Desempenho e qualidade no campo das organizações públicas: uma reflexão sobre significados*

Desempenho e qualidade no campo das organizações públicas: uma reflexão sobre significados* Maria Ceci Misoczky** Marcelo Milano Falcão Vieira*** S UMÁRIO: 1. Inrodução; 2. Os possíveis significados de desempenho; 3. As diferenes concepções de qualidade; 4. Desempenho e qualidade na avaliação de organizações públicas; 5. Qualidade e desempenho na perspeciva da Prefeiura Municipal de Poro Alegre; 6. Considerações finais. P ALAVRAS-CHAVE: qualidade; organizações públicas. Ese arigo revisa a lieraura em busca de diferenes definições e usos dos ermos desempenho e qualidade, bem como de reflexões sobre quais os mais adequados para o campo das organizações públicas. A parir de críicas às posições que desconsideram as especificidades dese campo, o arigo busca, nas formulações sobre desempenho em Maus (1994) e sobre qualidade em Polli e Bouckaer (1995), abordagens que as incorporem, além de propor uma relação enre eses dois conceios. Finalmene, aplica as caegorias presenes nesas formulações às definições de qualidade apresenadas pelos dirigenes da Prefeiura Municipal de Poro Alegre. O arigo conclui que aqueles auores oferecem uma conribuição adequada e imporane, e que se deve coninuar a conribuir para a consrução de um referencial eórico que permia compreender e apoiar a gesão nas organizações públicas. * Arigo recebido em nov. 2000 e aceio em jun. 2001. ** Médica, mesre em planejameno urbano pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), professora da Escola de Adminisração e douoranda do Programa de Pós-Graduação em Adminisração da UFRGS. *** Ph.D. em adminisração pela Universidade de Edinburgh, Escócia, professor adjuno do Deparameno de Ciências Adminisraivas e do Programa de Pós-Graduação em Adminisração da Universidade Federal de Pernambuco (Propad/UFPE) e coordenador do núcleo de pesquisa Observaório da Realidade Organizacional. RAP Rio de Janeiro 35(5):163-77, Se./Ou. 2001

Performance and qualiy in he field of public organizaions: reflecing on meanings This paper reviews he lieraure in search of differen definiions and uses of he words qualiy and performance., as well as reflecions on which of hose definiions are he mos appropriae for he field of public organizaions. Based on criicisms of he views ha don consider his field s specificiy, he paper searches, in he formulaions abou performance in Maus (1994) and abou qualiy in Polli and Bouckaer (1995), for approaches ha incorporae such criicisms. I also proposes a relaionship beween he wo conceps. Finally, i applies he caegories which are presen in hese formulaions o he definiions of qualiy presened by governmen officials of he ciy of Poro Alegre. The paper concludes ha Maus, Polli and Bouckaer give an adequae and imporan conribuion, and ha i is necessary o go conribuing o he consrucion of a heoreical framework ha will allow o undersand and suppor managemen in public organizaions. 1. Inrodução Todo signo sozinho parece moro. O que lhe dá vida? No uso, ele vive. Tem enão a viva respiração em si? Ou o uso é sua respiração? Wigensein, 1996:129, 432 Corvellec (1997) pare desa reflexão de Wigensein para discuir o ermo desempenho 1 e seus possíveis e diferenes significados, alerando para as conseqüências, para o próprio comporameno e para a organização, de uilizá-lo sem uma clara especificação. O mesmo pode-se dizer com relação ao ermo qualidade. Refleir sobre o significado paricular que eses ermos podem coner jusifica-se especialmene no conexo aual, em que alguns seores defendem uma ransposição direa, para o campo das organizações públicas, de alguns de seus significados quando uilizados na gesão de organizações privadas. A escolha deses ermos se deve, porano, à cenralidade do objeivo de melhorar o desempenho do seor público, presene ano nas proposas vinculadas a uma visão mais normaiva e empresarial, quano naquelas que se orienam para a democraização e a ênfase em políicas públicas inclusivas e que, porano, defendem as peculiaridades de foco e de senido da adminisração pública. Além 1 No original, performance. 164 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

