Rodada #1 Direito Administrativo

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1 E x Rodada #1 Direito Administrativo Professor Carlos Antônio Bandeira Assuntos da Rodada NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO 1 : 1 Noções de organização administrativa. 2 Administração direta e indireta, centralizada e descentralizada. 2.1 Legislação administrativa: Administração direta, indireta, e paraestatal. 3 Poderes administrativos. 3.1 Hierárquico, disciplinar, regulamentar e de polícia. 3.2 Uso e abuso do poder. 4 Ato administrativo: conceito, requisitos, atributos, classificação e espécies. 4.1 Legislação administrativa: Atos administrativos. 5 Agentes públicos. 5.1 Espécies e classificação. 5.2 Cargo, emprego e função públicos. 5.3 Lei n /1990 e alterações: regime disciplinar (deveres e proibições, acumulação, responsabilidades, penalidades). 5.4 Requisição. 5.5 Regime jurídico dos servidores públicos federais: admissão, demissão, concurso público, estágio probatório, vencimento básico, licença, aposentadoria. 6 Lei n /1992: das disposições gerais, dos atos de improbidade administrativa. 7 Licitação. 7.1 Princípios, dispensa e inexigibilidade. 7.2 Modalidades. 7.3 Lei n / Controle e responsabilização da administração. 8.1 Controles administrativo, judicial e legislativo. 8.2 Responsabilidade civil do Estado. 1 OBS.: compreende os subitens de NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO, os subitens 5.2 e 5.3 de ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO e o item 6 e respectivos subitens de ADMINISTRAÇÃO, os quais foram aglutinados e organizados com objetivo de serem estudados em ordem lógica e didática.

2 a. Teoria Estado e Governo 1. Estado - O Estado é pessoa jurídica territorial soberana, constituída por um povo, em um determinado território, regido por governo soberano Povo: conjunto de indivíduos unidos para formação da vontade geral do Estado População: conceito demográfico que significa contingente de pessoas que, em determinado momento, estão no território do Estado Nação: conceito que pressupõe uma ligação cultural entre os indivíduos Território: base geográfica do Estado (dimensão espacial) Soberania: atributo do Estado de não conhecer entidade superior na ordem externa, nem igual na ordem interna (JEAN BODIN) O Estado é sujeito capaz (ente personalizado) para adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica nacional e, no convívio com outros Estados soberanos, na internacional A divisão política do território, organização de seus poderes, forma de governo e o modo de aquisição de poder dos governantes são temas previstos na Constituição Federal A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios são pessoas jurídicas de direito público interno dotadas de autonomia política 2

3 [art. 18, caput, da Constituição Federal (CF)], sendo que as demais pessoas jurídicas de direito público interno (autarquias, associações públicas e demais entidades de caráter público criadas por lei) possuem apenas autonomia administrativa, mas não política [art. 41, IV e V, do Código Civil em vigor (CC)]. 2. Forma de Estado A organização política estatal classifica-se em Estado unitário e Estado federado Estado unitário: há apenas um poder central ( centralização política ), que irradia sua competência, de modo exclusivo, para todo o território nacional e sua população. Esse poder controla todas as coletividades regionais e locais. Ex.: Uruguai Estado federado (complexo ou composto): é marcado pela descentralização política, tendo em vista a convivência, no mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas e regionalmente distribuídas. Ex.: Brasil (União, Estados, Municípios e Distrito Federal, no mesmo território), caso em que a forma federativa é cláusula pétrea, isto é, não pode ser abolida por intermédio de reforma constitucional (art. 60, 4º, I, da CF) Ausência de subordinação: os entes federativos não são subordinados uns aos outros (não há hierarquia entre eles), pois cada ente possui autonomia politica, financeira e administrativa, e há inter-relacionamento entre os entes federativos por meio de coordenação, e não por subordinação. Obs.: a Constituição Federal prevê os casos em que a competência para editar normas gerais é privativa do Congresso Nacional, por 3

4 meio de leis de caráter nacional, de observação obrigatória por todos os entes da Federação. 3. Poderes de Estado O poder é uno e indivisível, porém o termo Poderes aplica-se para designar conjuntos de órgãos que recebem competências constitucionais para o desempenho de funções estatais A tripartição dos Poderes também é cláusula pétrea, pois não pode ser abolida por reforma constitucional (art. 60, 4º, III, da CF) Atenção: No âmbito da União, a ordem constitucional estabelece os três Poderes, os quais são harmônicos e independentes entre si (art. 2 o da CF) Nos Estados-Membros, a divisão é idêntica em relação à União No Distrito Federal, é da competência da União organizar e manter o chamado Poder Judiciário do Distrito Federal e dos Territórios (art. 21, XIII, da CF) Os Municípios são os únicos entes da Federação que não possuem Poder Judiciário em sua estrutura. 4. Funções típicas e atípicas - Cada Poder estatal possui competências próprias para exercer funções típicas (relacionadas com a natureza do órgão) e atípicas (funções de caráter acessório que são típicas de outros Poderes). Essa caracterização corresponde ao denominado modelo de separação de Poderes flexível. 4

