LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPLICAÇÕES NA DESPESA DE PESSOAL E DE INVESTIMENTO NOS MUNICÍPIOS MINEIROS

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1 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPLICAÇÕES NA DESPESA DE PESSOAL E DE INVESTIMENTO NOS MUNICÍPIOS MINEIROS Roberto Santolin Frederico G. Jaye Jr 2 Julio César dos Reis 3 Resuo O presente trabalho realizou u estudo dos possíveis ipactos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no coportaento das despesas dos unicípios de Minas Gerais. Para tanto, fora analisados cenários anteriores e posteriores da LRF, co base nos quais se coparou o coportaento das prefeituras unicipais e relação às suas políticas de gastos. Inicialente foi identificada ua convergência da despesa co pessoal nos unicípios ineiros, resultados estes á obtidos para os unicípios brasileiros por Fiovarante et al. (25), Menezes (25) e Giuberti (26). Alé disso, verificou-se tabé u processo de convergência dos gastos co investiento co relativa redução do eso. Este processo esteve associado, por u lado, co a convergência e apliação dos gastos de pessoal, e por outro, pelas restrições de operações de crédito ipostas pela LRF. Palavras Chaves: Lei de Responsabilidade Fiscal; Finanças Municipais; Painel Dinâico Seção Teática: Econoia Mineira E5 Doutorando e Econoia pelo CEDEPLAR/UFMG. 2 Professor do Departaento de Econoia e do CEDEPLAR/UFMG e pesquisador do Cnpq. 3 Mestrando e Econoia pelo CEDEPLAR/UFMG.

2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: IMPLICAÇÕES NA DESPESA DE PESSOAL E DE INVESTIMENTO NOS MUNICÍPIOS MINEIROS. INTRODUÇÃO E quatro de aio de 2 foi proulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cuo obetivo é o aior controle dos gastos públicos e transparência na gestão fiscal. A LRF, concebida coo ua legislação abrangente sobre Finanças Públicas que incide sobre todas as esferas de governo ratifica o processo de controle de gastos, be coo a estabilidade das Contas Públicas. No âbito ais geral, a LRF estipulou para estados e unicípios u liite superior para gastos co pessoal e 6% da receita corrente líquida e para evitar o endividaento excessivo ua relação de,2 entre a dívida consolidada líquida e a receita corrente. Alé disso, definiu etas fiscais anuais e a exigência de apresentação de relatórios triestrais de acopanhaento. Ainda, estabeleceu ecanisos de controle das finanças públicas e anos eleitorais e proibiu socorro financeiro entre a União e os governos subnacionais, alé de estabelecer punições acaso as noras estabelecidas não sea cupridas. Estudos epíricos coo Fiovarante et al. (25), Menezes (25) e Giuberti (26) deonstra que a LRF foi eficaz na redução dos déficits públicos unicipais. No entanto, estes trabalhos identificara u erro de calibrage na iposição de 6% da despesa co pessoal coo proporção da receita, dado que apenas ua inoria dos unicípios brasileiros ultrapassava esse teto. Neste sentido, a iposição de u liite superior estiulou o auento desse tipo de despesa para a aioria dos unicípios que apresentava gastos uito inferiores ao teto deterinado. Os otivos que causara este coportaento dos gastos, abordados pelos autores supracitados, são variados, as pode ser resuidos pelo coportaento oportunista do político. Deve-se destacar, contudo, que a LRF não obetiva deterinar níveis de gastos específicos, as si, regulaentar as Finanças Públicas e todos os níveis. Todavia, à edida que se identifique dispositivos na Lei que indiretaente engesse os instruentos fiscais, a LRF pode atar as ãos das esferas políticas locais quando algu nível de discricionariedade é deseável para cobater crises econôicas. Assi, não obstante os benefícios da LRF e teros de transparência da condução da política fiscal e redução de déficits, a iposição de regras pode induzir à liitação da participação efetiva do governo na econoia. Menezes (25) realiza u abrangente estudo sobre o coportaento das despesas unicipais antes e depois da LRF. Para tanto, o autor analisou as despesas por funções sociais, infra-estrutura e overhead e por categorias orçaentária, corrente, co pessoal, capital, uros e encargos da dívida, investiento e aortização. Suas conclusões aponta que os austes proovidos pela Lei ocorrera ediante redução nos coponentes enos rígidos dos gastos, especificaente a despesa por função infra-estrutura e a despesa por categoria econôica de investiento. Basicaente, isto ocorre porque na divisão das despesas por funções, a despesa co educação e saúde apresenta forte rigidez, devido à vinculação das receitas provenientes do FUNDEF e do SUS, respectivaente. Tabé, a rubrica gasto co pessoal, que reúne despesas co salários, assistência social, previdência social, treinaento, apresenta forte rigidez, sendo difícil ipleentar cortes nessa área. Partindo destes resultados, o presente trabalho procura identificar, epiricaente, os efeitos que a LRF pode ter acarretado sobre as despesas de pessoal e investiento nos unicípios ineiros. A razão para este estudo deve-se aos proeinentes efeitos que a despesa de pessoal e de investiento pode ocasionar nas conunturas unicipais. Por eio dessas despesas, a adinistração pública pode interferir e produzir efeitos representativos ediante a fora co que estes gastos incide sobre os ciclos ou eso no cresciento econôico. Decisões de gastos co 2

