Metodologia Integrada de Suporte ao Planejamento, Acompanhamento e Avaliação dos Programas Nacionais de Transporte. Relatório Síntese.

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2 Metodologia Itegrada de Suporte ao Plaejameto, Acompahameto e Avaliação dos Programas Nacioais de Trasporte Relatório Sítese Brasília

3 É proibida a reprodução total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio eletrôico ou mecâico sem permissão expressa do possuidor dos direitos de cópias (Lei º9.610, de ) Impresso o Brasil Edereço para correspodêcia:miistério dos Trasportes Esplaada dos Miistérios Bloco R 2º adar, Brasília DF Brasil, CEP: Cetro de Formação de Recursos Humaos em Trasportes (Ceftru/UB), Campus Uiversitário Darcy Ribeiro, Edifício Ceftru,Caixa Postal 04516, CEP: , Brasília DF Brasil, Telefoe: (61) , Fax: (61) , ascom@ceftru.ub.br Bibliotecária resposável pela catalogação da fote: Maria José R. de S. Barbosa Brasil. Miistério dos Trasportes. Secretaria de Gestão de Programas de Trasportes. Metodologia itegrada de suporte ao plaejameto, acompahameto e avaliação dos programas acioais de trasportes: relatório sítese/miistério dos Trasportes, Secretaria de Gestão de Programas de Trasportes. Brasília: Miistério dos Trasportes, Uiversidade de Brasília, Ceftru, p. ; il., color. Covêio firmado etre o Miistério dos Trasportes e a Uiversidade de Brasília por meio do Cetro de Formação de Recursos Humaos em Trasportes. 1. Trasporte, Plaejameto. 2. Idicadores de trasportes, I. Uiversidade de Brasília. Cetro de Formação de Recursos Humaos em Trasportes. I. Título. CDD:

4 Equipe Técica: Miistério dos Trasportes Diretor do Departameto de Desevolvimeto e Logística: Roberto Zaida Gerete de Projetos: Ieda Maria Neiva Rizzo Solage Hofma Gatti Ceftru/UB Coordeadora-Geral: Yaeko Yamashita, Ph.D Coordeador Técico: Marcos Thadeu Queiroz Magalhães, M.Sc. Gerete de Projeto: Luís Sérgio da Cruz Silveira, M.Sc. Pesquisadores: Brua Deise Lemes de Arruda, Eg.; Carla Celicia David Sampaio, M.Sc.; Cristiao Farias de Almeida, M.Sc.; Daiel Lima Carvalho, Est.; Daiel Péres Pea, Adm.; Eresto Pereira Galido, Arq.; Heider Augusto da Silva Gomes, MSc.; Juliaa Gomes Gularte, Arq.; Luis Gustavo Piheiro Loureiro Careiro, M.Sc.; Mamede Lima-Marques, Ph.D; Joaquim Aragão, Ph.D; Raul Matsushita, M.Sc.; Thaís Maria de Adrade Villela, M.Sc. Revisoras: Julliay Mucury e Maria Iês da Silva Lima 3

5 SUMÁRIO 1 ANTECEDENTES E ASPECTOS METODOLÓGICOS 4 Os problemas 4 Aálise dos Problemas 4 O deseho da Solução 5 A Metodologia de Plaejameto a partir do PPA As Coseqüêcias do Modelo de Avaliação do PPA para o Acompahameto e Avaliação do Setor de Trasportes 7 As Coseqüêcias do Modelo de Avaliação do PPA para o Acompahameto e Avaliação do Setor Trasportes 9 O Processo de Plaejameto 12 Cotorado as Falhas do Modelo Atual: Metodologia para a Costrução do Sistema de Avaliação 14 Elaboração de Sistemas de Idicadores 16 2 PROJETO INDICADORES: O PRIMEIRO PASSO 21 O Escopo 21 Produtos e Resultados Obtidos 26 Levatameto dos Idicadores dos Programas do PPA Avaliação da Viabilidade Operacioal dos Idicadores dos Programas do PPA Avaliação da Viabilidade Operacioal dos Idicadores dos Programas do PPA Desevolvimeto de Glossário e Estrutura Semâtica 31 Estrutura Semâtica do Plaejameto de Trasportes: Elemeto Estruturate 31 Oficia de Plaejameto 32 Vatages da Nova Estrutura Programática 33 Desevolvimeto do Cojuto de Idicadores 34 Viabilizado os Idicadores: Levatameto dos Dados e Procedimetos de Coleta Existete e Proposição de Procedimeto Padrão 36 Etapa de Diagóstico 38 Etapa de Proposição dos Procedimetos para Coleta de Dados 41 Etapa de Aálise de Viabilidade dos Procedimetos para Coleta de Dados 42 Precauções com a Iterpretação de Futuros Resultados 43 3 CONCLUSÕES 44 4

6 APRESENTAÇÃO A realização do presete trabalho decorreu da ecessidade do Govero Federal de avaliar os seus programas e projetos e propor a reformulação dos idicadores relacioados ao PPA do setor trasportes, atededo à solicitação do TCU feita através do Acórdão º 102/2004, de 11/02/2004. O presete documeto traz, de forma resumida, o histórico de desevolvimeto do projeto Metodologia Itegrada de Suporte ao Plaejameto, Acompahameto e Avaliação dos Programas Nacioais de Trasporte, desevolvido uma parceria etre o Miistério dos Trasportes e o Ceftru da Uiversidade de Brasília. Sua fialidade é o ivelameto de cohecimeto sobre o projeto, auxiliado a melhor compreesão do que foi produzido, bem como sua relação com o processo de elaboração do PPA Para aprofudameto os aspectos tratados este relatório, idica-se recorrer aos relatórios produzidos pelo Projeto. 5

7 1 ANTECEDENTES E ASPECTOS METODOLÓGICOS Os Problemas Como demadadores da ecessidade do projeto, foram idetificados: Primeiro, a recomedação de Órgãos Exteros de Cotrole e Auditoria para a Avaliação dos Programas atualmete previstos o PPA (Problema 1); Segudo, a dificuldade de acompahar e avaliar os Programas Nacioais de Trasporte por parte do Miistério dos Trasportes (Problema 2), em decorrêcia da isustetabilidade dos idicadores adotados até etão. Aálise dos Problemas Apotados os problemas, foi ecessário proceder à idetificação prelimiar das causas. Desta forma, foram apotadas as seguites causas prováveis: Para o Problema 1: Recomedação de Órgãos Exteros de Cotrole e Auditoria para a Avaliação dos Programas atualmete previstos o PPA Dificuldade do Miistério dos Trasportes de acompahar e avaliar tais programas, uma vez que é esta dificuldade que impede que o MT respoda o tempo adequado a estas demadas. Para o Problema 2: Dificuldade de acompahar e avaliar os Programas Nacioais de Trasporte por parte do Miistério dos Trasportes Falta de uma sistemática de coleta dados, o que impossibilita a aferição dos ídices/parâmetros estabelecidos como medida dos resultados dos Programas; Falta ou iadequação dos idicadores, o que ão permite a obteção de iformações relevates e válidas para a 6

