SIMPÓSIO INTERNACIONAL SOBRE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS. Gramado, RS, de 5 a 8 de Outubro de 1998

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1 A VALORAÇÃO AMBIENTAL E OS INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS Vior Emanuel Tavares 1, Márcia Maria Rios Ribeiro 2 e Anonio Eduardo Lanna 3 Resumo - A valoração moneária do ambiene em sido amplamene usada nos países desenvolvidos e, com menor freqüência, nos países em desenvolvimeno, como ferramena de análise de projeos e políicas. São ainda pouco freqüenes as aplicações no Brasil, especificamene na área de recursos hídricos, onde as raras aplicações em um caráer isolado. Nese rabalho são discuidas as possibilidades de aplicação de écnicas de valoração ambienal na definição de insrumenos econômicos de gesão dos recursos hídricos. Inicialmene são apresenados os méodos de valoração empregados com maior freqüência. Após a discussão de algumas limiações conceiuais e meodológicas são analisadas as possíveis implicações do uso de méodos de valoração na gesão dos recursos hídricos. Alguns exemplos de esudos de valoração relacionados com recursos hídricos são ciados. Poseriormene é comenada a aplicabilidade da valoração no Brasil, ciando alguns casos de aplicação. Ao final, conclui-se que o uso de méodos de valoração ambienal ende a se popularizar na gesão dos recursos hídricos no Brasil. Saliena-se, enreano, a necessidade de considerar, cuidadosamene, as diferenças culurais e econômicas exisenes enre nossa realidade e aquela dos países onde ais écnicas foram inicialmene desenvolvidas. 1 - INTRODUÇÃO A promulgação da Consiuição de 1988, da Lei 9.433/97 que insiuiu a Políica Nacional de Recursos Hídricos e de algumas leis esaduais de recursos hídricos, criaram condições objeivas para a passagem de um modelo burocráico e não paricipaivo, baseado unicamene no uso de insrumenos regulamenadores de comando e conrole, para um modelo sisêmico, paricipaivo e propício à uilização de insrumenos econômicos de gesão em conjuno com os insrumenos radicionalmene uilizados. Alocar correamene recursos escassos é um dos caminhos aponados para maximizar o bem esar social. A esimaiva do preço "verdadeiro" dos recursos ambienais e sua inernalização no processo decisório é condição necessária para que eses possam ser correamene alocados. Em ermos de recursos hídricos iso equivale a dizer que não seria possível maximizar o bem esar social sem a correa consideração dos valores dos recursos hídricos em suas diversas formas de paricipação nos processos econômicos, sejam eses valores capurados pelo mercado ou não. O presene rabalho em por objeivo aponar as principais écnicas de valoração ambienal salienando alguns dos aspecos relevanes desas meodologias como ferramenas de apoio ao processo decisório na gesão dos recursos hídricos. 2 - VALORAÇÃO AMBIENTAL A avaliação convencional (ou resria) de projeos e políicas em sido alvo de algumas críicas sob o pono de visa ambienal. Uma das principais deficiências aponadas é a incapacidade para considerar os cusos e benefícios ambienais nos mesmos níveis dos cusos e benefícios econômicos obidos direamene aravés dos preços de mercado. Nos países desenvolvidos, a aplicação práica dos conceios que servem de base para a valoração ambienal já inegra, de forma efeiva, o processo de omada de decisão. A recomendação de uso da valoração ambienal pela OECD e pelos organismos inernacionais de financiameno, bem como a discussão e poserior aceiação da validade das écnicas de valoração no conexo jurídico dos EUA, esão enre os principais propulsores das meodologias abordadas no presene rabalho Principais abordagens uilizadas Os méodos uilizados para a valoração de efeios ambienais podem ser divididos em dois grupos de abordagens: 1. aquelas que se baseiam nas relações físicas enre as causas e os efeios da degradação ambienal (ou sua melhoria). Enre esas esão: Aleração na Produividade; Dose-Resposa; 1 Deparameno de Engenharia Rural, FAEM, Universidade Federal de Peloas Caixa Posal 354, Peloas - RS, Brasil; e.mail: Vavares@ufpel.che.br 2 Deparameno de Engenharia Civil, Universidade Federal da Paraíba, Caixa Posal 505, Campina Grande PB, Brasil; rios@if.ufrgs.br 3 Insiuo de Pesquisas Hidráulicas, Universidade Federal do Rio Grande do Sul Caixa Posal 15029, Poro Alegre-RS, Brasil; lanna@if.ufrgs.br 1