3 pessoal e co investiento pode ainda ser utilizados coo indicador de aprovação populacional o que, por sua vez, pode acarretar na peranência ou na troca do partido que deté o poder local nas eleições. Adeais, este trabalho inova no tocante a etodologia econoétrica utilizada para obter relações entre gastos e receitas. Os trabalhos de Fiovarante et al. (25), Menezes (25) e Giuberti (26) ao utilizar resultados econoétricos para caracterizar os deterinantes das despesas, não atenta para a possibilidade de siultaneidade entre variáveis. Assi, este trabalho contribui ao apresentar ua etodologia econoétrica para estiar relações causais entre receitas e despesas eliinando probleas de endogeneidade nas variáveis. Isto, por sua vez, pôde corrigir possíveis probleas de inconsistência nos parâetros estiados, iputando, assi, aior credibilidade aos coeficientes obtidos. Na próxia seção apresenta-se ua análise sobre o coportaento das variáveis de despesas e receitas nos unicípios ineiros ao longo de 995 até 25. O tópico posterior apresenta a etodologia econoétrica a ser utilizada neste trabalho e o seguinte os resultados discutindo, basicaente, as elasticidades das receitas correntes e relação às despesas estudadas antes de depois da proulgação da LRF. Finalente u últio tópico é destinado às considerações finais. 2. LEI DE RESPONSABILDIADE FISCAL E SUAS RELAÇÕES COM AS DESPESAS COM PESSOAL E COM INVESTIMENTO NOS MUNICÍPIOS MINEIROS A Lei de Responsabilidade Fiscal foi iplantada co o obetivo de roper de fora definitiva o círculo vicioso de pacotes eergências para socorrer governos e dificuldades, be coo evitar que governos utilizasse de fora sisteática o ciclo político. Isso faz dela ua inovação na aneira de pensar o coportaento dos governos, pois, o coportaento oportunista de final de andato, conhecido coo Ciclo Político Eleitoral, tende a diinuir. Desde a sua proulgação, a udança no coportaento dos adinistradores públicos é inegável. As contas públicas apresenta, atualente, ua situação elhor do que nos períodos anteriores à instituição da LRF. A Tabela ostra o desepenho orçaentário dos unicípios antes e depois da proulgação da Lei (2). A partir de 2, os unicípios, e teros agregados, deixa de acuular déficits e passa a apresentar consecutivos superávits. Apesar desses resultados positivos, a LRF deve ser analisada criticaente. Ua série de fatores deonstra que, ebora tenha trazido novos conceitos, novas diretrizes e resultados positivos, ela pode provocar alguas distorções no equilíbrio federativo, preudicando a execução de políticas que tenha o intuito de diinuir os desequilíbrios regionais. Co rígidas regras iputáveis a todos os entes federados, a Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta ua série de obetivos copleentares, coo o aplo acesso às inforações referentes à adinistração pública, transparência nos procedientos de arrecadação e de aplicação dos recursos públicos através da divulgação freqüente dos resultados alcançados e de etas para os exercícios futuros. Todavia o enfoque aior dessa legislação recai sobre o controle do endividaento público. A descrição sobre as regras e punições referentes ao coportaento dos principais gastos públicos é útil para se ter ua visão concreta do teor dessa Lei. Confore explicita Tavares et al. (999), alé do endividaento público nas esferas unicipais, outras variáveis deve ser controladas pelas adinistrações públicas, basicaente o auento dos gastos de duração continuada e gastos públicos co pagaento de funcionários. O rigor quanto às regras e punições é ua iportante característica da LRF e, certaente, apresenta fatores que não pode ser esquecidos na avaliação dos ipactos da LRF nos seus capos de atuação. 3

4 Tabela Resultados Orçaentários dos Municípios Mineiros e R$. Dados anuais, Receita Orçaentária Receita Corrente Transferências Tributárias 69484, , , Receita de Capital , , , ,6.2. Transferências Cap , , ,.2.2 Operações de Credito , , , Alienação de Bens 54778, , , ,6 2. Despesa Orçaentária Despesa Corrente Despesa de Custeio Pessoal Outras Desp. Custeio Transf. Correntes , Despesa de Capital , , , , Despesa de Invest , , , Inversão Financeira , , , , Transf. de Capital 29269, , , ,4 Superávit/Déficit Orçaento de Capital , , Orçaento Corrente 33928, , , ,2 Total (Rec. Orç. Des. Orç.) , , , Continuação Receita Orçaentária Receita Corrente Transferências Tributárias Receita de Capital ,6 2657, , , , ,7.2. Transferências Cap , , , , , ,8.2.2 Oper. de Crédito , , , , , ,4.2.3 Alienação de Bens 6548, , , , , ,39 2. Despesa Orçaentária Despesa Corrente Despesa de Custeio Pessoal Out Des. Custeio , , , Transf. Correntes , , , ,2 2.2 Despesa de Capital Despesa de Invest , , Inversão Financeira , , 3464, , , , Transf. de Capital , , , , ,6 Superávit/Déficit Orçaento de Capital , , Orçaento Corrente , Total (Rec. Orç. Des. Orç.) , , Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). A categoria de gasto co despesa continuada, que se caracteriza por apresentar efeitos que ultrapassa três exercícios financeiros, é regida pelo processo de copensação. Assi, se houver 4

5 u auento dos gastos, por exeplo, e contratação de novos funcionários ou diinuição das receitas, sea através de renúncia fiscal, subsídios ou qualquer outro benefício que diinua a arrecadação, cortes e outras áreas relacionadas a esses gastos deverão ser feitos ou então novas fontes de recursos deve ser criadas. Todavia, se o auento dos gastos for proveniente de auento das despesas co os serviços da dívida ou se for u auento das despesas de capital financiadas por operações de crédito, doações ou transferências voluntárias, esses não precisa ser copensados. E relação aos gastos co pessoal, u dos pontos ais polêicos da Lei devido à sua rigidez, o princípio da copensação tabé se aplica. U auento de gastos co pessoal e decorrência de concessão de auento de salário, algua espécie de vantage que acarrete auentos dos gastos, alteração e ou definição de planos de carreira e contratação de novos funcionários, deve ser copensados, ou por cortes e outros gastos ou por auento de receitas. Novaente, se o auento dos gastos co pessoal for proveniente de reauste co o intuito de anutenção do valor real dos salários, o principio da copensação não precisa ser respeitado. Se as despesas co os funcionários ultrapassare os liites estabelecidos, qualquer nova contratação, auento, reauste, criação de novos cargos, alteração nos planos de carreira, ou sea, qualquer oviento do governo e favor do auento dos gastos co pessoal fica expressaente proibido até que a situação volte aos níveis estabelecidos. Se, por outro lado, as despesas co pessoal ultrapassare os liites por três eses consecutivos, o ente federado te u prazo de dois anos para se enquadrar aos liites. Esse enquadraento deve ser feito através de cortes coo deissão de servidores não estáveis, extinção de cargos de confiança e até deissão de funcionários concursados. Se, ao final desses dois anos, as despesas co o funcionaliso não tivere sido regularizadas todos os repasses de recursos para o unicípio fica suspensos. Não é peritido que níveis superiores de governo conceda epréstios a níveis inferiores para o pagaento de funcionários. A Figura apresenta u diagraa de dispersão da relação Gasto co Pessoal/Despesa Corrente dos unicípios antes e após a proulgação da Lei. É possível identificar dois aspectos iportantes. O prieiro é que poucos unicípios ultrapassava os liites de gastos co pessoal e 995 e 2 (antes da vigência da Lei), ebora a dispersão fosse uito grande. O segundo aspecto é que a LRF acabou gerando ua enor dispersão desses gastos, vale dizer, paulatinaente todos os unicípios fora se enquadrando nos liites ipostos pela LRF. Precisaente apenas u unicípio ultrapassava o liite dos 6% de Gastos co Pessoal/Receita Corrente e 25. Curiosaente, é possível observar que, ao estiular ua concentração dos Gastos co Pessoal e torno de 4% a 6% da Receita Total, uitos unicípios que estava abaixo deste pataar apliara esses gastos. Isto se deve ao fato de que, antes da iplantação da LRF, não havia noras claras a orientar o processo de alocação dos gastos públicos co pessoal. Na ausência de ua indicação explícita acerca do nível adequado de gastos co pessoal, tal rubrica orçaentária estava sueita a avaliações subetivas por parte de cada unicípio no que tange a seu nível ideal/aceitável. Neste critério subetivo, poucos unicípios superdiensionava suas despesas co pessoal (toando coo base o nível áxio de 6%), enquanto a aior parte a subdiensionava. 5