8 avaliação dos programas; Falta de Documetação, o que dificulta a aferição dos idicadores (por descohecimeto das métricas dos parâmetros), e sua revisão e crítica; Falta de padroização da coleta de dados, que dimiui a cofiabilidade, favorece a maipulação dos idicadores, e impede o trasporte e a comparação dos ídices; Alto custo da coleta de dados, que tora o acompahameto iviável, pois o custo de gereciameto tora-se iaceitável; Falta de processos sistematizados, que determia a impossibilidade de atribuição formal, compromisso e a delegação da atividade de acompahameto e avaliação, por ão existir regulameto em procedimeto istrutivo; Falta de ferrametas de suporte à aálise, o que tora o processo de aálise demorado, pouco objetivo e, algumas vezes, falho e ieficaz. Isto posto, percebeu-se que o problema estrutural a ser atacado para uma solução eficaz seria o Problema 2: Dificuldade de acompahar e avaliar os Programas Nacioais de Trasporte por parte do Miistério dos Trasportes, uma vez que, resolvido este problema, solucioa-se a demada dos Órgãos Exteros de Cotrole e Auditoria, já que as atividades de avaliação do Miistério dos Trasportes seguirão parâmetros e Idicadores Sistematizados. O Deseho da Solução A Metodologia de Plaejameto a partir do PPA A metodologia de plaejameto istituída com o PPA é resultado de um esforço que teve iício em 1995 com o PPA , e que teve importates avaços ao logo do exercício desse Plao 1 (MP, 2002). 7

9 Nela, o elemeto crucial o plaejameto é a idetificação de problemas, defiidos como demadas ão satisfeitas, carêcias ou oportuidades 2 (MP, 2006), que afetam um determiado público, e que quado recohecidos e declarados pelo govero passam a fazer parte de sua ageda de compromissos. Idetificados os problemas, deve-se apotar as causas, ou seja, os elemetos que determiam a existêcia dos problemas. Em seguida, estabelecem-se os objetivos e as ações. Assim, todas as ações são desevolvidas de forma já orietada à solução dos problemas apotados e suas respectivas causas, o que é o cere do plaejameto voltado para resultados. Os programas ão são determiados apeas pelas afiidades etre ações. Eles são cojutos de ações voltadas à solução de um problema específico que atige um determiado público-alvo 3 (MP, 2002). Pela metodologia do PPA, uma vez defiido o objetivo, é ecessário desevolver um idicador para acompahar o resultado do programa, medido sua efetividade, eficácia e eficiêcia. O modelo do processo completo é apresetado a Figura 1. Cabe, o etato, observar os seguites potos a metodologia do PPA: os objetivos e idicadores são especificados por programa; a avaliação acotece com base a execução e subsidia a revisão do plao; e são mesurados os objetivos e idicadores; produtos e metas, e produtos e custos. Sobre este modelo, é possível fazer os seguites cometários e idetificar as seguites lacuas: (1) ão explicita as etapas de costrução do plaejameto, por exemplo, ode se defiem diretrizes, estratégias; (2) há apeas um grade processo de revisão, que pode ser etedido como a revisão do Plao; (3) ão recohece que os idicadores são utilizados tato em relação aos objetivos, quato à relação produto-meta e produto-custo; e, (5) ão explicita os diferetes íveis de decisão e seus produtos. 1 MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2002). Plao Pluriaual PPA : Relatório de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/ MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2006). Maual de Elaboração de Programas Plao Pluriaual Secretaria de Plaejameto e Ivestimetos Estratégicos, Brasília. 3 MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2002). O Desafio do Plaejameto Goverametal. Secretaria de Plaejameto e Ivestimetos Estratégicos, Brasília. 8

10 Figura 1. Modelo Itegrado Plao/Orçameto/Execução/Avaliação do PPA. Adaptado de MP (2002) As Coseqüêcias do Modelo de Avaliação do PPA para o Acompahameto e Avaliação do Setor de Trasportes Costata-se que o sistema de avaliação tem seu desevolvimeto direcioado exclusivamete aos programas. Isto implica os seguites potos (Figuras 2 e 3): Direcioados aos programas, os idicadores, que são elemetos-base de qualquer sistema de avaliação, perduram equato durem os programas; 9

11 Extitos os programas, extiguem-se os idicadores; Criados ovos programas, desevolvem-se ovos idicadores; Como o foco se direcioa sobre os programas, existe grade dificuldade de sitetizar uma visão geral acerca do objeto de plaejameto. Figura 2. Idicadores voltados para programas e a dificuldade de sítese acerca do estado do objeto de plaejameto Programa X Programa Y Programa Z Dificuldade de Sítese??? Programa Assim, observado a Figura 2, tem-se a primeira implicação: a dificuldade de sitetizar os idicadores de forma a represetar, por exemplo, o estado dos Trasportes o País. Como os idicadores são desevolvidos sobre os objetivos do programa e ão sobre o objeto do Plaejameto Nacioal de Trasportes, por pricípio ão se pode esperar que os idicadores represetem a situação do Trasporte. A Figura 3 demostra a descotiuidade temporal. Mesmo que os idicadores pudessem traduzir o estado dos Trasportes, uma vez estado viculados à existêcia dos programas, ão se garate sua dispoibilidade para o acompahameto do estado do sistema. Além disso, é sabido que algus programas apeas geram resultados após 10

12 sua plea implemetação 1 (MP, 2000; 2001; 2002; e 2005), se o idicador pára de ser aferido quado da extição de seu programa, fica impossível mesurar o resultado obtido. Por fim, o custo do sistema de moitorameto é demasiado variável, pois é fução do úmero de programas existetes. Isto dificulta a provisão de recursos para o moitorameto e o deseho de um sistema estável para acompahameto e coleta de dados. t0 t1 t2 t3 Programa X Programa Y Programa Z ??? Figura 3. Extição dos programas e descotiuidade do uso dos idicadores. Impossibilidade da sítese do estado do objeto de Plaejameto... Programa As Coseqüêcias do Modelo de Avaliação do PPA para o Acompahameto e Avaliação do Setor Trasportes Uma vez que se busca aqui desevolver um modelo metodológico para a costrução de um sistema de avaliação dos programas de trasportes, é importate abordar os diferetes efoques possíveis de avaliação. 1 MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2000). Plao Pluriaual PPA : Relatório de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/2006. MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2001). Plao Pluriaual PPA : Relatório de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/2006. MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2002). Plao Pluriaual PPA : Relatório de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/2006. MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2005). Plao Pluriaual PPA : Relatório Aual de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/

13 O Efoque da Avaliação de Auditoria No plaejameto são defiidos os desejos de produtos e resultados que se pretede obter com a realização de uma determiada atividade. As medidas de desempeho, por vezes chamadas de idicadores, traduzem a situação observada; e a avaliação do desempeho permite que se forme um cohecimeto sobre o assuto, possibilitado a atecipação de fatos, correção de cursos de ações e, por fim, um processo de melhoria cotíua. Assim, por meio da avaliação de desempeho, é possível saber quão bem uma atividade está sedo desempehada; se as metas traçadas estão sedo atigidas; se as atividades realizadas estão de acordo com as ecessidades, provocado, assim, a satisfação destas ecessidades é possível aferir também se os processos estão sedo cotrolados; a ecessidade de melhorias, e em que áreas devem ser realizadas. Etapas do Projeto Etradas Compoetes do Projeto Saídas do Projeto Resultados do Projeto e Impactos de Logo Prazo Objetivos do Projeto Figura 4. Modelo Etrada-Saída-Resultado Etradas S aídas Resultados e Impactos Categorias dos Idicadores 12