5 4.1. Poder Legislativo: possui as funções típicas de legislar e fiscalizar o Poder Executivo, e as funções atípicas para administrar (na gestão de bens, pessoal e serviços) e julgar (nos casos de autoridades acusadas de praticar crime de responsabilidade Poder Executivo: tem a função típica de administrar, e as funções atípicas de legislar (edições de lei delegada e medida provisória), e julgar (decisões proferidas em processos administrativos) Poder Judiciário: possui a função típica de julgar, e as funções atípicas de administrar (gestão de bens, pessoal e serviços) e legislar (edição de regimento interno de tribunais) Lembre-se que as funções típicas do Poder Legislativo são duas (e não apenas uma): legislar e fiscalizar os atos do Poder Executivo (arts. 49, X, 58, 2º, III, e 70 da CF) Administração Pública: essa expressão não se confunde com o Poder Executivo! Na verdade, caracteriza o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função administrativa, independentemente se são pertencentes ao Poder Executivo, ao Legislativo, ao Judiciário, ou a qualquer outro organismo estatal, como o Ministério Público ou Defensorias Públicas. 5. Sistemas de Governo Mediante observação do relacionamento entre os Poderes Legislativo e o Executivo nas atividades governamentais, o sistema de governo pode ser presidencialista ou parlamentarista Sistema presidencialista: predomina o princípio da divisão dos Poderes, que devem ser independentes e harmônicos entre si. O Presidente da 5

6 República exerce a chefia do Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, não dependendo da confiança do Poder Legislativo para sua investidura, tampouco para o exercício do cargo. Por sua vez, o Poder Legislativo não está sujeito a dissolução pelo Executivo, uma vez que seus membros são eleitos para um período certo de tempo Sistema parlamentarista: há, nesse sistema, de forma predominante, colaboração entre os Poderes Executivo e Legislativo. Nele, o Poder Executivo é dividido em duas frentes: a) uma chefia de Estado, exercida pelo Presidente da República ou pelo Monarca; b) uma chefia de governo, exercida pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente é indicado pelo Presidente da República, mas sua permanência no cargo depende da confiança do Parlamento. Se o Parlamento retirar a confiança do governo, ele cai, exonera-se, dando lugar à formação de um novo governo, porque os membros do governo não possuem mandato, tampouco investidura a prazo certo, mas apenas investidura de confiança. Por outro lado, se o governo entender que o Parlamento perdeu a confiança do povo, poderá optar pela dissolução do Parlamento, convocando novas eleições extraordinárias para a formação de outro Parlamento que lhe dê sustentação No Brasil: optou-se pelo sistema presidencialista de governo. O Presidente da República é o Chefe do Poder Executivo federal e exerce, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da Administração Pública federal, cabendo a ele sua organização e estruturação (arts. 61 e 84 da CF). Em decorrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria das esferas políticas, os Chefes dos 6

7 Poderes Executivos e das Administrações Públicas do Distrito Federal e dos Estados serão, respectivamente, o Governador do Distrito Federal e os Governadores dos Estados; pela mesma razão, os Chefes dos Poderes Executivos dos Municípios, bem como das Administrações Públicas dos Municípios, serão os seus Prefeitos Função política: abrange as funções de comando, de coordenação, de direção e de estipulação de planos e diretrizes de atuação do Estado (políticas públicas) Governo: a função politica é própria do governo, abrange atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam. Exs.: declaração de guerra, intervenção federal em Estado-Membro, sanção a projeto de lei Distinções entre ato de governo e ato administrativo: Fonte de competência: o ato de governo tem sua competência extraída diretamente da Constituição; no caso do ato administrativo, é da lei Margem de liberdade (discricionariedade): o ato de governo é caracterizado por acentuada margem de liberdade, a normalmente prevista para ato administrativo é menor. 6. Formas de governo - Esse conceito revela a maneira como se institui o poder na sociedade e a relação entre governantes e governados República ( res publica, coisa do povo): a instituição do poder ocorre por intermédio de eleições periódicas (não vitaliciedade dos cargos 7

8 políticos, temporalidade dos mandatos eletivos), casos em que o governante eleito representa o povo (representatividade popular) e deve prestar contas de seus atos (responsabilidade do governante) Monarquia: nesse caso, a forma de governo é marcada pela hereditariedade (não há eleições para instituição do poder) vitaliciedade (não temporariedade do mandato), ausência de representação popular (representa linhagem familiar) e irresponsabilidade do governante (não responde perante o povo pelos atos de governo, pois inexiste o dever de prestar contas) No Brasil: a primeira forma de governo adotada foi a monárquica (com a chegada da família real portuguesa), sendo que, a partir da Constituição de 1891, implantou-se a forma republicana de governo. Administração Pública 7. Administração Pública Essa expressão pode ser utilizada em sentido amplo ou em sentido estrito Sentido amplo: abrange os órgãos de governo, com as funções políticas que exercem (elaboração de políticas públicas, que envolvem diretrizes e programas de ação governamental e planos de atuação estatal) e os órgãos e pessoas jurídicas que desempenham funções meramente administrativas (execução profissional, técnica e neutra, das políticas públicas formuladas no exercício da atividade política) Sentido estrito: inclui os órgãos e pessoas jurídicas administrativos, com as funções por eles exercidas, de natureza administrativo-profissional, técnica, instrumental, apartidária, visando à execução dos programas de 8

