Investimento público como fonte de crescimento econômico: Brasil sob uma perspectiva comparativa

Transcrição

1 Investimento público como fonte de crescimento econômico: Brasil sob uma perspectiva comparativa José Roberto Afonso Programa Mestrado Global EMPA Columbia Global Center Rio de Janeiro, 10/03/2016

2 Brasil, hoje Pedro Wongtschowski, Presidente IEDI, Estadão, 8/3/2016. Os investimentos vão continuar em queda neste ano? O investimento é o que liga o presente de uma economia ao seu futuro. Por isso, é muito suscetível às expectativas de retorno e à maior confiança com que os empresários veem o cenário futuro da economia. Custo a crer que voltemos a ter em 2016 queda tão dramática quanto a de 2015, de 14,1%, mas teremos mais um ano de redução do investimento se não mudarmos a perspectiva de podermos sair da crise. Isso exigirá reformas e medidas de profundidade que, por enquanto, não estão no radar. (grifo nosso)

3 Keynes

4 História de um Pensamento Fiscalista Brasil na pior recessão da história da república e em depressão. A crise financeira global de resgatou a política fiscal para o epicentro das respostas de política econômica e junto o que seria o seu principal defensor, o economista inglês John Maynard Keynes. Voltar aos seus escritos e recuperar as lições que ele defendeu pode ser uma boa contribuição para melhor compreender a crise e mesmo o pós-crise. Proposta do livro: voltar ao (passado) de Keynes (bem diferente do retorno do Keynes ao presente) o leitura privilegia originais, para fugir de interpretações, e discípulos tidos como mais fiéis (Minsky e Kregel) e biógrafos (Skidelsky): foi reformador do capitalismo e pragmatismo o Teoria Geral (inexistia conceito política fiscal) e, sobretudo, Obras Completas - vol.27 (incluindo pós-guerra) o pós-keynes, mundo modernizou mais nas relações financeiras do que na estrutura fiscal: aumentou papel do estado nem sempre pelas razões de Keynes keynesianos ajudaram a populizar um ideia equivocada: Keynes como gastador e defensor do déficit

5 Uma Volta à Fiscalidade de Keynes A Política Fiscal da Crise Brevíssimas Considerações Macroeconômicas A Resposta Governamental à Crise A Filosofia Fiscal da Pax Econômica Utopia Keynesiana Um Viés Social na Tributação Estabilidade e Bem-Estar Social Uma Macroeconomia Fiscal Depois de Keynes

6 Grande Depressão Mais que baixa do ciclo, radicalização da incerteza quebra de convenções e provoca suspensão de decisão de investir e até de produzir, levando à crise de grande depressão Keynes inova ao sugerir resposta via Estado não equaciona e nem assegura saída da crise: apenas impede que situação piore prega aumento do gasto público para sustentar e até elevar demanda efetiva mas desde que isso seja financiado por aumento da dívida pública: Maior gasto ideal via aumento dos investimentos (útil para aumentar o capital), porém, enfrenta maior resistência dos conservadores dos governos e clássicos da economia = defesa de qualquer gasto, mesmo que inútil corte de impostos não é igual aumento de gasto porque contribuintes podem optar por converter em mais poupança, ao invés de mais gasto e demanda financiamento do déficit é criador de rendimento e maior dívida pública oferece porto seguro para investidor desconfiado de aplicar no setor privado

7 Guerra Econômica... Cavar buracos no chão [...] à custa de poupança não só aumentará o emprego, como também a renda nacional em bens e serviços úteis" (KEYNES, 1996, p.216).... como os gastos inúteis provenientes de empréstimos podem, apesar disso, enriquecer no fim de contas a comunidade. A construção de pirâmides, os terremotos e até as guerras podem contribuir para aumentar a riqueza, se a educação dos nossos estadistas nos princípios da economia clássica for um empecilho a uma solução melhor (KEYNES, 1996, p.144). A cifra relevante neste contexto não é tanto o dispêndio bruto (ou líquido) com construções, mas o volume de despesas cobertas por aumento líquido de empréstimos contraídos. Em outras palavras, no caso de autoridades públicas ou similares, seu investimento líquido se evidencia mais quando medido pelo aumento líquido dos empréstimos contraídos... (KEYNES, edição de 1983, p.266)

