GESTÃO DE PESSOAS DENTRO DO CONTEXTO DE REFORMA ADMINISTRATIVA

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1 2006

2 Administração Assunto: GESTÃO DE PESSOAS DENTRO DO CONTEXTO DE REFORMA ADMINISTRATIVA Autor: PAULO MAURÍCIO BRAGA 2

3 OS PRINCIPAIS PONTOS CONCERNENTES À GESTÃO DE PESSOAS DENTRO DO CONTEXTO DE REFORMA ADMINISTRATIVA. Tendo por referência o cenário de reforma do aparelho do Estado com todos os condicionantes que o qualificam, discuta, com base no material disponibilizado para consulta, a relação entre gestão pública por resultados, fortalecimento dos quadros efetivos do Estado, gestão estratégia de recursos humanos, pressão institucional por melhoria de resultados, avaliação de desempenho e demissão por insuficiência de desempenho. Sabemos que as ultimas décadas em que se insere o paradigma administrativo do Estado brasileiro foi marcado pela essência burocrática. O sistema de administração pública por anos teve por molde, quase que exclusivo, a ideologia que nasce da Burocracia. Para nos situarmos melhor nesse paradgima tem-se como caminho mais comumente adotado a exposição de suas principais características e suas disfuncionalidades. O primeiro traço marcante de um sistema burocrático seria o caráter legal das normas e procedimentos que cobrem ou tencionam cobrir de forma global o que torna a burocracia uma estrutura social legalmente organizada. Outro traço é o caráter formal das comunicações. Todas as ações e procedimentos administrativos seriam feitos a fim de proporcionar uma documentação dos mesmos afim de se assegurar a interpretação unívoca das comunicações tornando a burocracia uma estrutura social formal. Podemos, também, citar o fato de que a burocracia tende a uma divisão sistemática do trabalho: cada integrante tem suas atribuições bem estabelecidas tornando a burocracia um sistema racionalmente organizado. Este também se pauta pela impessoalidade nas relações. Os cargos se priorizam frente as pessoas. O sistema burocrático é marcado pelo princípio da hierarquia, nenhum cargo fica sem controle ou supervisão superior. Outra característica desse tipo organizacional seria a ênfase que se dá as rotinas e aos procedimentos. Busca-se como alvo a padronização dos mesmos. Os autores que discorrem sobre o tema também enumeram que a burocracia é uma organização na qual a escolha é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais.todas as relações dentro de uma instituição não seriam marcadas por critérios particulares e arbritários mas sim por critérios universais e racionais. Em relação aos participantes podemos definir a profissionalização como palavra chave quando da tarefa de os caracterizar. Dentro do contexto burocrático os indivíduos são profissionais pois, segundo Chiavenato, são especialistas, assalariados, ocupam um cargo definido, são nomeados pelo superior hierárquico, tem mandato por tempo inderteminado,seguem carreira dentro da organização, não possuem a propriedade dos meios de produção e administração sendo fiéis aos cargos e aos objetivos organizacionais. 3