9 governo. Portanto, excluem-se, dessa definição, os órgãos de governo e as funções políticas que eles exercem (elaboração das políticas públicas). 8. Administração Pública O uso dessa expressão também pode ser classificado: a) em sentido formal, subjetivo ou orgânico; e b) em sentido material, objetivo ou funcional Em sentido formal, subjetivo ou orgânico: conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes identificados como Administração Pública (quem exerce). Não importa a atividade que exerçam (em regra, esses órgãos, entidades e agentes desempenham função administrativa) Em sentido material, objetivo ou funcional: conjunto de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa. O conceito adota a atividade como referência (não obrigatoriamente quem a exerce). Normalmente são classificadas como próprias da Administração Pública em sentido material as seguintes atividades: Serviço público: prestações concretas que representem, em si mesmas, diretamente, utilidades ou comodidades materiais à população em geral, oferecidas pela Administração Pública formal ou por particulares delegatários (sob regime jurídico de Direito Público); Polícia administrativa: restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em beneficio do interesse público. Ex.: atividades fiscalizatórias; 9

10 Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública. Ex.: concessão de subvenções e benefícios fiscais; Intervenção: abrange toda intervenção estatal no setor privado (exceto sua atuação direta como agente econômico). Ex.: intervenção na propriedade privada (desapropriação e tombamento), no domínio econômico (atuação como agente normativo e regulador, por meio das agências reguladoras, como é o caso das medidas de repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência) etc No Brasil: adota-se o critério formal de Administração Pública. A Administração Pública, segundo o ordenamento jurídico brasileiro, é integrada exclusivamente: pelos órgãos integrantes da denominada Administração direta: órgãos integrantes da estrutura de uma pessoa política que exercem função administrativa; e pelas entidades da Administração indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Obs.: Há empresas públicas e sociedades de economia mista que desempenham atividade eminentemente econômicas (art. 173 da CF). Porém, a atuação direta estatal no campo econômico como agente produtivo (Estado-empresário) não configura atividade de Administração Pública em sentido material Não integram a Administração Pública formal brasileira, embora exerçam atividades identificadas como próprias da função administrativa: apesar da atividade exercida, algumas entidades privadas não integram a Administração Pública brasileira, 10

11 justamente porque no Brasil é adotado o critério formal, e não material: a) concessionárias de serviços públicos (atuam por delegação); b) organizações sociais (exercem atividades de utilidade pública, previstas em contrato de gestão celebrado com o poder público) Atenção: alguns doutrinadores identificam a Administração Pública brasileira, em seu sentido subjetivo, com a totalidade do aparelhamento de que dispõe o Estado para a execução das atividades compreendidas na função administrativa, a exemplo da pela professora MARIA SYLVIA DI PIETRO: Desse modo, pode-se definir Administração Pública, em sentido subjetivo, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Não obstante, afirmam que a Administração Pública formal, no Brasil, inclui a Administração direta e a indireta, porém, de forma contraditória, acrescentam, a esta última, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que exercem atividades econômicas, bem como as concessionárias de serviço público e as organizações sociais. 9. Governo a Administração Pública Na obra de HELY LOPES MEIRELLES, destaca-se que Governo e Administração são vocábulos que andam juntos e muitas vezes são confundidos, embora expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam. 11

12 9.1. Governo: a) em sentido formal: é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; b) em sentido material: é o complexo de funções estatais básicas; c) em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos Administração Pública: a) em sentido formal: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; b) em sentido material: é o conjunto das funções necessárias aos serviços em geral; c) em sentido operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas (HELY LOPES MEIRELLES). Entidades Políticas e Administrativas 10. Entidades A palavra "entidade" é empregada como sinônimo de pessoa jurídica. Diferentemente, o vocábulo "órgão" é utilizado para designar um conjunto de competências administrativas desprovido de personalidade jurídica. Na verdade, os órgãos integram a estrutura de uma pessoa jurídica. 12

13 11. Entidades políticas, pessoas políticas ou entes federados (ou federativos) são as pessoas jurídicas de direito público interno que compõem a Federação brasileira (a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios), dotadas de diversas competências de natureza política, legislativa e administrativa. Caracterizam-se por possuírem autonomia política Autonomia política: capacidade de auto-organização (elaboração das próprias Constituições ou Leis Orgânicas) e possibilidade de legislar (com fundamento em competências próprias, diretamente atribuídas pela CF). 12. Entidades administrativas são as pessoas jurídicas que integram a Administração Pública formal brasileira. São as pessoas jurídicas que compõem a Administração indireta: as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista As entidades administrativas não dispõem de autonomia política, pois não detêm competências legislativas: limitam-se a exercer competências de execução das leis editadas pelas pessoas políticas. As entidades administrativas só possuem competências administrativas (mera execução de leis) As entidades administrativas possuem autonomia administrativa ( capacidade de autoadministração): não são hierarquicamente subordinadas à pessoa política instituidora e têm capacidade para editar regimentos internos dispondo acerca de sua organização e funcionamento (gestão de pessoas, financeira, de seus serviços), 13

