O PAPEL DO ESTADO E A INFLUÊNCIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA IMPLANTAÇÃO DO BRT (Bus Rapid Transit) NOS CORREDORES DO STPP/RMR

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1 O PAPEL DO ESTADO E A INFLUÊNCIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NA IMPLANTAÇÃO DO BRT (Bus Rapid Transit) NOS CORREDORES DO STPP/RMR Maria Ivana Vanderlei Leonardo Herszon Meira Anísio Brasileiro Universidade Federal de Pernambuco - Recife - PE/Brasil RESUMO Este artigo tem o objetivo de identificar o papel do estado e a influência das políticas públicas na implantação do BRT nos corredores do Sistema de Transporte Público da Região Metropolitana do Recife STPP/RMR, colocando em evidência a situação atual das dificuldades da mobilidade urbana e as ações do Governo no período de 1990 a 2013, com o processo cíclico de atuação das políticas públicas, diante das dificuldades apresentadas, mostrando a necessidade de ações de centralização/regulação mesmo em um período de descentralização/desregulamentação, investindo em infraestrutura dos corredores de transporte, para atender as pressões aos anseios da sociedade. ABSTRACT This article aims to identify the role of the state and influence public policy in the implementation of BRT corridors in the Public Transportation System in the Metropolitan Region of Recife - STPP / RMR, highlighting the current situation of the difficulties of urban mobility and Government actions in the period , with the cyclical process of action of public policies in the face of difficulties presented, showing the need for further centralization / regulation even in a period of decentralization / deregulation, investing in infrastructure of transport corridors, the pressures to meet the expectations of society. 1. INTRODUÇÃO Este artigo consiste na análise da situação atual dos transportes públicos, sobre o enfoque da pouca prioridade de investimentos por parte do Estado na implantação de corredores exclusivos ao transporte público e pelos grandes engarrafamentos provocando baixa mobilidade urbana. A mobilidade urbana atinge toda a população da cidade e segundo (Brasil, 2006) as cidades têm como papel principal maximizar a troca de bens e serviços, cultura e conhecimentos entre seus habitantes sendo a mobilidade responsável por atender as necessidades da sociedade para realizar as atividades desejadas, em função da baixa qualidade da mobilidade urbana provocando, o que pode ser constatado são grandes gastos sociais e econômicos à cidade motivando a implantação de soluções. Porém a mobilidade urbana segundo Macário (2003) pode ser considerada como um conjunto estruturado de modos, redes e infraestruturas, constituindo um sistema complexo, mas este artigo vai analisar apenas o papel do Estado na implantação das infraestruturas, para responder as pressões da sociedade. Constatando o grau de importância do Estado e da influência da sua política pública ao escolher um modal de transporte, compatível com as necessidades da cidade para resolver os atuais problemas sociais e econômicos. O artigo visa analisar a implantação de Corredores tipo Bus Rapid Transit - BRT na Região Metropolitana do Recife - RMR verificando o papel do Estado na escolha do modal mais

