Sumário: Está - ou não -, sujeita a registo predial a acção administrativa especial para declaração de nulidade ou anulação de actos administrativos

Transcrição

1 1 Pº R.P. 90/2006 DSJ.CT- Acção administrativa especial cujo pedido consiste na declaração de nulidade ou anulação de actos administrativos que aprovaram os projectos e licenciaram as construções erigidas no prédio sua registabilidade Sumário: Está - ou não -, sujeita a registo predial a acção administrativa especial para declaração de nulidade ou anulação de actos administrativos que aprovaram os projectos e licenciaram as construções erigidas no prédio? I-OS FACTOS: DELIBERAÇÃO 1- Em 6 de Fevereiro de 2006, a sociedade LDA. (ora recorrente), interpôs contra o MUNICIPIO DE e a sociedade S.A., uma acção administrativa especial pedindo: - a declaração de nulidade ou anulação dos actos que aprovaram os projectos e licenciaram as construções dos edifícios realizados no lote B, constituído pelo alvará de loteamento nº 28/, de 27 de Outubro, da Câmara Municipal de, e descrito na Conservatória do Registo predial de, sob a ficha 878; e - a condenação dos Réus à prática dos actos devidos em consequência das referidas declarações de nulidade ou anulação, nomeadamente a demolição dos edifícios e construções realizadas no lote B, em desconformidade com as prescrições do referido alvará de loteamento. 2- Os actos cuja declaração de nulidade ou anulação é judicialmente pedida, são os seguintes: 1º- 5 despachos do Senhor Presidente da Câmara Municipal, a saber: - o de 8 de Dezembro de 2003: que condicionou os projectos de construção para os lotes A e B, ao cumprimento de um parecer do Instituto, no âmbito do qual caberá aos loteadores suportar as despesas com a implantação das infra-estruturas necessárias nele identificadas e ao cumprimento dos desenhos definidos nas plantas de síntese e de cedências; - o de 7 de Fevereiro de 2004: que aprovou um projecto de arquitectura da Ré, para a construção de um condomínio industrial no Lote B e ordenou a emissão do respectivo alvará de obras de construção, com o nº 239/2004, válido até Junho de 2006; - o de 9 de Fevereiro de 2004:

2 2 que autorizou a Ré, a proceder à demolição de dois armazéns e anexos existentes no Lote B; - o de 8 de Junho de 2004: que permitiu a execução de novas vias de acesso ao lote; - o de 15 de Setembro de 2004: que aprovou alterações propostas para o Lote B, nomeadamente ao projecto de arquitectura, arruamentos, arranjos exteriores e infraestruturas. 2º -a deliberação da Câmara Municipal de, de 7 de Fevereiro de 2004: que aprovou a planta de síntese apresentada pela Ré, em Novembro de 2003, relativa ao Lote B, em que se prevê o acesso ao referido Lote e em local diverso do previsto no alvará de loteamento referido. 3- Em 6 de Fevereiro de 2006, foi requisitado (Ap. nº 25), o registo da acção, o qual foi recusado por ter sido entendido que: -da procedência do recurso contencioso interposto para declaração judicial da nulidade do licenciamento camarário de determinada construção não resulta nenhum dos efeitos previstos na alínea a) do nº 1 do art. 3º- e como tal,, o pedido formulado não cabe no elenco das acções registáveis(art. 69º, nº 1-c) CRP), e ainda que: - se, por acaso, uma tal acção fosse registável, a estrita observância do principio do trato sucessivo demandaria que no processo interviesse a titular inscrita do prédio, o que, não se comprovando, determinaria uma provisoriedade por dúvidas. 4-Discordando, em 16 de Março, a Recorrente impugnou (Ap. nº 6), o primeiro dos dois motivos de recusa, porque: - os actos administrativos que constituem o seu objecto reportam-se a sucessivas (e não registadas) alterações às condições de loteamento que, sujeitas a registo, implicam a registabilidade dos factos que se prendem com o reconhecimento da sua existência; - no caso concreto, é manifesta a contradição entre o alvará efectivamente registado (que implica a necessária integração das construções existentes) e o posterior despacho do Senhor Presidente da Câmara Municipal de, que autorizou a sua demolição e culminou na aprovação da construção, no lote B, de um novo condomínio industrial, com 38 novas fracções, mantendo a exclusão das construções existentes ; - as alterações dos elementos identificativos dos prédio constituem factos registáveis, que não podem deixar de ser averbados nas respectivas descrições, conforme se prevê no nº 1 do art.82º CRP, pelo que a demolição dos edifícios e construções realizadas no lote B, em desconformidade com as prescrições do alvará nº 28/9 4, e em resultado