14 observados os limites previstos na lei que criou ou autorizou a criação da entidade administrativa Tutela ou supervisão: por outro lado, essas entidades são vinculadas (sem hierarquia) à pessoa política instituidora, que exerce sobre elas controle administrativo denominado tutela ou supervisão, exercido nos termos da lei, visando à verificação do atingimento de resultados, tendo em conta as finalidades para cuja consecução a entidade administrativa foi criada. Centralização, descentralização, desconcentração e concentração administrativas 13. Execução da função administrativa estatal O Estado executa a função administrativa por meio de órgãos, pessoas jurídicas e seus agentes. Destacam-se quatro conceitos importantes a respeito do assunto: centralização, descentralização, desconcentração e concentração Dica: Centralização Mesma pessoa Só Administração direta Descentralização Outra pessoa P/Administração indireta Desconcentração Mesma pessoa Só Adm. direta ou indireta Concentração Mesma pessoa (Inverso) Só Adm. direta ou indireta 14. Centralização administrativa: o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da Administração direta. Assim, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, 14

15 integrantes de uma mesma pessoa política (União, Distrito Federal, Estados- Membros ou Municípios). 15. Descentralização administrativa: o Estado desempenha algumas de suas atribuições por meio de outras pessoas, e não por sua Administração direta. A descentralização pressupõe duas pessoas distintas: o Estado (União, Distrito Federal, Estado-Membro ou Município) e a pessoa que executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição. Pode ocorrer mediante três formas: a) outorga; b) delegação; ou c) descentralização territorial Outorga, descentralização por serviços ou delegação legal: ocorre via edição de lei que institui a entidade ou autoriza a sua criação uma entidade (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas) e a ela transfere determinado serviço público, normalmente por prazo indeterminado Delegação (descentralização por colaboração ou delegação negocial): o Estado transfere unicamente a execução do serviço, para que a pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalização do Estado: por contrato, com prazo determinado : concessão ou permissão de serviços públicos, celebrável apenas com pessoas jurídicas); ou ato unilateral, sem prazo certo: autorização ou permissão de serviços públicos, com possibilidade de revogação a qualquer tempo, em regra, sem indenização (pode ocorrer em favor de pessoas jurídicas ou físicas. 15

16 15.3. Atenção: não há subordinação hierárquica em nenhuma forma de descentralização. Na relação entre a Administração direta e a indireta, há vinculação (e não subordinação), mas a primeira exerce sobre a segunda controle finalístico, tutela administrativa ou supervisão. Como condição para o controle finalístico, deve haver previsão legal, com a fixação dos limites e instrumentos de controle (atos de tutela) Descentralização territorial ou geográfica: quando existentes, os Territórios Federais (art. 18, 2 o, da CF), integram a União com natureza de autarquia territorial ou geográfica, cabendo à lei complementar dispor sobre sua criação, transformação em Estado-Membro, ou reintegração ao Estado-Membro de origem. 16. Desconcentração administrativa A desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica, mediante técnica administrativa de distribuição interna de competências Distribuição de competências: ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma entidade da Administração indireta distribui competências no âmbito de sua própria estrutura a fim de tomar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. Ex.: a União distribui competências entre diversos órgãos públicos de sua própria estrutura (Ministério da Educação, Ministério dos Transportes etc.); ou uma autarquia estabelece divisão interna de funções, mediante criação de departamentos internos (de graduação, de pós-graduação, de Filosofia etc.) Órgãos públicos: sempre que na estrutura de uma pessoa administrativa houver organização de competências, atribuições públicas reunidas em 16

17 unidades de atuação (órgãos), podemos afirmar que se adotou a técnica de organização do serviço público denominada desconcentração administrativa, casos em que há relação de hierarquia (subordinação), entre os órgãos resultantes da desconcentração Classificação da desconcentração administrativa: de acordo com a doutrina, de acordo com o critério aplicado pela Administração para sua adoção, há as seguintes desconcentrações: a) desconcentração territorial ou geográfica: as competências são divididas delimitando as regiões onde cada órgão pode atuar, casos em que cada órgão público detém as mesmas atribuições materiais dos demais, variando somente o âmbito geográfico de sua atuação. Ex.: Superintendência Regional da Receita Federal do Brasil no Rio de Janeiro, na Bahia etc.; b) desconcentração material ou temática: há distribuição de competências mediante a especialização de cada órgão em determinado assunto. Exemplo: Ministério da Fazenda, da Justiça, da Defesa etc.; c) desconcentração hierárquica ou funcional: há repartição de competências dentro da relação de subordinação entre os diversos órgãos. Ex,: Ministérios, Secretarias, Superintendências, Delegacias etc. 17. Concentração administrativa Trata-se do fenômeno inverso ao da desconcentração administrativa, casos em que a pessoa jurídica integrante da Administração pública direta ou indireta extingue órgãos antes existentes 17