diso, é inerene à idéia de melhorar o desempenho a exisência de um padrão de referência, freqüenemene relacionado à melhoria da qualidade. Assim, ese arigo revisa a lieraura em busca de reflexões sobre os usos dos ermos desempenho e qualidade no campo das organizações públicas. A parir de críicas às posições que desconsideram as especificidades dese campo, busca-se, nas formulações de Maus (1994) e de Polli e Bouckaer (1995), uma abordagem que as considere. A seguir, aplicam-se as caegorias enconradas nesas formulações às definições de qualidade feias pelos dirigenes da Prefeiura Municipal de Poro Alegre, concluindo-se que esses auores oferecem uma conribuição adequada e imporane. Enreano, deve-se coninuar a conribuir para a consrução de um referencial eórico que permia compreender e apoiar a gesão no campo das organizações públicas. 2. Os possíveis significados de desempenho Ao revisar a lieraura sobre organizações, Corvellec (1997) chama a aenção para o fao de que o ermo desempenho expressa uma cera percepção do mundo e ceras normas socioculurais, sendo, porano, como qualquer ouro, o resulado de uma rede de significados que muda de um grupo social para ouro. Assim, a mera radução da palavra de uma língua para oura subenende uma carga de significados não raduzíveis de imediao. Após exemplificar com a radução de performance do inglês para o francês e para o sueco, ese auor afirma que, no caso de um ermo como ese, que represena um consruo relacionado com a idéia de objeividade, mesmo pequenos mal-enendidos podem er grande imporância. Porano, sempre que os inerlocuores supõem o enendimeno múuo, maior é o efeio da imprecisão lingüísica e menos válida a suposição de objeividade. Corvellec (1997) lisa alguns significados para o ermo desempenho, presenes na lieraura sobre organizações: como desempenho dramáico e culural na ineração enre gerenes e ouros membros da organização no processo de consruir o senido da idenidade organizacional; como o resulado de aividades, quanificável aravés de medidas como o lucro conábil ou o reorno do invesimeno, por exemplo, sendo sinônimo de eficiência; como o que é aingido dos objeivos formais. Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 165

Em busca de uma visão inegradora, Barree e Berard (2000) raam de um sisema de gesão do desempenho que visa associar os objeivos esraégicos a medidas concreas de melhoria do desempenho organizacional: medidas primárias desempenho financeiro; medidas secundárias aquisição de novos clienes, indicadores de qualidade e segurança, criação de novos produos, redução do ciclo da produção, saisfação dos empregados; medidas erciárias agregação de medidas de desempenho sobre o conrole de qualidade. Já no campo das organizações públicas, segundo Polli (1993), o desempenho em um peso relaivamene menor que no das organizações privadas, já que ese não é o significado principal da arefa, que, freqüenemene, pode esar ligado a aspecos subjeivos ou da ação políica, não direamene relacionáveis com a quanificação ou com a eficiência. Nesa mesma direção, Guerrero (1999), ao abordar o êxio e o fracasso na adminisração pública, afirma que sua idenificação não pode resular de uma definição rigorosa de desempenho, já que a avaliação obedece a moivações políicas e ideológicas que os méodos racionais e sisemáicos não conseguem incorporar. 3. As diferenes concepções de qualidade Vieira e Carvalho (1999) consideram que a qualidade é um consruo que se define de forma diferene em cada organização. Conrasam, porano, com a abordagem predominane sobre ese ema, ou seja, a visão da qualidade como uma definição universal e harmônica, cuja implanação raria ganhos de eficiência para oda e qualquer organização, ignorando, assim, a influência de faores como os objeivos, o poder, a culura da sociedade e da organização e o ambiene insiucional, enre ouros. Polli e Bouckaer (1995:5) quesionam se odos os que colocam a qualidade como objeivo esão perseguindo a mesma coisa, ou se diferenes grupos êm diferenes coisas em mene quando adoam o ermo. Aleram que, se um ermo inclui udo, ele significa nada. É necessário, porano, resringir o significado de um ermo para orná-lo úil: só enão é possível disinguir enre uma enidade, ou assuno, e oura. Polli (1993:298) refere-se à presença do caráer ideológico: a qualidade, assim como a virude, em uma fore conoação posiiva, combinada com a enorme vanagem de que suas implicações reais coninuam sendo sumamene 166 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

