separar os ndvíduos em três categoras: ocupados, desocupados e fora da força. Fo mputado um valor de renda para todos os ndvíduos desocupados cuja renda total nformada na PNAD 2003 era gual à zero. A equação utlzada para estmar a renda destes ndvíduos fo obtda num estudo recente realzado por Pnto de Carvalho(2005). Vale ressaltar que neste estudo o referdo autor utlzou os procedmentos adequados de modelagem estatístca para pesqusas amostras complexas, sto é, a estmação do modelo fo realzado consderando o plano amostral utlzado na coleta dos dados, conforme descrto em Pessoa e Slva (1998) e Sknner, Holt e Smth (1999). 6.2 Análse das varáves relevantes para o teste de elegbldade multdmensonal Após o procedmento de mputação de renda, fo ajustado um modelo de regressão logístca para dentfcar como determnadas característcas famlares/domclares estão relaconadas à ocorrênca da pobreza, sto é, como auxlam na dscrmnação da população em dos grupos: pobres e não-pobres. O evento de nteresse é descrto por uma varável aleatóra ndcadora que assume o valor um se o domcílo encontra-se em condção de pobreza e é gual a zero caso contráro. Para a seleção das varáves explcatvas, foram consderadas todas aquelas apontadas em Anuatt Neto, Fernandes e Pazello (2000) e, além destas, outras utlzadas na lteratura para medr o rsco de pobreza (maores detalhes em Fara, 2006). De acordo com Pessoa e Slva (1988), consderando que o plano amostral utlzado na PNAD é complexo (usa estratfcação, conglomeração e probabldades desguas de seleção), o método adequado para a estmação dos parâmetros do modelo é o Método da Máxma Pseudo-Verossmlhança. 10

11 Portanto, o procedmento de estmação do modelo ncorpora as característcas do plano amostral da PNAD no cálculo das estmatvas dos parâmetros e respectvas varâncas. As probabldades estmadas pelo modelo ( pˆ ) fornecem o valor do escore de propensão (probabldade do domcílo estar em condção de pobreza de acordo com suas característcas socoeconômcas). Incalmente foram ajustados quatro modelos. No prmero modelo, o únco fator relaconado a característcas do domcílo é o acesso à telefona, pos, ao nclur esta varável, todos os demas fatores relaconados a característcas domclares perdem o poder de dscrmnar pobres de não-pobres (dexam de ser sgnfcantes no modelo). Entretanto, de acordo com relatóro elaborado pela Dvsão Estatístca das Nações Undas, condções relaconadas a abrgo; esgotamento; e abastecmento de água em condções adequadas; são consderadas fundamentas ao bem-estar das famílas. Portanto, decdu-se ajustar um segundo modelo sem o fator acesso à telefona. Procedendo desta forma, três característcas domclares (materal resstente, acesso à água e acesso a esgotamento em condções adequadas) foram sgnfcantes no modelo. Além dsso, todas as nterações possíves foram avaladas, tanto para o prmero modelo, quanto para o segundo modelo. Para todos os quatro modelos, a varável resposta fo defnda consderando como pobres as pessoas que resdam em domcílos com renda domclar per capta abaxo das lnhas de pobreza regonalzadas propostas Rocha (2003). Adconalmente, ajustou-se um qunto modelo para o qual foram consderadas pobres as pessoas que resdam em domcílos com renda domclar per capta abaxo de meo saláro mínmo. Observou-se que neste últmo modelo, todas as característcas relaconadas à estrutura do domcílo foram sgnfcantes, nclusve a posse de telefone no domcílo. Além dsso, para este últmo modelo, os ndcadores de focalzação foram melhores em todas as regões. Portanto este fo o modelo escolhdo para ser analsado de forma mas detalhada. Entretanto, todos os modelos ajustados podem ser encontrados em Fara (2006). 6.3 Análse do modelo escolhdo para nvestgar característcas famlares e domclares relaconadas à pobreza Como nesse modelo, a varável resposta utlzada fo construída de forma não regonalzada, constata-se que são sgnfcantes e relevantes os fatores regão (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e Centro-Oeste) e área (urbana e rural), além de todas as característcas relaconadas à estrutura do domcílo consderadas. A tabela 2 apresenta as estmatvas dos coefcentes do modelo escolhdo e a sgnfcânca dos testes de hpótese de nuldade de cada efeto. O modelo para descrever a probabldade de um domcílo estar em condção de pobreza é dado por: p ln 1 p qrjklmnop qrjklmnop β + β reg q + β area r + β fam j + β cr k + β esc l + β da + β esg n + β mat + β agua p + β dens x + 1 = 0 m o β dep x2 11