2 apropriado, fazendo uma análise das questões de políticas na gestão dos transportes da Região Metropolitana do Recife no período de 1990 a Segundo Souza, (2006) O foco da política pública está na identificação do tipo de problema que a política pública quer corrigir, na forma como este problema chega ao sistema político (politics) e à sociedade política (polity), e nas instituições que irão modelar a decisão e a implementação da política pública. A definição e entendimento do problema para o qual a política pública será estabelecida, seus possíveis conflitos, a trajetória seguida às decisões que serão afetadas pela política pública serão avaliadas para definição das próximas ações em infraestrutura nos transportes públicos. 2. PROBLEMATIZAÇÃO Desta forma o problema apresentado no Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife STPP/RMR é a prestação de serviço de transporte público de baixa qualidade, com grandes congestionamentos e longos tempos de viagens, principalmente nos corredores do Sistema Estrutural Integrado - SEI operados por veículos tipo Pesado com baixa capacidade (até 100 passageiros por veículo), apresentando ocupação saturada, baixa velocidade comercial e baixos índices de desempenho operacional, o que significa falta de otimização da frota e elevados custos operacionais, com baixos índices de satisfação dos usuários, em função desta falta de prioridade ao transporte coletivo, o que mesmo os investimentos no setor de transporte, na construção dos terminais de integração, para permitir a implantação da rede metropolitana integrada, com um sistema tronco alimentador, não é possível obter uma mobilidade urbana satisfatória, em função da falta de prioridades ao transporte público pela falta de implantação de corredores exclusivos, gerando longos tempos de deslocamentos e consequentemente uma pressão popular por melhorias da mobilidade urbana. O problema da falta de implantação de corredores exclusivos ao transporte público é agravado pela política de incentivo a aquisição de carro particular do governo federal, com a redução do IPI, provocando um acréscimo na compra dos carros e provocando um acréscimo de veículos em circulação com saturação das vias e congestionamento. Apenas na RMR houve um incremento na frota de veículos em 37% entre 2000 e No Recife o crescimento foi de 27% nesse mesmo período, o que reflete a saturação da capacidade da sua principal rede viária nas horas de pico (PDTU/RMR, 2008). O aumento do transporte individual acarreta efeitos negativos como maior poluição atmosférica dos gases do efeito estufa e aumento de congestionamentos, que afetam negativamente a operação do transporte público, tais como: a falta de regularidade no cumprimento das viagens, longos tempos de viagens, irregularidade na operação, com descumprimento das viagens, baixos índices de desempenho operacional gerando desconfortos aos usuários e falta de confiabilidade. Esta piora nas condições de mobilidade é refletida no aumento dos tempos de viagem casa-trabalho e contribui para o quadro geral de insatisfação com o transporte público e o trânsito, principalmente nas grandes cidades e regiões metropolitanas (Ipea, 2013 in Ipea, 2011, 2012; Pereira e Schwanen, 2013). Verifica-se que o baixo crescimento dos ônibus na RMR representa uma situação agravante para a mobilidade, onde a participação deste modal em 2000 era de 2% em relação a frota

3 total da RMR e baixou para 1% em 2012, mesmo com o crescimento da população, verificando ainda um crescimento significativo no modal Motos passando de 9% em 2000 para 23% em 2012 e o Carro Particular que tinha aproximadamente veículos em 2000 está bem próximo de em 2012, já próximo do dobro da frota, com uma projeção de para , , , , , , , ,00 0,00 Gráfico 01: Frota Registrada segundo o tipo RMR, e Fonte: DETRAN-PE - maio/ Carros Particular Carga Ônibus Motos Outros O acesso ao transporte privado ficou mais barato ao longo desse período e, por consequência, a demanda de usuários por meios públicos de locomoção diminuiu. O país tem política pública focada no transporte individual, não no público, segundo Carlos Henrique de Carvalho, (IPEA, 2013). O que pode ser verificado é a adoção de políticas que priorizam o transporte privado em detrimento do transporte público, ocasionando desequilíbrios entre as opções de modais escolhidos. A falta de prioridade ao transporte público está contextualizada pelos critérios acima definidos assim como pela falta de investimentos na estrutura física, viária e também pela falta de investimentos em tecnologias com investimentos em modais que respondam aos anseios da sociedade, com uma melhor qualidade e atratividade, porém de forma sustentável. 3. POLÍTICAS PÚBLICAS E A AVALIAÇÃO DAS AÇÕES DE IMPLANTAÇÃO DA INFRAESTRUTURA DO SISTEMA ESTRUTURAL INTEGRADO Diante do cenário atual da mobilidade urbana na Região Metropolitana do Recife a proposta de política pública de transporte pode se constituir em um dos importantes instrumentos de atuação diante das pressões populares que exigem uma melhor mobilidade urbana através de investimentos que atendam aos desejos da sociedade com a implantação em sistemas de transporte equilibradas e sustentáveis. Para enfrentar o problema e propor melhorias, um instrumento importante é o planejamento do transporte urbano, que segundo Matus (1996) explica as possibilidades e analisa as vantagens e desvantagens, propõe objetivo, projeta o futuro, avaliando a eficácia onde planejamento é a ferramenta para pensar e criar o futuro.