3 3 da declaração judicial de nulidade ou de anulação, é susceptível de determinar a modificação dos direitos de propriedade e superfície que incidem sobre as construções desse lote, estando a respectiva acção sujeita a registo, conforme o art. 2º, nº 1-a) CRP. 5- O Sr. Conservador, manteve a qualificação e sustentou a sua posição, esclarecendo que: - o pedido formulado na acção não tem por objecto a declaração de reconhecimento de alteração ao alvará nº 28/, mas apenas a declaração de nulidade ou anulação de determinados actos camarários de licenciamento de construções erigidas no prédio e a consequente demolição de tais construções, por desrespeito das especificações naquele contidas e ao abrigo do qual o prédio se criou. - sendo certo que as vicissitudes ocorridas na fisionomia do prédio onde se pode contemplar o caso dos autos -, devem aceder ao registo, os interesses cuja necessidade de protecção foram visados no Pº. nº 280/2000 DSJ-CT, podem considerar-se perfeitamente acautelados com a anotação de recusa que reproduza o teor do pedido da acção. II- APRECIANDO: Mostrando-se cumpridos os requisitos de forma, tempestividade e legitimidade exigidos pelos arts. 36º, 39º, 140º-nº 1, 142º-nºs. 1 e 2, todos do CRP, e efectuado o pagamento do preparo previsto pelo art. 27º- nº4.1 do Regulamento aprovado pelo Decreto-Lei nº 322-A/2001, de 14 de Dezembro, inexistem questões que obstem ao conhecimento do mérito 1, pelo que da análise conjunta da situação registral do prédio 2 sobre que incide o registo peticionado, dos 1 Não obstante, importa esclarecer que o Código do Procedimento Administrativo não é aplicável ao recurso das decisões dos actos típicos dos conservadores, é a doutrina unanimemente aceite e há muito consagrada que a Recorrente parece desconhecer quando invoca, na sua petição de recurso, os arts. 166º e seguintes daquele diploma legal. Tendo em atenção que os referidos actos se inserem no âmbito do direito privado e têm natureza judicial ou para-judicial, é neste exacto sentido que apontam as conclusões formuladas no Pº 58/93-RP 4:o Código do Procedimento Administrativo não contém, e jamais visaria conter, normas referentes aos actos típicos praticados por conservadores e notários, nem inovatórias no que respeita ao específico recurso hierárquico, que, por isso mesmo, se rege apenas disposições dos Códigos do Registo Predial e do Processo Civil (art. 147º-B CRP). 2 De acordo com o conteúdo da descrição do prédio sobre que incide o acto recusado e das inscrições em vigor, resulta que: 1-em 28 de Abril de 1995, foi registada a emissão de alvará de loteamento sobre o prédio 02281, da freguesia de, criando-se então dois lotes de terreno para construção (inscrição F-1): - o lote A, com m2, que foi descrito sob o nº 3851/ e -o lote B, com m2, que foi descrito sob o nº 878, da mesma freguesia Da inscrição anterior consta, como especificação do alvará, que o lote A se destina à construção industrial e o lote B à integração de construções existentes. 3- O lote A encontra-se inscrito a favor da, LDA., ré na acção cuja recusa do respectivo registo, constitui o objecto do presente recurso.