vagas e imprecisas. Além diso, o ermo é araivo para a população em geral, para quem eficiência ou efeividade possuem significados disanes. Uma forma de solucionar esa imprecisão é seguir as recomendações feias pelo enfoque políico, segundo as quais se deve idenificar os ineresses a que serve o descolameno da palavra e invesigar o conjuno real de procedimenos para melhorar a qualidade. Assim, como exemplo, seria possível fazer a seguine disinção: para uma deerminada visão de alguns políicos no poder, ansiosos por diminuir o gaso e assegurar ao público que o padrão de serviços básicos não é afeado adversamene, qualquer aspeco posiivo é propagado como uma melhoria na qualidade; para adminisradores, freqüenemene obrigados a auar segundo as definições políicas e ansiosos por preservar/desacar seus próprios seores, e que se idenificam com ceros procedimenos para medir, supervisionar e documenar indicadores escolhidos, há uma endência para um enfoque racional e sisemáico, que ambém confere mais poder e saus àqueles que orquesram os procedimenos e inspecionam os resulados; para profissionais, ineressados em preservar uma esfera de auonomia e em proeger suas responsabilidades, ocorre a busca da garania de que a definição dos padrões e a avaliação dos procedimenos sejam realizadas por eles mesmos; para a população, que relaciona qualidade à obenção de resposas às suas necessidades, mas que esá em uma posição de desvanagem em relação aos grupos aneriores e, para paricipar, precisa de boa informação, de canais regulares de acesso à omada de decisão, de direios sobre os quais se apoiar. Polli e Bouckaer (1995) idenificam duas gerações na definição do conceio de qualidade. Na primeira, significa corrigir erros, produos com defeio a parir do que era adequado ou não para o uso. Na segunda, refere-se ao refinameno do padrão de adequado, incluindo não apenas a funcionalidade, mas ambém a aparência, a enrega, o supore écnico poserior à aquisição, e a opinião dos consumidores. Além diso, esses auores refleem sobre a inadequação deses conceios para o seor público: serviços não podem ser produzidos, verificados, armazenados e oferados quando o cliene aparece, sendo produzidos no momeno do consumo; a maioria das ações e serviços não pode ser padronizada (educação e saúde, por exemplo); os resulados dependem ambém da ineração e da reação do usuário, bem como do comporameno do profissional, sendo, porano, de difícil mensuração. Salienam, ainda, que o feedback no seor privado é facilmene deecável pela variação Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 167

no consumo. No seor público, por sua vez, os serviços cosumam ser grauios (na escola ou no serviço de saúde, por exemplo), ou monopólio (como o abasecimeno de água), ou oferecidos conra a vonade (como a repressão a infrações de rânsio). Em algumas siuações, por ouro lado, reduzir a demanda pode ser um objeivo como aravés de ações de promoção à saúde que visam, enre ouras coisas, reduzir a demanda por consulas médicas e inernações hospialares. Polli e Bouckaer (1995) consideram ainda, como uma peculiaridade do seor público o dualismo de ser, por um lado, proprieário e/ou financiador e, por ouro, represenane dos cidadãos, que lhe ouorgaram esa represenação pelo voo. Oura peculiaridade é que a população em geral, mesmo que não seja usuária no senido direo, se relaciona com as organizações públicas, na medida em que, obrigaoriamene, paricipa do seu cuseio e, em decorrência, em expecaivas quano à forma como os recursos derivados de imposos são aplicados (Rago, 1994). Ainda um ouro aspeco a ser considerado é, segundo Polli e Bouckaer (1995), que as resrições na ofera de ações e serviços públicos cosumam aingir mais os grupos populacionais de baixa renda, que, na medida de sua dependência, cosumam aceiar a baixa qualidade como ineviável. Revisando as políicas recenes na União Européia, aponam para duas grandes endências. No Reino Unido qualidade é enendida como uma quesão essencialmene apolíica, como a reprodução de práicas do seor privado, com foco no cliene ou no consumidor. Na Bélgica e na França qualidade é enendida como a paricipação dos cidadãos na avaliação, planejameno e produção de serviços públicos; na relação cidadão/esado, com os usuários endo um papel imporane na definição dos padrões de qualidade, na decisão do formao e na implemenação de serviços. Assim, uma forma de modificar a ineviabilidade da baixa qualidade seria adoar esa segunda concepção. Esses mesmos auores consideram a exisência de diferenes níveis para a conceiuação de qualidade: microqualidade conceio de qualidade inerna, que se aplica à iner-relação das pares da organização, onde deve haver harmonia de ineresses, o que nunca é aingível, dada a diversidade de ineresses e dos conflios decorrenes; inermediária volada para a qualidade exerna, relação enre produor e consumidor, ou seja, enre provedor e usuário, havendo a suposição de uma possível harmonia de ineresses enre eses; macroqualidade de vida na sociedade que inclui a melhoria da qualidade na relação enre serviço público e cidadania, ou seja, enre Esado e socieda- 168 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