2 Cuso de Compensação ou Recuperação; Cuso de Oporunidade; e Cuso de Miigação de Efeios 2. aquelas que buscam esimar uma curva de demanda para um dado bem ou serviço ambienal ou para um dado nível de qualidade ambienal. Nese grupo em-se: Valoração Coningencial; Cuso de Viagem; Preços Hedônicos. As abordagens acima ciadas serão brevemene descrias a seguir Aleração na produividade. Alerações no esado de ceros aribuos ambienais podem influenciar os cusos, a quanidade ou a qualidade da produção de bens e serviços ransacionados em mercados. Porano, o valor dessas variações na produividade serviriam como uma esimaiva do valor da aleração ambienal que as provocou. Um exemplo seria a redução da capacidade de armazenameno de um reservaório para irrigação devido ao assoreameno causado pelo desmaameno de uma área a monane e o conseqüene aumeno da erosão. O valor do decréscimo da produção, causado pela redução da área irrigada, serviria para esimar pare do valor da coberura vegeal removida. No caso de uso de méodos que envolvam a deerminação dos cusos e benefícios das alerações ambienais é imporane salienar que a análise deve sempre considerar os cusos e benefícios exisenes na condição ambienal original, para efeios de comparação com a condição ambienal alerada. Por exemplo, no caso da esimaiva dos cusos decorrenes da erosão causada pelo desmaameno, deve ser levado em cona que, mesmo manida a coberura vegeal original, exisiria um axa de erosão naural com um cero cuso associado Dose -resposa. É uma variação da abordagem anerior, porém aplicada às relações enre níveis de poluição e as respecivas resposas biológicas das planas, animais e seres humanos. Se o efeio da poluição em um deerminado rio for, por exemplo, a queda na produção de peixes, ese efeio poderá ser valorado via mercado ou preços sombra Cuso de compensação ou recuperação. Quando uma medida de compensação ou recuperação ambienal deve ser omada, em função da exisência de um faor de coerção (legal, políico ou adminisraivo), o seu cuso pode ser uilizado como uma esimaiva do valor do aribuo ambienal que foi degradado, ou como uma primeira esimaiva do valor da conservação de ambienes semelhanes Cuso de oporunidade. Nesa abordagem é assumido que o uso de um recurso para uma deerminada aividade pode ser esimado a parir do benefício sacrificado em uma aividade alernaiva. Assim, o cuso de não licenciar a conversão de um banhado, para o uso na agriculura, visando a preservação ambienal, pode ser esimado pelo valor da produção agrícola sacrificada. Se esa decisão for socialmene acordada, ese cuso represenará uma esimaiva mínima do valor da preservação do banhado para a sociedade Cuso de miigação de efeios. Baseia-se na deerminação dos gasos efeuados no senido de eviar ou minimizar os efeios da degradação ambienal. A agregação deses gasos seria um indicaivo do valor da prevenção desa degradação. Um exemplo seria o gaso em salvameno de animais ameaçados pela formação do lago de um reservaório Valoração coningencial. Nese méodo o objeivo é esimar uma curva de demanda aravés de enrevisas nas quais os indivíduos devem expressar, em ermos moneários, as suas preferências ambienais quando confronados com um mercado hipoéico, o qual é consruído a parir de uma série de coningências. É assumido que os valores aribuídos pelos indivíduos dependem das coningências esabelecidas e que são, porano, valores coningenciais. Basicamene, o méodo consise em enrevisar uma amosra da população, no local do bem ou serviço ambienal avaliado ou em seus domicílios, e quesioná-los sobre sua disposição de pagameno - DDP pelo acesso a ese recurso ou por melhorias em sua condição, quando inserido em um cenário de opções chamado mercado coningencial. A agregação das DDPs individuais da amosra pode ser enão uilizada para esimar a DDP oal da população alvo. Oura forma de aplicação do méodo consise em esimar o valor mínimo que os 2