4 4 documentos apresentados e das posições em confronto, a posição deste Conselho vai expressa na seguinte DELIBERAÇÃO I- O registo predial tem por fim publicitar a situação jurídica dos prédios, com vista à segurança do comércio jurídico imobiliário. II- Entre os factos e actos sujeitos a registo, contam-se a emissão do alvará de loteamento, seus aditamentos e alterações [arts. 2º, nº 1-d) CRP], numa clara preocupação do legislador, em conferir publicidade a todos os factos, actos e direitos que incidam positiva ou negativamente sobre o prédio. III- O direito de urbanizar, lotear e edificar, assente em autorização administrativa nesse sentido, é dado a conhecer através dos registos anteriormente especificados, devendo considerar-se sujeitas a registo as acções que tenham por fim, principal ou acessório, o seu reconhecimento, constituição, modificação ou extinção (art. 3º, nº 1-a) CRP); IV- Assim sendo, deve ser registada a acção administrativa especial onde foi pedida a declaração judicial de nulidade ou de anulação de actos administrativos relativos ao licenciamento de construções e a consequente demolição dos edifícios construídos em determinado lote de terreno para construção, em desconformidade com o prescrito no alvará de loteamento registado, por estar em causa não apenas o reconhecimento do direito de lotear e o respectivo conteúdo, mas também igualmente a apreciação e declaração das eventuais respectivas e concretas violações. Nestes termos, afigura-se-nos conceder provimento ao recurso. Esta deliberação foi homologada pelo Exmo. Senhor Director-Geral em Sobre o lote B, incidem: - uma inscrição de aquisição a favor da, SA (ap. 52, de 16 de Novembro de 2005); - uma inscrição de locação financeira a favor da, SA (ap. 53, de 16 de Novembro de 2005). - 5 anotações diversas, entre as quais as referentes à recusa do registo da acção (anotação simples da recusa da acção) e ao seu posterior completamento com a especificação do pedido formulado na acção [anotação de 3 de Abril de 2006, de cujo teor consta que foi completada a anotação de recusa da acção no sentido de se especificar que o petitório nela formulado consiste em: I)serem declarados nulos os actos administrativos que aprovaram os projectos e licenciaram as construções dos edifícios realizados no lote; II) serem os réus ( a locatária financeira - cfr. registo da ap. 53 de 2005/11/16- e o Município de ) condenados a praticar os actos devidos em consequência das referidas declarações de nulidade ou anulação, nomeadamente a demolição dos edifícios e construções realizadas no lote em desconformidade com as prescrições do alvará de loteamento nº 28/94].

5 5 Proc. R.P. 90/2006 Declaração de voto Em face do disposto nos artigos 2º, nº1, al. d), e 3º, nº1, al. a), do Código do Registo Predial, estando sujeitos a registo a autorização de loteamento, seus aditamentos e alterações, aceita-se, sem dificuldade, estarem igualmente sujeitas a registo as acções que tenham por fim, principal ou acessório, a modificação ou a extinção dos actos administrativos correspondentes. Pois, mesmo sem ter em linha de conta a natureza do ius aedificandi, enquanto direito de lotear, de urbanizar e de construir, que alguma doutrina entende como parte integrante ou atributo natural do direito de propriedade do solo, e outros autores defendem como um poder que acresce à esfera jurídica do proprietário, fazendo, assim, variar, também, a natureza da licença administrativa entre a simples autorização ou permissão e a verdadeira licença ou autorização constitutiva de direitos 3, parece poder assertivamente afirmar-se que a permissão de loteamento, seus aditamentos e alterações, enquanto instrumentos de gestão urbanística destinados a assegurar uma forma correcta de intervenção no solo são, ao mesmo tempo, actos administrativos constitutivos, na medida em que criam situações jurídicas novas, investindo o interessado no poder de realizar a operação urbanística nos termos e com o conteúdo neles definidos e publicitados pelo registo predial. Também por isso, justificado se demonstra quanto a nós, o enquadramento na al. a) do nº1 do artigo 3º do Código do Registo Predial, das acções administrativas que visem o reconhecimento das situações ou posições jurídicas constituídas pelos actos administrativos previstos artigo 2º, nº1, d) do Código do Registo Predial, bem como o restabelecimento de direitos ou interesses violados com a impugnação em concreto de quaisquer daqueles referidos actos. 3 Cfr.a este propósito Pedro Gonçalves e Fernanda Paula, Revista do CEDOUA, ano II e, numa súmula das posições doutrinais em confronto, Mário Esteves de Oliveira, Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente nº3, Junho de 1995.