14 A avaliação de desempeho pode servir como um sistema de advertêcia ao avaliador, adiatado-lhe o camihar das atividades, fucioado como uma forma de melhorar a prestação de cotas do Poder Público à sociedade sobre as atividades cocedidas. A base deste efoque é o modelo etrada-saída-resultado ou iput-output-outcome (Figura 4). E aqui cabem as seguites observações: Este efoque de avaliação é orietado a processos, verificado sua correção, sua coformidade ao que foi previamete estabelecido o Plaejameto; Os idicadores de etradas represetam os isumos que foram ou são utilizados o processo; Os idicadores de saída represetam os produtos das ações; Os idicadores de resultado represetam as alterações o estado-de-coisas, o impacto fialístico dos produtos. Neste processo de avaliação é possível formular juízos de valor sobre a eficácia e eficiêcia dos processos do que diz respeito à produtividade do processo, bem como seu exo lógico com um objetivo último. No etato, ão se pode julgar a eficácia e eficiêcia da estratégia adotada o plaejameto em relação ao seu objetivo fial, uma vez que, com o modelo de avaliação atual, ão é possível visualizar toda a estratégia setorial. Aálise do Efoque da Avaliação de Auditoria Com base os levatametos realizados pelo projeto, costatou-se que o Setor Trasportes aida ão possui uma sistemática de avaliação de Plaejameto, um processo que itegre as implemetações operacioais e gere um fluxo de iformação que possibilite a gestão e o re-plaejameto. No modelo atual, a avaliação é feita sobre esforços isolados, aida ão istitucioalizado. O processo de avaliação voltado para o plaejameto vem hoje a reboque do processo de auditoria. Isto, pricipalmete pela demada e atuação dos orgaismos de cotrole, a exemplo dos Tribuais de Cotas, Miistério Público, Cotroladorias, detre outros. O que pode ser cofirmado em relatórios de avaliação do PPA, bem como em algus Acórdãos dos Tribuais de Cotas. Ateriormete, o efoque da auditoria ficava restrito à avaliação de eficácia e eficiêcia, ou seja, se os processos geraram os produtos previstos e se geraram o máximo de produtos com o míimo de recursos. Como a avaliação do plaejameto tardava 13

15 a se desevolver, os orgaismos de cotrole passaram a icorporar a preocupação do resultado social, verificado a existêcia o exo lógico etre solução e problema existete. É este cotexto que o termo efetividade se isere, e assim, o processo de auditoria passou a icetivar o amadurecimeto de métodos, técicas e recursos de plaejameto. No etato, cabe ressaltar que a avaliação do plaejameto é, diferetemete da de auditoria, voltada ao objeto plaejameto, aos problemas de plaejameto, e à assertividade das soluções, pricipalmete o que diz respeito à sua cocepção. Cabe observar aida que essa lacua etre avaliação de auditoria e plaejameto ão é exclusiva do Brasil. Diversos países, iclusive da Uião Européia, apeas recetemete iiciaram o desevolvimeto de um sistema de avaliação de programas de govero. O Processo de Plaejameto É a tetativa de itegrar os efoques de auditoria e plaejameto um úico quadro-coceitual que se optou, o projeto, por adotar um modelo esquemático de plaejameto que icorporasse os pricípios do modelo de plaejameto apresetado pelo MP 1 (2002), mas ultrapassasse as limitações ieretes a este. A proposta de solução foi etão baseada o seguite framework de Plaejameto (Figura 5). Sobre a Figura 5, cabem as seguites observações e esclarecimetos: O processo de Plaejameto, pricipalmete em seus íveis estratégico e tático, tem forte participação dos tomadores de decisão (discussão política), mas respaldados por suporte técico, de forma que o escopo do plao deve ser ecessariamete um compromisso político-social; Não existe plaejameto sem a defiição/delimitação clara do Objeto Plaejado; No ível estratégico é defiido o que fazer ; o tático, o como fazer ; e o operacioal, implemeta ; Os programas são o resultado e especificação de estratégias. Eles cotemplam um úico objetivo, ou seja, uma alteração específica o estado-de-coisas, têm especificados seus istrumetos de fiaciameto, de atuação (arrajo istitucioal), bem como os istrumetos de publicação; 1 MP MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO (2000). Plao Pluriaual PPA : Relatório de Avaliação Exercício Dispoível em: < Acessado em: 02/07/

16 O moitorameto é a etapa que forece os iputs de dados para os diversos íveis de avaliação; São 4 ciclos de avaliação e revisão: o operacioal, o qual os dados do moitorameto servem para a avaliação dos procedimetos de execução e implemetação; o tático, que utiliza os dados do moitorameto para saber se as estratégias e programas foram os mais adequados; o estratégico, que utiliza os dados do moitorameto para acompahar a cosecução das metas, bem como saber se as metas estabelecidas foram factíveis; e o estrutural, a utilização dos dados do moitorameto para a revisão do diagóstico e coseqüete idetificação dos problemas e redefiição dos objetivos do Plao. Figura 5. Processo Itegrado de Plaejameto 15

17 Assim, um sistema de avaliação dos programas deve, ecessariamete, servir para todos estes ciclos, uma vez que os programas são elemetos de um processo maior, ão sedo um fim em si, mas um meio para a cosecução dos resultados socialmete desejados. Cotorado as Falhas do Modelo Atual: Metodologia para a Costrução do Sistema de Avaliação Tedo em vista os problemas operacioais o processo de avaliação do PPA e retomado as implicações do atual modelo do Miistério do Plaejameto cometadas ateriormete, é ecessária uma ova cocepção de sistemas de avaliação que seja voltada para o objeto plaejado. Algus potos dessa cocepção são: (i) registro permaete do estado dos Trasportes; (ii) viculação dos programas a idicadores existetes, já que quado um programa é criado, ele busca a alteração um elemeto potual do estado-de-coisas; (iii) cotiuidade de produção do idicador, visto que quado um programa é extito, o idicador cotiua a ser aferido, pois este está relacioado a um aspecto do trasporte, o objeto plaejado, e ão ao programa; e (iv) permaete coleta de dados e idepedêcia dos programas. As Figuras 6 e 7 a seguir ilustram a cocepção. = Figura 6. Cojuto de Idicadores descritivos como base. A sítese idica o estado do Setor Trasportes 16

18 Assim, o sistema é ates cocebido como uma forma de represetação do Setor Trasportes o País. E assim cocebido, ele é capaz de forecer a sítese do estado desse setor, iclusive subsidiado um ídice global, um IDT (Ídice de Desevolvimeto dos Trasportes), tal qual o IDH (Ídice de Desevolvimeto Humao), por exemplo: As implicações dessa ova abordagem são simples: (i) idicadores discutidos e aceitos, sedo resultado de um processo de costrução de coseso; (ii) custo fixo, ou pouco variável, para o processo de moitorameto; (iii) possibilidade de automação de processo, dada a previsibilidade dos processos, bem como do escopo de dados e procedimetos de coleta; (iv) reprodutibilidade da experiêcia, resultate de um processo de padroização de procedimetos e equipametos; e (v) dispoibilidade de séries históricas, o que possibilita o acompahameto do sistema e o amadurecimeto do plaejameto e do acompahameto operacioal. t0 t1 t3 Programa X 1 O idicador se matém!!! Programa X 1 Programa X 1 Figura 7. Cojuto dos idicadores o tempo. Os programas que surgem viculam-se aos idicadores e ão vice-versa. Os dados para a aferição do estado da mobilidade estão sempre dispoíveis Programa Y 2 Programa A 6 Programa Z 3 Programa Z 3 Programa Z Programa Programa Programa O ovo programa utiliza o idicador já existete 17