3 indivíduos esariam disposos a aceiar como compensação pela perda ou degradação de um dado recurso ambienal. Esa medida é chamada disposição em aceiar compensação Cuso de viagem. A base dese méodo consise em assumir que os gasos que os indivíduos efeuam para se deslocar aé o local de usufruo de um dado bem ou serviço ambienal reflee, de cera forma, sua DDP por ese usufruo. Ese méodo pode ser uilizado para derivar curvas de demanda para bens naurais ais com parques recreaivos. A disância enre o local de origem e o local de usufruo é uma variável muio significaiva nese méodo, pois quano maiores forem as disâncias, maior será o esforço e os cusos para ir e volar do local de usufruo. A função de DDP, nese méodo, deve considerar as diferenças de renda, o ineresse pessoal pelo ipo de local, as alernaivas disponíveis para cada visiane, ec. O valor obido pelo méodo não represena o valor do ambiene ou recurso analisado. A informação obida serve, simplesmene, para derivar uma curva de demanda para o local Preço hedônico. Ese méodo envolve o uso de curvas de demanda para bens e serviços cujos preços podem ser afeados pelas condições ambienais. Esa variação de preços seria um indicador do valor da variação desas condições. A formação de preços no mercado imobiliário é o objeo de aplicação mais comum para ese méodo. O preço dos imóveis é definido pela agregação de uma série de faores físicos e de infra-esruura. O méodo pare do princípio de que, após isoladas odas as variáveis não ambienais que deerminam o preço dos imóveis, a diferença de preço remanescene poderia ser explicada pelas diferenças ambienais. Em ermos de recursos hídricos, a susceibilidade à ocorrência de alagamenos, a disponibilidade de água, a qualidade da água e a disponibilidade de serviços de esgoo, são alguns dos faores que afeam o valor de propriedades urbanas e rurais. Esa abordagem ambém é aplicada para as variações de valores de prêmios de seguro e de salários em função de condições de insalubridade ou risco de acidene ambienal Algumas limiações da valoração Todos os méodos apresenados apresenam limiações, sejam elas em ermos conceiuais ou de implemenação práica. O méodo de valoração coningencial (MVC), por exemplo, foi objeo da realização de um painel de renomados economisas para a discussão da validade de seus resulados. O relaório dese painel (Arrow e al., 1993), apresena um conjuno de recomendações para a aplicação do MVC. Esas recomendações, enreano, não podem ser consideradas como uma receia definiiva para a aplicação do MVC. Na verdade, uma série de faores ornam esa arefa basane complexa. Eses faores vão desde a ocorrência de endenciosidades na elaboração dos quesionários aé a ocorrência de disorções nos mercados exisenes, passando pela dificuldade dos indivíduos em formar e expressar juízos de valor. Alguns críicos do méodo conesam a possibilidade de ober resulados válidos, a parir da aplicação do MVC, a despeio de odos os cuidados omados em sua aplicação (Diamond e Hausman, 1994), devido a problemas na esruura de preferências dos enrevisados em relação à muliplicidade de bens ambienais. A aplicação de alguns méodos é relaivamene simples quando se raa de avaliar o efeio da poluição sobre animais e planas, mas ende a se ornar consideravelmene complexa quando aplicado em siuações que envolvam a saúde e a vida humana. Em relação ao méodo do cuso de viagem, exisem faores que podem dificular a análise. O caso de indivíduos que visiam diversos locais em uma mesma viagem; os indivíduos que moram próximo ao local de visiação, por apreciarem muio o local e os diferenes níveis de moivação para indivíduos que incorram em cusos semelhanes, são alguns exemplos. 3 - IMPLICAÇÕES NA GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS Desde sua proposição, os diversos méodos de valoração êm sido submeidos a uma série de esudos práicos e eóricos. Ese escruínio das diversas écnicas acenuou-se a parir da década de 70 aé os dias de hoje, ocorrendo um acenuado crescimeno no número de aplicações a parir da década de 80, sendo muios na área de recursos hídricos. Aualmene a valoração dos bens e serviços ambienais já exerce, em muios países, um papel relevane no processo de omada de decisão em ermos de projeos e políicas, bem como na área de avaliação de danos ambienais. Em um caso de análise de um projeo de recuperação de diques, visando a proeção de uma área de relevane ineresse ambienal, Baeman e Langford (1996) informam que a relação benefício/cuso dos esquemas de prevenção, enconrada pela aplicação de uma análise cuso- 3