4 E por fim podemos considerar que as características fundamentais da burocracia podem ser sintetizadas em uma só: a completa previsibilidade do funcionamento. Esse modelo parte de um pressuposto segundo o qual o comportamento individual é previsível. Se todos se comportam segundo as diretrizes traçadas e deixam de lado elementos subjetivos atingir-se-ia a máxima eficiência do sistema. No entanto se Max Weber se dispôs a traçar as linhas fundamentais desse modelo, a tarefa de definir algumas das conseqüências não previstas e indesejadas coube principalmente a Merton. Este defendia a tese de que a racionalidade absoluta é impossível de se atingir, logo a máxima previsibilidade burocrática também seria uma falácia. Um fator muito simples pode explicar porque o sistema de Max Weber é um modelo ideal que não inclui em si os aspectos decorrentes de sua aplicação na realidade: toda instituição burocrática baseia seu funcionamento na ação individual humana. Logo a perfeita racionalidade é inatingível. E do comportamento humano surgem as imprevisibilidades ou disfunções do modelo burocrático de Max Weber. A primeira seria a internalização das regras e o apego aos regulamentos. As normas ao invés de exercerem uma função meio, passam a ser o fim das atividades levando embora a flexibilização que o processo administrativo exige. Outra imprevisibilidade seria o excesso de formalismo. A necessidade de documentação pode conduzir a instituição a uma dimensão extremamente formal. Em um contexto burocrático o indivíduo também se torna resistente as mudanças afinal por tudo ser padronizado e regulamentado a estabilidade e repetição passam a ser marcantes na organização. E o caráter impessoal das organizações burocráticas gera a despersonalização dos relacionamentos. As relações entre os membros tornam-se frias e privadas do elemento humano. Já a exaltação do princípio hierárquico gera a categorizarão como base do processo decisório: aquele que se situa nos escalões mais superiores da pirâmide de hierarquia tem o poder decisório independentemente do seu conhecimento e capacidade para se pronunciar sobre determinada situação. Temos também que o funcionário burocrata age em função dos regulamentos e rotinas traçadas. Os objetivos organizacionais tomam importância secundária e o funcionário perde iniciativa, criatividade e capacidade de inovação. E o traço mais indesejado de uma instituição burocrática é que seus indivíduos voltam-se para dentro da organização e não têm mais a capacidade de se relacionar com os fatores externos. Tornam-se desprovidos da capacidade de se relacionar a atividade interna com o ambiente externo. Assim cria-se um conflito entre organização e clientes que se expressa pela dificuldade no atendimento das expectativas do público em relação a instituição. Como foi dito no início o modelo administrativo brasileiro implantou o modelo infracitado como a linha central de atuação. As organizações públicas se pautavam quase que estritamente pelo respeito aos procedimentos e normas, ao formalismo. Buscava-se a previsibilidade e em termos gerais podemos afirmar que o que se alcançou foi uma ineficiência que se tornou a característica mais marcante da Administração Pública brasileira. 4

5 Sabemos também que a estruturação mais recente da administração pública do Brasil se deu em um contexto de Wellfare state. Em linhas gerais podemos definir que a marca do Estado do Bem estar social é o aumento da estrutura do Estado visando ao atendimento das demandas sociais. Assim, buscando satisfazer as necessidades da sociedade implementa-se um aparelho estatal de grandes proporções equipado com uma vasta estrutura de serviços voltado ao cidadão. E uma das conseqüências mais visíveis é a onerosidade desse aparelho estatal. Esse molde de Estado consome grandes fatias dos orçamentos públicos levando, quase sempre, as nações que o implantam ao endividamento e falência da máquina pública. E como se sabe o Estado brasileiro aderiu a essa ideologia e mesmo com uma estrutura de serviços precária tentou se enquadrar nos moldes do Estado de Bem Estar Social. Como conseqüência disso temos o aumento nos níveis de endividamento público e a percepção que o Estado não seria capaz de manter toda a larga e onerosa estrutura de serviços à sociedade. Então, aliado a ineficiência decorrente das disfunções do modelo burocrático e da crise desse Estado de Bem Estar Social a administração pública brasileira começa a se voltar a um processo de reforma administrativa. Embora haja diferenças substanciais entre a reforma levada a efeito nos diversos países, até mesmo em face das peculiaridades políticas, tradições nacionais e das especificidades do sistema jurídico é possível identificar os pontos primordiais que inspiram a busca de soluções ao Estado burocrático-providencial. Tem-se a intenção de diminuir as despesas e gastos sob responsabilidade do Estado a fim de reduzir o déficit público, elevado pelo aumento exponencial dos custos de proteção social. Enfatiza-se a necessidade do desenvolvimento de técnicas de gestão pública neutras despolitizadas, eficazes e passíveis de maior controle. Outro ponto das reformas é a redução da intervenção das Administrações centrais, as quais devem limitarse ás funções de preparação e elaboração das políticas públicas, deixando na periferia a responsabilidade pela escolha do modo de intervenção. Tem-se, também, a intenção de buscar uma melhor satisfação das demandas públicas mediante a simplificação dos procedimentos e a desburocratização. Enfatiza-se o uso preferencial de processos convencionais com flexibilização de mecanismos vigentes substituindo as rígidas estruturas governamentais por formas mais flexíveis de produção e gerenciamento dos processos administrativos. Busca-se também a multiplicidade de organismos independentes associando a regulamentação e o exercício das funções sob o modelo de agências reguladoras independentes. E é no governo de Fernando Henrique que o processo de reestruturação do Estado toma corpo e vigor. Nesta época torna-se clara a necessidade de ajustamento fiscal, a redução dos recursos aplicados em setores sociais, as reformas econômicas orientadas para o mercado com a finalidade de garantir a concorrência interna e criar condições para o enfrentamento da competição internacional. Busca-se também como objetivo geral o transito entre uma administração pública burocrática para a gerencial. 5