19 Elaboração de Sistemas de Idicadores O desevolvimeto de uma solução completa capaz de itegrar o processo de plaejameto e avaliação é complexo e exige muitos recursos, tato fiaceiros quato de pessoal qualificado. A figura abaixo ilustra as diversas etapas de costrução. Iviável Validação dos resultados do projeto de idicadores (a) Mapeameto Prelimiar de Dados; (b) Prospecção Tecológica; (c) Motagem de Base-Teste (d) Teste dos Idicadores Defiidos, etc. (10) Iviável Iviável Defiição do agete que vai coordear o processo (1) (2) Defiição de Critérios de Seleção dos Idicadores (6) Desevolvimeto Metodológico e Seleção dos Idicadores (7) Defiição de Cojuto de Idicadores (8) Defiição de Ferrametas de Aálise (9) Estabelecimeto de uma rede de cooperação Plaejameto Estratégico e Aálise Crítica de Processos de Decisão (3) Defiição dos Grupos-Alvo e respectivas ecessidades de (4) iformação Desevolvimeto de um modelo para orgaização da iformação (5) Figura 8. Metodologia para Motagem de Sistemas de Idicadores Viável Etapa de Elaboração Dissemiação da iformação e ferrametas (11) Mapeameto e Coleta de Dados Etapa de Implemetação (12) Defiição e Desevolvimeto da Tecologia (13) Desevolvimeto da Base de Dados e Sistema Defiição de ações e implemetação (14) Desevolvimeto de Recursos Humaos 18

20 A metodologia (Figura 8) é composta de 14 atividades divididas em 2 etapas, elaboração e implemetação. A etapa de elaboração é composta por 10 atividades e costitui o mometo mais importate do desevolvimeto do sistema de idicadores, sedo determiate da viabilidade de todo o sistema. A etapa de implemetação, composta por 4 atividades, é a parte mais dispediosa do processo, pois prevê a elaboração e mauteção de base de dados, desevolvimeto de softwares e treiameto de pessoal. Cada uma das etapas e suas respectivas atividades estão descritas a Figura 8. ETAPA DE ELABORAÇÃO: Atividade 1 Defiição do agete que vai coordear o processo: garate que haverá um agete que catalisa e coordea o processo. Este agete deve ocupar uma posição de eutralidade e credibilidade para que ão se estabeleçam resistêcias desde o iício do processo; Atividade 2 Estabelecimeto de uma rede de cooperação: este poto opta-se, ou ão, por um processo participativo. Apesar do desevolvimeto itra-muros de um sistema de idicadores ser a solução mais fácil, rápida e meos polêmica, existe sempre o risco da iaceitabilidade do sistema por falta de coseso. Dessa forma, apesar de mais trabalhoso, o processo participativo pode coduzir a melhores resultados, com sistemas mais bem aceitos em toro dos quais existe um coseso, icluido os pricipais agetes. Esta etapa prevê também a iclusão de especialistas a área, que possam eriquecer o escopo do sistema e adicioar o rigor cietífico ecessário à formulação dos idicadores. A idetificação dos pricipais agetes é aqui desevolvida, e é essecial para o plaejameto estratégico; Atividade 3 Plaejameto Estratégico e Aálise de Processos de Decisão: essa etapa é fudametal o desevolvimeto de um sistema de idicadores. Ates de proceder-se a qualquer outra etapa, deve-se verificar se já existe um plaejameto estratégico. Esta importâcia decorre do fato de que o Plaejameto Estratégico defie elemetos com visão, pricípios e objetivos que são orteadores das decisões e, portato, elemetos de orietação o desevolvimeto do sistema de idicadores. A aálise crítica de processos de decisão é essecial a compreesão, idetificação e crítica dos critérios sobre os quais os agetes decidem; critérios estes que são os elemetos represetados o sistema de idicadores. É a etapa ecessária a cotextualização do sistema, determiado sua orietação às ecessidades reais e práticas; 19

21 Atividade 4 Defiição dos grupos-alvo e ecessidades de iformações: os pricipais agetes, ou usuários do sistema, são idetificados e suas ecessidades de iformação sistematizadas, ou seja, determia-se o que cada um precisa saber para desempehar seu papel. Em fução desse levatameto, são defiidos os elemetos represetados o sistema de idicadores e os perfis de ecessidades de iformação, a fim de orietar a defiição do cojuto de idicadores; Atividade 5 Desevolvimeto de um modelo para a orgaização da iformação: como foi cometado o capítulo aterior, os modelos de estruturação servem como ferrameta de aálise e sistematização de um problema. É, portato, uma ferrameta de deseho do sistema de idicadores e da defiição das ecessidades de iformação. Depededo do grupo-alvo e suas ecessidades de iformação, pode-se adotar um modelo de orgaização difereciado. Estes modelos auxiliam a determiação do que é relevate para o cojuto de idicadores, qual o ível de refiameto ecessário para cada tipo de problema, evitado que existam ambigüidades e repetições; Atividade 6 Defiição de critérios de seleção: esta etapa desevolve para cada elemeto a ser represetado o sistema quais as diretrizes, ou critérios, para a seleção dos idicadores. São exemplos de critérios que podem ser utilizados: escala espacial e temporal, adequação aos tipos de aálises desejados, clareza, complexidade de cálculo, dispoibilidade, represetatividade dos dados utilizados, etre outros. A pricipal fução desses critérios é costituir parâmetros para a seleção dos idicadores (e dados utilizados), e idetificação da ecessidade de desevolvimeto de ovas metodologias (Atividade 7). Atividade 7 Desevolvimeto metodológico e seleção dos idicadores: com base os elemetos a serem represetados o sistema e critérios de seleção defiidos, procede-se ao levatameto dos idicadores existetes. Uma vez cocluído este levatameto, aalisa-se e discute-se qual dos idicadores deve ser utilizado para represetar cada elemeto do sistema. Se ão houver um coseso ou se ão existirem idicadores adequados, deve-se proceder ao estabelecimeto de ovos idicadores. O desevolvimeto de ovos idicadores cosiste a elaboração de uma metodologia de represetação para o elemeto efocado. Tal metodologia egloba desde a fudametação teórica até os procedimetos de coleta e cálculo do idicador. Essa etapa é bastate diâmica, pois as metodologias de represetação são elemetos em costate reformulação e desevolvimeto. 20

