ACÓRDÃO Nº 920/ TCU - PLENÁRIO

Transcrição

1 Gabinete do Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha ACÓRDÃO Nº 920/ TCU - PLENÁRIO 1. Processo: TC 2. Grupo II, Classe de Assunto: V Relatório de Levantamento de Auditoria 3. Entidades: Companhia Energética do Amazonas, Centrais Elétricas do Brasil S.A. Eletrobrás, e Ministério de Minas e Energia 4. Interessado: Congresso Nacional 5. Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha 6. Representante do Ministério Público: não atuou 7. Unidade Técnica: Secex/AM 8. Advogado constituído nos autos: não há 9. Acórdão: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado em empreendimento de ampliação da capacidade do parque de geração térmica de energia elétrica no Estado do Amazonas, inseridas ao Programa de Trabalho nº ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. determinar à Companhia Energética do Amazonas - CEAM a suspensão cautelar da Concorrência Internacional nº 037/2005, destinada à aquisição de 82 grupos geradores de energia elétrica, objeto do Programa de Trabalho nº , até o saneamento das irregularidades concernentes à ausência, no projeto básico, da licença ambiental e do estudo de impacto ambiental, para aquisição e instalação de 82 grupos geradores, contrariando as Resoluções Conama 1/86 e 237/97; pesquisa de preços, para verificar se as propostas dos licitantes estão em conformidade com valores de mercado, consoante o art. 43, inciso IV da Lei 8.666/93; indicação dos valores máximos a serem aceitos para aquisição dos lotes constantes da Concorrência Internacional nº 37/2005, conforme o disposto no art. 48, inciso II, da Lei 8.666/93; 9.2. determinar a realização de audiência do sr. Willamy Moreira Frota, Diretor-Presidente da Companhia Energética do Amazonas, para que apresente, no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência, razões de justificativa com relação aos seguintes fatos: ausência, no projeto básico da Concorrência Internacional nº 37/2005, de referência à licença ambiental e ao estudo de impacto ambiental, para aquisição e instalação de 82 grupos geradores, contrariando as Resoluções Conama 1/86 e 237/97; ausência de pesquisa de preços, para verificar se as propostas dos licitantes estão em conformidade com valores de mercado, o que resultou em descumprimento, na Concorrência Internacional nº 37/2005, do art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/93; falta de indicação dos valores máximos a serem aceitos para aquisição dos lotes constantes da Concorrência Internacional nº 37/2005, em descumprimento ao art. 48, inciso II, da Lei 8.666/93; 9.3. determinar à Secex/AM que: diligencie junto ao órgão estadual de meio-ambiente no Estado do Amazonas, no sentido de obter e analisar as informações quanto à obrigatoriedade de realização de EIA e RIMA para geração termoelétrica, levando em conta a potência dos grupos geradores a serem adquiridos por intermédio da Concorrência Internacional 37/2005, que varia de 140 a 3.000kWh de potência prime; verifique, ato contínuo, se a localização dos grupos geradores, a serem adquiridos por intermédio da Concorrência Internacional 37/2005, ocorre em florestas de preservação permanente; e 9.4. dar ciência desta decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, Centrais Elétricas S/A ELETROBRÁS e Ministério de Minas e Energia, informando-lhes que foram observados indícios graves de irregularidades que recomendam, a princípio, a paralisação cautelar da Concorrência Internacional 37/2005,

2 promovida pela Companhia Energética do Amazonas - CEAM, voltada à aquisição de 82 grupos geradores de energia elétrica, objeto do Programa de Trabalho nº Ata nº 25/2005 Plenário 11. Data da Sessão: 6/7/2005 Ordinária 12. Especificação do quórum: Ministros presentes: Adylson Motta (Presidente), Walton Alencar Rodrigues e Benjamin Zymler Auditores convocados: Lincoln Magalhães da Rocha (Relator), Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa. ADYLSON MOTTA Presidente LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA Relator Fui presente: PAULO SOARES BUGARIN Procurador-Geral, em substituição

