IV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, México, D.F., Oct. 1999

Transcrição

1 O Modelo de Gestão Pública Empreendedora Gilberto Tristão 1. A Modernização da Administração Pública A partir da década de 80, e mais intensivamente nos anos 90, a reforma do Estado passou a ser um tema importante para governos e pensadores de diversos países. No Brasil, não tem sido diferente. Na opinião de Luiz Carlos Bresser Pereira (Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado entre 1995 e 1998) a grande tarefa política dos anos 90 é a reforma ou a reconstrução do Estado (Bresser Pereira, 1997). A questão da reforma do Estado e em seu bojo a reforma da administração pública, apesar de freqüente ao longo da história republicana do Brasil, tem adquirido maior visibilidade na década de 90. Luciano Martins afirma que nesta década a revisão da forma de organização do aparelho do Estado conquistou o status de tema político nacional (Martins, 1997). Ao falarem sobre modernização da administração pública na América Latina, Geoffrey Sherpherd e Sofia Valência ressaltam a necessidade da reforma administrativa e a consideram fator crítico para o sucesso das reformas política e econômica: hoje parece existir um consenso de que as administrações públicas precisam ser urgentemente reformadas se se quiser sustentar o processo de reforma econômica e política (Sherpherd e Valência, 1996). Uma mudança da administração pública que atenda às exigências atuais de uma ampla reforma do Estado precisa contemplar dois aspectos essenciais que a diferenciarão das reformas administrativas anteriores: o objeto e a extensão da mudança. As atitudes, os princípios e os valores devem ser o objeto da mudança, não os organogramas e os cargos. Estes devem vir depois e subsidiariamente como estratégia viabilizadora da transformação. O espaço da mudança deve ser aquele em que a administração pública encontra o cidadão. Este enquanto usuário dos serviços públicos ou destinatário da ação do Estado, aquela enquanto operadora da ação do Estado. Luciano Martins sintetiza esses dois aspectos da mudança administrativa brasileira nesta década (1990): debate-se uma proposta de reforma do aparelho de Estado que reformula profundamente sua herança varguista, visando conferir maior agilidade e eficácia às ações do Estado, deslocando o debate em termos de direitos do servidor público para o compromisso público com os direitos do cidadão e consequentemente com a melhoria efetiva dos serviços prestados ou assegurados pelo Estado (Martins, 1997). O objetivo deste trabalho é apresentar o modelo de gestão pública empreendedora voltada para resultados em benefício do cidadão, implantada pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MARE, no Governo Federal do Brasil, a partir de novembro de 1995, quando foi oficialmente apresentado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. 2. Qualidade e Participação na Administração Pública 1

2 O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade PBQP e o Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública QPAP são hoje a evidência de uma política pública consistente, que tem perdurado por quatro períodos governamentais, abrindo um espaço favorável para que os princípios de excelência da gestão, tanto do setor público, como do setor privado, criem raízes e estabeleçam uma nova regularidade da prática gerencial no Brasil. Em 1990, o governo criou o Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade, cuja finalidade é sensibilizar e mobilizar o setor produtivo nacional para o desafio de um mundo em mudança, mais competitivo e mais exigente. Em pouco tempo ficou claro o fato de que o governo que inspirava e apoiava a melhoria da qualidade e da gestão do setor produtivo, não cuidava de aplicar a receita em sua própria casa, as organizações públicas. Muitas delas, pelo excesso de burocracia e pela baixa qualidade da gestão, acabavam por criar obstáculos às empresas na medida em que necessitam das organizações públicas para existirem, pagar seus impostos e participarem ativamente do mercado, inclusive importando e exportando produtos e serviços. Em conseqüência dessa constatação, em maio de 1991 foi criado um subprograma, dentro do PBQP, voltado exclusivamente para a promoção da qualidade na administração pública. Este subprograma passou a chamar-se, a partir de 1995, Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, mantendo inalterados seus objetivos de: Contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos, por meio da institucionalização dos princípios da Gestão pela Qualidade; Apoiar as organizações públicas no processo de transformação gerencial, com ênfase na produção de resultados positivos para a sociedade, na otimização dos custos operacionais, na motivação e participação dos servidores, na delegação, na racionalidade no modo de fazer, na definição clara de objetivos e no controle dos resultados. Em seus primeiros três anos de funcionamento, pode-se dizer que o Programa da Administração Pública não logrou o mesmo dinamismo e intensidade conseguidos pelos esforços do PBQP no setor industrial, pelos mais variados motivos, sendo o principal a total desvinculação das diretrizes da reforma da estrutura organizacional e administrativa implantada no Governo da época com as propostas de introdução de novas tecnologias de gestão apresentadas pelo PBQP. Entretanto, ainda que considerada a debilidade do desempenho no setor público frente aos resultados da iniciativa privada, o saldo alcançado pelos esforços de sensibilizar as organizações públicas foi positivo. Ao final de 1994, a posição não era mais de marco zero, sendo registradas inúmeras instituições públicas federais, estaduais e municipais que haviam aderido à prática de implantar programas de Qualidade, recebendo, por isso, manifestação positiva da sociedade. Consciente desses resultados, e em acordo com as diretrizes do seu Plano de Trabalho, em 1995, o Governo concebeu um conjunto de políticas públicas com o objetivo de desenvolver uma ação concreta de um novo desenho para o Estado Brasileiro, consolidadas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O objetivo principal das políticas estabelecidas no mencionado Plano Diretor era a retomada da capacidade de governança do Estado, fundamentada na introdução de 2