22 Atividade 8 Defiição de cojutos de idicadores: selecioados os idicadores para cada elemeto do sistema, procede-se à defiição dos cojutos de idicadores. Cojutos de idicadores são cocebidos como o escopo de idicadores ecessários a cada grupo-alvo para o pleo desempeho de suas atividades. Portato, estes cojutos são direcioados a respoder as ecessidades de iformação de cada usuário. Atividade 9 Defiição de ferrametas de aálise: cosiste a defiição das ferrametas de aálise, ou quais recursos aalíticos cada grupo-alvo precisa ter à disposição para utilizar, de forma itegral, seu cojuto de idicadores (ex.: mapas, ferrametas de estatística e aálise espacial, tabelas, gráficos etc.). Atividade 10 Validação dos resultados do projeto de idicadores: coforme defiido por Segestam (2002), deve-se verificar a aceitabilidade e viabilidade do sistema de idicadores em casos ode ão existem experiêcias ateriores. Trata-se de uma pesquisa prévia sobre aceitação pelos diversos grupos-alvo e dispoibilidade de recursos, dados, tecologia para a motagem do sistema de idicadores (que correspode a uma versão reduzida da etapa de implemetação), além de possíveis testes estatísticos dos idicadores. Isto evita que um projeto iviável seja posto efetivamete em prática. Se o sistema for cosiderado iviável, pode-se rever o processo quato ao desevolvimeto metodológico e seleção dos idicadores; a defiição dos critérios de seleção; o desevolvimeto dos modelos de orgaização da iformação; e a defiição dos grupos-alvo e ecessidades de iformação. Sedo viável, procede-se à etapa seguite: a implemetação do sistema. ETAPA DE IMPLEMENTAÇÃO: Atividade 11 Mapeameto e Coleta de Dados: cosiste o levatameto de dados dispoíveis e das possíveis formas de obteção de ovos dados que se mostrem ecessários. Deve-se cosiderar também a aplicação de metodologias para a avaliação da qualidade dos dados e defiição de procedimetos de coleta. Atividade 12 Defiição e Desevolvimeto da Tecologia: esta etapa se avalia e selecioa, ou desevolve uma tecologia específica para o desevolvimeto da base e do sistema de iformação (ecessidade de iformatização, sistemas operacioais, bacos de dados e softwares e pacotes de desevolvimeto, defiição da arquitetura do sistema etc.). 21

23 Atividade 13 Desevolvimeto da Base de Dados e Sistema: aqui, parte-se para a coleta, tratameto, coversão, iserção e verificação dos dados mapeados a etapa 8, adotado as defiições da etapa 9. As fucioalidades desejadas (visualização, edição, cosulta, ferrametas de aálise etc.), são implemetadas, costituido o sistema. Atividade 14 Desevolvimeto de Recursos Humaos: cosiste a formação de recursos humaos capazes de utilizar adequadamete o sistema para o desevolvimeto de suas atividades. Aqui, são previstos cursos, oficias, workshops, icetivos a desevolvimeto acadêmico, etre outros. Por fim, dois outros processos devem ocorrer aturalmete a reboque do desevolvimeto dessa metodologia. O primeiro é a dissemiação de iformações e ferrametas, ou seja, a documetação de todo o sistema, possibilitado a troca de experiêcias. O segudo é a defiição de ações e implemetação, como resultado da formação de cohecimetos e alterativas através do uso dos idicadores pelos diversos gestores. 22

24 2 PROJETO INDICADORES: O PRIMEIRO PASSO Como foi dito ateriormete, o desevolvimeto de uma solução desta atureza exige tempo e recursos fiaceiros e pessoal qualificado. Após uma série de discussões etre a equipe do Miistério dos Trasportes e da UB, delimitouse o escopo da experiêcia iicial à etapa de elaboração (ver Figura 8), a qual se teria toda a cocepção da solução, bem como os idicativos para a implemetação, etapa que ecessita de maior vulto de recursos. Assim, o escopo desta primeira etapa ficou defiida coforme segue. O Escopo O desevolvimeto do Sistema de Avaliação compreede dois ites pricipais: Desevolvimeto de uma Metodologia para Plaejameto, Acompahameto e Avaliação dos Programas Nacioais de Trasportes; e Desevolvimeto de uma Metodologia para Moitorameto Permaete dos Idicadores dos Programas de Trasportes A seguir, tem-se a descrição da metodologia a ser aplicada ao logo do projeto para cosecução desses ites. Item 1: Desevolvimeto de uma Metodologia para Plaejameto, Acompahameto e Avaliação dos Programas Nacioais de Trasportes Para o desevolvimeto deste item estão previstas as seguites atividades: Atividade 1.1: Mapeameto dos Processos de Formulação, Plaejameto, Acompahameto e Avaliação da Política e dos Programas Nacioais de Trasportes 23

25 Subatividade 1.1.1: Levatar os processos Relativos à Formulação e Plaejameto da Política de Trasportes: cosiste do detalhameto da estrutura do miistério, o levatameto por meio de etrevistas com pessoas relacioadas, de todos os processos e atividades que evolvem a formulação e plaejameto das Políticas de Trasporte detro do Miistério ou os órgãos e etidades viculadas. Subatividade 1.1.2: Levatar Processos Relativos ao Acompahameto e Avaliação da Política de Trasportes: cotempla o levatameto, por meio de etrevistas com pessoas relacioadas, de todos processos e atividades que evolvem o acompahameto e avaliação das políticas de trasporte detro do Miistério ou os órgãos e etidades viculadas. Subatividade 1.1.3: Levatar os processos Relativos à Formulação e Plaejameto dos Programas de Trasportes: essa atividade cosiste o levatameto, por meio de etrevistas com pessoas relacioadas, de todos processos e atividades que evolvem a formulação e plaejameto dos programas de trasporte detro do Miistério ou os órgãos e etidades viculadas. Subatividade 1.1.4: Levatar Processos Relativos ao Acompahameto e Avaliação dos Programas de Trasportes: prevê o levatameto, por meio de etrevistas com pessoas relacioadas, de todos os processos e atividades que evolvem o acompahameto e a avaliação dos programas de trasporte detro do Miistério ou os órgãos e etidades viculadas. Subatividade 1.1.5: Modelar Processos I: essa atividade cosiste a modelagem dos processos e atividades levatados, com base as etrevistas, por sub-atividades listadas ateriormete. Subatividade 1.1.6: Validar Processos: prevê a atividade, cosiste a apresetação dos processos e atividades modelados aos respectivos etrevistados, com o objetivo de validá-los e complemetá-los com iformações adicioais. Subatividade 1.1.7: Modelar Processos II (após validação): cosiste em fazer algumas modificações e/ou ajustes os processos iiciais com base as sugestões explaadas a validação deles, realizada a etapa aterior. 24

26 Atividade 1.2: Desevolvimeto de um Cojuto de Idicadores para o Plaejameto, Acompahameto e Avaliação dos Programas de Trasportes Subatividade 1.2.1: Diagóstico dos Idicadores dos Programas Existetes: esta subatividade será desevolvida a partir das etapas descritas a seguir. Levatameto dos Idicadores Existetes e a Documetação de sua Métrica e Metodologia de Coleta de Dados: serão levatados os programas existetes e seus respectivos objetivos e idicadores juto à documetação do PPA Serão levatados, aida, para cada idicador, os valores de referêcia existetes, as documetações de métrica (fórmula), a forma de coleta de dados especificada, bem como quais as fotes especificadas como provedoras do dado para a aferição dos idicadores. No fial da atividade, os resultados serão sistematizados em forma de relatório. Avaliação da Viabilidade Operacioal dos Idicadores Existetes: com base o levatameto descrito a etapa aterior, será avaliada a viabilidade operacioal de cada idicador. Para essa avaliação será defiida uma metodologia específica. O resultado dessa etapa será apresetado em forma de relatório cotedo a avaliação idividual de cada idicador em fução da sua mesurabilidade e idicativos de ecamihametos a serem dados as próximas etapas. Aferir os Idicadores Viáveis: a aferição dos idicadores viáveis ocorrerá a partir de três passos pricipais, coforme descrição a seguir: Coleta de dados das fotes idetificadas para cálculo dos idicadores operacioalmete viáveis: tomado os idicadores defiidos como viáveis e as respectivas fotes de dados, levatadas ateriormete, proceder-se-á à coleta dos dados ecessários para a aferição desses idicadores. O resultado disso será a base de dados para cálculo de cada idicador especificado. A coleta primária de dados ão será feita pelo Ceftru. Cálculo do valor dos idicadores operacioalmete viáveis: sobre a base de dados sistematizada ateriormete e a documetação da métrica, serão calculados os valores para os idicadores avaliados como operacioalmete viáveis. O resultado será uma listagem dos idicadores calculados e os respectivos valores obtidos. 25