3 GRUPO II CLASSE V Plenário TC Natureza: Relatório de Levantamento de Auditoria Órgão/Entidade: Companhia Energética do Amazonas, Centrais Elétricas do Brasil S.A. Eletrobrás, e Ministério de Minas e Energia Interessado: Congresso Nacional RELATÓRIO Sumário: FISCOBRAS Ampliação da capacidade do parque de geração térmica de energia elétrica no Estado do Amazonas. Irregularidades em processo licitatório. Audiência do responsável. Determinações imediatas. Trata-se de Levantamento de Auditoria efetuado pela Secex/AM, no âmbito do Fiscobras/2005, com vistas a verificar empreendimento de ampliação da capacidade do parque de geração térmica de energia elétrica no estado do Amazonas, inserido ao Programa de Trabalho nº Realizada a fiscalização, a unidade técnica historiou fatos relacionados com o empreendimento, lançando instrução no Sistema Fiscobras (fls. 1/20), da qual transcrevo os seguintes excertos, verbis: (...) Importância sócio-econômica: aumentar a oferta de energia elétrica confiável no interior do Estado do Amazonas, por meio da aquisição de grupos geradores novos movidos a óleo diesel. Observações: A Companhia Energética do Amazonas CEAM é uma empresa estatal constituída com o objetivo de gerar, transmitir e distribuir energia elétrica para todo o interior do Amazonas. Tendo em vista a configuração natural dessa área, a geração é feita por meio de grupos geradores isolados, cuja capacidade individual máxima atinge cerca de 2 MW de potência. Contudo, a maioria das máquinas é de potência inferior. Pode-se, portanto, chamar o processo de micro-geração. A empresa foi federalizada em 26/04/2000, por meio da Medida Provisória nº , que atribuiu seu controle acionário às Centrais Elétricas do Brasil S.A.- ELETROBRÁS. A CEAM não tem sua movimentação financeira integrada ao SIAFI. Projeto Básico nº 1 (...) Objeto: Aquisição, recuperação de grupos geradores GG e equipamentos/materiais, implantação de ferramentas, dispositivos de segurança pessoal e sistemas de tratamento de efluentes para 92 usinas da CEAM. Observações: Quando da federalização em abril/2000, a Eletrobrás elaborou estudo da situação encontrada. Identificou-se necessário comprar grupos geradores novos e revitalizar os usados. O valor de R$ ,00 refere-se a esse estudo, abrange ampliação do parque grupo-geradores (este PT) e também sua revitalização (outro PT-LOA/ ). No / (fiscobras/2001) consta cópia desse estudo, o qual não anexamos a estes autos em virtude de já constar no processo citado. Projeto Básico nº 2 Objeto: contratação de empresas especializadas para fornecimento e instalação de 82 grupos geradores de energia elétrica a serem instalados em 56 usinas termelétricas da CEAM localizadas no interior do Estado. Observações: O projeto básico encontra-se sem data, porém, solicitamos informações sobre os valores, e foi encaminhado um adendo, do qual consideramos a data do projeto básico. O projeto

4 básico refere-se apenas aos 82 GG desta aquisição. Execução Física (...) Data prevista para Conclusão: 31/12/2005 Situação na data da Vistoria: em andamento. Descrição da Execução Realizada até a Data da Vistoria: Aquisição/instalação 23 GG (17 MW contratos 112/02, 113/02), aquisição/instalação 31 GG (41 MW contratos 373/02, 374/02, 375/02). Observações: A execução deste PT tem restringido-se à aquisição de GG de energia elétrica, movidos a óleo diesel. Não há relação direta com obra civil ou serviço de engenharia, à exceção de pequenas adaptações quando da instalação do GG. No momento desta auditoria, estava no período de publicidade o processo licitatório nº 37/05. A concorrência anterior, nº 019/04, para aquisição/instalação de GG foi revogada. Como não foram adquiridos GG em 2004, o percentual realizado manteve-se inalterado. 3. Na mesma instrução são apontadas, ainda, 7 (sete) irregularidades relacionadas à ampliação do parque de geração térmica, sendo 3 (três) destas graves, que recomendam a paralisação dos serviços. 4. A equipe de auditoria, mediante parecer de fl. 18, elabora a seguinte conclusão, sem prejuízo dos esclarecimentos adicionais que se seguem: Parecer: O empreendimento para a aquisição e instalação de 82 GG encontra-se na fase de publicidade do procedimento licitatório, sendo verificado por esta Equipe falhas no projeto básico e no edital de licitação, com relação aos preços dos bens a serem licitados, que acabaram por inviabilizar o prosseguimento do empreendimento, até que sejam regularizadas as irregularidades. Esclarecimentos Adicionais: As falhas com relação à falta de licença ambiental e estudo de impacto ambiental também foram verificadas no /2004 (contratos 373, 374, 375/2005), estando em fase de audiência dos responsáveis. Por tratarem-se das mesmas falhas, mas em localidades distintas, a equipe entendeu ouvir em audiência o responsável especificamente para essas ocorrências. 5. Segue-se, por fim, proposta de encaminhamento uníssona da Secex/AM, no sentido de se promover audiência do Sr. Willamy Moreira Frota, bem como determinações à Companhia Energética do Amazonas Eletrobrás MME (fl. 19), nos seguintes termos: Proposta da Equipe: - Audiência de Responsável: Willamy Moreira Frota: ausência no projeto básico da Concorrência Internacional nº 37/2005 de referência à licença ambiental e estudo de impacto ambiental para aquisição e instalação de 82 grupos geradores, contrariando as Resoluções Conama 01/86 e 237/97. Prazo para Atendimento: 15 dias - Audiência de Responsável: Willamy Moreira Frota: falta de indicação dos valores máximos a serem aceitos para aquisição dos lotes, de que trata a Concorrência Internacional nº 37/2005, em descumprimento ao art. 48, inciso II da Lei 8.666/93. Prazo para Atendimento: 15 dias - Determinação a Órgão/Entidade: Companhia Energética do Amazonas Eletrobrás MME: que somente inicie as compras e instalação dos 82 GG após saneadas as irregularidades existentes no projeto básico e no edital 37/2005, em termos de obtenção da licença ambiental, realização do estudo de impacto ambiental e pesquisas de preços de mercado que ampare a estimativa de valores para aquele empreendimento. - Determinação a Órgão/Entidade: Companhia Energética do Amazonas Eletrobrás MME: que suspenda o processo licitatório 037/2005, até a regularização das irregularidades concernentes ao projeto básico (obtenção da licença ambiental) e ao edital (pesquisa de preços de mercado que amparem a composição de valores para aquisição de 82 grupos geradores).