de civil, e leva em cona, porano, no processo de decisão e implemenação, a exisência de exernalidades a serem eviadas. Traa-se, nese úlimo caso, de resabelecer a confiança não apenas em um serviço em paricular, mas no Esado e no sisema de governança, na legiimidade do governo. Para que o consruo da qualidade enha condições de conribuir para ese processo, ele precisa valer a pena, precisa ser suil e dinâmico, precisa dizer algo sobre os valores que esão sendo considerados, e ambém deixar espaço para o fao de que a qualidade é uma quesão de nível (e de acordos e concessões), não simplesmene de presença ou de ausência de alguma propriedade. Também deve coner a possibilidade de mudar com a mudança de valores, experiências e expecaivas (Polli & Bouckaer, 1995:18-9). Inimamene relacionado com o conceio de qualidade a ser uilizado esá o problema de como medi-la. Do pono de visa da racionalidade, os criérios para uma boa medida incluem a validade, a confiabilidade e a funcionalidade (empo adequado, hierarquia de medidas, ipo de agregação ec.). Do pono de visa políico, ineressa se ocorre, e como ocorre, a paricipação de cidadãos, profissionais e servidores públicos no desenvolvimeno do sisema de medidas e na própria avaliação, aumenando as chances de que ese seja levado a sério e seja efeivo. No enano, como já se viu ao raar as diferenes abordagens de qualidade, aqui ambém exisem visões assiméricas, principalmene enre quem produz e quem uiliza. Bouckaer (1995) menciona quaro posições possíveis, endo como referência as caegorias de saída, voz e lealdade (Hirschman, 1973) e supondo que os grupos com ineresses em jogo possuem boa capacidade de processameno de informações: se ambos êm informações, eles podem concordar ou discordar, o que coloca o usuário em uma posição de barganha ou negociação, com a opção de voz (por exemplo, em conselhos escolares); se ambos êm informações deficienes, o usuário pode se enconrar em posição de busca (por exemplo, de conribuições ou subsídios no espaço de leis ambíguas); se os usuários êm melhores informações que os produores, iso pode colocá-los em uma posição de convencimeno e defesa do seu caso, ambém com a opção de voz (por exemplo, os grupos milianes relacionados à Aids, juno a profissionais e burocracias); se os produores êm melhores informações que os usuários, eses ficam dependenes, numa relação que deve se basear na confiança e na lealdade; se houver opção e desconenameno, os usuários poderão procurar uma saída (escolha de ouro serviço). Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 169