4 Partindo do conceito de planejamento para chegar as políticas públicas que segundo Laswell (1936) "decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz", conciliando conhecimento científico/acadêmico com a produção dos governos, podendo resumir que políticas públicas é o "governo em ação". Para entender a política pública e o planejamento de transporte da Região Metropolitana do Recife se faz necessário apresentar sucintamente o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife - STPP/RMR que é formado por dois sistemas, o Sistema Estrutural Integrado SEI e o Sistema Complementar SIC. O Sistema Estrutural Integrado caracteriza-se por ser um sistema tronco - alimentador, constituindo uma malha estrutural composta por sete corredores radiais, sendo dois ferroviários, convergentes ao Centro do Recife e quatro corredores perimetrais, que ligam a RMR de norte a sul, apresentando condições físicas e operacionais específicas. Circulam por esta malha linhas troncais (radiais, perimetrais e interterminais), alimentadoras e circulares que permite o usuário dispor de várias alternativas de deslocamento por meio de integrações em terminais e estações fechados, este Sistema torna possível o deslocamento dos passageiros pela RMR, através da integração em seus terminais ou estações fechados com o pagamento de uma única passagem, por sentido de deslocamento. Uma das características do SEI é a sua possibilidade de implantação de forma gradual e progressiva, em curtos períodos de tempo. Dessa forma, a política pública de transporte iniciou apenas com a construção dos Terminais de Integração e implantação das redes integradas, estando agora planejando e construindo os corredores estruturais radiais e perimetrais. O Quadro 01, a seguir apresenta as ações em relação à implantação da infraestrutura em Transportes Públicos do Governo de Pernambuco, no período de 1990 à Quadro 01: Ações de transporte público do Governo de Pernambuco período de 1990 à Período Governador Ações de transporte público do Governo de Pernambuco 01/04/1990 a Carlos Wilson Rocha Criação de linhas Perimetrais e Circulares ao Metrô. 15/03/1991 de Queirós Campos 15/03/1991 a Joaquim Francisco Construção do Terminal de Integração da PE-15, com 01/01/ / a 01/01/ /01/1999 a 01/01/ /01/2003 a 31/03/2006 de Freitas Cavalcanti Miguel Arraes de Alencar Jarbas de Andrade Vasconcelos Jarbas de Andrade Vasconcelos uma rede de linhas integradas. Construção dos Terminais de Integração da Macaxeira, Barro, Joana Bezerra e Jaboatão. Com as redes integradas e as linhas alimentadoras, troncais radiais e perimetrais. Construção dos Terminais de Integração de Igarassu e Camaragibe. Com as redes integradas e as linhas alimentadoras, troncais radiais e perimetrais. Construção dos Terminais de Integração de Abreu e Lima, Recife, Afogados e Cavaleiro. Com as redes integradas e as linhas alimentadoras, troncais radiais e perimetrais. 31/03/2006 a José Mendonça Reforma do Terminal do Cais de Santa Rita

5 01/01/2007 Bezerra Filho 01/01/2007 a Eduardo Henrique 01/01/2011 Accioly Campos 01/01/2011 (mandato até 2014). Eduardo Henrique Accioly Campos Criação do Consórcio de Transporte CTM Construção dos Terminais de Integração de Pelópidas Silveira, Caxangá e Cabo de Santo Agostinho. Com as redes integradas e as linhas alimentadoras, troncais radiais e perimetrais. Construção dos Terminais de Integração de Aeroporto, Cajueiro Seco, Tancredo Neves e TIP. Com as redes integradas e as linhas alimentadoras, troncais radiais e perimetrais. Em construção os Terminais de Santa Luzia, Largo da Paz, Prazeres, Santos Cosme e Damião, Xambá, Caxangá IV Perimetral e Caxangá III Perimetral, novos Abreu e Lima, Barro e Joana Bezerra. Construção dos corredores BRT s Leste/Oeste e Norte/Sul Mapa 01: Mapa da RMR com o mapeamento das linhas do SEI por período No Quadro 01 e Mapa 01 pode ser verificada a atuação dos atores e governos de forma cíclica, com períodos de maior investimento ao setor de transporte público e outros períodos apresentando menor ênfase a este setor. No período de 1995 a 1999 houver um esforço muito grande para implantação dos Terminais Integrados e da rede tronco alimentada em função da inovação e da dificuldade dos usuários entenderem os benefícios. No período de 1999 a 2007 a implantação de redes significativas pode ser verificada nos Terminais de Camaragibe e Igarassu e poucos investimentos no segundo mandato do Governo. LEGENDA A implantação da infraestrutura no período de 2007 a 2011 é efetivada de forma quantitativa e qualitativa, com muito mais ênfase nas redes integradas, nos terminais de integração e nos corredores exclusivos (com tecnologias de BRT).