6 No entender da cúpula de governo de FHC era preciso que o Estado não somente sustentasse a competitividade, mas também se reestruturasse internamente, visando a implementação de uma administração pública gerencial que deveria se orientar pela eficiência e qualidade dos serviços. Isso pressupunha necessariamente uma ruptura com a administração burocrática anterior para reduzir custos e melhor atender o cidadão como contribuinte e como cliente. A Reforma do Aparelho do Estado voltada para a gestão e busca de resultados, inclusive com indicadores, metas e avaliação de desempenho, é um processo de mudanças da instrumentalidade da ação do Estado, dos meios, da governança, no manejo ou gerenciamento de seus recursos econômicos e sociais, na busca da eficiência. Dentro do contexto de reforma institucional não podemos deixar, de modo algum, de levar em conta as mudanças em nível de recursos humanos que foram implementadas a partir do processo de reestruturação administrativa. E dentro dessa análise das mudanças ocorridas faz-se mister traçarmos a linha geral do que seja a Gestão Pública por Resultados, prática adotada em virtude da adoção ou tentativa de implementação de uma administração gerencial. A Gestão Pública por Resultados é um modelo em que o Setor Público passa a adotar uma postura empreendedora que se volta ao cidadão como cliente e buscando padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. Esta forma de gestão busca reduzir custos sociais leva o Estado a um maior comprometimento com a satisfação dos cidadãos. Nesse modelo o Governo torna-se um meio e não um fim em si mesmo. O poder público cria um maior diálogo com a sociedade e utiliza intensamente os procedimentos de monitoramento e avaliação. Tem-se o ponto de vista do cidadão como cliente principal. Uma prática, comumente adotada, é o estímulo à competição entre programas por melhores resultados, com vistas a melhora do atendimento ao público, redução de custos e o tempo dos processos criando eficientes mecanismos de informação gerencial. A Política de Gestão Pública por Resultado exige do Governo um permanente aprimoramento de seus processos e a criação de um foco nos resultados de seus programas, projetos e atividades, maximizando a eficiência do sistema de prestação de contas sobre os mesmos à sociedade. Podemos falar que em termos práticos a Gestão Pública por resultados implica a definição clara e objetiva do problema de desenvolvimento que será tratado. Inclui também a identificação dos beneficiários e a elaboração programas e projetos, de modo a atender às suas necessidades. Busca a definição dos resultados esperados de modo realista, com base em análises adequadas. Enfatiza os mecanismos e critérios de alocação e controle de recursos e, ao mesmo tempo, concede maior autonomia e responsabilidades aos gestores. Incentiva o monitoramento do progresso em direção aos resultados e os recursos utilizados, usando indicadores de desempenho apropriados. 6