6 6 Mas, no caso em apreço, ter-se-á pretendido suscitar, com o pedido efectuado ou com os seus fundamentos ou causa de pedir 4, a modificação ou a invalidade da autorização de loteamento registada ou de quaisquer alterações ou aditamentos não registados, ou mesmo obter a apreciação positiva ou negativa do direito ou da posição jurídica que da permissão de loteamento decorre para os titulares interessados por forma a que, a título principal ou acessório, resulte a modificação ou extinção do conteúdo do registo efectuado, o reconhecimento de uma situação jurídica diversa da que se acha já publicitada ou a extinção de um acto administrativo susceptível de alterar um facto anterior já registado? Não obstante a versão agora apresentada pela recorrente em sede de recurso hierárquico no sentido de interpretar os actos administrativos impugnados como alterações sucessivas e ilegais ao loteamento já registado, compulsado apenas o articulado processual, já que deve ser este o documento base da qualificação, não se afigura ser esse o escopo da acção, porquanto não se vê que da procedência da pretensão do autor 5 resultem a declaração de nulidade de actos administrativos permissivos de alteração de loteamento, cuja eficácia dependeria, aliás, da emissão do aditamento ao alvará respectivo artigo 27º do Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, ou quaisquer efeitos relevantes na estrutura ou no conteúdo dos direitos registados. Antes parece decorrer do teor da petição uma intenção de impugnar apenas os actos administrativos que permitiram o exercício do direito de edificar em desarmonia com o que se acha publicitado, pretendendo o autor fazer valer o seu interesse, enquanto proprietário do lote A, na declaração de ilegalidade e ilegitimidade jurídica dos referidos actos a licença ou autorização de construção 4 Como se sabe, no contencioso administrativo, todas as questões de que a decisão conhece e resolve, como antecedente lógico indispensável à emissão da parte dispositiva do julgado, integram os limites objectivos do caso julgado, desde que se verifiquem os demais requisitos do mesmo Acórdão de , do STA, rec Não parece relevante para a questão decidenda apurar se na acção trazida a registo a posição jurídica subjectiva do autor em face da Administração se integra na categoria dos direitos subjectivos, havendo um interesse próprio, autónomo e individualizado, ou na categoria do interesse legítimo, apenas protegido de forma indirecta ou reflexa e valorado para efeitos de tutela jurisdicional quando esteja em causa a legalidade da actuação administrativa.