6 Figura Relação entre Coeficiente Despesa co Pessoal/Receita Corrente (eixo vertical) e Núero de Identificação do Município (eixo horizontal) dos Municípios Mineiros para o ano 2 e Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). Deve-se destacar que, iplícito neste arguento, está a noção de que gastos co pessoal pode ser conveniente politicaente nos acordos eleitorais. Dado isto, o adinistrador público enfrenta u problea de avaliação de risco. Antes da LRF, gastos excessivos co pessoal 6

7 poderia dificultar negociações co esferas superiores (estados e governo federal, be coo credores). Assi, cada unicípio utilizava sua própria estiativa subetiva acerca de qual seria o nível aceitável de despesas co pessoal ao copor seu orçaento. As diferenças verificadas antes da LRF deve-se a estes diferentes ulgaentos acerca do nível aceitável de despesas sob a referida rubrica. Neste contexto, tendo a LRF sancionado explicitaente qual o nível aceitável de despesas co pessoal, verifica-se ua tendência de convergência entre as parcelas relativas que cada unidade unicipal aloca para tais gastos, induzindo àqueles que gastava deais a gastare enos, poré, igualente, induzindo os cautelosos, que gastava enos a gastare ais. Assi, a LRF, ao sancionar explicitaente u nível de tolerância, induz a ua uniforização dos gastos co pessoal através dos diversos unicípios. Naturalente que, frente a ua eventual rigidez real das Receitas Totais, o auento dos gastos de pessoal pode vir acopanhado de queda de gastos co investientos. No caso das despesas de capital, a situação é distinta das despesas correntes. Resuidaente, elevações nas Despesas de Capital só pode lograr êxito caso haa elevações nas Receitas de Capital. Co relação às operações de crédito, se essas fore feitas e discordância co as regras pré-estabelecidas, seus efeitos deverão ser iediataente anulados por eio de cancelaento ou pagaento total da dívida adquirida através da constituição de u fundo de reservas exclusivo para o pagaento dessa divida. O ente federado, enquanto não resolver esse problea, fica proibido de realizar novas operações de crédito. Caso algu ente da federação ultrapasse o ontante da dívida estabelecida, ele deve realizar cortes até que a dívida volte aos pataares pré-estabelecidos. Enquanto isso, fica proibido de realizar qualquer operação de crédito e suas despesas fica restringidas. Se esse ente federado não respeitar os prazos estabelecidos para a reorganização de suas contas, os repasses de recursos federais destinados a ele serão suspensos até que sua situação financeira se estabilize novaente. Nesses repasses de recursos não estão incluídos os repasses referentes às vinculações tributárias. Co relação ao endividaento público, as operações de crédito não pode ser aiores, e valor, do que as despesas e capital e u eso exercício financeiro. Isso é ua fora de coibir ua prática aplaente difundida nos anos 8, quando os governos se financiava através de seus bancos estaduais. Os governos tabé fica proibidos de atrasar pagaentos a fornecedores e prestadores de serviço dando-lhes e troca títulos de crédito. Assi, ebora a LRF não tenha deterinações específicas acerca da despesa de investiento, as punições que consta na LRF enriece sobreaneira as fontes de financiaento desta despesa. Por isso, prieiraente, é iportante copreender coo os unicípios pode utilizar seus recursos disponíveis para realizar gastos de investiento. A receita de capital é proveniente da realização de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas, da conversão e espécie, de bens e direitos, dos recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis e despesas de capital e, ainda, do superávit do orçaento corrente 4. De acordo co a Tabela, e todo período, as despesas co investientos são superiores as receitas de capital. Por isso, parte das despesas de investiento são financiadas por eio do superávit corrente e por operações de crédito que acarretava o déficit no orçaento. Após 2, as operações de crédito (coo Adiantaentos de Receita Orçaentária ARO) são proibidas, de 4 Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional (Min. Fazenda/STN) 7

8 odo que o financiaento das despesas de capital necessariaente passara a ser feitas co as Receitas Correntes. Ora, coo os Gastos co Pessoal e uitos unicípios se elevara, naturalente os investientos cae e proporção da Receita Total. A Figura 2 apresenta a relação despesa de investiento/receita orçaentária de cada unicípio ineiro e confira ua diinuição da dispersão após 2, cobinada co ua concentração entre a 2%. Figura 2 Relação entre Coeficiente Despesa co Investiento/Receita Corrente (eixo vertical) e Núero de Identificação do Município (eixo horizontal) dos Municípios Mineiros para o ano 2 e

