Procedimentos e Regras: a dimensão institucional de programas de ajuste fiscal

Transcrição

1 Seminário Ajuste Fiscais e Reformas Orçamentárias: a experiência internacional e o caso brasileiro Procedimentos e Regras: a dimensão institucional de programas de ajuste fiscal José Roberto R. Afonso 20/10/2015, Rio, FGV

2 Ementa do Painel O foco dessa sessão é avaliar a dimensão institucional do processo orçamentário. Em situações onde a descentralização político- -administrativa é grande, o equilíbrio fiscal depende da existência de instituições capazes de assegurar a coordenação das decisões, bem como de regras e procedimentos que garantam a independência de instituições encarregadas da verificação de conformidade com as normas vigentes e da promoção da transparência da execução orçamentária. Uma alternativa à coordenação é a centralização das decisões, o que costuma ocorrer em momentos de crise, mas que nem sempre é fácil reverter posteriormente. Um aspecto negativo da centralização é as implicações para a gestão de serviços públicos, principalmente em situações em que a gestão é entregue à responsabilidade de governos regionais ou locais e quando o acesso a recursos depende de decisões controladas pelo governo central. Nessa sessão, é importante que o debate combine as diferentes perspectivas sob as quais a dimensão institucional deve ser apreciada.

3 Sumário Brasil na contramão da OCDE trajetória de deterioração fiscal crescente no pós-crise Procedimentos credibilidade fiscal perdida exige revisão profunda de práticas Regras crises e instituições abrem oportunidades para reformas estruturais Brasil extrair lições da OCDE aproveitar experiências dos programas de consolidação fiscal

4 Deterioração (cenário convergente)

5 Déficit Nomnial e Dívida Bruta x Líquida - em % do PIB 5 Economia Aplicada Elaboração Fernando Montero

6 Receitas x Despesas, variação real 20,0 Média móvel em 12 meses (Taxa real, até julho de 2015) 15,0 10,0 5,0 0,0-5,0-10,0 Receita Líquida Despesa Primária 6 Economia Aplicada

7 Resultado Resultado Estrutural Estrutural do Governo Central Resultado Primário acumulado em 4 trimestres em % do PIB 3,5 Oficial Recorrente Estrutural 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-2,0 7 Núcleo de Economia do Setor Público (NESP)

8 Resultado primário Em % do PIB 3,5 3,0 2,5 2,0 1,9 2,6 2,9 2,2 1,8 1,5 1,0 0,5 0,0-0,5-1,0-1,5-0,6-0,6-0,9-2, Não Recorrente Recorrente Primário G.R. Primário E.E. Primário S.P.C. 8 Economia Aplicada

9 Dívida Bruta Governo Geral - em % do PIB, projeções 2015/18 90,0% 85,0% 86,8% 80,0% 80,8% 75,0% 74,6% 70,0% 65,0% 60,0% 55,0% 50,0% E 2016E 2017E 2018E Cenário Base Cenário de Stress Com Cumprimento da Meta de Primário 9 Economia Aplicada

10 Dívida pública: juros implícito 10 Economia Aplicada Elaboração Felipe Salto

11 Não-Fiscal: reservas externas e Banco Tesouro 11 Economia Aplicada Elaboração Felipe Salto

12 Dívida na Depressão = Liquidez - estoques recorde de caixa e dívida em mercado Recorde histórico do caixa único do Tesouro Nacional e de sua dívida mobiliária em mercado em % do PIB

13 Procedimentos ( já em obras )

14 Crises & Reações História brasileira (mais antiga) crises econômicas enfrentadas com reformas estruturais: anos 60 novo sistemas orçamento, tributário, bancário, governos anos 90 abertura, estabilização, desestatização, tripé macro Novo século boom e crise global, consumo e endividamento familiar e público: gestão no lugar de reformas - nova matriz econômica Tempestade perfeita inédita coincidência de crises econômica e política mas instituições democráticas fortalecidas política econômica fragilidade, credibilidade perdida, novos rumos indefinidos falência da idéia da boa gerência da marolinha!

15 Macroeconomia Fiscal da Crise Estratégia diferenciar ações e políticas - premente visão e plano para reconstruir economia do corpo de bombeiro até o de arquitetos e engenheiros Política macroeconômica resgatar coordenação entre autoriades, harmonia entre autoridades, consistência nas políticas, inclusive modelos de consistências macroeconômica: impossível ajuste sem equikeconômica - políticas econômicas fragmentadas e autoridades de autarcias Lições internacionais oportunidade para aprender com enfrentamento da última crise global, identificar novas instituições e políticas, e adaptar às condições locais: novo Consenso do cada um por si!