4. Desempenho e qualidade na avaliação de organizações públicas O modelo dominane de avaliação de políicas públicas (Cohen & Franco, 1993; Aguilar & Ander-Egg, 1995; Cosa & Casanhar, 1999; Conandriopoulos e alii, 1998) pare de uma concepção sisêmica e esá volado para fazer um julgameno de valor sobre uma inervenção ou sobre algum de seus componenes, seja pela aplicação de criérios e normas (avaliação normaiva), seja a parir de procedimenos volados para compreender as relações que exisem enre os diferenes componenes de uma inervenção (pesquisa avaliaiva). A avaliação normaiva realiza apreciações dos resulados (efeios), do processo (relação serviços/recursos) ou da esruura (recursos), em um conexo e considerando os objeivos proposos. A pesquisa avaliaiva, por sua vez, pode incluir um ou mais dos seguines ipos de análise: esraégica, de inervenção, de produividade, de implanação, de rendimeno e de efeios. Guerrero (1999) criica ese modelo, que preende a prescrição de méodos e écnicas considerados rigorosamene cieníficos, enendendo-o como um meio para a defesa dos ineresses de seores da adminisração que, aravés de conjunos de indicadores predominanemene quaniaivos, acaba por consiuir-se em mero insrumeno de alocação de recursos financeiros e de conrole burocraizado. Em oposição a esa abordagem, ese auor lembra que a definição do coneúdo e a implemenação de políicas públicas são feias com a maéria-prima da linguagem, escria ou oral, sendo a argumenação cenral em odas as eapas. O coração da políica e da práica democráica é o governo por discussão, e, porano, nada mais naural que as percepções de êxio e fracasso derivem dela. Em seu seio, os poderes públicos, os paridos, o eleiorado e a cidadania em geral paricipam aivamene em um processo conínuo de debae e persuasão recíproca. Cada eapa de deliberação em sua própria função e órgãos, de modo que os paridos se idenificam com os resulados e formulação de programas; o eleiorado discue os resulados e os candidaos, e expressa o voo majoriário a favor de um programa; a maioria legislaiva convere os programas em leis, em debae consane com a oposição, enfim, a discussão se ranspora ao Execuivo, onde é converida em políicas específicas e, uma vez em implemenação, novamene esão sujeias à discussão e avaliação em ermos de sucesso ou desencano. Em odo caso, o problema cenral da análise de políicas é como melhorar a qualidade do discurso políico (Guerrero, 1999:201). Maus (1996) ambém nega a separação enre a dimensão políica e a écnica e, porano, a possibilidade de que as políicas públicas sejam avaliadas meramene de forma écnica. Preocupado com as dificuldades dos gover- 170 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

nos laino-americanos em exercerem uma gesão bem-sucedida, recomenda que a are e a écnica de governar consisem em produzir um balanço global posiivo enre a eficácia écnica e a políica. A diferença enre eses criérios de eficácia se deve a diferenças enre conduas e valores específicos. Assim, o conceio de eficácia écnica se refere a um parâmero econômico, à alernaiva mais econômica para alcançar um objeivo (Maus, 1993:40-1): Se essa alernaiva mais econômica debilia e põe em perigo as forças ou grupos sociais que brigam para alcançar o objeivo acordado, isso não é quesão que necessariamene enre em suas considerações, apesar de poder compromeer seu sucesso. Já o conceio políico busca inegrar a eficácia econômica e a políica, subordinando a primeira à segunda: Escolhe um caminho que permie afiançar e acrescenar o poder que represena, considerando que exise uma cadeia de objeivos que devem ser alcançados e que os primeiros da cadeia bem podem ser mais cusosos, se com eles se asseguram as condições para alcançar os seguines. Na lógica políica os meios não são neuros e, por iso, a disinção enre fins e meios é limiane, senão falsa. Da mesma forma, a disinção arificial e esáica enre meios e fins não pode esabelecer uma froneira enre o écnico e o políico, devendo a mesma ser buscada na diferença de horizones em que esas esferas se siuam (Maus, 1993:41). No horizone políico, o conceio de eficácia precisa incluir o comporameno dinâmico dos grupos sociais para avaliar se um projeo deerminado aumena ou diminui a força e o peso dos grupos represenados e, em conseqüência, se compromee ou facilia o sucesso da cadeia de objeivos que são perseguidos, incluindo o mais imediao. Nese senido, o políico é o proagonisa que precisa de uma visão mais ampla, ainda que esa eseja compromeida com os grupos sociais que represena; seu exisir depende de sua represenaividade e da força social dos represenados. Ese é um criério dominane na condua do políico e por ele decide sobre os aos e projeos sociais considerando seus efeios sobre o equilíbrio de forças prevalecenes. (...) seu criério de eficácia é a capacidade para alerar ou maner as relações de poder, porque esse é seu insrumeno e seu fim mediao. Já o écnico começa sua arefa parindo da delimiação das forças sociais e se guia pela idéia de que exise uma verdade objeiva: Seus recursos são a argumenação écnica e sua capacidade de persuasão, caracerizadas por um méodo que lhe permie indicar formas ou alernaivas mais econômicas de alcançar os objeivos que o políico persegue (Maus, 1993:47). pública. O quadro 1 resume as dimensões políica e écnica na adminisração Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 171