12 sendo: β o efeto da q-ésma regão; q =1,2,3,4,5 reg q β o efeto da r-ésma área; r = 1,2 β o efeto do j-ésmo tpo de famíla; j =1,2,3 area r fam j cr β k o efeto do número de cranças menores que 14 anos presentes; k =1,2,3,4,5 esc β l o efeto dos anos de escolardade da pessoa de referênca no domcílo; l = 1,2,3,4 da β m o efeto da dade do chefe da famíla; m = 1,2,3,4,5 esg β n o efeto do acesso a esgotamento adequado; n = 1,2 mat β o o efeto de a construção do domcílo ser de materal resstente; o = 1,2 agua β p o efeto do acesso à água em condções adequadas ; p = 1,2 x 1 x 2 a densdade morador/cômodo do -ésmo domcílo a razão de dependênca do -ésmo domcílo Tabela 2 Coefcentes estmados para o modelo escolhdo Os reultados da tabela 2 ndcam que os coefcentes crescem de acordo com o número de cranças com menos de 14 anos no domcílo e quanto menores forem os anos de estudo e a dade do chefe do domcílo. O fato de não possur esgotamento adequado, coleta de lxo adequada, telefone, luz, materal resstente e água em condções adequadas aumenta a probabldade do domcílo ser classfcado como pobre. Em relação ao tpo de famíla, o coefcente mas alto ocorre quando a pessoa de referênca no domcílo é mulher sem cônjuge. O coefcente é superor na área rural. Quanto às regões, o coefcente mas elevado é o referente à regão Nordeste, segudo das regões Norte, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. 12

13 Para avalar a qualdade do ajuste do modelo, fo elaborada a tabela 3, a segur, que apresenta a estatístca de Wald para cada varável/fator ncluído no modelo. Tabela 3 Estatístca de Wald para avalar a Qualdade do Ajuste do Modelo Os resultados demonstram que todas as varáves/fatores ncluídas nesse modelo são sgnfcantes, consderando um nível de sgnfcânca gual a 0, Gráfcos das probabldades estmadas A partr do ajuste do modelo é possível estmar as probabldades de ocorrênca do evento (condção de pobreza) para categoras de nteresse. Portanto, foram elaborados gráfcos que descrevem a probabldade estmada de um domcílo estar em condção de pobreza condconada a varações na razão de dependênca (gráfco 1), no número de cranças do domcílo (gráfco 2) e nos anos de estudo da pessoa de referênca do domcílo (gráfco 3), somente para a regão Nordeste, que corresponde ao nível do fator regão cujo coefcente estmado pelo modelo é o mas elevado. Os gráfcos para as demas regões do país estão dsponíves em Fara (2006). O gráfco 1 apresenta a probabldade estmada condconada a varações na razão de dependênca para 10 stuações dferentes, cujo resumo encontra-se no quadro 1. A densdade morador-cômodo fo fxada em sua medana (gual a 0,6) e consderou-se que o domcílo possu esgotamento, coleta de lxo, água em condções adequadas, acesso à luz e à telefona e materal de construção resstente. O gráfco mostra que, a probabldade de estar em condção de pobreza aumenta conforme aumenta a razão de dependênca para todas as stuações consderadas. Para as stuações 1 e 2, as probabldades estmadas de ocorrênca do evento, são sempre nferores a 0,1, ndependente do valor da razão de dependênca. Por outro lado, consderando as stuações 7, 8, 9 e 10, as probabldades estmadas de ocorrênca do evento de nteresse são sempre superores a 0,5. Observa-se anda que, para qualquer uma das stuações consderadas, as probabldades estmadas para áreas ruras são mas elevadas que as probabldades estmadas para a área urbana. 13

14 Quadro 1: Stuações consderadas para análse das probabldades estmadas segundo varações da razão de dependênca e do número de cranças do domcílo Gráfco 1: Probabldades estmadas por razão de dependênca - regão Nordeste O gráfco 2 apresenta a probabldade estmada de um domcílo estar em condção de pobreza condconada a varações no número de cranças no domcílo. As stuações consderadas são dêntcas às utlzadas no gráfco anteror (representadas no quadro 1), porém a razão de dependênca fo fxada em sua medana (0,4) e a varação de nteresse ocorre no fator número de cranças no domcílo. Observa-se que a probabldade de um domcílo estar em condção de pobreza aumenta conforme aumenta o número de cranças no domcílo, para todas as stuações consderadas e a probabldade é sempre superor na área rural em relação à área urbana, para qualquer stuação e qualquer que seja o número de cranças no domcílo. 14