4 benefício convencional, ficou em 0,98, enquano que a inclusão dos resulados de um esudo de valoração coningencial realizado elevaria ese valor para 1,94. É salienado que, se por um lado, a precisão dos valores pode ser quesionada, por ouro lado, a magniude dos valores enconrados parece ser significane e deveria ser considerada pelos planejadores. Na gesão dos recursos hídricos, o esabelecimeno de valores para a cobrança pela água represena oura área de aplicação das meodologias de valoração. O esabelecimeno de preços adequados para recursos e produos econômicos é uma ferramena fundamenal para a análise de políicas. Enreano, o valor econômico de muios bens, serviços e recursos disponibilizados pelo ambiene, bem como os efeios ambienais das aividades econômicas, não são ineiramene capados pelo mercado. A OECD (1994) indica que, ao fazer invesimenos ou esabelecer políicas ambienais, é necessário, aé onde for possível, levar em consideração o "verdadeiro" valor econômico dos recursos ambienais. Fica, dessa forma, evidenciada a relação exisene enre a valoração ambienal e o esabelecimeno de preços pelos recursos ambienais. O esabelecimeno de preços para os recursos ambienais, enre eles os recursos hídricos, pode esar inserido em diferenes conexos, como o uso da água disponível no ambiene (água brua) como faor de produção ou bem de consumo final e o uso da água disponível no ambiene como recepor de resíduos. Neses casos poderiam ser empregadas diferenes formas de cobrança, como a cobrança sobre o usuário ou sobre os produos. De forma geral, o esabelecimeno de um preço para o recurso em si, com a conseqüene cobrança sobre o usuário, será a melhor maneira de assegurar a consideração do valor do recurso ao longo de odos os processos de que faça pare. A deerminação do preço (P) de um recurso naural deve ser feia de forma a igualar a soma de rês formas de cuso: (i) o cuso marginal de obenção do recurso (CM o ), (ii) o cuso marginal das exernalidades causadas por esa obenção (CME o ) e (iii) o cuso marginal dos usos fuuros sacrificados (CMU). Iso pode ser expresso pela seguine equação: O CMU esá associado aos recursos naurais não renováveis, onde uma unidade do recurso consumida hoje não poderá ser uilizada amanhã. A água é raada, de forma geral, como um recurso naural renovável e na deerminação de seu preço não exisiria, a princípio, a parcela relaiva ao uso fuuro sacrificado. Enreano, o conceio de recurso naural renovável deve ser raado com cuidado, pois na práica a capacidade de renovação de um recurso esá direamene associada à inensidade de seu uso. Uma inensidade de uso superior à capacidade de renovação do recurso conduziria ao seu esgoameno, mesmo que emporariamene, como usualmene aconece no caso dos recursos hídricos. Nese caso, um CMU deve ser considerado. Em algumas regiões a escassez de água não se deve apenas aos faores climáicos, mas ao consumo excessivo, esimulado pela inexisência de preços, ou preços subesimados. Além do consumo excessivo, a subesimação dos preços provoca o esabelecimeno de aividades de consumo elevado em locais inadequados. O esabelecimeno de grandes lavouras de arroz irrigado por submersão, em alguns locais do sul do Brasil, é um exemplo desa siuação. A viabilidade de produção de um deerminado produo, em uma área de escassez de água, pode ser verificada por um processo de cálculo regressivo do valor líquido da produção (VL P ), após desconar do valor de sua comercialização (VC), odos os cusos de produção (C P ), exceo os cusos relaivos à água uilizada (C a ). VL P = VC ( C C ) P a O valor resulane represena o valor máximo que poderia ser pago pela água, considerando um lucro nulo. Sendo Q a produção oal e D a demanda oal de água, em meros cúbicos, a condição a ser saisfeia para jusificar esa produção, em uma