7 7 titulada em alvará autónomo, nos termos do artigo 27º, nº4, do Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro, e todos os actos de procedimento respectivos 6. Afigura-se, por outro lado, que nem mesmo o entendimento de que o pedido incorpora um juízo sobre as posições jurídicas subjectivas dos particulares interessados 7, neste caso, por delimitação positiva e negativa do direito de lotear, urbanizar e edificar nos precisos definidos pelas especificações do alvará, que se querem ver estabilizadas, demandaria o registo da acção administrativa em apreço, agora pelo simples facto de que, estando já registada a autorização de loteamento, não se descortina que do registo da acção e da sua eventual procedência pudesse resultar um efeito de oponibilidade que não se encontrasse já assegurado. Considerando, então, como nuclear da acção trazida a registo, a impugnação dos actos administrativos que permitiram a edificação no lote B em termos diversos daqueles que se acham definidos na autorização de loteamento, há, ainda assim, que atentar no facto de se ter pedido também a demolição das construções erigidas e de constituir preocupação do recorrente a possibilidade de actualização da descrição do lote B com a edificação que alega ter sido ilegalmente autorizada. Quanto a estes aspectos, cumprirá, desde logo, sublinhar que a finalidade da descrição é a identificação física, económica e fiscal do prédio e não a sua definição jurídica, sendo, por isso, duvidoso que o registo da acção inviabilizasse liminarmente a actualização da descrição que viesse a ser requerida por pessoa com legitimidade bastante 8. 6 É de notar que a construção fáctica iniciada na petição inicial no sentido da existência de um procedimento viciado de alteração de loteamento não veio a vingar em sede de desenvolvimento do articulado ou do pedido cfr. os artigos 29º e 75º da petição 7 O acto cuja validade se discute continua a ser um elemento essencial da acção impugnatória que, contudo, se perspectiva agora como uma controvérsia sobre uma relação jurídica ( substancial), visando determinar a validade da pretensão administrativa de produção de certos efeitos por determinada forma, em função da lei e das posições jurídicas subjectivas por ela reconhecidas ao autor - Justiça Administrativa, José Carlos Vieira de Andrade, Coimbra, 8ª edição. 8 Cfr. entre outros, o Proc. R.P. 60/97 DSJ-CT, publicado no BRN 12/97 e o Proc. C.P. 89/2002 DSJ-CT, onde, alias, se refere a certo passo do ponto 3.3. que com ou sem efectivo ius aedificandi, a edificação existe, pelo que terá (deverá)

8 8 Por outro lado, da eventual procedência do pedido de restabelecimento da situação hipotética actual, com a determinação judicial da demolição da obra, apenas resulta um dever para a Administração de executar a sentença na medida em que tal for necessário e possível, o que, naturalmente, apenas se reflectirá nos elementos da descrição com o próprio facto material da demolição. Não obstante, por razões de prevenção do comércio jurídico imobiliário contra imprevisíveis prejuízos para terceiros 9, afigura-se útil a anotação à descrição do lote B da pendência da acção administrativa em tabela. Por último, no que concerne aos limites subjectivos do caso julgado, importará, talvez, notar que, ao contrário do que se verifica, em geral, no processo civil, relevam no processo administrativo não só o dispositivo da sentença mas também os seus fundamentos, e que, no caso das acções de impugnação, como é a dos autos, a procedência do pedido determinará a eliminação dos actos administrativos da ordem jurídica, valendo este efeito de eliminação erga omnes, posto que ninguém pode pretender que, relativamente a si, o acto não foi anulado 10. Já quanto ao efeito assertivo da sentença, ou seja, ao juízo sobre a validade do acto administrativo, não estando a acção sujeita a registo, afigura-se que o caso julgado terá o alcance previsto nos artigos 271º, nº3, e 498º do Código do Processo Civil, não sendo despiciendo sublinhar, em todo o caso, que as especificações do alvará de licença ou autorização de operação de loteamento vinculam a câmara municipal, o proprietário do prédio, bem como os adquirentes dos lotes Decreto-Lei nº555/99, de 16 de Dezembro. Por todo o exposto, entendo que o recurso não merece provimento, votando desfavoravelmente a deliberação. constar da descrição predial do solo, acrescentando-se na nota 28 que se a edificação deve ser demolida, então que assim proceda a Administração. 9 Cfr. o Proc. Nº R.P. 280/2000 DSJ-CT, publicado no BRN 6/ José Carlos Vieira de Andrade, ob. cit, págs. 390 e ss.

9 . 9