15 O gráfco mostra que a probabldade estmada de um domcílo estar em condção de pobreza quando não há cranças no domcílo é, no máxmo, gual a 0,3 (stuação 10). Por outro lado, quando há quatro ou mas cranças no domcílo, a probabldade de estar em condção de pobreza para esta mesma stuação é superor a 0,85. Exceto para as stuações 1 e 2, a probabldade estmada de ocorrênca do evento é gual ou superor a 0,5 sempre que o domcílo possu 4 ou mas cranças. Gráfco 2: Probabldades estmadas condconadas a varações no número de cranças no domcílo - regão Nordeste Para avalar as varações das probabldades estmadas de um domcílo estar em condção de pobreza, condconada às varações de anos de estudo, são consderadas as 10 stuações resumdas no quadro 2, sendo que a razão de dependênca e a densdade morador-cômodo foram ambas fxadas em suas medanas (0,4 e 0,6 respectvamente). Quadro 2 - Descrção das stuações consderadas na elaboração do gráfco 3 15

16 O gráfco 3, que descreve a probabldade estmada de um domcílo estar em condção de pobreza condconada a varações nos anos de estudo da pessoa de referênca no domcílo, fo elaborado consderando a regão Nordeste e a área urbana, que são os níves dos fatores regão e área cujos coefcentes estmados pelo modelo são mas elevados. Para esta análse, consderou-se também que o domcílo possu esgotamento, coleta de lxo, água em condções adequadas, acesso à luz e à telefona e materal de construção resstente. A probabldade de ser pobre dmnu com os anos de estudo e, além dsso, pode-se notar que a probabldade estmada é sempre superor quando a pessoa de referênca no domcílo é mulher, sem cônjuge presente, uma vez fxadas as demas condções. Gráfco 3: Probabldades estmadas condconadas a varações nos anos de estudo da pessoa de referênca do domcílo - regão Nordeste e área rural 6.4 Razões de vantagens Além da análse gráfca das probabldades estmadas, foram estmadas as vantagens de ocorrênca do evento de nteresse em relação à não-ocorrênca deste evento para o modelo escolhdo. As tabelas a segur apresentam as razões de vantagens para os fatores do modelo, lembrando que estas estatístcas são útes para comparar níves dos fatores. Qquando a razão de vantagem é menor do que um, o nível utlzado como referênca possu maor vantagem em favor de ser pobre. Tabela 4: Razões de vantagens por regão 16

17 O nível utlzado como referênca fo a regão Sul. A vantagem em favor da stuação de pobreza é 170% maor nos domcílos stuados na regão Nordeste do que nos domcílos da regão Sul. A comparação entre as vantagens para os domcílos de áreas ruras e urbanas (qualquer das regões) ndca que a vantagem em favor de ser pobre é 20% superor em áreas ruras do País do que em áreas urbanas. Tabela 5: Razões de vantagens para o número de cranças no domcílo A vantagem em favor da ocorrênca de stuação de pobreza cresce conforme aumenta o número de cranças com menos do que 14 anos no domcílo (fxando como nível de referênca o domcílo não possur cranças com menos que 14 anos de dade). Nos domcílos que possuem uma crança com menos que 14 anos no domcílo, a vantagem em favor da ocorrênca da condção de pobreza em relação aos domcílos que não possuem cranças com menos de 14 anos é 128% maor. Tabela 6: Razões de vantagens para o fator anos de estudo da pessoa de referênca do domcílo Nesse caso, as razões de vantagens em relação ao nível de base (pessoa de referênca com oto ou mas de estudo) dmnuem conforme aumentam os anos de estudo da pessoa de referênca. O resultado está de acordo com o esperado: a probabldade de ser pobre é mas alta para domcílos cuja pessoa de referênca possu baxa escolardade. 6.5 Resultados da Aplcação do Indcador de Focalzação Utlzando o fator de ponderação de α = 0,5, o ndcador IF = [P I - NP I ], permte avalar a dferença nas probabldades de nclusão das famílas/domcílos pobres e não-pobres no programa consderando-se somente a capacdade de dscrmnação. Utlzando o crtéro de nclusão apresentado na seção 5 foram obtdos os resultados apresentados na tabela 7. Nesse caso observa-se que 33% dos domcílos são ncluídos no programa no país todo. O percentual mas elevado de ncluídos ocorreu na regão Nordeste com 45% de ncluídos. Nota-se, também, que o percentual de domcílos ncluídos no programa fo superor a proporção de pobres em todas as regões do país e o percentual de domcílos pobres ncluídos varou entre 75% (nas regões Sudeste, Centro-Oeste e Norte) e 80% (na regão Sul). 17