9 Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). Há, portanto, u padrão de convergência das despesas de investiento, tal coo pode ser vislubrado na despesa co pessoal. Enquanto os dados indicava ua intensa dispersão desta rubrica no ano de 995, a partir de 2, verifica-se ua gradativa concentração para a faixa entre a 3% e anos eleitorais; e entre a 2% nos anos não eleitorais. A Figura 3 ostra a taxa de participação dos gastos co pessoal e de investiento na despesa orçaentária. Ao se analisar todo o período é possível identificar que a LRF, a partir de 2, ocasionou ua quebra estrutural na variável de gastos co pessoal. Após o ano de 2, houve u salto na participação destes gastos na despesa orçaentária. Já e 2, ano que a Lei entrou e vigor, as prefeituras destinara ua quantia uito aior do que nos anos anteriores para esta rubrica de despesa. A partir de então, houve u processo de adequação: e édia, após 2, os unicípios tê destinado cerca de 45% do seu orçaento para a despesa de pessoal. Figura 3 Percentual Médio de Participação das Despesas co Pessoal e Investiento dos Municípios Mineiros. Dados Anuais, pessoal investento Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN) 9

10 Por sua vez, a despesa édia de investiento coo proporção da despesa orçaentária não apresenta nenhua udança na estrutura teporal da série. A Figura 3 sugere ua redução na édia desta despesa, as este é u processo iniciado anterior à Lei. Co exceção de 22, ano de eleição presidencial, o gasto e investiento perdeu gradativaente participação na despesa orçaentária desde 998, passando de 5% para % do orçaento. É iportante lebrar que a LRF proíbe gastos excessivos no ano de eleição, por isso, possivelente os dados de despesa de investiento não apresentara ua tendência diferenciada no ano de 24. O próxio passo, então, é analisar econoetricaente as hipóteses aqui levantadas acerca do papel da LRF sobre os unicípios. 2. MATERIAL E MÉTODOS 2. Modelo Econoétrico e Método de Estiação Vários odelos realiza pressuposições a respeito das relações de causalidade e finanças públicas. Friedan (978) defendia que a relação causal era do tipo taxar e gastar. Segundo ele qualquer auste nas receitas pode ser suportado pelas despesas. U odelo teórico que produz esta relação é Niskanen (97) pelo qual a axiização da função utilidade do burocrata deve ter ua restrição orçaentária que proíbe déficits. Já Barro (979) e Peacock e Wisean (979) propusera que os gastos precede as taxas, ou sea, a relação se dá no sentido de que os gastos deterina as receitas. Segundo Peacock e Wisean (979), e oentos de crises econôicas, governantes tende a auentar seus gastos as, após o térino da recessão, a restrição orçaentária não volta para a sua posição original. Por sua vez, o odelo de tax-soothing, proposto por Barro (979), indica que o acúulo de dívidas resulta da axiização da função de be estar dos indivíduos governados por u planeador benevolente que obté receita da tributação da renda dos trabalhadores. Neste sentido, e períodos recessivos o governo auenta os gastos para evitar distorções associadas a flutuações da política fiscal. Por seu turno, nos períodos de expansão do produto o governo auenta o superávit. E outras palavras, períodos de aior gastos antecede períodos de aior carga tributária. Ua terceira possibilidade é a de que receitas uda correnteente co os gastos. Esta é a hipótese ais aceita pelos livros textos e geral, pelos quais os custos arginais e as receitas arginais se equilibra u ao outro. Se for este o caso, então as arrecadações e os gastos são selecionados utuaente. Exeplos desta teoria iplica ua relação causal útua interteporal, tal versão pode ser encontrada no teorea do voto ediano de Black (958). Por últio, existe a possibilidade de que as receitas e os gastos ude independenteente u do outro. Isto ocorreria no caso e que os níveis de gastos estaria deterinados por regras fixas. Esta circunstância é consistente co o odelo de consuo de Hall (978), pelo qual o consuo corrente é deterinado apenas pelo o consuo passado. Há, finalente, odelos keynesianos que observa o papel anti-cíclico da política fiscal. Vale dizer, e oentos de insuficiência de deanda agregada o Tesouro utiliza a política fiscal coo eleento dinaizador da renda. O contrário e períodos de baixa capacidade ociosa ou supereprego. Neste caso, para evitar pressões inflacionárias o Tesouro contrai a política fiscal. O papel do forulador de política econôica, e ua cobinação virtuosa de política fiscal e onetária, é central coo estabilizador de renda e eprego, be coo da inflação. Observe que a LRF e certo sentido subverte o papel estabilizador do planeador ao ipor restrições excessivas à

11 anipulação da política fiscal. Por outro lado, ao disciplinar o planeador, evita ações desestabilizadoras e ciclos políticos. 5 Dada a indeterinação teórica relativa ao sentido da causalidade entre receitas e gastos be coo do fato de que a LRF iplicitaente ipõe ua relação direta entre gastos e receitas Dahlberg e Johansson (2) propusera que a análise epírica deste relacionaento sea realizada por eio de u odelo de painel dinâico ou panel-var foralizado originalente por Holtz-Eakin, Newey e Rosen (988). Neste odelo econoétrico todas as covariadas são tratadas coo endógenas. O odelo é forado pela seguinte equação de interesse: = i t t + β Desi t + γ RTrii t +,, = = = Des, α δ RTrans + f + ε () e que i =,..., N = 853, o taanho da defasage a ser adotada e t = +,..., 4. Des i,t, RTri i,t, e RTrans i,t são as despesas, as receitas tributárias e as receitas de transferências, respectivaente. α t é ua variável duy de tepo para controlar choques acroeconôicos e de ciclos políticos que afeta todos os unicípios da esa fora. f i são os efeitos fixos unicipais não observados e capta características que não varia no tepo, coo localização geográfica, os quais não são explicitados coo sendo de efeito fixo ou aleatório. Inicialente, o procediento padrão utilizado para estiar painel dinâico baseia-se e Arellano e Bond (99). O arguento é toar as prieiras diferenças da equação original e nível para eliinar o efeito fixo das regiões i e, assi, reover a fonte de inconsistência do odelo. Os coeficientes são estiados pelo Método de Moentos Generalizados (Generalized Method of Moent, GMM) e o problea da endogeneidade é tratado co técnicas de variáveis instruentais que inclue recursivaente todos os valores passados das variáveis endógenas do odelo. Sob as pressuposições de não autocorrelação serial no tero de erro, o estiador fornecido por esta etodologia é consistente e eficiente. Adicionalente, ao usar os níveis da variável explicativa defasada, ao enos dois períodos coo instruentos, este estiador tabé reduz o problea de endogeneidade das variáveis explicativas. i, t Os sisteas de equações dinâicas pode ser estiados coo segue: i it i, t = Δα t + β ΔDesi, t + γ ΔRTrii, t + δ = = = ΔDes ΔRTrans + u i, t it (2) onde Δ é o síbolo de prieira diferença (por exeplo, ΔDes i, t = Desi, t Desi, t ), e ui, t = ε i, t ε i, t. Isto reove o efeito fixo e deixa apenas o efeito do tepo, o taanho da defasage áxia, dada a quantidade de anos, é fixada e = 4 6. Arellano e Bond (99) sugere a estiação e dois passos. No prieiro-passo, assue-se que u it sea independente e hoocedástico tanto entre as unidades i quanto entre os períodos t. No segundo-passo, as hipóteses de hoocedasticidade e independência são relaxadas de odo que os resíduos obtidos no prieiro-passo são usados para construir ua estiativa consistente da atriz de variância-covariância. 5 Para ua boa análise do papel da política fiscal e odelos keynesianos ver Taylor (24), especialente capítulos 6 e 7, be coo Wray (998), capítulo No decorrer do texto será explicado o otivo para o taanho áxio da defasage ser de 4 períodos.