siuação de escassez de água, poderia ser descria como: onde P é o preço óimo da água, deerminado a parir da equação 1. A inexisência de mercados para a água, principalmene nos países em desenvolvimeno, faz com que seu preço seja, geralmene, deerminado a parir do cuso marginal para seu suprimeno. Ese cuso marginal pode ser relaivo à expansão da quanidade fornecida, em função de uma capacidade de suprimeno já exisene (devido à exisência de reservaórios, por exemplo), ou seja, o cuso marginal de curo prazo (CMCP). Oura forma de consideração do cuso marginal é aravés dos cusos de expansão da capacidade exisene (criação de novos reservaórios, por exemplo), que seria 4

5 o cuso marginal de longo prazo (CMLP). O uso do CMLP é preferível ao do CMCP, pois adoando ese úlimo conceio er-se-ía uma siuação de preços crescenes na medida em que aumenasse o nível de uilização da capacidade exisene, com quedas de preço em cada oporunidade de aumeno da capacidade. Nauralmene o CMLP é a forma de deerminação de preços adequada para as siuações de planejameno de infra-esruura. Uma forma de aproximação para o CMLP é aravés do cuso incremenal médio (CIM), que pode ser esimado pela seguine expressão: CIM = T ( CC + CO )( 1 + r) / ( Q )( 1 + r ) = 1 T = 1 onde CC represena os cusos de capial ou de invesimeno, CO os cusos de operação e manuenção, Q a quanidade exra de água disponibilizada, r a axa de descono considerada e = 1 T o ano considerado, durane o período de análise T. Nesa abordagem, a relevância da valoração consise no fao de que, principalmene nos países em desenvolvimeno, pode ser necessário considerar preços sombra, no lugar de preços de mercado, para a esimaiva do CIM. A implemenação da valoração ambienal em esudos de raeio de cuso pode conduzir a uma idenificação mais abrangene dos beneficiários de uma dada inervenção. Iso asseguraria uma maior eficiência na inernalização das exernalidades posiivas e negaivas, conduzindo a uma melhor aplicação do princípio beneficiário-pagador. 4 - APLICABILIDADE NO BRASIL No Brasil, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos é um fao basane recene, sendo a maioria dos esudos realizados de caráer eórico. Na grande maioria dos esudos, os valores foram definidos em função de criérios como o cuso de disponibilização da água, o cuso de expansão da ofera, a capacidade de pagameno dos segmenos afeados e a necessidade de gerar receias para a realização de inervenções na bacia hidrográfica (Ribeiro e Lanna, 1997). Mesmo em esudos que reconhecem a necessidade de inernalizar os cusos ambienais, como o de Souza (1995), os criérios de definição do valor a ser cobrado não incluem a deerminação dos cusos ambienais. O arifício geralmene uilizado é a adoção de índices diferenciados de acordo com faores como o nível de sauração dos corpos de água, esação do ano, localização e ipo de usuário. A ouorga em sido adoada como uma eapa preparaória para o esabelecimeno da cobrança pelo uso dos recursos hídricos. No enano, os criérios geralmene proposos para a deerminação dos usos e níveis de exploração dos recursos hídricos ainda não envolvem a plena valoração dese recurso. Na deerminação de valores de mulas ou de compensações por danos ambienais, a aplicação das meodologias de valoração ambienal enconra oura área de uso poencial. Em uma análise da aplicação de insrumenos econômicos à gesão ambienal, considerando especificamene o caso dos recursos hídricos, Marinez e Braga (1997) ciam as mulas como um desses insrumenos e afirmam que os valores moneários envolvidos devem ser proporcionais às vanagens obidas mediane a infração ou aos danos causados ao ambiene Oura área adequada à uilização de méodos de valoração ambienal é a deerminação dos valores econômicos associados aos possíveis benefícios para a fauna e flora, decorrenes da manuenção da vazão mínima em cursos d'água. Ao apresenar uma proposa de meodologia para a avaliação do ineresse econômico associado à manuenção de vazões mínimas, Cordeeiro Neo (1997) apona alguns méodos de valoração para a esimaiva do valor marginal de um dado volume de água em um rio. No Brasil já foram realizados alguns esudos uilizando méodos de valoração. Uma aplicação conjuna do méodo de cuso de viagem e do MVC foi feia para regiões de manguezais no esado de São Paulo, sendo a pesca o principal faor considerado (Grasso e al., 1995). Uma enaiva de valorar os danos causados pela poluição hídrica no Pananal, usando o MVC, foi feia por Moran e Moraes (1996). 