7 A Gestão Pública por Resultados também busca a identificação e gerenciamento dos riscos, tendo em mente os resultados esperados e os recursos necessários. Assim, temos que nesse novo modelo, a ênfase transita dos aspectos operacionais da gestão de projetos e seus resultados imediatos, para uma dimensão mais abrangente, ao incorporar os impactos das ações governamentais sobre a sociedade. É um modelo que se diferencia da gestão pública tradicional, que enfatiza o controle interno e valoriza a conformidade dos custos orçados, onde a burocracia é um fim em si mesma gerando uma administração pública lenta e ineficiente. E dentro de um contexto mais amplo de Gestão Pública por resultados encontramos, em um nível mais específico de políticas de Administração de Recursos Humanos os chamados acordos de Resultados que são celebrados entre dirigentes das organizações públicas e as autoridades que sobre eles tenham poder de supervisão. O Acordo de Resultados gera um pacto que contém os resultados a serem alcançados pelas instituições estaduais e permite maior controle por meio do acompanhamento e avaliação programas governamentais Governo para implementação das políticas públicas. O processo de feitura do Acordo de Resultados tem início com o alinhamento estratégico. Este instrumento possibilita que as instituições tenham um maior conhecimento de suas peculiaridades e especificidades adquirindo, assim, a noção da importância que sua ação gera em um nível mais amplo que inclui tanto sociedade quanto o a própria estrutura de governo. Faz-se então um diagnóstico da instituição buscando planejar ou replanejar o funcionamento institucional estrategicamente. A partir da construção do diagnóstico e planejamento os indicadores de resultados serão desenvolvidos. Estes devem estar relacionados aos principais produtos que serão entregues pela organização aos seus clientes bem como as metas de desempenho, os prazos de cumprimento e os padrões de controle preestabelecidos. Tem-se portanto que o método de acordo de resultados permite que as organizações públicas fixem suas metas e objetivos. Esse é o primeiro passo para que, em nível de Administração de Recursos Humanos, possa se iniciar uma reformulação do modo que se atua em determinado órgão. Sabe-se que no Estado a identificação dos objetivos e metas nem sempre é clara. Muitas vezes perde-se com facilidade a missão principal daquela organização. As rotinas, procedimentos, regulamentos tornam o alvo de muitos dos que atuam nos setores públicos. Portanto, o acordo de Resultados serve para reforçar algumas das metas que se perderam trazendo aos indivíduos que atuam na esfera pública um norte e um indicativo de onde se deve seguir. 7

8 A seguir, tarefa essencial é a definição do caminho que se deverá tomar para que se atinjam os resultados que foram determinados. E na definição desse trajeto é de vital importância o planejamento estratégico de Administração de Recursos Humanos. Este refere-se à maneira como a função de ARH pode servir de auxílio para o alcance dos objetivos organizacionais. Dentro de uma dimensão maior que integra os objetivos traçados no acordo de resultados cabe a ARH traçar os seus objetivos e estratégias pertinentes as pessoas que atuam nas entidades públicas por meio da avaliação da atual realidade do quadro funcional, da determinação e escalonamento das maiores necessidades relacionadas aos funcionários. A partir daí torna-se possível a estruturação e implementação dos planos de ARH. Nesse momento surgem, talvez, os maiores desafios do gestor de pessoas em uma entidade pública. Como criar uma estratégia de ARH que motive os funcionários a buscarem os objetivos organizacionais?como criar mecanismos que motivem as pessoas a se identificarem com a visão e missão da organização pública? Sabe-se que o gestor público de pessoas não tem a favor de si a flexibilidade que se encontra no setor privado. Os mecanismos que serão criados terão de estar vinculados aos limites impostos pela Lei e também a limitação financeira pela qual passam os Estados. Se se implementa uma Gestão De resultados é fundamental que também criem-se mecanismos de retribuição aqueles que atingiram as metas propostas. Podemos então discutir outra questão: antes que se busque definir uma política de retribuição aos servidores mais interessante seria que se reestruturassem as carreiras por meio dos planos de carreira, da definição dos cargos e salários e da criação de um ambiente propício ao exercício da atividade pública. O fortalecimento dos quadros do Estado não passa apenas pela contratação de novos funcionários, pela exoneração dos indivíduos ineficientes e pela capacitação daqueles que já se encontram nos quadros funcionais. É necessário, antes de tudo, que a base seja fortalecida. As carreiras têm de ser definidas, os métodos de promoção tem de ser clarificados, os cargos tem de ser estruturados, os salários tem de atender pelo menos aos anseios mínimos dos servidores. A partir daí pode se pensar na feitura dos concursos públicos que selecionem pessoal competente para o exercício das atividades e na capacitação daqueles que já atuam no Estado. Não podemos no entanto desprezar o fato de que algumas regras constitutivas da administração burocrática como a garantia de estabilidade dos servidores públicos são possíveis criadoras de um descompromisso do funcionários em relação ao desempenho de suas funções. Alguns autores defendem que os baixos níveis de produtividade e o reduzido grau de responsabilidade por parte de alguns servidores públicos podem ser explicados por fatores como pagamento e a promoção baseados no tempo de serviço e não na produtividade, salários estabelecidos de forma global e que amplas garantias de emprego a todos os servidores. Aliado a isso nem sempre a eficiência é exigida e as punições aquelas organizações ineficientes nem sempre toam corpo. E ao descompromisso público, o descaso com o público soma-se a falta de recursos das instituições públicas. 8