12 As condições de ortogonalidade que deve ser satisfeitas são dadas por: E Des u ] E[ Tri u ] = E[ Trans u ] e que s < (t ) (3) [ i, S i, t = i, S i, t i, S i, t = A equação introduz u novo problea desde que o tero de erro transforado ( ~ ε ~, ε ) 2 i t i, t τ estea correlacionado co a variável depende defasada, isto é, E ( Des i, t ε i, t τ ). Sob a pressuposição de que o tero de erro de segunda orde não sea correlacionado serialente, a equação (2) é estiada usando as seguintes condições de oento: ( ~ ε ~ ε ) W ] E co s 2 (4) [ i, t i, t τ i, t sτ = e que W [ Des, Tri, Trans] =. Co estas condições de oento pressupõe-se que as variáveis explicativas são fracaente exógenas, isto é, as variáveis explicativas são não correlacionadas co as realizações futuras do tero de erro. Essas pressuposições iplica que na equação (4) pode-se usar W i, t 2τ e todas as defasagens pretéritas coo instruentos para as variáveis explicativas e diferenças. Contudo, devido à fraca correlação entre as variáveis defasadas e níveis e as subseqüentes prieiras diferenças, e uitos casos, estas séries deonstra ser instruentos pobres para as variáveis e prieira diferença, especialente para as séries altaente persistentes (Arellano e Bover, 995). Arellano e Bover (995) propõe u estiador auentado que inclue, alé das variáveis e prieira diferença, as equações originais e níveis dentro do sistea GMM. Neste contexto, a estiativa, não soente elhora a precisão coo tabé reduz o viés de aostra finita. Siulações Monte Carlo fornecido por Blundell e Bond (998) ostra que a extensão do estiador GMM elhora a precisão quando coparada ao estiador GMM e prieira diferença. A extensão do estiador GMM, usualente chaada de syste GMM, não apenas fornece estiadores consistentes e eficientes para os parâetros estiados, coo tabé, verifica se udanças encontradas nos estiadores e prieira diferença de Arelano e Bond (99) estão viesadas devido ao uso de instruentos fracos ou probleas relacionados co erros de edida. Desta fora, o estiador syste GMM pode ser considerado ua cobinação das condições de oentos de equações e prieira diferença, instruentalizadas pelas variáveis explicativas defasadas e níveis, untas co as condições de oento adicionais para as equações e níveis. Os instruentos para as equações e níveis são as prieiras defasagens das variáveis explicativas correspondentes. A fi de usar instruentos adicionais, o estiador syste GMM tabé requer a pressuposição de que a prieira diferença das variáveis explicativas não sea correlacionada co os efeitos fixos. A condição de oento adicional para as equações e níveis é dada por: E ( ~ α + ~ ε )] [ ΔW i, t s i i, t = τ co s (5) Segundo Greene (23) a consistência do estiador GMM depende dos valores defasados das variáveis explicativas coportare-se coo instruentos válidos na regressão a ser estiada. O fato do odelo estar sobre-identificado perite conduzir u teste conunto de especificação e a validade dos instruentos. No uso de variáveis instruentais, para substituir variáveis explicativas que estão correlacionadas co o tero de erro, deve-se testar se os instruentos escolhidos são independentes dos teros de erros, e outras palavras, testa-se a hipótese de que a sobreidentificação ocasionada pela utilização dos instruentos é válida. Arellano e Bond (99) ostra que no prieiro-passo o teste de Sargan sobre-reeita a presença de heteroscedasticidade, assi, por