Quadro 1 Dimensões políica e écnica na adminisração pública (adapado de Maus, 1993) Parâmero Dimensão políica Dimensão écnica Esfera de ação A sociedade como um odo. Dar racionalidade formal ao processo de decisões sociais. Valores Uma verdade pragmáica. Uma verdade cienífica. Criério de eficácia Poder. Alernaiva mais econômica. Insrumeno de ação Decisão políica. Argumenação écnica. Tipo de racionalidade Maerial capacidade de alerar ou não relações de poder. Formal cadeia de objeivos e meios para que sejam aingidos. Fone: Misoczky, Vieira & Leão (1999). Incorporando ambas as dimensões, e como alernaiva aos modelos sisêmicos e normaivos de avaliação, Maus (1994) propõe o processameno écnico-políico, em que a adminisração pública é consanemene moniorada quano ao seu desempenho. Para ano, define o desempenho de um governo com relação a rês balanços: o balanço da gesão pública sineiza os resulados posiivos e negaivos no âmbio específico das resposas a demandas políicas dos aores sociais e da população em geral e se refere às ações que incidem sobre a qualidade da democracia, o respeio aos direios humanos, a disribuição descenralizada de poder, o apego a regras éicas, a eficácia e rapidez da jusiça, a manuenção da legiimidade e legalidade do governo, a disribuição de renda; aos efeios desas práicas sobre a imagem do governane e à adesão que recebe dos aores sociais e da população; o recurso escasso críico desse balanço é o poder; o balanço econômico regisra as conseqüências do manejo da economia e os resulados obidos com o manejo das políicas voladas para o crescimeno; os recursos escassos são os meios econômicos; o balanço do inercâmbio de problemas específicos corresponde ao saldo do enfrenameno de problemas específicos que a população valoriza, como acesso a serviços de saúde, de educação, à água e ao saneameno; os recursos escassos são o poder políico, os recursos econômicos e, principalmene, as capacidades gerenciais. 172 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

À análise de cada um desses balanços deve-se aplicar os criérios de eficácia formal e maerial. Neses ermos, um governo pode ser considerado deficiene no seu desempenho por rês razões: porque caminha na direção errada por causa de uma má seleção do projeo de governo ou por não saber corrigi-lo a empo; isso pode decorrer de uma má seleção de problemas, pela carência de uma grande esraégia ou pela carência de um bom moniorameno; por um processameno defeiuoso do projeo escolhido, sem a devida consideração siuacional dos aspecos políicos e écnicos, o que conduz o governo a pagar um cuso políico e econômico excessivo por decisão; porque a gerência por problemas e as operações são deficienes e, porano, é baixa a capacidade de execuar o decidido (Maus, 1994). Reomando a discussão de Polli e Bouckaer (1995) sobre qualidade na adminisração pública, e relacionando-a com a elaboração de Maus sobre desempenho, chega-se ao quadro 2, onde se vê como o conceio de qualidade pode se vincular ao conceio mais abrangene de desempenho, no campo das organizações públicas. Quadro 2 Relação enre níveis para conceiuação de qualidade e os diferenes balanços do desempenho no campo de organizações públicas Diferenes níveis para conceiuação de qualidade nas organizações públicas (Polli & Bouckaer, 1995) Desempenho definido como resulado dos rês balanços (Maus, 1994) Macroqualidade de vida na sociedade, volada para o resabelecimeno da confiança no sisema de governança. Balanço da gesão políica e da gesão econômica. Qualidade inermediária relação enre provedor e Balanço do inercâmbio de problemas usuário. específicos dependene da relação com a Microqualidade iner-relação das pares da população e das capacidades gerenciais. organização. Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 173

