Organização Administrativa: centralização, descentralização e desconentração Francisco Bernardes Lage Pós-Graduação Direito Admiistrativo
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- Anna Sá Casqueira
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1 Organização Administrativa: centralização, descentralização e desconentração Francisco Bernardes Lage Pós-Graduação Direito Admiistrativo É mister iniciar referindo-se que o Estado tem como função primordial o oferecimento de utilidades aos administrados, de modo que sua total atuação deve buscar, sem outro lume a não ser o interesse público, sendo esse a razão primordial da sua existência democrática, o que não poderia ou não deveria servir aos interesses particulares como temos visto nos últimos tempos. A organização administrativa do Estado apresenta um cabedal de normas jurídicas que direcionam e delimitam a hierarquia, a atuação, a competência, o controle dos órgãos e das pessoas jurídicas e seus respectivos agentes que os integram. O Estado para cumprir suas obrigações para com o cidadão, por meio do oferecimento da prestação de serviços para satisfazer as necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, atua em três condições ou situações fundamentais de execução: a centralização, a descentralização e a desconcentração. A CENTRALIZAÇÃO ocorre quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõe sua estrutura administrativa funcional, denominada Administração Direta. Os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa jurídica. Quando se fala em CENTRALIZAÇÃO, trata-se do desempenho direto das atividades públicas pelo Estado-Administração, de modo a sobressair a denominada administração direta - administração centralizada, quando o Estado executa diretamente suas funções administrativas por meio dos seus órgãos e agentes sendo a mesma pessoa jurídica (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Portanto, a CENTRALIZAÇÃO se mostra patente quando o poder central executa as suas atividades, presta os seus serviços através da sua própria estrutura (ministérios, secretarias, delegacias, departamentos), quando o Estado (poder central) é o titular e o próprio executor por seus órgãos, ressaltando-se aqui o Estado (federal, estadual, distrital ou municipal). A CENTRALIZAÇÃO das funções administrativas do Estado se mostrou concretamente delineada, quando da reforma administrativa federal em 1967 ao estabelecer as suas diretrizes básicas, como descreve o professor José dos Santos Carvalho Filho que: {1}
2 o ente federativo, por seus órgãos, será tanto o titular do serviço quanto o prestador, o que a doutrina chama de Administração Centralizada, (...) e conclui que o Decr.-lei n 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus encargos." Art. 4º - A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. Portanto, a CENTRALIZAÇÃO é a acumulação das funções administrativas do Estado (federal, estadual, distrital, municipal) e consubstancia-se na execução de atribuições pela mesma pessoa jurídica (política) que representa a Administração Pública competente, dando-se através da Administração Centralizada, isto é, com a prestação dos serviços de interesse da coletividade, por si e diretamente, sem a participação de outras pessoas jurídicas interpostas. A DESCENTRALIZAÇÃO ocorre quando outras pessoas jurídicas desempenham algumas atribuições e obrigações típicas do Estado, o que se dá indiretamente e não diretamente se concretizando quando o Estado delega as suas atividades e obrigações a terceiros. Assim, a descentralização pressupõe duas pessoas distintas, o Estado e a pessoa que executará a obrigação, o serviço, por ter recebido do primeiro tal atribuição e, em nome deste, executará, porém, sob o controle e fiscalização do próprio Estado. A DESCENTRALIZAÇÃO importa concluir a existência de correlação entre a obrigação de certa atividade direta do Estado e o exercício de tal atividade executada por terceiro, isto é, executada de modo indireto por este, e tão somente, controlada e fiscalizada por aquele. Neste aspecto, o exercício deste tipo de atividade conduz à noção de administração descentralizada. Na preleção do professor Celso Antônio Bandeira de Mello entende-se a descentralização: {2} Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, por pessoas distintas do Estado. (...) Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando
3 sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, (...), em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal." A DESCENTRALIZAÇÃO dos serviços públicos pode ser analisada política e administrativamente, conforme ensina a mestra Maria Sylvia Zanella Di Pietro: {3}... o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na própria Constituição Federal. As atividades jurídicas que exercem não constituem delegação ou concessão do governo central, pois delas são titulares de maneira originária. GRIFAMOS. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA.... ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central; suas atribuições não decorrem, com força própria, da Constituição, mas do poder central. É o tipo de descentralização própria dos Estados unitários, em que há um centro único de poder; do qual se destacam, com relação de subordinação, os poderes das pessoas jurídicas locais. GRIFAMOS. DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. Portanto, a descentralização POLÍTICA se dá através de preceito constitucional e não depende da manifestação ou da vontade do Poder Central União. A descentralização ADMINISTRATIVA se dá com o exercício das atribuições advindas do Poder Central, quando este cede sua competência a um ente federativo (Estado-membro, Distrito Federal e Município) a condição para a execução dos serviços públicos, o que quer dizer: os entes descentralizados têm competência para gerir os seus próprios negócios, mas com subordinação às leis postas pelo ente central. A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA se dá por três formas: territorial ou geográfica; funcional ou técnica e por colaboração. TERRITORIAL OU GEOGRÁFICA é a forma verificada quando uma entidade local, delimitada geograficamente, que detenha personalidade e capacidade jurídica própria, de direito público e com capacidade legislativa, porém, subordinada as normas oriundas do poder central. FUNCIONAL OU TÉCNICA é a forma verificada quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município) por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público ex. Autarquia, e a ela atribui a titularidade decorrente de lei específica, o que significa uma entidade que passa a deter a capacidade específica para a qual foi criada.
4 POR COLABORAÇÃO é a verificada quando por meio de um contrato, seja de concessão de serviço público ou de um ato administrativo - permissão de serviço público, transferindo a execução de determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, porém, a titularidade do serviço ficando totalmente com o Poder Público concedente, o que lhe permite dispor do serviço de acordo com o interesse público. Neste caso, por meio de OUTORGA (o que ocorre relativamente às entidades da Administração Indireta prestadoras de serviço público.) Por meio de DELEGAÇÃO (quando o Estado transfere, por contrato ou ato administrativo, a execução de serviço para que o delegado o execute em seu próprio nome e por sua conta e risco, por prazo determinado, porém sob a fiscalização estatal). A DESCONCENTRAÇÃO ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica. É uma mera técnica administrativa de distribuição interna de competências. Distribui-se competências no âmbito da própria estrutura da pessoa política ou entidade administrativa indireta a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. Como resultado, surgem os órgãos públicos. A DESCONCENTRAÇÃO é o inverso da centralização. É a realocação interna de competências de um órgão central (União, Estado-membro, Distrito Federal, Município) para órgãos e unidades da mesma pessoa jurídica. Trata-se de mera técnica administrativa de distribuição interna de funções, para a melhoria da execução dos serviços, tanto da Administração Direta como da Indireta. Explicita de uma maneira simples, que é a divisão de funções entre vários órgãos inferiores de uma mesma pessoa jurídica de Direito Público, porém, sem quebrar a hierarquia, mas deliberando as atividades e funções a serem exercidas, de modo a atender com maiores facilidades e condições a coletividade beneficiária do determinado serviço público. Para explicitar sobre a diferenciação entre descentralização e desconcentração, traz-se a corolário o que prelecionam, com facilidade e brilhante didática, respectivamente, os mestres Maria Sylvia Zanella Di Pietro {4} e Celso Antônio Bandeira de Mello {5}: DESCENTRALIZAÇÃO é a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Difere da desconcentração pelo fato de ser esta uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse uma pirâmide em cujo ápice se situa