27 Comparação dos valores calculados dos idicadores com os valores de referêcia correspodetes: serão comparados os valores obtidos com o cálculo dos idicadores e os valores de referêcia (quado existetes). Como resultado, terse-á um Relatório de Avaliação do Desempeho dos Programas que tiveram os idicadores aferidos. Subatividade Elaboração do Novo Cojuto de Idicadores: esta subatividade será desevolvida a partir das etapas descritas a seguir. Defiir o Objeto e Fialidades do Trasporte e do Plaejameto do Trasporte juto à base Legal: estudo sobre os trasportes, sistemas de trasporte e o plaejameto de trasporte cotemplado a aálise de seus objetos, objetivos e elemetos com o propósito de delimitar a área de atuação do objeto a ser estudado (Trasportes) como também delimitar a área de atuação do plaejador de trasportes, juto à Base Legal. Defiir o Objeto e Fialidades dos Trasportes e do Plaejameto do Setor juto à literatura acioal e iteracioal existete: estudo sobre os trasportes, sistemas de trasportes e o plaejameto de trasportes cotemplado a aálise de seus objetos, objetivos e elemetos com o propósito de delimitar a área de atuação do objeto a ser estudado como também delimitar a área de atuação do plaejador de trasportes, juto à literatura acioal e iteracioal existete. Defiir os grupos-alvo: os pricipais agetes ou usuários do sistema serão idetificados esta etapa. Levatar ecessidades de iformação dos grupos-alvo: levatameto das ecessidades de iformação sistematizadas, ou seja, determiação do que cada grupo precisa saber para desempehar seu papel. Em fução deste levatameto, serão defiidos os elemetos a serem represetados o sistema de idicadores e os perfis de ecessidades de iformação, a fim de orietar a defiição dos cojutos de idicadores. Desevolver modelo de orgaização da iformação: os modelos de estruturação servem como istrumeto de aálise e sistematização de um problema. São, portato, ferrametas de deseho do sistema de idicadores e da defiição das ecessidades de iformação. Depededo do grupo-alvo e suas ecessidades de iformação, pode-se adotar um modelo de orgaização difereciado. Estes modelos auxiliam a determiação do que é relevate para o cojuto de idicadores, qual o ível de refiameto ecessário para cada tipo de problema, evitado que existam ambigüidades e repetições. 26

28 Defiir critério de seleção dos idicadores: esta etapa desevolve para cada elemeto (ou preocupação) a ser represetado o sistema quais as diretrizes ou critérios para a seleção dos idicadores. São exemplos de critérios que podem ser utilizados: escala espacial e temporal, adequação aos tipos de aálises desejados, clareza, complexidade de cálculo, dispoibilidade, represetatividade dos dados utilizados etre outros. A pricipal fução destes critérios é costituir parâmetros para a seleção dos idicadores (e dados utilizados), e idetificação da ecessidade de desevolvimeto de ovas metodologias. Selecioar, Aperfeiçoar ou Desevolver Idicadores: esta etapa cotempla a avaliação dos idicadores com base os fudametos sistematizados as sete etapas ateriores e, para aqueles que se mostrarem iadequados ou falhas, a proposição de melhorias a sua composição, a substituição por outros já existetes ou o desevolvimeto de um ovo idicador (de acordo com cada situação). Defiir Ferrametas de Aálise e Visualização: cosiste a defiição das ferrametas de aálise, ou quais recursos aalíticos cada grupo-alvo precisa ter a disposição para utilizar seu cojuto de idicadores (ex.: mapas, ferrametas de estatística e aálise espacial, tabelas, gráficos etc.). Defiir Grupos de Idicadores: selecioados os idicadores para cada elemeto do sistema, procede-se a defiição dos grupos de idicadores. Grupos de idicadores são cocebidos como o escopo de idicadores ecessários a cada grupo-alvo para o pleo desempeho de suas atividades. Portato, estes grupos de idicadores são direcioados a respoder às ecessidades de iformação de cada usuário. Redigir Relatório de Elaboração do Sistema de Idicadores: esta etapa cosiste a cosolidação de todas as atividades realizadas para a elaboração do ovo cojuto de idicadores. Item 2: Desevolvimeto de uma Metodologia para Moitorameto Permaete dos Idicadores dos Programas de Trasportes Para o desevolvimeto deste item estão previstas as seguites atividades: Atividade 2.1: Defiir plaos de amostragem: esta atividade cosiste em defiir como se dará a coleta dos dados que compõem os idicadores propostos. Subatividade 2.1.1: Defiir ferrametas para coleta de dados: esta atividade prevê a especificação das ferrametas a serem utilizadas a coleta de dados. 27

29 Subatividade 2.1.2: Defiir procedimetos para coleta de dados: esta atividade serão defiidos os procedimetos para a coleta dos dados ecessários à aferição periódica dos idicadores. Isto é, para cada dado especificado serão idicadas as formas de coleta mais adequadas. Atividade 2.2: Defiir procedimetos para dimesioameto das equipes de coleta: esta etapa serão defiidos os procedimetos para dimesioameto das equipes de coleta de dados. Atividade 2.3: Defiir procedimetos para dimesioameto da ifra-estrutura ecessária: esta etapa serão defiidos os procedimetos para dimesioameto da ifra-estrutura ecessária para a coleta de dados. Atividade 2.4: Orçametação do Custo de Coleta dos Idicadores Defiidos: esta etapa cosiste em estimar o custo da coleta de dados. Os resultados serão idicativos para a implemetação da coleta de dados, advertido sobre possíveis riscos e estratégias de operacioalização viáveis, formatados em relatório específico. Produtos e Resultados Obtidos Com o desevolvimeto das atividades previstas foram obtidos diversos produtos detre os quais se salietam: Levatameto dos Idicadores dos Programas do PPA Todos os idicadores costates o PPA do setor trasportes foram levatados e, para cada um deles, foi desevolvida uma ficha-resumo. Foram levatados: Programa; Objetivo do Programa; Idicador(es); Descrição da Métrica; Expressão de Cálculo; Ídice de Referêcia; Fotes de Dados; Periodicidade; 28

30 Uidade de Agregação; Metodologia de Coleta; Última Aferição; Observações dos Relatórios de Avaliação; Cotatos; Observações Gerais. Abaixo segue, para efeitos de exemplificação, a ficha do Programa de Mauteção da Malha Rodoviária Federal. Quadro 1: Resumo das características dos idicadores do Programa 0220 Programa Objetivo Idicador 0220 Mauteção da Malha Rodoviária Federal A mauteção da malha rodoviária federal em boas codições operacioais de tráfego. Taxa de Rodovias em boas codições de trafegabilidade (%) Descrição da Métrica Expressão de Cálculo Ídice de referêcia Fotes de dados Relação percetual etre a extesão da malha pavimetada em codições boas e ótimas de trafegabilidade o ao e a extesão total da malha pavimetada TxB = a EMPB EMPT a a - 20% (2002) de acordo com o Rel. de Avaliação - 16,1% (2004) de acordo com o DNIT SEGEPLAN DPP DNIT MT CNT 29