5 VOTO Registro, inicialmente, que atuo nestes autos com fundamento no art. 27 da Resolução nº 175/2005 -TCU e nos termos da Portaria nº 191, de 25 de agosto de 2003, tendo em vista tratar-se de processo afeto ao Ministro responsável pela Lista de Unidades Jurisdicionadas nº 03 no biênio 2005/ Em exame os autos de Relatório de Levantamento de Auditoria realizado em empreendimento de ampliação da capacidade do parque de geração térmica de energia elétrica no Estado do Amazonas, inseridas ao Programa de Trabalho PT nº De plano, destaque-se que o PT sub-examine não se refere a obras de engenharia em si, mas à aquisição de grupos geradores movidos a óleo diesel, visando à ampliação do potencial de fornecimento de energia elétrica. 4. Expresso minha concordância, com as devidas adequações na redação decorrentes deste Voto, à proposta da equipe de auditoria de promover-se audiência do Sr. Willamy Moreira Frota, Diretor-Presidente da Companhia Energética do Amazonas - CEAM. Destaco que o mesmo responsável também se encontra sendo ouvido no âmbito do TC /2004-2, referente à levantamento ocorrido no âmbito do Fiscobras/2004 e de relatoria do eminente Ministro Walton Alencar. Entendo necessário, ainda, que sejam feitas ponderações a respeito das determinações sugeridas pela equipe de auditoria. 5. A medida de suspender a Concorrência Internacional 037/2005, por meio da qual a CEAM pretende adquirir 82 grupos geradores GG de energia elétrica movidos a diesel, certamente proporcionaria o tempo necessário para que esta Corte de Contas formasse convicção a respeito da legalidade da Concorrência Internacional 037/2005, mas também é excessiva ao fim pretendido, devendo, portanto, ser abrandada. 6. Não há dúvidas que é questionável, sob o cunho estritamente legal, o procedimento licitatório em comento. De todo modo, na situação, há também o aspecto social a ser mensurado. Passo à tecer considerações sobre um e outro. 7. Por primeiro, a ausência de um estudo a respeito do impacto ambiental é preocupante, sobretudo em decorrência do potencial poluidor da atividade de geração termoelétrica. Leve-se em conta, ainda, a localização do empreendimento: em plena região amazônica. 8. Ainda que a equipe de auditoria não tenha analisado com profundidade os possíveis impactos ambientais, dadas as características do presente processo fiscalizatório um levantamento de informações, é certo que a geração termoelétrica poderá causar danos às condições do ambiente em que encontra inserida. Chamo a atenção com relação a algumas descrições contidas no projeto básico. O lote IV, por exemplo, constituído por dois grupos geradores de 3000 kwe, a serem instalados em Parintins e Tabatinga, no Estado do Amazonas (fl. 101). À fl. 114, ao descrever o sistema de filtragem dos geradores, a CEAM indica a necessidade de existência de um sistema de filtragem de ar a seco, considerando-se o alto nível de concentração de contaminantes no ambiente (o grifo é meu). Não se verifica nenhuma outra informação a respeito. 9. De toda forma, ressalto que a Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, atribui competência ao Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA para tratar de assuntos atinentes à realização de estudos ambientais, bem como do procedimento para obtenção das licenças ambientais. Referido órgão colegiado, então, fez publicar a Resolução Conama nº 237/97, que estabelece, em seu anexo 1, as atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento, inserindo, dentre estes, a geração termolétrica. 10. Isolodamente, tem-se a impressão, pela leitura do normativo, que a instalação de grupo geradores estaria sujeita à obtenção prévia de licença ambiental. Entretanto, o Conama também editou a Resolução nº 01/86, a qual, no art. 2º, informa que depende de elaboração de estudo de impacto ambiental EIA e respectivo relatório de impacto ambiental RIMA, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. A questão é, portanto, definir quando a geração termoelétrica estaria inserida dentre essas atividades. 11. Nesse sentido, a mesma Resolução Conama nº 01/86 institui um limite mínimo: usinas de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, com potencial de geração superior a 10 Megawatts MW. A partir daí, a geração de energia elétrica, de qualquer fonte primária, deveria ser precedida de EIA e RIMA. 12. Dentre os grupos geradores a serem adquiridos pela CEAM por intermédio da Concorrência Internacional 037/2005, o de maior capacidade de geração alcança tão só kwe de potência prime