18 em sua estrutura, reunindo em um número menor de unidades as respectivas competências. 18. Diferenciação básica entre centralização, descentralização, concentração e desconcentração Para ALEXANDRE MAZZA, a concentração ou desconcentração considera a quantidade de órgãos públicos encarregados do exercício das competências administrativas; ao passo que a centralização ou descentralização baseiam-se no número de pessoas jurídicas autônomas competentes para desempenhar tarefas públicas Segundo esse autor, é possível combinar os institutos sob quatro formas distintas de organização da estrutura administrativa: a) centralização concentrada: quando a competência é exercida por uma única pessoa jurídica sem divisões internas. Seria o caso, improvável na prática, de uma entidade federativa que desempenhasse diretamente todas as suas competências sem divisão em órgãos públicos; b) centralização desconcentrada: a atribuição administrativa é cometida a uma única pessoa jurídica dividida internamente em diversos órgãos públicos. É o que ocorre, por exemplo, com as competências da União Federal exercidas pelos Ministérios; c) descentralização concentrada: ocorre quando são atribuídas competências administrativas a pessoa jurídica autônoma sem divisões internas. Exemplo: autarquia sem órgãos internos; 18

19 d) descentralização desconcentrada: é a situação surgida quando as competências administrativas são atribuídas a pessoa jurídica autônoma dividida. Órgãos Públicos 19. Conceito Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem (HELY LOPES MEIRELLES). Órgãos são meros conjuntos de competências, plexos de atribuições sem personalidade jurídica; são resultado da técnica de organização administrativa conhecida como desconcentração (MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO) Características dos órgãos públicos: a) integram a estrutura de uma pessoa política (União, Estado-Membro, Distrito Federal ou Município) ou de uma pessoa jurídica administrativa (autarquia, fundação pública, empresa pública ou sociedade de economia mista); b) não possuem personalidade jurídica; c) são resultado da desconcentração; d) alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (art. 37, 8 o, da CF) ; f) não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; 19

20 g) alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas funcionais (a exemplo do art. 82, III, do Código de Defesa do Consumidor); h) não possuem patrimônio próprio Administração direta e indireta: há órgãos públicos na Administração direta de cada ente da Federação (União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios) e, também, no interior das entidades das respectivas Administrações indiretas (art. 1 o, 2 o, da Lei n , de 29 de janeiro de ) Especialização: a criação de órgãos públicos visa propiciar um certo grau de especialização no desempenho das funções administrativas de que é incumbida a pessoa jurídica Atenção: as entidades da Administração indireta possuem personalidade jurídica e autonomia administrativa, ao passo que órgãos públicos são apenas centros de competências despersonalizados Criação e extinção de órgãos públicos: a criação e a extinção depende de lei (art. 48, XI, da CF) de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (art. 61, 1 o, II, "e", da CF), com observação obrigatória, por simetria, por todos os demais entes da Federação, conforme orientação pacífica do STF Decretos autônomos : os chamados decretos autônomos, de competência exclusiva do Presidente da República, editado independentemente de lei,, podem dispor sobre organização e funcionamento da administração federal, desde que não implique 2 Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. 20

21 aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (art. 84, VI, a, da CF), configurando a hipótese de "reserva de administração" Delegação: as competências privativas do Presidente da República enumeradas no art. 84, VI, da CF, exercidas mediante decretos autônomos, podem ser delegadas aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações (art. 84, parágrafo único, da CF). 20. Classificação dos órgãos públicos: a obra administrativista do Prof. HELY LOPES MEIRELLES contém clássica classificação dos órgãos públicos dividida em três subgrupos: a) quanto à estrutura; b) quanto à atuação funcional; c) quanto à posição estatal Quanto à estrutura: a) órgãos simples ou unitários: são constituídos por apenas um centro de competências, sem subdivisões (não há outros órgãos em seu interior). Podem ter um ou mais cargos para o desempenho de suas competências; b) órgãos compostos: possuem diversos órgãos em sua estrutura. Ex..: ministérios e secretarias estaduais, distritais e municipais Quanto à atuação funcional: a) órgãos singulares ou unipessoais: suas atuações e decisões são atribuição de um único agente, seu chefe e representante. Ex.: Presidência da República. 21

22 b) órgãos colegiados ou pluripessoais: suas atuações e decisões são obrigatoriamente manifestadas após deliberação e aprovação pelos membros integrantes do órgão, em conjunto, observadas as respectivas regras regimentais. Ex.: tribunais, o Congresso Nacional, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) da estrutura do Ministério da Fazenda etc Quanto à posição estatal: a) órgãos independentes ou primários: são diretamente previstos no texto constitucional, os quais não possuem subordinação hierárquica ou funcional, mas se sujeitam aos controles, constitucionalmente previstos, que uns exercem sobre os outros sistema de freios e contrapesos ( checks and balances ). Ex.: Presidência da República, tribunais do Judiciário, Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, respectivos órgãos simétricos dos Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, Ministério Público e tribunais de contas; b) órgãos autônomos: situam-se um grau hierárquico abaixo dos órgãos independentes, subordinando-se diretamente à chefia destes. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Participam da formulação das políticas públicas, das diretrizes de ação governamental. Ex.: Ministérios e Secretarias Distritais, Estaduais e Municipais, Advocacia-Geral da União; c) órgãos superiores: possuem atribuições de direção, controle e decisão, mas sempre sujeitos ao controle hierárquico de uma chefia mais alta. Não têm autonomia administrativa nem financeira. Ex..: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes etc. 22