6 Para analisar as políticas públicas do Governo do Estado de Pernambuco no setor de transportes, através das ações do governo no período de 1990 à 2013, foram feitas as seguintes perguntas: QUEM decide O QUÊ; QUANDO; Com que CONSEQUÊNCIA; Para QUEM e para entender COMO e PORQUE os governos optaram por determinadas ações Respondendo estas questões verifica-se que: QUEM decide - o poder público, sendo representado diretamente pelo Consórcio de Transporte da Região Metropolitana do Recife CTM, Grande Recife, As ações que representam O QUÊ o programa de transporte do Governo do Estado o SEI com a construção dos Terminais Integrados e implantação de redes operacionais integradas física e operacionalmente, QUANDO o SEI foi concebido em 1985 e iniciado a implantação em 1990 que foi implantado de forma gradual de acordo com o quadro 01, citado anteriormente; Com a CONSEQUENCIA uma melhoria ao transporte público, com redução dos custos e maior mobilidade dos usuários e maior inclusão social; Para QUEM diretamente para os usuários do sistema e indiretamente para toda a população da RMR, com a melhoria da mobilidade; COMO a escolha é fundamentada no estudo e elaboração do SEI e validado pela Pesquisa Domiciliar de 1997 e o Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana do Recife -PDTU/RMR em 2008, sendo também realizado o estudo de viabilidade econômico-financeira e muitas reuniões e assembleias com todas as comunidades e operadores envolvidos no processo de implantação, para validação da proposta; e PORQUE para garantir a priorização dos transportes públicos e consequentemente maior acessibilidade e melhoria da mobilidade urbana, atendendo os anseios da sociedade e respondendo ao papel do Estado que é o de prover serviços públicos. Diante das questões e variáveis que influenciam as políticas públicas da RMR, como por exemplo, o ciclo das Políticas Públicas, onde vários atores participam do processo, porém com interesses e objetivos antagônicos e distintos e principalmente pela escassez dos recursos públicos é importante um acompanhamento constante do uso dos recursos públicos, sendo para isso necessária uma constante avaliação das ações governamentais. Através da avaliação das Políticas Públicas é possível realizar um exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, mensurando seu desempenho, implantação e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevância de seus objetivos. A avalição da Política Pública do Transporte Público permite guiar os tomadores de decisão, orientando-os para continuar, corrigir ou até mesmo substituir os projetos ou programas, ouvindo a sociedade. As recentes manifestações da população mostraram que os serviços de transporte público na RMR estão sendo questionados principalmente em relação ao nível de serviço prestado. Não excluindo outras importantes questões ligadas à gestão e ao planejamento de transporte (eficiência, conforto, segurança, transparência). Através desta avaliação das políticas públicas de transportes da RMR e da análise do problema atual da mobilidade urbana, como os congestionamentos, surge o indicador para

7 implantação da infraestrutura em corredores de transporte com melhores tecnologias, com menores custos e maior eficiência. 4. IMPLANTAÇÃO DO MODAL BRT S (Bus Rapid Transit) A partir de 2011, a política pública de transporte de Região Metropolitana do Recife está voltada para a implantação da infraestrutura dos corredores estruturais do sistema SEI, seguindo os estudos do PDTU/RMR-2008 e viabilizado através dos financiamentos do PAC COPA e PAC Mobilidade e a insatisfação da sociedade com a mobilidade urbana. Como responsável pelas políticas públicas através dos planos de ação o Estado passou a investir no modal BRT Segundo Brasil, (2008) Bus Rapid Transit BRT é um sistema de transporte de ônibus de alta qualidade que realiza mobilidade urbana rápida e eficiente e com custo eficiente através da provisão de infraestrutura segregada com prioridade de passagem, operação rápida e frequente e excelência em marketing e serviço ao usuário. No PDTU/RMR 2008 foi considerado o uso e ocupação do solo para os cenários de 2012 e 2020, a modelagem da demanda, através da pesquisa domiciliar e os fatores socio econômicos, onde foi previsto a implantação de corredores de alta/média capacidade, com o seguinte objetivo criar oportunidades para requalificação urbana e desenvolvimento metropolitano que poderão contribuir para geração de novos empregos, melhoria ambiental do espaço construído e natural e, consequentemente, a melhoria da qualidade de vida das pessoas. (Brasil, 2008). Estão sendo implantados na Região Metropolitana do Recife RMR os corredores de BRT Norte/Sul, Leste/Oeste e Ramal da Copa; estão em projetos os corredores da Av. Norte e BR- 101; dimensionados para faixa exclusiva a II Perimetral e III Perimetral e o corredor Fluvial no Rio Capibaribe. Para que estas ações tenham êxito e necessário que sejam resolvidos os conflitos entre atores relevantes e realizadas costuras entre as estratégias em cada setor temático e em cada unidade espacial. (Aragão et al, 2012). Entretanto, segundo (Aragão et al, 2013) conclui que o objeto de financiamento não pode se limitar a uma infraestrutura isolada, mas sim tem de se estender a todo um complexo de ações, onde se incluem as infraestruturas, projetos produtivos e políticas integrativas. Verificando com o cenário atual das pressões populares uma resposta do Estado e desta forma uma necessidade de maior intervenção estatal, podendo fazer uma analogia sobre as questões de regulamentação e centralização, onde pode ser verificado pequenos picos de regulamentação e centralização mesmo em um ciclo de desregulamentação e descentralização.