8 Prioridade para Investimento Surge então a pergunta, por que hei de preferir uma escala pesada de investimento para aumentar o consumo. Minha principal razão para isso é não crer que tenhamos ainda atingido nada parecido com o ponto de saturação de capital. Seria interessante para o padrão de vida a longo prazo que aumentássemos materialmente nosso capital. (KEYNES citado por MOGGRIDGE, 1976, p.102).... the purpose is to present a sharp distinction between the policy of collecting in taxes less the current noncapital expenditure of the State as a means of simulating consumption and the policy of the Treasury s influencing public capital expenditure as a means of stimulating investment. There are times and occasions for each of these policies: but they are essentially different and each, to the extent that it is apllied, operates as an alternative to the other. (KEYNES, 1980, p.406).

9 Política Fiscal Pragmática For the ordinary Budget should be balanced at all times. It is the capital Budget which should fluctuate with the demand for employment (KEYNES, 1980, p. 225).... the purpose is to present a sharp distinction between the policy of collecting in taxes less the current non- -capital expenditure of the State as a means of simulating consumption and the policy of the Treasury s influencing public capital expenditure as a means of stimulating investment. There are times and occasions for each of these policies: but they are essentially different and each, to the extent that it is applied, operates as an alternative to the other (KEYNES, 1980, p. 406).

10 Teoria Geral - Anexo: US Contas

11 Pax Econômica Como evitar nova crise? Socialização dos investimentos um dos pilares Preferência para investimentos: o Físico impacto permanente sob estoque de cpaital o Financeiro gasto com retorno no futuro o Macroeconômico atenua oscilações cíclicas Peculiaridades dos investimentos públicos: o Descentralização dos gastos pela adminitração pública o Junta de planejamento (banco de projetos) Reestruturação do orçamento público: o Distinção entre orçamento corrente e de capital

12 Socialização dos Investimentos As implicações da teoria exposta nas páginas precedentes são, a outros respeitos, razoavelmente conservadoras. Embora essa teoria indique ser de importância vital o estabelecimento de certos controles sobre atividades que hoje são confiadas, em sua maioria, à iniciativa privada, há muitas outras áreas que permanecem sem interferência. O Estado deverá exercer uma influência orientadora sobre a propensão a consumir, em parte através de seu sistema de tributação, em parte por meio da fixação da taxa de juros e, em parte, talvez, recorrendo a outras medidas. [...] Eu entendo, portanto, que uma socialização algo ampla dos investimentos será o único meio de assegurar uma situação aproximada de pleno-emprego, embora isso não implique a necessidade de excluir ajustes e fórmulas de toda a espécie que permitam ao Estado cooperar com a iniciativa privada. Mas, fora disso, não se vê nenhuma razão evidente que justifique um Socialismo do Estado abrangendo a maior parte da vida econômica da nação. Não é a propriedade dos meios de produção que convém ao Estado assumir... (KEYNES, 1996, p. 345).

13 Desembarque? Keynes muito refletiu porque e como embarcar na maior presença estatal (mais gasto que traga mais endividamento público) na economia sob grande depressão... Retomadas convenções, confiança e investimentos, a demanda efetiva volta a crescer prescindindo da estatização temporária e emergencial. Porém, Keynes não aprofundou, talvez nem tratou, sobre quando disparar essa operação desembarque do estado Política expansionista ou guerra mundial foram salvações? Governos não eram muito inferiores aos atuais?

14 Dívida Pública US EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL NOS EUA AO FINAL DE PERÍODO em % do PIB e em relação à receita pública EM % DO PIB RAZÃO DÍVIDA/RECEITA DivBruta/PIB DivMercado/PIB DivBruta/Receita DivMercado/Rec

15 Fluxos Fiscais US

16 Comparações Internacionais

17 Peculiaridade Brasil é um caso peculiar nas finanças públicas comparadas no mundo. Consegue, ao mesmo tempo, ser um dos países com maior carga tributária, no mundo e entre economias emergentes, mas também ser dos governos com menor taxa de investimento, em todo o mundo. Recentemente, o governo se endividou pesadamente mas para conceder crédito ao setor privado e para cobrir a deterioração de suas contas, devido à expansão acentuada de benefícios e custeio. Ou seja, o aumento da dívida pública não financiou o crescimento dos investimentos públicos.