5. Qualidade e desempenho na perspeciva da Prefeiura Municipal de Poro Alegre Em enrevisas realizadas com os iulares das secrearias e deparamenos da Prefeiura Municipal de Poro Alegre (PMPA), pediu-se que eses definissem qualidade na adminisração pública. O quadro 3 apresena esas definições, agrupando-as segundo as caegorias sineizadas no quadro 2. Menciona-se a área de auação do respondene, endo em visa que algumas resposas êm relação direa com ela. Quadro 3 Definição de qualidade segundo os dirigenes da PMPA, agrupados de acordo com os níveis de qualidade e ipos de balanço do desempenho Nível de qualidade Macroqualidade de vida Tipo de balanço do desempenho Balanço da gesão políica Definição de qualidade A qualidade começa a aparecer quando se consegue colocar para o cidadão, para o conribuine (...) uma oimização dos serviços públicos da forma mais abrangene possível, denro de um pressuposo fundamenal denro da jusiça: raar os desiguais de forma desigual, porque eu não consigo ver um serviço de qualidade que aenda a odos da mesma forma (Secrearia Geral de Governo). O fundamenal é er um projeo políico claro, com objeivos e, ao mesmo empo, a capacidade de inegrar esse projeo, de rabalhá-lo denro de um espaço de paricipação que considera ineresses conradiórios, com a diversidade (educação). Esabelecer uma froneira menor enre o Esado e a sociedade (...), ao permiir que a sociedade se aproprie e discua as quesões de Esado, srico sensu, faz com que a qualidade da adminisração pública nauralmene, ou obrigaoriamene, seja melhor, porque há um conrole maior sobre a adminisração, sobre as decisões e acordos socialmene consruídos (meio ambiene). A qualidade esá relacionada com a eficácia e a efeividade da relação com a população. Uma adminisração que sabe e consegue fazer a definição de onde gasar recursos escassos em conjuno com a comunidade, ela em uma vanagem e uma qualidade que é diferenciada (capação de recursos). Na medida em que a gene consiga se relacionar com a sociedade, ransferir para ela com clareza o que se esá preendendo e criar condições para que essa inerlocução aconeça de fao, eu acho que aí se esabelece um paamar de qualidade (planejameno). Fazer com que a culura eseja impregnada na sociedade, que faça pare do coidiano das pessoas (culura). Combinação de elemenos como cuso, aendimeno, preseza, mas é ambém o conrole social de udo isso, de ransparência, da forma de omar decisão, de como se mona o orçameno e se definem prioridades (adminisração). Possibilidade de usar insrumenos capazes de ouvir a população e aender às suas demandas (...) aplicar bem os recursos arrecadados da população (fazenda). coninua 174 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