23 d) órgãos subalternos: exercem atribuições de mera execução, subordinados a vários níveis hierárquicos superiores. Têm reduzido poder decisório. Ex.: seções de expediente, de pessoal, de material, de portaria etc. 21. Órgãos administrativos especiais constitucionais Para o jurista DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, há três tipos de órgãos administrativos especiais com previsão constitucional, denominados agrupamentos de municípios limítrofes (art. 25, 3º, da CF): a) regiões metropolitanas; b) aglomerações urbanas; e c) microrregiões. 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. 22. Teorias sobre a natureza da vinculação entre o agente público e o respectivo órgão público: a) teoria do órgão; b) teoria da identidade; c) teoria do mandato; e d) teoria da representação Teoria do órgão ou teoria da imputação: é a teoria aceita pela unanimidade dos doutrinadores modernos. A pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos seus órgãos, que são partes integrantes de sua estrutura. A atuação dos agentes em exercício nesses órgãos caracteriza a atuação do próprio Estado. Dessa forma, os atos praticados pelo agente público (pessoa natural) são tidos por atos da própria pessoa jurídica por imputação e não por representação à pessoa jurídica da atuação do seu agente público. Essa é a teoria adotada no Brasil. 23

24 Otto Friedrich von Gierke: idealizador da moderna teoria do órgão público baseada na noção de imputação volitiva foi o alemão Otto Friedrich von Gierke (1841/1921), que comparou o Estado ao corpo humano Funcionário de fato : "é aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja situação tem aparência de legalidade" (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO). A investidura no cargo ou função pública pode ter sido maculada por alguma irregularidade (nulidade do concurso público ou da nomeação). Para esse autor, em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos reputam-se válidos os atos por ele praticados, se por outra razão não forem viciados". Atenção: só haverá imputação quando houver boa-fé do destinatário do ato, ou seja, ele deve desconhecer a irregularidade que faz daquele agente um funcionário de fato. Não se aplica essa solução nos casos de pessoa que assuma o exercício de função pública por sua própria conta, quer dolosamente, como usurpador de função, quer de boa-fé, em momentos de emergência, porque nesses casos é evidente a inexistência de investidura do agente no cargo ou função Teoria da identidade: a primeira tentativa de explicar o assunto afirmava que órgão e agente formam uma unidade inseparável, de modo que o órgão público é o próprio agente. O equívoco dessa concepção é evidente, 24

25 pois sua aceitação implica concluir que a morte do agente público causa a extinção do órgão; Teoria do mandato: baseada em instituto típico do Direito Privado, a relação entre o Estado e seus agentes públicos teria fundamento no contrato de mandato (o mandante outorga poderes ao mandatário para execução de determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste). O agente público, pessoa física, seria uma espécie de mandatário da pessoa jurídica de direito público, agindo em seu nome e sob a responsabilidade dela, em razão de outorga específica de poderes. Críticas: a) o Estado, que não possui vontade própria, não pode outorgar o mandato; logo, não se consegue comprovar quem outorgou o mandato ao agente público; b) por outro lado, caso aceita essa teoria, o Estado não responderia perante terceiros quando o agente público atuasse com excesso de poderes (além das atribuições a ele conferidas) Teoria da representação: o agente público seria equiparado ao representante das pessoas como limitações de incapacidade civil (a exemplo do menor de idade). O agente público seria uma espécie de tutor ou curador do Estado, representando-o nos atos que este necessitasse praticar. Críticas: como explicar que o Estado, equivocadamente equiparado a um incapaz, poderia, validamente, outorgar a sua própria representação a terceiros? Pelo Direito Privado, o Estado representado não responderia pelos atos do agente público (representante) quando este atuasse com excesso de poderes. Administração direta e indireta 25

26 23. Administração direta: conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, aos quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas sob a forma centralizada. 24. Administração indireta: conjunto de entidades (pessoas jurídicas), sem autonomia política autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, integrantes da Administração indireta, as quais têm competência para exercício de atividades administrativas sob a forma descentralizada Atenção: há empresas públicas e sociedades de economia mista pertencentes à Administração indireta que não são criadas para' prestar serviços públicos, ou exercer quaisquer outras atividades próprias da administração pública em sentido material, mas para explorar atividades econômicas em sentido estrito, com autorização do art. 173 da CF. 25. No Brasil: a organização da Administração do Poder Executivo federal é regida pelo Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de : Art. 4 o A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 3 Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. 26

27 li - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas. Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade Observação: conforme MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO, nada impede que existam entidades da Administração indireta vinculadas a órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme prevê o art. 37, caput, da CF: A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) Próxima aula: traremos mais informações sobre a Administração direta e indireta. 27

28 a. Mapas mentais 28

29 29

30 30

31 Centralização Mesma pessoa Só Administração direta Descentralização Outra pessoa P/Administração indireta Desconcentração Mesma pessoa Só Adm. direta ou indireta Concentração Mesma pessoa (Inverso) Só Adm. direta ou indireta 31