31 Periodicidade Uidade Espacial de Agregação Metodologia de coleta Última Aferição Aual Nacioal Determiada por edital de licitação (vide Aexo 06) Última aferição em 2001, atualizado para 2004 Observações Cotidas o Relatório Aual de Avaliação (Exercício 2005 Ao Base 2004) Cotatos Observações das Etrevistas - Necessidade de um Sistema de Gerêcia de Pavimeto; - Necessidade de idicadores adicioais meos sujeitos a variáveis exteras ao programa, que reflitam os avaços físicos das obras e serviços; - Moitorameto Mesal pelo DNIT; - Dificuldade de cosolidação dos dados. Joy Marcos do Valle Lopes (DNIT) / 4150 (12/12/05) Cícero (DNIT): / 4151 Marcelo Laeder (DNIT): (1º/02/06) Zaida Socorro Utilização dos programas SGP2001 (atualmete em processo de trasferêcia para o SGP2005), HDM-III (em processo de trasferêcia para o HDM-IV) e SICRO (ou SICRO2) para cálculo das codições da via. Além das fichas resumos, todo o material levatado o processo foi aexado, de forma a costituir uma documetação dos idicadores. 30

32 Avaliação da Viabilidade Operacioal dos Idicadores dos Programas do PPA Avaliação do Idicador Para a avaliação da viabilidade operacioal dos idicadores, utilizou-se todo o material levatado (Item 2.2.1) o diagóstico dos idicadores. A questão a ser respodida: com base os elemetos obtidos o processo de levatameto dos idicadores, quais deles são viáveis de serem calculados para o período correspodete do PPA ?. Elaborou-se, etão, um fluxograma de avaliação, coforme apresetado abaixo. Observe que ão foi feita, esta etapa, qualquer juízo de valor sobre os idicadores, bem como sobre a adequação ou ão dos programas do PPA. Isto foi objeto de outra etapa. Cabe ressaltar que a regularidade da coleta de dados ão foi icluída essa etapa do estudo, pois a preocupação estava simplesmete a avaliação da viabilidade do cálculo do idicador o mometo correspodete. Neste setido, apesar de sua importâcia, o critério ão foi cosiderado como determiate de iviabilidade de mesuração do idicador. Se o idicador atedesse aos seis critérios defiidos o fluxograma, já será possível medi-lo, mesmo que apeas para um mometo específico. 1. Existe Idicador? Sim 2. Existe Metodologia de Cálculo? Sim 3. Existe Metodologia de Coleta? Sim 4. Existem dados? Não Não Não Não Não 5. Existem Recursos Fiaceiros? Iviável Como resultado desse processo de aálise costatou-se que apeas 5 dos 29 idicadores eram viáveis de serem aferidos (17%). Avaliação da Viabilidade Operacioal dos Idicadores dos Programas do PPA Sim Sim Sim 6. Existe tempo para coleta? Não Em seguimeto às atividades previstas, os cico idicadores cosiderados viáveis foram etão aferidos. Os resultados são apresetados a Figura 9. Viável Figura 9. Fluxograma de Avaliação 31

33 Figura 10. Quadro-Resumo dos Idicadores Aferidos Programa Idicador Ao-Base de Cálculo Valor Apurado Valor Referêcia PPA (Meta) Observações Navegação Iterior (0228) Carga Trasportada o Rio São Fracisco ,28 T/Mês 5500 T/Mês Serviço de Trasporte Rodoviário (0227) Grau de Satisfação do Usuário do Trasporte Rodoviário de Passageiros 2005 Semi-Urbao: 6,20 N/D Iterestadual N/D Estudo Datamétrica/ ANTT defie o valor 6,00 como o limite míimo aceitável. Serviço de Trasporte Ferroviário (0226) Grau de Satisfação do Usuário do Trasporte Ferroviário de Cargas ,20 N/D Estudo Datamétrica/ ANTT defie o valor 7,00 como o limite míimo aceitável. Exploração de Ifra-Estrutura de Trasporte (0224) Taxa de Trasferêcia da Malha N/D Taxa de Cocessão da Malha N/D 32

34 Desevolvimeto de Glossário e Estrutura Semâtica Com vistas em viabilizar a itegração etre o processo de plaejameto e o processo de avaliação voltado para resultados, foi ecessário proceder a uma crítica do objeto e dos objetivos do plaejameto de trasportes. A preocupação essa etapa foi delimitar o que se pode esperar do plaejameto do setor trasportes, de forma a orietar o plaejador para resultados factíveis e relevates, pelos quais o Miistério dos Trasportes se resposabilizará. Outro poto importate foi o desevolvimeto de um vocabulário comum, o qual se materializou a forma de um glossário. Por fim, a estrutura semâtica do plaejameto de trasportes acabou por sitetizar três macroobjetivos do plaejameto de trasportes: a Mobilidade, a Eficácia do trasporte, e a Eficiêcia do Trasporte. Cada um destes elemetos foi detalhado, possibilitado uma visão pormeorizada de cada elemeto, podedo ser utilizada a tomada de decisão e priorização de ações. Estrutura Semâtica do Plaejameto de Trasportes: Elemeto Estruturate A estrutura semâtica produzida, tem rebatimetos sobre o próprio processo de plaejameto e sobre todo o escopo do sistema de idicadores. Uma vez que sitetiza todos os aspectos-chave para o plaejameto de trasportes, ela delimita quais as iformações que devem costar o sistema de moitorameto e avaliação: os dados e os idicadores ecessários. A partir dela, chegou-se ao escopo de 33 elemetos de represetação para os quais poderia haver um ou mais idicadores. Ao mesmo tempo em que defie o escopo de iformações e aspectos mais relevates, esta estrutura semâtica fucioa como a estrutura de temas a partir do qual deverá ser feito o diagóstico setorial. Este, portato, é o elemeto de ligação etre o processo de plaejameto e o de avaliação, e é o viabilizador da proposta iicialmete apresetada de: um sistema de avaliação itegrado ao processo de plaejameto; um sistema de idicadores de coteúdo estável e idepedete dos programas em vigor um determiado mometo. 33

35 Oficia de Plaejameto O material produzido o Projeto foi apresetado ao MT e, posteriormete, ao MP que, jutamete com o MT, promoveu uma oficia para auxiliar a elaboração do PPA. A oficia foi miistrada pelo Ceftru e idealizada de forma tal que fosse possível percorrer a maior parte do processo de plaejameto, apresetado ateriormete a Figura 5, do item 1.3.4, para produzir elemetos que pudessem ser aproveitados para o PPA A oficia cotou com a participação de 31 técicos do Miistério dos Trasportes e etidades viculadas. Produtos da Oficia Etre os produtos obtidos ao fim dos trabalhos estão relacioados: Formulação cojuta de uma visão de um sistema de trasportes. Formulação cojuta de diretrizes, a partir de pricípios e premissas assumidas as orietações estratégicas de Govero para o PPA , pelo Departameto Nacioal de Ifra-estrutura em Trasportes (DNIT), pelo programa de Aceleração do Crescimeto (PAC), e o processo de plaejameto, além de outros potos levatados pelos participates. Elaboração de Diagóstico (Preocupações/Problemas/Causas), a partir da estrutura semâtica com objetivos do plaejameto de trasportes. Idetificação dos elemetos prioritários Matriz de Coerêcia Objetivo/Problema/Causa. Relacioameto etre categorias de ações do PAC e PPA e Elemetos-chave da estrutura semâtica do plaejameto de trasportes. O cruzameto etre as ações e os resultados esperados, orietou para os seguites resultados: aumeto da capacidade, aumeto da dispoibilidade espacial, redução de tempo de percurso e tempo de trasferêcia. Como resultado, foram elaboradas as seguites sugestões de programas prioritários: 34