5 o Chefe do Poder Executivo. As atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros. Isso é feito para descongestionar, desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para permitir seu mais adequado e racional desempenho. A DESCONCENTRAÇÃO liga-se à hierarquia. A DESCENTRALIZAÇÃO supõe a existência de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências. GRIFAMOS. "DESCENTRALIZAÇÃO e DESCONCENTRAÇÃO são conceitos claramente distintos. A DESCENTRALIZAÇÃO pressupõe pessoas jurídicas diversas: aquela que originariamente tem ou teria titulação sobre certa atividade e aqueloutra ou aqueloutras às quais foi atribuído o desempenho das atividades em causa. A DESCONCENTRAÇÃO está sempre referida a uma só pessoa, pois cogita-se da distribuição de competências na intimidade dela, mantendo-se, pois, o liame unificador da hierarquia. Pela descentralização rompe-se uma unidade personalizada e não há vínculo hierárquico entre a Administração Central e a pessoa estatal descentralizada. Assim a segunda não é subordinada à primeira. O que passa a existir, na relação entre ambas, é um poder chamado controle. GRIFAMOS. De modo a configurar sobre a desconcentração, cola-se julgado do Tribunal Regional Federal e do Superior Tribunal de Justiça que se referem a competência administrativa de órgão integrante da mesma pessoa jurídica (União), que também de maneira clara e didática explicitam sobre o caso enfocado: TRF-1 - AGRAVO DE INSTRUMENTO AG MG Julgado em 08/08/2008 Ementa: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. NÃO RECEBIMENTO DA APELAÇÃO. ILEGITIMIDADE DA PROCURADORIA DO INSS EM BELO HORIZONTE. DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS. MERA TÉCNICA DE DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA. AGRAVO PROVIDO. 1. O INSS é uma pessoa jurídica única, cujas atribuições são exercidas por unidades diversas, cada qual com funções internas predeterminadas. 2. A divisão de funções entre os diversos órgãos de um mesmo ente constitui mera técnica de distribuição interna de competências - "desconcentração administrativa -,
6 podendo ocorrer tanto na Administração Direta quanto na Indireta, para que a entidade possa melhor desempenhar suas funções institucionais. 3. Agravo de instrumento provido. STJ - MANDADO DE SEGURANÇA MS DF 2009/ Julgado em 23/03/2010 Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. AGENTE DE POLÍCIA FEDERAL. COMISSÃO PERMANENTE DE DISCIPLINA. DESIGNAÇÃO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INSTAURAÇÃO. COMPETÊNCIA. SUPERINTENDENTE REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL. LEGALIDADE. DELEGACIA REGIONAL. TRANSFORMAÇÃO. SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL. ART. 53 DA LEI N /65 C/C ART. 5º DO DECRETO Nº /72. REINQUIRIÇÃO DE TESTEMUNHA. INDEFERIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. SEGURANÇA DENEGADA. I O Superintendente Regional de Polícia Federal tem competência para designar os membros de comissão permanente de disciplina, bem como determinar a abertura de procedimento administrativo disciplinar, no âmbito da respectiva Superintendência. II Interpretação do artigo 53 da Lei nº /65 em conformidade com as novas denominações atribuídas aos órgãos e cargos que compõem a estrutura do Departamento de Polícia Federal, a partir da edição do Decreto nº /72. III - E legal a delegação de competência atribuída ao Superintendente Regional para a designação dos membros integrantes das Comissões de Disciplina, contida no artigo 38, inciso XII, do Regimento Interno do Departamento de Polícia Federal, aprovado pela Portaria nº 1.825/2006, do Ministro de Estado da Justiça, por revelar típico ato de desconcentração administrativa. IV - E facultado à Comissão Disciplinar, consoante dispõe o art. 156, 1º, da Lei n /90, indeferir motivadamente a produção de provas, principalmente quando se mostrarem dispensáveis diante do conjunto probatório, não caracterizando cerceamento de defesa. Precedentes. V - "A demonstração de prejuízo para a defesa deve ser revelada mediante exposição detalhada do vício e de sua repercussão, tudo com base em elementos apresentados na prova pré-constituída. No caso, não houve tal demonstração, a par de que há, nas informações, razões suficientes para afastar os vícios apontados pelo impetrante" (MS /DF, 3ª Seção, de minha relatoria, DJU de 30/4/2008). Ordem denegada.
7 Para atender ao que foi estabelecido, conclui-se que: Na CENTRALIZAÇÃO os serviços públicos são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, integrantes de uma mesma pessoa jurídica. Na DESCENTRALIZAÇÃO quando outras pessoas jurídicas desempenham atribuições e obrigações típicas do Estado, indiretamente, na execução dos serviços públicos. Na DESCONCENTRAÇÃO quando é uma mera técnica administrativa de distribuição interna de competências para a execução dos serviços públicos. REFERÊNCIAS: 1 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo - Lumen Juris, 3ª ed. 1999, p BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direto Administrativo, Malheiros, 10ª ed., 1998, p DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo - Atlas, 8ª ed. 1997, p DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. Atlas, 23ª ed. 2010, p BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo Malheiros, 12ª ed p. 126
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