32 b. Revisão 1 QUESTÃO 1 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - DPU A repartição do poder estatal em funções legislativa, executiva e jurisdicional não descaracteriza a sua unicidade e indivisibilidade. QUESTÃO 2 - CESPE - ANALISTA DE INFORMÁTICA - TCE-RO O Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. QUESTÃO 3 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente técnica. QUESTÃO 4 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MS A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do Estado. 32

33 QUESTÃO 5 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Consoante as regras do direito brasileiro, as funções administrativas, legislativas e judiciais distribuem-se entre os poderes estatais Executivo, Legislativo e Judiciário, respectivamente, que as exercem de forma exclusiva, segundo o princípio da separação dos poderes. QUESTÃO 6 - CESPE - ASSISTENTE TÉC. ADMINISTRATIVO - MI Na sua acepção formal, entende-se governo como o conjunto de poderes e órgãos constitucionais. QUESTÃO 7 - CESPE - TELEBRAS (2013) Do ponto de vista político, o Estado é a comunidade de homens fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção. Como ente personalizado, o Estado atua no campo do direito público e do direito privado, mantendo sempre sua personalidade única de direito público. QUESTÃO 8 - CESPE - CONTADOR - SEDF O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios exerce atipicamente a função jurisdicional. 33

34 QUESTÃO 9 - CESPE - AUDITOR DE CONTR. EXTERNO - TCE-PA Do ponto de vista subjetivo, a administração pública integra o Poder Executivo, que exerce com exclusividade as funções administrativas, em decorrência do princípio da separação dos poderes. QUESTÃO 10 - CESPE - TÉCNICO EM ASS. EDUCACIONAIS - DPU A administração pública em sentido formal, orgânico ou subjetivo, compreende o conjunto de entidades, órgãos e agentes públicos no exercício da função administrativa. Em sentido objetivo, material ou funcional, abrange um conjunto de funções ou atividades que objetivam realizar o interesse público. c. Revisão 2 QUESTÃO 11 - CESPE - TÉCNICO JUDICIÁRIO - STJ Em seu sentido subjetivo, a administração pública restringe-se ao conjunto de órgãos e agentes públicos do Poder Executivo que exercem a função administrativa. QUESTÃO 12 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO ADM. - MPOG Administração pública, em sentido amplo, abrange o exercício da função política e da função administrativa, estando ambas as atividades subordinadas à lei. 34

35 QUESTÃO 13 - CESPE - ADMINISTRADOR - SUFRAMA Do ponto de vista objetivo, a expressão administração pública se confunde com a própria atividade administrativa exercida pelo Estado. QUESTÃO 14 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MDIC O exercício das funções administrativas pelo Estado deve adotar, unicamente, o regime de direito público, em razão da indisponibilidade do interesse público QUESTÃO 15 - CESPE - ATIV. TÉC. DE SUPORTE - DIREITO - MC A administração pública, sob o ângulo subjetivo, não deve ser confundida com nenhum dos poderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo. QUESTÃO 16 - CESPE - ESPEC. EM REG. DE SAÚDE SUPLEM. - ANS A cada um dos poderes de Estado é atribuída determinada função, a qual é exercida com exclusividade pelos poderes. QUESTÃO 17 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MS A administração é o aparelhamento do Estado preordenado à realização dos seus serviços, com vistas à satisfação das necessidades coletivas. QUESTÃO 18 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI

36 Em sentido objetivo, a expressão administração pública denota a própria atividade administrativa exercida pelo Estado. QUESTÃO 19 - CESPE - AJAJ - TJ-DFT Administração pública em sentido orgânico designa os entes que exercem as funções administrativas, compreendendo as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes incumbidos dessas funções. QUESTÃO 20 - CESPE - ESP. GESTÃO - ADVOGADO TELEBRAS Sob o aspecto material, a administração representa o desempenho perene, sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. d. Revisão 3 QUESTÃO 21 - CESPE - ANALISTA DE PLAN. - DIREITO - INPI ) A expressão administração pública, em sentido orgânico, refere-se aos agentes, aos órgãos e às entidades públicas que exercem a função administrativa. QUESTÃO 22 - CESPE - ANALISTA JUDICIÁRIO - TRE-RJ O estudo da administração pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a maneira como o Estado participa das atividades econômicas privadas. 36

37 QUESTÃO 23 - CESPE - APOIO ADMINISTRATIVO - SEDF Quando a União cria uma nova secretaria vinculada a um de seus ministérios para repassar a ela algumas de suas atribuições, o ente federal descentraliza uma atividade administrativa a um ente personalizado. QUESTÃO 24 - CESPE - AN. DE GEST. EDUC. - DIREITO E LEGISLAÇÃO - SEDF A criação de um órgão denominado setor de aquisições na citada prefeitura constitui exemplo de desconcentração. QUESTÃO 25 - CESPE - AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - TCE-PA Em razão da complexidade das atividades incumbidas à administração pelas normas constitucionais e infralegais, existem, nos estados, diversas secretarias de estado com competências específicas, notadamente em função da matéria. Essa distribuição de atribuições denomina-se descentralização administrativa. QUESTÃO 26 - CESPE - AUDITOR DE CONTROLE EXTERNO - TCE-PA O Congresso Nacional aprovou uma reforma administrativa proposta pelo presidente da República que reduziu o número de ministérios. Nesse contexto, o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério da Previdência Social foram fundidos, tornando-se Ministério do Trabalho e Previdência Social. A partir dessa situação hipotética, julgue o item a seguir. 37