36 Sempre em Movimeto; Meor Tempo; Mais Trasporte; Rotas em Expasão; Camihos Seguros; Trasporte Competitivo; Gestão e Iovação. Vatages da Nova Estrutura Programática Cabe observar que os programas que foram desevolvidos são aqueles que abordam os aspectos prioritários, de acordo com a percepção dos técicos que participaram da oficia. As vatages da abordagem atualmete proposta é que: Fortalece o caráter da orietação a resultados, já que os programas ão são mais defiidos pela semelhaça de ações e, sim, pelos resultados que ele se propõe a alcaçar; Delimita o escopo de resultados àqueles que podem ser esperados e alcaçados através do plaejameto setorial de trasportes; O efoque é multimodal, já que cocebe os diferetes modos como alterativas de solução; A gestão operacioal pode ser matida e melhorada, agora aprimorada com elemetos de acompahameto de resultado fialístico (idicadores); Com a coclusão do projeto, já haverá uma completa estrutura de programas e idicadores, possibilitado mais agilidade a elaboração do PPA; Maior estabilidade da estrutura de programas. Os programas permaecem equato houver prioridade do govero com um determiado resultado. Por exemplo, equato a redução do tempo de viagem for um resultado prioritário 35

37 de govero, o programa permaece, mudado apeas seu ome de um govero para outro; Custos de moitorameto pouco variáveis. Estabilidade dos dados coletados e possibilidade de séries históricas; e Cojuto permaete de idicadores, permitido séries históricas e a motagem de um baco de experiêcias. Desevolvimeto do Cojuto de Idicadores Tedo como base a estrutura semâtica do plaejameto de trasportes e os resultados da oficia de plaejameto, foram selecioados elemetos de represetação prioritários e os ão-prioritários. Os prioritários foram aqueles aos quais foi dada preferêcia o desevolvimeto dos idicadores e respectivas metodologias, uma vez que eram os idicadores que guardavam maior relacioameto com as ações previstas para o ovo PPA e o PAC. Aqueles desigados ão-prioritários foram desevolvidos um segudo mometo. Foram cosiderados como prioritários os seguites elemetos: Cotiuidade do Serviço; Capacidade da Via; Capacidade do Termial; Dispoibilidade Espacial; Daos; Perdas; Competitividade do Preço do Serviço de Trasporte; Tempo de Percurso; Tempo de Embarque/Desembarque ou Carregameto/Descarregameto; Tempo de Espera para Embarque/Desembarque ou Carregameto/Descarregameto. Estes elemetos e seus respectivos idicadores foram objeto de um relatório prelimiar reduzido, a tetativa de que já pudessem ser icorporados o PPA No etato, diversos etraves impediram que tato os programas 36

38 desevolvidos as oficias, quato seus respectivos idicadores fossem icorporados à estrutura do PPA , apesar do grade esforço do MT em preparar todo o material e fializar as etapas iiciais de etrada o Sigpla, sistema o qual o PPA é elaborado. O processo de desevolvimeto dos idicadores foi costituído das seguites etapas: Defiição dos elemetos de represetação: quado foram defiidos o escopo do sistema de idicadores, ou o que represetar. Esta etapa é fudametal para sua viabilidade. Idetificação da ecessidade de iformação dos grupos-alvo: aqui foram defiidos os escopos de iformação que cada ator, ou stakeholder, ecessita ter acesso para o desempeho de suas atividades. Isto permite que sejam elaborados materiais direcioados a cada tipo de ator, cotedo primordialmete as iformações mais importates para cada um. Aálise e avaliação dos idicadores existetes: cosistiu em, para cada elemeto de represetação adequadamete defiido, idetificar uma série de idicadores em potecial e, em seguida, avaliar a adequação destes à luz dos requisitos postos para a represetação de cada elemeto específico. Defiição dos idicadores: tedo por base a etapa aterior, aqui foram sistematizados os idicadores fiais que passaram a compor o sistema. Para maiores detalhes sobre o processo aqui citado e o detalhameto de cada um dos idicadores compoetes do sistema, sugere-se cosultar os relatórios fiais do projeto: Relatório de Elaboração do Sistema de Idicadores (versões Completa e Resumida). Em suma, como resultado fial dessa etapa tem-se a especificação geral prelimiar de todos os idicadores que compõem o sistema, cotedo, além do idicador descritivo básico, os respectivos idicadores de eficácia e eficiêcia da ação goverametal. Essa especificação é prelimiar, pois que, para a sua defiição, há que se verificar primeiramete a viabilidade de coleta dos dados compoetes do sistema, coforme apota a próxima etapa. A Tabela a seguir ilustra a especificação prelimiar de um idicador. 37

39 Tabela 1: Exemplo de especificação prelimiar de um idicador Idicador Descrição Agregações Expressão Métrica Possíveis Fotes Observações Fluxo máximo atual de veículos Represeta o fluxo máximo de veículos, determiado pelo produto da velocidade real e desidade aceitável de veículos. 1. Modo (rodoviário, ferroviário, aquaviário e aeroviário): a) Par O/D; 2. Temporal: a) Ao. F Máx = v. d v F Máx = Fluxo máximo atual de veículos; v = Velocidade média real; d v = Desidade aceitável de veículos para a velocidade v. * DNIT; * Ifraero/MD; * Aac/ MD; * Sucar/ANTT/MT * Cocessioárias ferroviárias; * Ataq; * Compahia Docas; * Admiistrações Hidroviárias. A desidade aceitável d v é fução dos íveis de seguraça admissíveis. Na proposição prelimiar dos idicadores, coforme pode ser visto o quadro aterior, tetou-se fazer um levatameto prelimiar de possíveis fotes de dados para a composição de cada idicador especificado. Este esforço serviu, posteriormete, para direcioar os cotatos e pesquisas a etapa de viabilização. Viabilizado os Idicadores: Levatameto dos dados e procedimetos de coleta existete e proposição de procedimeto padrão Apesar do levatameto prelimiar das possíveis fotes de dados, este procedimeto, por si, ão garatia a viabilidade dos idicadores. Guardado coerêcia com a aálise de viabilidade feita o iício do projeto acerca dos idicadores do PPA , um procedimeto de atureza semelhate foi executado para os ovos idicadores propostos. Iicialmete, foi feito um diagóstico para cada dado ecessário à composição dos idicadores defiidos. Com base este diagóstico, foram defiidas uma série de diretrizes para o procedimeto de coleta de cada dado. Por fim, procedeu-se à adoção, ao melhorameto ou proposição (o caso de iexistecia) de um procedimeto de coleta específico, capaz de forecer os dados com a qualidade ecessária ao idicador. A Figura 11, apreseta em lihas gerais a metodologia adotada. 38

40 Figura 11. Metodologia de aálise e proposta da coleta de dado Etapa de diagóstico Pesquisa sobre a metodologia de coleta e cosolidação do dado (cada modo) Sim Existe o registro do dado? Não Aálise da qualidade do dado Estudo de possibilidades de coleta do dado Diretrizes para o procedimeto de coleta de e cosolidação coleta e cosolidação Sim Dado coletável? Revisão do idicador Etapa de proposição Detalhameto e dimesioameto da proposição do procedimeto de coleta e cosolidação Não Etapa de aálise da viabilidade Custo é viável? Sim Não Viável Iviável 39