13 eio da função (2), os parâetros estiados do segundo-passo fora o teste de restrição de sobre-identificação, o qual é denoinado teste de Sargan e denotado por q. A especificação do odelo é exainada através de u teste de validade das restrições de sobre-identificação (validade da exclusão dos instruentos). A estatística do teste de sobreidentificação, que capta os desvios das restrições de oento e excesso, te distribuição assintótica. Esta restrição é testada utilizando critérios da função GMM, que te forulação baseada sobre o recálculo dos resíduos após a estiação da equação (2). n n q = uˆ iz i W Z iuˆ i (6) i= i= 2 sob hipótese nula q te ua distribuição assintoticaente χ co graus de liberdade (Df) igual ao núero de instruentos enos o núero de parâetros estiados. A utilização dos étodos Arellano e Bond (99) ou Arellano e Bover (995) dependerá do teste de sobre-identificação realizado e cada equação estiada. Ebora o estiador de Arellano e Bover (995) apresente a vantage quanto ao ganho de consistência, a sua principal liitação diz respeito ao auento da probabilidade de ser reeitado no teste de sobre-identificação. Isto ocorre porque o étodo Arellano e Bover (995) utiliza u núero uito superior de instruentos do que o étodo de Arellano e Bond (99) o que, por sua vez, auenta a possibilidade de correlação entre as variáveis utilizadas. Neste caso, o critério adotado foi, inicialente, estiar a equação por Arellano e Bover (995), priorizando a consistência que o étodo oferece. Caso o teste de Sargan reeitar a validade dos instruentos então utiliza-se o étodo de Arellano e Bond (99) 7. Finalente, a especificação das relações dinâicas entre receitas e gastos unicipais, consiste e detectar o núero de defasagens apropriadas das variáveis covariadas. Seguindo as orientações de Dahlberg e Johansson (2), a identificação estatística do taanho apropriado das defasagens inicia pela escolha de núero τ de defasagens para as variáveis independentes. A estiativa da equação co o núero áxio de defasagens é denoinada odelo irrestrito. As equações de enores defasagens são ditas odelo restrito 8. O teste da diferença de Sargan (ds) é feito obtendo-se o valor q, fornecido pela equação (3). A estatística ds é forada estiando o odelo restrito (R) e o odelo irrestrito (U) e então se calcula ds = q R q U. Sob a hipótese nula de que o odelo correto é o restrito, ds te ua 2 distribuição assintoticaente χ co D = Df Df graus de liberdade. ds q R qu Assi, Dahlberg e Johansson (2) apresenta as seguintes diretrizes para se testar a elhor especificação do odelo: i. Estiar a equação (3) para ua dada defasage áxia escolhida a priori e obter q U ; ii. Realizar o teste de Sargan para restrição de sobre-identificação e checar se a hipótese de correta especificação do odelo não pode ser reeitada. 7 Obviaente que existe o risco do étodo de Arellano e Bond (99) tabé reeitar a validade das variáveis instruentais nas equações de despesas estiadas. No entanto, isto não ocorreu no presente trabalho. Quando o étodo de Arellano e Bover (995) foi reeitado, ao enos o étodo de Arellano e Bond (99) apontou a consistência do odelo estiado. 8 Denota-se que a utilização das defasagens nas variáveis te apenas por obetivo identificar qual a elhor adequação do odelo e relação a sua estrutura dinâica. O fato da estiativa necessitar de ais ou enos defasagens, para o contexto deste trabalho, não te iplicações nas interpretações. 3

14 iii. iv. Reduzir a equação estiada e (i) e ua defasage, isto é, toa-seτ defasagens. Obté-se q R, e verifica-se se a hipótese de que a redução da defasage é válida não pode ser reeitada. Caso for, passa-se a (iv). Do contrário te-se o odelo irrestrito coo a especificação correta. Repetir o passo (iii) até que a especificação correta sea encontrada, ou até que a dinâica do odelo sea eliinada. Para identificar os efeitos que a LRF pode ter acarretado nas despesas dos unicípios as regressões fora realizadas incluindo duies nas variáveis no período posterior a proulgação da LRF, isto é, a partir do ano 2. Seguindo a odelage proposta e Wachter e Tzavalis (24) para estiar regressões e painel dinâico co quebras estruturais, as equações obetivadas na análise toa o seguinte forato: Des (7) = i t α t + β Desi t + γ RTrii t +,,, δ RTransi, t + fi + ε it t < τ = = = Des (8) = i t αt + ( β + ω τ ) Desi t + γ + μ τ RTrii t + ( ) ( δ + ξ τ ) RTransi t + ( fi + ϑi τ ) + ε t τ,,,,,,,, it = = = e que τ é o ano de quebra estrutural, no presente estudo, o ano de 2. Assi, a estiativa da regressão (8) separa os parâetros estiados de receitas no período antes e depois da LRF. Neste sentido, o odelo é capaz de identificar se a LRF acarretou efeitos nas decisões de despesas nos unicípios. Alé disso, Wachter e Tzavalis (24) deonstra que, na presença de quebras estruturais lineares, as estiativas GMM torna-se viesadas assintoticaente quando não se inclue a quebra estrutural na estiativa. Finalente, o taanho áxio utilizado nas estiativas parte de = 4, isto foi realizado baseando-se e duas circunstâncias, a prieira deve-se a disponibilidade dos dados, que perite verificar o efeito áxio de quatro defasagens sobre a LRF (2 a 25), e o segundo co o obetivo de captar igualente os efeitos das receitas sobre as despesas e períodos siultâneos antes e depois da LRF (995 a 2 e 2 a 25) DADOS Os dados para as estiativas são dos 853 unicípios do Estado de Minas Gerais entre os anos de 995 a 25 e fora obtidos e fonte priária são os dados das Finanças do Brasil (FINBRA) divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). As variáveis independentes nas equações econoétricas fora avaliadas sob a perspectiva da despesa orçaentária, despesas co pessoal e co investiento e função das receitas correntes, divididas entre receita tributária e de transferências. E virtude das diferenças quanto à base de arrecadação de tributos, atividades econôicas, deandas e quantidade de serviços, algu critério deve ser adotado para dividir os unicípios entre grandes e pequenos. Para tanto, o critério adotado neste trabalho baseou-se na classificação do Tesouro Nacional, o qual realiza o seguinte agrupaento: ) população inferior a 5. habitantes; 2) população entre 5. e 3. habitantes; 3) população entre 3. e.. de habitantes; 4) população aior do que.. de habitantes. Os unicípios co população enor do que 5. habitantes soa 79, do total de 853 unicípios ineiros. Os unicípios co população entre 5. e 3. habitantes responde 4