9 Visando a corrigir a rota da ineficiência alguns governos vêm implementando o processo de avaliação individual de desempenho que é um dos aspectos chave da administração estratégica de recursos humanos. A avaliação de desempenho dos funcionários possibilita a identificação das zonas de ineficiência nas quais o treinamento e capacitação se faz necessária. Assim a avaliação do desempenho individual deve se alinhar com os objetivos no nível da organização. As próprias ações na estratégia geral de recursos humanos devem ser estruturadas tendo como referência a avaliação de desempenho. A avaliação de desempenho não é um fim, mas apenas um meio instrumental voltado a melhora dos resultados dos recursos humanos da organização. Em termos gerais sabe-se que a avaliação de desempenho tem como base os resultados do trabalho e integra um compromisso entre dois indivíduos, o chefe e o subordinado. O desempenho ineficiente será resultado compartilhado entre chefe e subordinado. A partir da aferição do mau desempenho podemos discutir a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho. Se o mau desempenho cabe a chefe e subordinado, a demissão por insuficiência de desempenho pressupõe a incapacidade de uma das partes a do subordinado de cumprir e atingir os objetivos acordados. Assim temos que as razões para a insuficiência de desempenho não podem estar relacionadas com o compromisso firmado, devendo ser independentes dele. Em relação a avaliação de desempenho outro fator a ser levado em conta é que o mérito ou sua ausência depende do desempenho e das diferenças individuais. O indivíduo e de suas especificidades é que serão fator preponderantes em um processo de avaliação de desempenho. O elemento principal e único a diferenciar uma pessoa da outra são as características peculiares que se expressam também pelos seus dons naturais e pela capacidade que cada um tem para atingir determinado sucesso profissional. Logo a avaliação do servidor deverá Ter por foco as características individuais de natureza comportamental e personalisticas que envolverão o seu perfil, comportamento motivação. No entanto na determinação dos resultados uma questão é polêmica. A ênfase ao papel do indivíduo na determinação dos resultados provenientes da avaliação releva a segundo plano fatores ligados ao ambiente desconsiderando que alguns dos problemas das organizações são de origem sistêmica e não da responsabilidade individual dos funcionários. A desconsideração de condições de realização do trabalho e de vida no processo de avaliação de desempenho gera um sentimento de injustiça nos avaliados. Assim, o resultado é que até mesmo os gerentes responsáveis pela Avaliação criam uma resistência ao processo. Os custos políticos junto a equipe de trabalho são altos. E como reflexo disso temos que a maioria das pessoas é avaliada positivamente ou ninguém é avaliado. 9

10 Mesmo assim, não se pode perder de vista que a possibilidade de demissão por insuficiência de desempenho tem por pressuposto o fato de que a ação do indivíduo se impõe ao ambiente e as circunstâncias externas. O que vale são os talentos individuais e as forças tais como esforço, vontade de realizar, iniciativa e competência no trabalho. Portanto, frente ao anterior paradigma administrativo brasileiro percebemos o esforço do Estado na implementação e condução de um processo de reforma que busca o trânsito para uma administração gerencial onde a gestão de resultados, o planejamento estratégico que determinará o caminho a ser seguido, o fortalecimento dos quadros funcionais do Estado e a inclusão dos instrumentos de avaliação de desempenho passam a integrar a realidade do sistema administrativo estatal. BIBLIOGRAFIA MARIANNE NASSUNO - Demissão por insuficiência de desempenho na reforma gerencial: avanços e desafios. CHIAVENATO, Planejamento estratégico e gestão de pessoas PONTES, Administração de Cargos e Salários., Avaliação de Desempenho: nova abordagem. 10