18 Tabela 7: Aplcação do Indcador de Focalzação com α = 0,5 Aumentar o fator de ponderação de α = 0,5 para α = 0,7 sgnfca dar maor peso a efcênca do alcance do programa do que a medda de vazamento deste. Ao utlzar o fator α = 0 7,, a tabela 8 mostra que a proporção de domcílos pobres ncluídos e a proporção de domcílos não pobres ncluídos no programa foram superores em todas as regões. O ndcador de focalzação aumenta em relação aos calculados com α = 0,5, em todas as regões, antes e após a aplcação do crtéro de reponderação. Tabela 8: Aplcação do Indcador de Focalzação com α = 0,7 7 - Conclusões Este artgo destacou que as dscordâncas no que se refere à unversalzação ou focalzação de polítcas públcas de caráter socal concentram-se em um aspecto prncpal; o quanto de ntervenção do Estado se deseja na economa. Quando a focalzação é consderada a opção mas ndcada, a análse dos custos e dos benefícos envolvdos não é tarefa trval e deve ser realzada crterosamente, consderando as característcas socoeconômcas e culturas da população. Uma questão relevante se refere à aplcação do Teste de Elegbldade Multdmensonal para a focalzação de polítcas públcas que, segundo a lteratura nternaconal, apresenta bons resultados no sentdo de efcênca. O Teste de Elegbldade Multdmensonal requer a aplcação de modelos estatístcos a dados coletados em pesqusas domclares por amostragem que combnam nformações sobre renda com as demas característcas das famílas e dos domcílos na determnação de benefcáros de polítcas públcas focalzadas. 18

19 A escolha das varáves explcatvas do modelo depende do levantamento de um elenco de fatores que a teora econômca consdera relevante para descrever a probabldade de um domcílo ser pobre e da comprovação empírca da sgnfcânca estatístca de tas varáves no modelo. Como o plano amostral utlzado na coleta de dados da PNAD possu complexdades que o dferencam de uma amostragem aleatóra smples com reposção, tas complexdades foram consderadas no ajuste de todos os modelos. Na metodologa utlzada, as probabldades prevstas pelo modelo consttuem os escores de propensão à pobreza que, por sua vez, podem ser utlzados como crtéro de nclusão de domcílos em programas de transferênca de renda. Após a obtenção das estmatvas dos escores de propensão, calculou-se uma medda de desempenho da focalzação. Adconalmente, observou-se que a utlzação de um fator de ponderação, que atrbu pesos dferencados aos domcílos em função da dstânca entre a renda domclar per capta e a lnha de pobreza, dando maor peso à efcênca do alcance do programa do que à sua medda de vazamento, mplcou um aumento da medda de focalzação em todas as cnco regões do país. 8 - Bblografa ANUATTI NETO, F.; FERNANDES, R. e PAZELLO, E. T. Polítcas voltadas para alvar a pobreza: o problema de focalzação quando a renda não é dretamente observada. In: XXII Encontro Braslero de Econometra, 2000, Campnas. Anas do XXII Encontro Braslero de Econometra. Ro de Janero. SBE, ARAÚJO, T.P. e LIMA, R.A. Polítcas Públcas e Redução da Pobreza. In: Polítca Socal Preventva: desafo para o Brasl/ Deter W. Benecke, Renata Nascmento (orgs.) Ro de Janero: Konrad-Adenauer-Stftung, BARROS, R.P.; HENRIQUES, R.; e MENDONÇA, R. A Establdade nacetável: Desgualdade e Pobreza no Brasl. Texto Para Dscussão Número 800. Ro de Janero. - IPEA ISSN , junho de COADY, A.; GROSH, M. e HODDINOTT, J. Targetng of Transfers n Developng Countres: Revew of Lessons and Experence. Banco Mundal/IFPRI CORNIA, G. A. e STEWART, F. Two Erros of Targetng. In: van de Walle, Domnque, and Kmberly Nead. Publc Spendng and the Poor: Theory and Evdence. Baltmore and London: Johns Hopkns Unversty Press for the World Bank, FARIA, A.L.C. Aplcação do Teste de Elegbldade Multdmensonal na defnção do públco-alvo benefcáro de polítcas públcas. (Dssertação de Mestrado em Estudos Populaconas e Pesqusas Socas. ENCE/IBGE), Ro de Janero, KERSTENETZKY, C. L. O debate sobre polítcas socas: focalzação ou unversalzação? Trabalho apresentado no X Encontro Naconal da Socedade de Economa Polítca, Insttuto de Economa, Campnas, de mao de LEGOVINI, A. Targetng method for socal programs. Inter Amercan Development Bank, Poverty and Inequalty Techncal Notes, n 1, Aprl,

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