6 (efetiva). Assim, a princípio, a irregularidade, por si só, não justifica a suspensão da licitação, posto que exige-se EIA/RIMA para geração de energia de usinas com potência acima de 10 MW. 13. Todavia, ocorre que compete ao órgão ambiental estadual ou distrital o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades localizados ou desenvolvidos em florestas de preservação permanente (art. 5º, Resolução Conama 237/97). Destarte, cumpre determinar à Secex/AM que diligencie o órgão estadual, no sentido de obter e analisar as informações quanto à obrigatoriedade de realização de EIA e RIMA para geração termoelétrica, levando em conta a potência dos grupos geradores a serem adquiridos por intermédio da Concorrência Internacional 037/2005, que varia de 140 a 3000 kwe de potência prime. Com base em tal informação, deve a unidade técnica aferir se a localização dos GG dá-se em florestas de preservação permanente, para que, se for o caso, outras medidas sejam adotadas. 14. De sua parte, a falta de levantamento de preços de mercado compromete a avaliação dos custos do empreendimento. Destaco informação constante em comunicação interna da CEAM, à fl No expediente, consta que a estatal utilizou como base para estimativa de preços as propostas das empresas participantes de licitação realizada em 2004, para fornecimento e instalação de grupos geradores de energia elétrica com características similares aos grupos geradores a serem adquiridos por intermédio da Concorrência Internacional 037/2005, ora em análise. 15. Ocorre que o processo licitatório de 2004 sequer chegou a se concretizar, tendo sido revogado, posto que a CEAM não conseguiu obter da Eletrobrás os recursos necessários para viabilizar a aquisição. Ademais, a estatal baseia-se, pelo que consta nos presentes autos, tão só em propostas apresentadas por licitantes, pelo que concluo, à primeira vista, insuficiente o procedimento. 16. A não realização de pesquisa de preços impede que a CEAM dê cumprimento, e.g., ao inc. IV, do art. 43, bem como ao inc. II, art. 48, todos da Lei 8.666/ O primeiro dispositivo estatui a necessidade de se verificar se as propostas apresentadas estão de acordo com dos preços correntes no mercado ou fixados por órgão oficial. O segundo, refere-se à necessidade de fixação de preços máximos por parte da Administração. Utilizando-se regras de hermenêutica simples, percebe-se que a mens legis foi a de não dar possibilidade de contratações desvantajosas ao interesse público, criando barreiras à indesejável prática de preços excessivos. De outro lado, in casu, simplesmente determinar a suspensão do processo licitatório poderá obstar o atendimento de necessidades básicas de uma população que, por dificuldades naturais, tem pouco acesso a serviços públicos básicos, como o fornecimento de energia elétrica. 18. Pelas características dos GG (de 180 a 3000 kwe de potência prime) cuja aquisição é pretendida pela CEAM, serão beneficiadas pequenas comunidades, localizadas em diversos municípios do Estado do Amazonas. Impor-se, agora, óbice ao transcurso da concorrência 037/2005 significaria, ao fim, aumentar o tempo de um processo de exclusão a uma população já carente de serviços. 19. Por conseguinte, entendo que é melhor dar-se andamento ao certame licitatório, promovendo-se audiência do responsável pela potencial irregularidade, ao passo em que se deve determinar à unidade técnica que, com base nos argumentos apresentados, acompanhe a situação em comento, representando a este Tribunal, se for o caso. 20. Por fim, deve-se comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional a respeito da situação encontrada, tendo em conta o que dispõe o 2º, art. 97, da Lei /2004 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2005), deixando claro que as irregularidades encontradas, a princípio, não ensejam a paralisação do empreendimento examinado. Assim, ante as considerações retro, acolhendo parcialmente as proposições da unidade técnica, Voto por que o Tribunal adote o Acórdão que ora submeto à elevada apreciação deste Plenário. TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 6 de julho de LINCOLN MAGALHÃES DA ROCHA Relator