18 Carga Tributária Brasil

19 Carga Tributária Comparada

20 Carga Tributária Comparada

21 Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB): economias emergentes Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

22 Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB): economias emergentes Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

23 Taxa de investimento governamental comparada entre países não desenvolvidos que menos investiram 2000/2010 Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

24 Variação comparada da taxa de investimento governamental no Brasil e em países não desenvolvidos entre 2007 e 2010 Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

25 Taxa de investimento governamental (FBKF/PIB): economias emergentes Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

26 Evolução da taxa de investimento governamental estimada em economias emergentes selecionadas 2000/2010 Fonte: WEO/FMI. Elaborado por José Roberto Afonso e Gabriel Junqueira.

27 Investimentos Públicos

28 Cena Fiscal Ainda que setor público seja importante na economia brasileira, não mais responde por parcela expressiva da taxa nacional de investimento, como já ocorreu no passado mais distante. A evolução dos investimentos no pós-real e, em especial, no pós-crise global mostra que o setor público teve um papel decisivo para sustentar e até elevar marginalmente a taxa, na virada da década, mas depois passou a liderar a sensível contenção da taxa nacional, sobretudo no biênio 2014/2015. A decomposição dos investimentos do setor público revelam, do lado dos governos, uma profunda descentralização e, pelo lado das empresas estatais, uma elevada dependência da Petrobras.

29 Taxa de Investimento no Século

30 Taxa de Investimento 25 Composição da taxa de investimento global no Brasil, pós Real (% do PIB) ,29 2,24 1,25 18,64 19,12 18,54 2,03 2,30 2,59 1,49 1,44 1,31 17,02 1,66 0,77 18,30 18,42 17,93 1,78 1,95 2,18 0,77 0,85 1,11 16,60 1,47 1,09 17,32 17,06 17,21 1,59 1,59 1,95 1,01 1,01 0,97 18,00 1,74 1,08 19,39 19,10 20,53 20,60 20,72 20,95 2,71 2,15 2,25 1,38 1,87 1,78 2,14 2,16 2,14 1,63 1,81 1,92 20,18 2,47 1,55 18,89 1,79 1,20 APU EPU FBCF privada 10 FBCF Elaboração: Rodrigo Orair. Fontes primárias: IBGE, Ipea ,80 14,90 15,60 14,64 14,58 15,75 15,61 14,63 14,05 14,72 14,46 14,29 15,18 15,86 15,07 15,96 16,83 16,74 16,88 16,16 15,

31 FBCF Decomposição: % PIB Elaboração: Rodrigo Orair. Fontes primárias: IBGE, Ipea.

32 Taxas de Investimento 25 Composição da taxa de investimento global no Brasil, (% do PIB) SIGLAS: APU = administrações públicas GF/GE/GM = governos federal, estaduais, municipais EPU = empresas estatais da União ,29 1,14 0,53 0,57 1,25 18,64 19,12 18,54 0,68 1,13 0,82 0,80 0,67 0,53 1,27 0,50 1,49 0,52 1,44 1,31 17,02 0,77 0,55 0,34 0,77 18,30 18,42 17,93 0,77 0,65 0,70 0,86 0,95 0,31 0,44 0,78 0,77 0,85 0,45 1,11 16,60 0,75 0,53 0,20 1,09 17,32 17,06 17,21 0,79 0,61 0,83 0,58 0,65 0,21 0,74 0,33 0,38 1,01 1,01 0,97 18,00 0,82 0,50 0,42 1,08 20,53 20,60 20,72 20,95 0,63 19,39 19,10 0,89 0,85 0,94 0,88 0,69 0,68 1,01 1,03 0,63 0,75 0,60 0,54 0,69 0,79 0,90 1,63 1,81 1,92 0,44 0,60 1,87 1,38 1,78 20,18 0,74 1,02 0,71 1,55 18,89 0,75 0,58 0,46 1,20 GM GE GF EPU Elaboração: Rodrigo Orair ,80 14,90 15,60 14,64 14,58 15,75 15,61 14,63 14,05 14,72 14,46 14,29 15,18 15,86 15,07 15,96 16,83 16,74 16,88 16,16 15,90 FBCF privada FBCF Fontes primárias: IBGE, Ipea