Nível de qualidade Qualidade inermediária Tipo de balanço do desempenho Definição de qualidade Balanço da gesão Ineragir com os seores econômicos mais aingidos pela econômica políica neoliberal, geralmene os rabalhadores (...) e a pequena e média empresa, e conseguir produzir a economia fazendo com que esses seores sejam incluídos no mercado de rabalho e de consumo (indúsria e comércio). Balanço do inercâmbio de problemas Trabalhamos muio no senido de qualificar os serviços que presamos para o usuário-fim, denro de uma concepção de que não é porque é um serviço de assisência social, que serve à população mais carene da cidade, que a qualidade não deve esar presene, como meio para garanir a inserção das pessoas (assisência social). A visão de qualidade em que esar inrinsecamene ligada à saisfação do usuário, e envolve equipamenos para resolver o que as pessoas precisam, rabalhadores bem reinados e bem remunerados, com condições de presar serviços resoluivos (saúde). Bom aendimeno ao público, políicas voladas para o aendimeno do cidadão (habiação). Fornecer um serviço que aenda às necessidades da população denro de um cuso que ela possa absorver (limpeza urbana). Os serviços públicos devem ser ágeis, qualificados e respeiarem o cidadão em odos os níveis sociais (água e esgoos). Aender às proposas da comunidade (espores). Observa-se que no quadro 3 o nível de microqualidade não esá presene nas definições, a não ser, de forma indirea, no do iular da saúde. Ou seja, a preocupação cenral do governo da PMPA esá na relação com a sociedade. As caracerísicas enconradas no caso da PMPA evidenciam a limiação de modelos sisêmicos e normaivos de avaliação no campo das organizações públicas, incapazes de abordar aspecos da qualidade da relação políica enre esa fração do Esado e a sociedade. Confirmam ambém a imporância de considerar ano a dimensão políica quano a écnica ao se raar de qualidade e desempenho nese campo. A qualidade inermediária, relacionada com o desempenho no balanço do inercâmbio de problemas, esá mais presene nas definições de qualidade dos iulares de áreas-fim. Já a preocupação com a macroqualidade, e como balanço da gesão políica, esá mais presene nas resposas dos iulares de áreas-meio ou de ariculação, com exceção de meio ambiene, educação e culura. No enano, esas exceções se jusificam no momeno em que se considera a inensa relação desas áreas com o processo de desenvolvimeno da cidadania. Já a resposa do iular da indúsria e comércio mosra, de forma compaível, a preocupação cenral com a macroqualidade em relação com o balanço da gesão econômica. Desempenho e Qualidade no Campo das Organizações Públicas 175

6. Considerações finais Ese arigo revisou as abordagens de qualidade e desempenho, buscando uma definição adequada ao campo das organizações públicas. Em um primeiro momeno esas definições foram enconradas em auores (Maus, 1994; Polli & Bouckaer, 1995) que ano reconhecem a imporância da dimensão do discurso (Guerrero, 1999) quano incorporam as dimensões políica e écnica (Maus, 1993). Assim, suas formulações avançam em relação a procedimenos avaliaivos com base na sisemaização de evidências quaniaivas e de relações sisêmicas enre pares da organização. A seguir, foi mosrado como esas formulações uma a respeio de qualidade, oura de desempenho se relacionam enre si. Finalmene, a análise de evidências empíricas obidas em enrevisas com dirigenes da Prefeiura Municipal de Poro Alegre indicou a adequação desas formulações e sua propriedade para compreender o caso em quesão. Conclui-se com a sugesão de que revisões como a realizada nese arigo coninuem a se desenvolver, com o objeivo de consruir um referencial eórico que conribua para a compreensão e para o apoio da gesão no campo das organizações públicas. Referências bibliográficas Aguilar, Maria José & Ander-Egg, Ezequiel. Avaliação de programas e serviços sociais. Perópolis, Vozes, 1995. Barree, Jacques & Bérard, Jocelyn. Gesion de la performance: lier la sraégie aux opéraions. Gesion, Hiver 2000. p. 12-9. Bouckaer, Geer. Measuring qualiy. In: Polli, Chrisopher & Bouckaer, Geer (eds.). Qualiy improvemen in European public services. London, Sage, 1995. p. 20-8. Cohen, Erneso & Franco, Rolando. Avaliação de projeos sociais. Perópolis, Vozes, 1993. Conandriopoulos, André-Pierre e alii. A avaliação na área de saúde: conceios e méodos. In: Harz, Zulmira Maria de A. Avaliação em saúde: dos modelos conceiuais à práica na análise da implanação de programas. Rio de Janeiro, Fiocruz, 1998. Cosa, Frederico L. & Casanhar, José Cezar. Avaliação social de projeos: limiações e possibilidades. In: Enanpad, 22. Anais 1999. Corvellec, Hervé. Sories of achievemen: narraive feaures of organizaional performance. London, Transacion Publishers, 1997. Guerrero, Omar. Del Esado gerencial al Esado cívico. México, Universidad Auónoma del Esado de México, 1999. 176 Revisa de Adminisração Pública 5/2001

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