5 - CONCLUSÕES O modelo de gesão dos recursos hídricos, que esá se consolidando no Brasil, possibilia à valoração ambienal desempenhar um papel relevane como insrumeno de informação e análise, em diversos processos. Enre eses esá a deerminação de preços "reais" que permiam a inernalização das exernalidades ambienais provocadas pelas aividades humanas ou, mais especificamene, pelo uso dos recursos hídricos. Eses preços podem não ser necessariamene cobrados, mas devem, pelo menos, ser efeivamene considerados nos processos de omada de decisão. Além de subsidiar a deerminação de preços para o uso dos recursos hídricos e a análise de projeos e políicas, o 5

6 esabelecimeno de compensações pela degradação da qualidade ambienal, causada pelo uso dos recursos naurais, é ouro processo onde a valoração assume um papel de desaque. No caso da ouorga, a valoração pode ser imporane para que sejam conhecidos os "reais" cusos e benefícios da alocação da água em seus diferenes usos Para que os esudos de valoração possam fornecer os sinais correos para os decisores é necessário que as meodologias sejam empregadas sob uma perspeciva críica e bem fundamenada, considerando as diferenças culurais e econômicas exisenes enre nossa realidade e aquela dos países onde ais écnicas foram inicialmene desenvolvidas. A aplicação das meodologias, sem a devida experiência ou baseada em um conhecimeno parcial das écnicas, pode conduzir a resulados oalmene conrários à realidade, com conseqüências desasrosas para o gerenciameno dos recursos hídricos. Por ouro lado, a correa adapação deses méodos à realidade sócio-econômica e culural dos países em desenvolvimeno, represena uma possibilidade de aperfeiçoameno da gesão dos recursos hídricos e, conseqüenemene, de aumenar o bem esar social mediane um maior equilíbrio na consideração dos objeivos econômicos, ambienais e sociais. 6 - AGRADECIMENTOS V. E. Tavares e M. M. R. Ribeiro são bolsisas da CAPES/PICDT no Programa de Pós- Graduação em Engenharia de Recursos Hídricos e Saneameno Ambienal do Insiuo de Pesquisas Hidráulicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. A. E. Lanna é pesquisador-bolsisa do CNPq. Os auores agradecem o apoio recebido das insiuições mencionadas. 7 REFERÊNCIAS ARROW, K., SOLOW, R., PORTNEY, P. R. (1993). Repor of he NOAA Panel on Coningen Valuaion. Federal Regiser, v. 58, n. 10, pp BATEMAN, I. J., LANGFORD, I. H. (1996). Non-users willingness o pay for a naional park: an applicaion and criique of he coningen valuaion mehod. Não publicado. Universiy of Eas Anglia, Norwich. CORDEIRO NETO, O. M. (1997). Ineresse econômico de uma vazão remanescene em cursos d'água: um méodo de esimaiva. XII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. ABRH, Viória, v.1, p DIAMOND, P., HAUSMAN, J. (1994). Coningen Valuaion: is some number beer han no number? Journ. of Econ. Perspecives. Vol. 8, n. 4, pp GRASSO, M., TOGNELLA, M., (1995). Aplicação de écnicas de avaliação econômica ao ecossisema manguezal. In: May, P.H. Economia ecológica: aplicações no Brasil. Campus, Rio de Janeiro, pp MARTINEZ JR., F., BRAGA JR., B.P.F. (1997). Aplicação de insrumenos econômicos à gesão ambienal: o caso dos recursos hídricos. XII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. ABRH, Viória, v.1, p MORAN, D., MORAES, A. (1998). An esimaion of polluion damage in he Pananal. In: P. May (ed). Naural Resources and Valuaion in Brazil. No prelo. OECD. (1994). Projec and Policy Appraisal: Inegraing Economics and Environmen. OECD, Paris. RIBEIRO, M. M. R., LANNA, A. E. (1997). Bases para a cobrança de água brua: discussão de algumas experiências. XII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos. ABRH, Viória, v.1, p SOUZA, M.P. (1995). A cobrança e a água como bem comum. Revisa Brasileira de Engenharia. Caderno de Recursos Hídricos. v. 13, n. 1, pp