15 por 57, enquanto apenas os unicípios de Belo Horizonte, Contage, Uberlândia, Juiz de Fora, Beti e Montes Claros, possue estiativas populacionais acia de 3. habitantes. Por este otivo optou-se por excluir das regressões os últios 6 unicípios, e realizar a análises dos coeficientes apenas para os unicípios co população inferior a 5. habitantes, e população entre 5. e 3. habitantes. Coo e Dahlberg e Johansson (2) os dados são per capita e transforados para logaritos naturais. Assi, as estiativas gera diretaente os coeficientes de elasticidades. A população dos unicípios tabé foi obtida e tendo coo fonte priária o IBGE. 3. RESULTADOS EMPÍRICOS Para elhor copreender o coportaento das variáveis utilizadas nas análises, a Tabela 2 apresenta as estatísticas de receitas e despesas per capita, e logarito, segentadas e receitas tributárias e por transferências, despesas co pessoal e despesas co investiento para os unicípios ineiros no período de 995 a 25. As édias e os desvios padrões revela alguns fatos acerca do coportaento destas variáveis. Coo pode ser verificado, a despesa co investiento é aquela que apresenta aior variabilidade tanto dentro das cross sections unicipais, coo entre os anos. Por sua vez, o gasto co pessoal oferece aiores édias de gastos, e ua variabilidade enor do que a despesa de investiento. Coo visto, a rigidez no gasto co pessoal se deve ao fato de cobrir despesas co salários, assistência social, previdência social, treinaento, alé do que boa parte do funcionaliso público é forada por estatutários, portanto, ua variável de difícil corte. Por sua vez, a despesa co de investiento é u coponente ais discricionário, o qual não anté vínculos entre gastos e receitas, alé de variar de acordo co as necessidades do processo orçaentário e de ciclos políticos. Tabela 2 Média e Desvio Padrão de variáveis per capita de Receitas e Despesas dos unicípios ineiros, Período Per Capita Média Desv. Padrão Despesa Orçaentária Total Inteiro Entre.36 Dentro.34 Receitas Tributárias Inteiro Entre.766 Dentro.6 Receitas de Transferências Inteiro Entre.42 Dentro.486 Despesas co Pessoal Inteiro Entre.42 Dentro.585 Despesas co Investiento Inteiro Entre.38 Dentro.644 Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). 5

16 Utiliza-se então o instruental econoétrico, a fi de analisar coo as receitas de tributação e as oriundas das transferências constitucionais pode estar relacionadas co as despesas unicipais. Neste sentido, os resultados a seguir, e parte, elucida a fora coo as prefeituras tê conduzindo a alocação dos recursos disponíveis de acordo co suas principais fontes de receitas nos unicípios ineiros. Vale ressaltar que o forato e painel das estiativas apresenta duas inforações relevantes na interpretação dos parâetros. A prieira é a inforação longitudinal, controlando para todas as características quanto à localização geográfica do unicípio e o taanho de sua área. A elasticidade ostra coo se coporta, na édia, os unicípios que recebe ais (ou enos) receitas tributárias e de transferências. A segunda é o caráter teporal do painel, controlando os efeitos de choques acroeconôicos e de ciclos eleitorais. A estiativa perite distinguir se houve algua udança significativa nas decisões de gastos unicipais após a proulgação da LRF. Adicionalente, devido ao corte teporal realizado nas análises de dados e as defasagens utilizadas para o auste do odelo, os parâetros estiados nas variáveis de receita corrente capta ais precisaente variações longitudinais. E outras palavras, os coeficientes obtidos aponta coo as diferenças de receitas correntes per capita entre os unicípios influencia suas decisões de gastos. Os resultados destas elasticidades são consistentes co o odelo de Black (958) e que as arrecadações e os gastos tende a ser selecionados utuaente. Por sua vez, o parâetro estiado de despesa defasada é consistente co a proposta de Hall (978), qual sea, o consuo no período passado te influência no consuo do período corrente. Nas Tabelas 3 e 4 são expostas as estiativas que identifica relações causais das receitas unicipais co a despesa orçaentária, gastos co pessoal e co investiento para os unicípios co população entre 5. a 3. habitantes e para aqueles co população inferior a 5. habitantes, respectivaente. Os resultados das estiativas para os unicípios de aior população, apresentados na Tabela 3, indica que a elhor adequação é aquela e que não há defasagens nas variáveis de receitas. Os sinais obtidos nas estiativas sugere ua relação positiva entre receitas correntes e despesas, coo esperado. A estiativa do odelo () indica que após a proulgação da LRF a despesa orçaentária auenta,4% e 3,4% quando há u acréscio de % na receita tributária e na receita por transferência, respectivaente. Anterior a Lei essa esa relação era de 2% e 7%, respectivaente. As estiativas dos odelos (2) e (3), equações de despesas co pessoal e co investiento, aponta que a redução nas elasticidades da despesa orçaentária observadas no odelo () não te relação direta co estas despesas. As estiativas aponta que a LRF não acarretou nenhua udança estrutural nos coeficientes das elasticidades calculadas de receitas. Ressalte-se que as despesas co pessoal tê ua forte relação co a despesa por transferência. O auento de % desta ocasiona u auento de aproxiadaente 9% das despesas co pessoal. Estes resultados confira a noção de que as despesas co pessoal tê forte dependência das receitas de transferências, indicando que os vínculos do FUNDEF e SUS co as despesas co educação e co saúde, respectivaente, te apla incidência na despesa co pessoal realizada. Por sua vez, a despesa co investiento, odelo (3), não apresentou relação estatística significante co as receitas correntes. No entanto, nota-se que esta despesa está relacionada co a 6

17 despesa realizada no período passado. A regressão sugere que a LRF causou u ipacto negativo nas despesas de investiento ao reduzir o coeficiente de despesa defasada de,368 para,, se haver nenhua contrapartida nas elasticidades das variáveis de receitas correntes. Na Tabela 4 apresenta as equações de despesas dos unicípios co população inferior a 5. habitantes. Os odelos estiados necessitara de pelo enos quatro anos para que ocorra os austes necessários nas variáveis. Alé disso, os sinais obtidos não são consistentes co a noção de que a LRF ocasionou ua redução acentuada na sensibilidade das despesas e relação às receitas correntes. Tabela 3 Equação de gastos dos unicípios ineiros co população superior 5. habitantes e inferior a 3. habitantes (T =, N = 57), resultados do prieiro-passo dos estiadores Arellano & Bover. Modelos () (2) (3) Método A&Bover A&Bover A&Bover Despesas Orçaentária Pessoal Investiento Defasagens M= M= M= Des i,t-,3,22*,368*** (,54) (,27) (,8) RTri i,t,2***,83, (,29) (,37) (,49) RTrans i,t,724***,898***,322 (,68) (,222) (,288) Variáveis Duies Lei de Responsabilidade Fiscal Des i,t-,36*** -,6 -,258** (,2) (,5) (,26) RTri i,t -,73*,88* -,34 (,38) (,3) (,88) RTrans i,t -,383*** -,376,93 (,22) (,3) (,45) Constante,847***,275,35 (,26) (,4) (,364) Graus de Liberdade q 52,82 24,77 5,52 2 Pr > χ Arellano & Bond -,424 -,39,69 Pr > z,8867,9753,5425 Observações Notas:. Todos os odelos contê variáveis duies de tepo; 2. Erros padrão entre parênteses; 3. * significante a %; ** significante a 5%; *** significante a %,. Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). 7