33 Investimento Público Investimentos do setor público: governos+estatais, (% do PIB) SIGLAS: APU = administrações públicas EPU = empresas estatais da União 5,0 4,5 4,0 3,74 3,90 4,03 4,58 3,76 3,98 4,07 4,02 3,5 3,48 3,52 3,30 3,52 Elaboração: Rodrigo Orair. Fontes primárias: IBGE, Ipea. 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2,99 2,92 2,81 2,82 2,71 2,59 2,55 2,56 2,60 2,60 2,43 2,47 2,24 2,30 2,18 2,25 2,15 2,14 2,16 2,14 2,03 1,95 1,95 1,87 1,92 1,78 1,74 1,78 1,81 1,79 1,66 1,59 1,59 1,63 1,44 1,49 1,55 1,47 1,38 1,25 1,31 1,20 1,11 1,09 1,08 1,01 1,01 0,97 0,85 0,77 0, APU+EPU APU EPU

34 Investimentos das três esferas 1,4 SIGLAS: GF/GE/GM = governos federal, estaduais, municipais 1,2 1,14 1,13 Investimento da administração pública por esfera, (% do PIB) 1,27 Elaboração: Rodrigo Orair. Fontes primárias: IBGE, Ipea. 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 1,01 1,03 1,02 0,95 0,94 0,90 0,89 0,86 0,88 0,79 0,82 0,83 0,85 0,82 0,80 0,78 0,79 0,77 0,77 0,75 0,71 0,74 0,75 0,74 0,75 0,70 0,67 0,68 0,69 0,69 0,680,63 0,65 0,65 0,60 0,60 0,57 0,63 0,61 0,53 0,54 0,50 0,52 0,58 0,58 0,55 0,53 0,53 0,44 0,45 0,50 0,42 0,44 0,46 0,38 0,34 0,31 0,33 0,20 0, GF GE GM

35 FBCF Variação: pontos PIB Elaboração: Rodrigo Orair. Fontes primárias: IBGE, Ipea.

36 Variações da FBCF Variações anual das taxas de investimentos, (p.p. do PIB) ,00 1,50 1,00 0,50 0,00-0,50-1,00 Elaboração: Rodrigo Orair. -1,50-2,00 Fontes primárias: -2,50 IBGE, Ipea. FBCF FBCF privada APU+EPU

37 Variações Setor Público Variação de investimentos do setor público, (p.p. do PIB) ,80 0,60 0,40 0,20 0,00-0,20-0,40 Elaboração: Rodrigo Orair. -0,60-0,80 Fontes primárias: IBGE, Ipea. -1,00-1,20 APU EPU

38 Variações Governos Variações de investimentos dos governos, (p.p. do PIB) ,60 0,40 0,20 0,00-0,20-0,40 Elaboração: Rodrigo Orair. -0,60 Fontes primárias: IBGE, Ipea. -0,80-1,00 GF GE GM

39 Setor Público Federal Fontes primárias: SPE/MF.

40 Empresas Estatais Federais Fontes primárias: SPE/MF.

41 Depressão Brasileira

42 Recessão Pior recessão da história da república já está contratada. Desaceleração da demanda é superior a do PIB, ao contrário da crise global. Consensual que retomada do crescimento exige elevar níveis de investimentos, inclusive público, no Brasil. Experiências internacionais no enfrentamento da crise podem oferecer lições para uma nova estratégia macroeconômica no Brasil.

43 Recessões na História Oito episódios do PIB recuar no ano mais que -1%. As vezes, recessão por mais de um ano, nem sempre consecutivos crise de 29 e da moratória de 80. Consenso: crise de 2015/16 deverá ser a pior da história. Gráfico compara 3 anos antes da queda do PIB. Transcrito: Daniel Leichsenring

44 Produção x Demanda: Crescimento Fonte: Fernando Montero

45 Financiamento da FBCF Fonte: IBMEC/CEMEC

46 Autofinanciamento da FBCF Fonte: IBMEC/CEMEC

47 Tendências Mundiais Fonte: IMF

48 Investimento x Crescimento Fonte: IMF

49 Investimento x Eficiência Fonte: IMF

50 Investimento Emergente Fonte: IMF

51 FBCF: Comparações Mundiais Fonte: IMF

52 Conclusões

53 Risco Fiscal? Fonte: IBRE/FGV

54 Consolidação Fiscal Desafio enorme de estabilizar setor público e economia em meio à recessão e, ao mesmo tempo, retomar o crescimento econômico. Ajuste fiscal é condição necessária mas insuficiente. Inexorável adotar programa de consolidação fiscal para assegurar no futuro que não se entrega no presente aproveitar experiência internacional recente reformas (regras fiscais) difere de políticas (imediata) estratégia consistente de medidas graduais ampla oportunidade para mudanças institucionais. Investimentos em infra-estrutura, e muito pelo setor público, exigem nova estratégia de desestatização e de financiamento (organismos internacionais, mercado líquido). Brasil tem oportunidade de aprender e aproveitar experiências internacionais pós-crise global.