8 Forma de regulamentação Gráfico 02: Gráfico esquemático dos ciclos de descentralização/desregulamentação com mini ciclos de centralização/regulamentação mini ciclos de centralização/regulamentação Fonte : Enilson Santos, anotações de aula do curso de Doutorado de Transportes de UFPE, 2013 tempo ciclo de descentralização/desregulamentação Para melhorar a mobilidade da Região Metropolitana do Recife de forma mais precisa o Estado através da política pública de transporte apresenta uma atuação mais centralizada mesmo estando em um ciclo de descentralização, através da priorização ao transporte público com financiamento em infraestrutura na implantação de corredores de BRT no Sistema Estrutural Integrado. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Medidas como estas são adotadas onde se verifica a utilização otimizada dos recursos tecnológicos para o benefício da coletividade, havendo uma constante preocupação com a racionalização de recursos financeiros. Identificando o papel do estado e a influência das políticas públicas na escolha dos investimentos em infraestrutura dos corredores de transporte, para atender as pressões aos anseios da sociedade na implantação do modal BRT nos corredores de transporte público da Região Metropolitana do Recife, mostrando a necessidade de ações de centralização/regulamentação mesmo em um período de descentralização/desregulamentação, onde o Estado apresenta-se como provedor de políticas públicas com capacidade para minimizar os efeitos negativos da atual situação, podendo reverter a questão da mobilidade urbano, com gastos dos recursos públicos otimizados, capacidade de gerar crescimento econômico e ganhos a sociedade. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS Aragão, J J G; Yamashita, Y; Gularte, J G (2012), Introdução À Engenharia Territorial, Distrito Federal, Vii, 327p., Apostila do minicurso de Extensão Introdução À Engenharia Territorial Universidade de Brasília. Aragão J J G, Orrico Filho R D, A C Morais, Brasileiro A. (2013): Financiamento Integrado de Infraestruturas de Transporte: A Abordagem da Engenharia Territorial e seu Método. DETRAN-PE- Departamento Estadual de trânsito de Pernambuco stories/estatisticas/hp/1.6_frota_rmr.pdf, acessado em julho Huertas,F. O método PES: entrevista com Carlos Matus. Fundap, Ipea - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. Tarifação e financiamento do transporte público urbano. N 2 Nota Técnica Ipea, Brasília, julho de Disponível em < images/stories/pdfs/nota_tecnica/130714_notatecnicadirur02.pdf>, acessado em julho de 2013.

9 Laswell, H.D. Politics: Who Gets What, When, How. Cleveland, Meridian Books. 1936/1958. Macário, R., Integration in urban mobility systems: quality upgrading or competition blockade, Lisboa: CESUR, Instituto Superior Técnico (2003). Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, Gestão Integrada da Mobilidade Urbana, Mobilidade e Desenvolvimento Urbano - Brasília: MCidades, 2006 Ministério das Cidades, Companhia Brasileira de Trens Urbanos, Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana do Recife Novo PDTURMR Brasília: Recife, Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana, Manual de BRT, Bus Rapid Transit, Guia de Planejamento, - Brasília: MCidades, Souza, C. (2006) Políticas Públicas: Uma Revisão da Literatura, Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº16, jul/dez 2006, p