16 Microeconomia Fiscal para Crise Recuperando credibilidade metas e resultados realistas, consolidação de contas acima da linha prisma fiscal (expectativas de mercado) Crise exige mais ousadia concluir acerto com passado pagamento, encontro de contas, capitalização, republicar séries fiscais históricas e iniciar nova apuração complementar de novos indicadores fiscais = regime de competência; ótica não-monetária; banco central como financiador implantar conselho de gestão (LRF) e apoiar instituição independente Ajuste dos governos subnacionais ordenar e liderar processo nacional de ajuste x caos e ações pontuais reescalonar dívida vincenda e exigir plano de ajuste e reformas estruturais

17 Regras ( por reformar )

18 Agenda Fiscal Programa de consolidação fiscal o Processo de reformas o Reformar orçamento público o Revisitar responsabilidade fiscal o Construir novo sistema tributário (reforma insuficiente) o Modernizar e redescentralizar administração pública o Repensar previdência social e complementar Redesenhar financiamento e investimento para desenvolvimento

19 Cronologia Legal Código de Contabilidade Pública (Decreto 4536) 1964 Lei Geral do Orçamento (Lei 4320) 1988 Constituição (código finanças públicas) Emenda da Reforma Administrativa (EC 18) 1998/1999 Anteprojetos e Projeto do Executivo Federal 2000 Lei Complementar Responsabilidade Fiscal (LC 101) 2009 Lei da Transparência (LC 131)

20 Responsabilidade Fiscal

21 LRF Construção Vontade política do governo + debate federativo + + Iniciativa e aprimoramento parlamentar = lei avançada e completa Mescla regras + limites = código de conduta Planejamento, controle, transparência Lei dos crimes fiscais (individuais) Ações judiciais STF

22 Esturuturação LRF Primeira economia emergente a adotar uma lei desse tipo e, mesmo em relação aos países ricos, é a mais abrangente. Define princípios (à moda anglo-saxônica) e fixa limites e regras (à moda dos norte-americanos e latinos). As metas fiscais são móveis, com cláusulas de escape precisas e detalha mecanismos de correção de rota em caso de eventual ultrapassagem dos seus limites. Privilegia prudência mas estabelece sanções amplas e duras, tanto institucionais quanto pessoais. Divulgação ampla e tempestiva de contas públicas, mesmo numa federação com milhares de entes.

23 LRF Necessidades de mudanças Normas ainda não implantadas Preceitos que não funcionaram bem Questões não contempladas = reforçar disciplina

24 LRF Não Regulado Limites para dívida da União (Constituição) o o Mobiliária (lei ordinária) Consolidada (resolução do Senado) > projetos há 15 anos no Congresso sem votação Revisão anual dos limites das dívidas o Avaliação pelo Executivo (PLDO) e, se o caso, pelo Senado > nunca foi proposto o Conselho de Gestão Fiscal classificação e consolidação das contas, harmonização federativa, premiar e disseminar boas práticas o representantes todos governos e poderes > projeto há 15 anos no Congresso

25 LRF Ineficiente o Dívida entre governos o concessão de garantias pelo Tesouro taxas de juros: governos > setor privado o Compromissos permanentes criação sem compensação garantida/mensurada o Limitação de Folha e Dívidas exclusões da folha: IR Fonte; previdência; terceirização o dívidas não contabilizadas; crédito como líquido

26 LRF Não Contemplado o Créditos & subsídios o Dívida mobiliária para concessão de crédito Créditos, subsídios e dívidas fora do orçamento o Balanço consolidado Sem integração governos + empresas e bancos estatais o Contas monetárias e cambiais com forte impacto Normas gerais de orçamento e contabilidade o o Revisão da Lei 4320 Adaptação à contabilidade privada

27 Controle da Dívida Constituição: Art.48, XIV: lei fixa montante dívida mobiliária Art.52, VI: Senado limita montane dívida consolidada, iniciativa Presidente Art.163: lei complementar sobre finanças públicas e dívidas LRF: regulação Base receita corrente líquida. Verificação quadrimetral Limite máximo e prudencial. Superávit primário para enquadrar em 2Q. Válvulas de escape: avaliação annual; baixo crescimento dobra prazo de ajuste; revisão com mudança drástica da polítca Resoluções do Senado Propostas pelo Executivo em 2000 depois da LRF e pedido da LDO Resolução 40/2001: limite 200% e 120% da RCL para Estados e Municípios União sem limite e autorizada emissão livre para carteira do BC

28 (Re)centralização

29 Carga Tributária 2014: Divisão Federativa

30 Gasto Público Social - Composição Federativa Diferenciada

31 Descentralização ou municipalização? (em % da receita tributária nacional)

32 ICMS decrescente

33 Garantias do Tesouro para outros governos:

34 Voluntárias Redirecionadas

35 Consolidação Fiscal ( por começar )

36 Impasse Fiscal no Imediato Pós-Crise

37 Alternativas o Saídas institucionais o Instituições democráticas funcionam e crescem nas crises o Oportunidade ímpar para reformas estruturais o Mudar cultura da super-gerência pela estratégia integrada Política fiscal depende e condiciona política macroeconômica o Agenda de reformas o Reformas fiscais integradas e prementes Pauta quase infinita de reformas: orçamento, tributação, previdência social, controle da dívida, administração pública, compras e licitações, empresas estatais, bancos e financiamento público Falta mais vontade política do que recursos técnicos!

38 José Roberto Afonso

39 José Roberto Afonso é economista e contabilista, doutor pela UNICAMP, pesquisador do IBRE/FGV e professor do programa de mestrado do IDP. As opiniões são de exclusiva responsabilidade do autor. Luciana de Oliveira deu suporte às pesquisas. Mais trabalhos, próprios e de terceiros, no portal:

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