55 Gestão Modernização administrativa Base de dados nacional e adição de cadastro único Lei das licitações e compras Governança pública estatuto das empresas estatais estatuto das agências reguladoras consolidação da autonomia do banco central Transparência reavaliar e revisitar relações entre Tesouro e Banco Central

56 Gasto & Dívida Desindexação e desvinculação generalizada transferência decisões para PPA LRF completar conselho de Gestão Fiscal limite para Dívida da União revisão da lei nacional e fomento a novas leis estaduais. Instituição Fiscal Independente Lei Geral do Orçamento e da Contabilidade reformulação urgente e radical do processo orçamentaria consolidada novo padrão contábil Reforma da previdência social

57 Bibliografia

58 Bibliografia básica J.R. Afonso, Estamos cortando o futuro, Entrevista para a Época, maio de Andrew M. Warner (2014). Public investment as an engine of growth. IMF Working Paper, August, Disponível em IPEA (2015), Brasil em Desenvolvimento 2014, Vol. 1. Chapter 8: Financiamento da infraestrutura no Brasil: limites dos mecanismos convencionais e alternativas a partir do investimento estrangeiro e do Mercado de capitais., pp AFONSO, José Roberto. Keynes, crise e política fiscal. São Paulo: Série IDP, Editora Saraiva, 2012, p.120 AFONSO, José Roberto ; GOBETTI, Sérgio. Impactos das reformas tributárias e dos gastos públicos sobre o crescimento e os investimentos O caso do Brasil

59 Bibliografia suplementar Arnold, J. (2011), Raising Investment in Brazil, OECD. Economics Department Working Papers, No. 900, OECD. Disponível em RAJARAM, Anad. The Power of Public Investment Management: Transforming Resources into Assets for Growth. The World Bank Group, Washington DC, 2014.

60 Bibliografia própria AFONSO, José Roberto; CARDOSO, Fernando; NETTO, Delfim. Keynes, Crise e Política Fiscal: um debate necessário sobre um tema mal compreendido. Vídeo no YouTube do Instituto FHC da mesa redonda realizada em 26/09/2012, São Paulo. Disponível em: AFONSO, José Roberto. Crise, política fiscal e política econômica In: Seminário 25º Debates FUNDAP, em 26/10/2012, São Paulo. Videoteca: São Paulo: FUNDAP TecReg, v.4. Disponíveis em: Em: Bloco Bloco 2: Bloco 3: Bloco 4: AFONSO, José Roberto. Entrevista: Keynes não defendia estado forte, destaca pesquisador. Portal Veja e Exame.com. São Paulo, 30/9/2012. Disponível em: AFONSO, José Roberto. Entrevistas: Brasil fez somente a primeira parte da lição keynesiana. DCI. S.Paulo, p.b10, 4/12/2012. Disponível: AFONSO, José Roberto. Entrevista: Estado tem de gastar em época de crise, diz economista. O Estado de S.Paulo. p.b5, 17/09/2012. Disponível em: AFONSO, José Roberto; PINTO, Vilma da Conceição ; FAJARDO, Bernardo. Dilemas do Investimento Público Brasileiro: como salvar o futuro?. Rio de Janeiro: Ensaios IBRE 2015, Editora FGV, AFONSO, José Roberto. As Intricadas Relações entre Política Fiscal e Creditícia no Brasil Pós Revista Econômica, Niterói, v 13, n 2, dezembro 2011.p

61 José Roberto Afonso é economista e contabilista, doutor pela UNICAMP, pesquisador do IBRE/FGV e professor do programa de mestrado do IDP. Marcos Dantas e Luciana Oliveira deram suporte às pesquisas. Rodrigo Orair, do IPEA, cedeu dados essenciais para análise. Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal: 61

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