18 Tabela 4 Equação de gastos dos unicípios ineiros co população inferior 5. habitantes (T =, N =79), resultados do segundo-passo dos estiadores Arellano & Bover e Arellano & Bond. Modelos (4) (5) (6) Método A&Bover A&Bond A&Bover Despesas Orçaentária Pessoal Investiento Defasagens M=4 M=4 M=4 Des i,t-,526***,284*,337*** (,39) (,56) (,82) RTri i,t,46,6,67** (,57) (,99) (,37) RTrans i,t,436** -,53,75 (,77) (,37) (,934) Variáveis Duies Lei de Responsabilidade Fiscal Des i,t- -,298** -,48*** -,3 (,33) (,2) (,86) RTri i,t,32,68** -,68* (,2) (,32) (,9) RTrans i,t,296**,3***,2 (,34) (,) (,24) Constante,376 4,728 -,25 (,398) (3,48) (2,65) Graus de Liberdade q 65,96 5,37 63,9 2 Pr > χ,2486,286,336 Arellano & Bond,929 -,4478 -,364 Pr > z,3529,6543,778 Observações Notas:. Todos os odelos contê variáveis duies de tepo; 2. Erros padrão entre parênteses; 3. * significante a %; ** significante a 5%; *** significante a %. Fonte: Elaboração Própria co Dados da FINBRA (STN). A estiativa do odelo (4), equação de despesa orçaentária, aponta que, após o vigor da LRF, houve u increento da elasticidade despesa orçaentária/receita por transferência. E édia, o unicípio que te % a ais de receita por transferência elevou a despesa orçaentária aproxiadaente e 7,3%. O odelo (5) sugere que parte deste auento esteve associado à despesa co pessoal. Antes da LRF, o odelo não identificou ua relação significante, no entanto, após a proulgação da LRF, o auento de % da receita por transferência, acrescentou à despesa co pessoal cerca de 3%, e e enor valor, e,7% quando a esa variação ocorre na receita tributária. 8

19 A estiativa do odelo (6) sugere que a despesa co investiento, eso antes da LRF, esteve positivaente associada co a receita tributária. Os resultados aponta que antes da LRF o acréscio de % da receita tributária causava u auento de 6,7% desta despesa. No entanto, após a proulgação da LRF esta relação diinuiu, passando para 5%. Ebora contabilente as despesas co investiento estea associadas às despesas de capital, identificou-se ua possível vinculação entre despesa de capital e receita corrente de tributação. Coo á discutido, isto pode ser feito quando o unicípio realiza ua transferência do superávit do orçaento corrente para sua receita de capital. E outras palavras, as estiativas sugere que os unicípios de população inferior a 5. habitantes, que responde por 93% dos unicípios de Minas, tê associado receitas tributárias às despesas de investiento. Te-se assi, a unção de eleentos que acaba por desencadear o processo de convergência austera das despesas de investiento. Diante das análises anteriores quanto as fundaentações que rege a Lei, é possível detectar dois pontos cruciais para esta redução: (i) restrição às operações de crédito e o (i) processo de equalização dos gastos de pessoal pósproulgação da LRF. Assi, ao eso tepo que a LRF sancionou o auento de gastos co pessoal ela findou o acesso ao endividaento coo fonte de despesa dxe capital, houve, desta fora, ua redução das fontes de financiaento das despesas de investiento. Portanto, identifica-se que a LRF coo concebida não perite que os governos utilize os gastos públicos coo estabilizadores da econoia, não deixa espaço para políticas governaentais que proova o cresciento e o desenvolviento. As rígidas regras e suas severas punições acaba liitando os gastos e investientos públicos, pois essa é a área ais suscetível a cortes para que os liites fiscais sea atingidos ua vez que os deais gastos apresenta ua estrutura ais rígida, sendo ais coplicado exer neles. E são ustaente os investientos públicos principalente os e infra-estrutura que possibilita a diinuição das disparidades regionais. 4. CONCLUSÃO O presente trabalho realizou u estudo dos possíveis ipactos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no coportaento das despesas dos unicípios de Minas Gerais. Para tanto, fora analisados cenários anteriores e posteriores da LRF, co base nos quais se coparou o coportaento das prefeituras unicipais e relação às suas políticas de gastos. Inicialente foi identificada ua convergência da despesa co pessoal nos unicípios ineiros, resultados estes á obtidos para os unicípios brasileiros por Fiovarante et al. (25), Menezes (25) e Giuberti (26). Alé disso, verificou-se tabé u processo de convergência dos gastos co investiento acarretado, por u lado, pela convergência dos gastos de pessoal, as por outro, pelas restrições de operações de crédito ipostas pela LRF. A análise da LRF ostra que, originalente, a concepção da LRF não deveria conter dispositivos que deterinasse níveis ótios de gastos realizados nos unicípios. O ponto básico da LRF é o de regulaentar a execução orçaentária para evitar abusos por parte de bases governistas quanto a utilização inapropriada de recursos públicos na adinistração local. E outras palavras, o obetivo central da LRF é o controle dos gastos públicos na busca de ua adinistração responsável e transparente dos recursos. No entanto, ebora a LRF tenha surtido o efeito deseado na geração de superávits, as suas regulaentações, baseadas e severas punições, iplicara restrições ao uso dos gastos públicos coo instruentos de política econôica. Por u lado, induzira u processo de auento da proporção dos gastos realizados co pessoal, e concoitanteente, acarretou ua asfixia dos eios de financiaento dos gastos de capital, e e especial de investiento. Assi, eso não transparecendo à prieira vista, o ipacto da LRF sobre os unicípios é ua possível perda da 9