38 A fusão do Ministério do Trabalho e Emprego com o Ministério da Previdência Social mencionada é exemplo de concentração administrativa. QUESTÃO 27 - CESPE - ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO - FUB De acordo com o princípio fundamental da descentralização, é possível descentralizar atividades da administração federal para empresas privadas. QUESTÃO 28 - CESPE - ANALISTA DO SEGURO SOCIAL - SERVIÇO SOCIAL - INSS Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais à organização e repartição de competências da administração pública, podem ser exemplificados, respectivamente, pela relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre o INSS e o MPS. QUESTÃO 29 - CESPE - ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO - FUB Na administração indireta estão incluídas as fundações públicas, as empresas públicas e as autarquias. QUESTÃO 30 - CESPE - ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO - FUB

39 As entidades da administração indireta estão incluídas na estrutura administrativa da Presidência da República e dos ministérios, sendo a eles subordinadas independentemente do enquadramento de sua principal atividade. QUESTÃO 31 - CESPE - ASSISTENTE - SECRETARIADO EXECUTIVO - FUNPRESP-JUD O Tribunal Regional Federal é órgão descentralizado da União que possui personalidade jurídica própria, portanto compõe a administração pública indireta. QUESTÃO 32 - CESPE - TÉCNICO ADMINISTRATIVO - ANVISA Não existe hierarquia entre o Ministério da Saúde e a ANVISA. QUESTÃO 33 - CESPE - ANALISTA JUDICIÁRIO - JUDICIÁRIA - TJ-DFT De acordo com a teoria da imputação, atualmente adotada no ordenamento jurídico brasileiro, a manifestação de vontade de pessoa jurídica dá-se por meio dos órgãos públicos, ou seja, conforme essa teoria, quando o agente do órgão manifesta sua vontade, a atuação é atribuída ao Estado. QUESTÃO 34 CESPE - ANALISTA - FINANÇAS - TELEBRAS

40 A teoria do órgão, segundo a qual os atos e provimentos administrativos praticados por determinado agente são imputados ao órgão por ele integrado, é reflexo importante do princípio da impessoalidade. QUESTÃO 35 - CESPE ESPECIALISTA EM REGULAÇÃO ECONOMIA - ANTAQ Os órgãos administrativos são pessoas jurídicas de direito público que compõem tanto a administração pública direta quanto a indireta. QUESTÃO 36 - CESPE - TÉCNICO ADMINISTRATIVO ANTAQ A distribuição de competências entre os órgãos de uma mesma pessoa jurídica denomina-se desconcentração, podendo ocorrer em razão da matéria, da hierarquia ou por critério territorial. 40

41 e. Normas comentadas Lei n , de 1999: Art. 1 o o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; III - autoridade - o servidor ou agente público dotado de poder de decisão. A Lei do Processo Administrativo Federal consagrou, em seu texto, a definição clássica de órgão público, sem atribuição de personalidade jurídica, e entidade como pessoa jurídica.... Decreto-Lei n. 200, de 1967: Art. 4 o A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. li - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; 41

42 b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas. Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. A previsão do Decreto-Lei n. 200, de 1967, adequa-se às características do Poder Executivo da União. Na próxima aula, abordaremos maiores detalhes sobre as únicas quatro entidades possíveis da Administração Pública indireta, lembra-se, sempre que o ordenamento jurídico brasileiro adotou o critério formal, objetivo e orgânico de Administração Pública (QUEM EXERCE), e não o critério sentido material, objetivo ou funcional (O QUE É EXERCIDO). 42

43 f. Gabarito C C C E E C C E E C E C C E C E C C C E C E E C E C C C C E E C C C E 36 C 43

44 44

45 g. Breves comentários às questões QUESTÃO 1 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - DPU A repartição do poder estatal em funções legislativa, executiva e jurisdicional não descaracteriza a sua unicidade e indivisibilidade. O Poder Estatal é uno e indivisível, mas as funções estatais são conferidas, de forma tripartida, entre os órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o que não altera a unicidade e indivisibilidade do poder, prevista no art. 1 o, parágrafo único, da CF: Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Gabarito: Certo. QUESTÃO 2 - CESPE - ANALISTA DE INFORMÁTICA - TCE-RO O Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como pessoa jurídica de direito público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. O Estado é sujeito capaz (ente personalizado) para adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica nacional e, no convívio com outros Estados soberanos, na internacional. Gabarito: Certo. 45

46 QUESTÃO 3 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MI Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o primeiro refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade eminentemente técnica. Para HELY LOPES MEIRELLES, Governo e Administração são conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam. Governo: a) em sentido formal: é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; b) em sentido material: é o complexo de funções estatais básicas; c) em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Administração Pública: a) em sentido formal: é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; b) sentido material: é o conjunto das funções necessárias aos serviços em geral; c) em sentido operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Gabarito: Certo. QUESTÃO 4 - CESPE - ANALISTA TÉCNICO - MS A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do Estado. Cada Poder exerce sua função típica com preponderância, mas não com exclusividade. Gabarito: Errado. 46