3 metodologias de modernização da gestão pública, na revisão do sistema jurídico/legal e das formas de propriedade do Estado. Nesse Plano, as ações de Qualidade cumpriam a função de principal instrumento para a mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial, responsável por promover a revolução nos valores estabelecidos no plano político-filosófico, necessários à implementação de um novo modelo de Estado: participação, reconhecimento do potencial do servidor e de sua importância no processo produtivo, igualdade de oportunidades e a opção pela cidadania; estando associado aos processos educacionais que conduzem a uma renovada visão do mundo. À essa época, o PBQP, por sua vez, frente às novas diretrizes governamentais, promoveu profundas reformulações em suas orientações estratégicas, no sentido de seu fortalecimento institucional, privilegiando a maior integração dos esforços junto às diversas áreas de governo e junto à sociedade. Dentro dessas novas orientações, e considerados os objetivos da Reforma do Aparelho do Estado, a implantação da Qualidade na Administração Pública foi destacada como importante instrumento para a eficiência do aparelho estatal, aliada imprescindível para a melhoria da qualidade dos bens e serviços produzidos no País e, principalmente, para a melhoria da qualidade de vida do cidadão. Como resultado, pelo Decreto s/n.º de 09 de novembro de 1995, que reorganizou o Comitê Nacional do PBQP, o Governo estabeleceu que ações do PBQP na área pública estariam subordinadas as diretrizes e orientações da Câmara da Reforma do Estado, e seriam coordenadas executivamente pelo extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, responsável pela elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. As ações da Qualidade no setor público foram, então, estruturadas em um programa denominado QUALIDADE E PARTICIPAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - QPAP. Em uma retrospectiva a partir de 1991, pode-se afirmar que as ações de internalização da Gestão pela Qualidade na administração pública passaram por três momentos que podem ser identificados como marcos referenciais do Programa: Grande esforço de sensibilização e capacitação para a Gestão pela Qualidade; período de desenvolvimento de uma linguagem específica para o setor público; O Subprograma da Administração Pública recebe a denominação de Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública QPAP. O foco do Programa passa a ser as organizações públicas e é implantada a estratégia do Programa, baseada no ciclo contínuo de avaliar agir, mediante auto-avaliação da gestão e planejamento da melhoria; A partir de 1997 O QPAP adota a estratégia de reconhecimento e premiação. Articula com a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade a criação da categoria Administração Pública no Prêmio Nacional da Qualidade e cria o seu próprio sistema de reconhecimento e premiação - o Prêmio Qualidade do Governo Federal PQGF. O PBQP lança as metas mobilizadoras nacionais, dentre as quais a meta para a administração pública, tornando o QPAP um programa de mobilização nacional, ao envolver as organizações 3

4 dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciários, nos níveis federal, estadual e municipal de governo. Todas as atividades desenvolvidas no âmbito do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública estão fundamentadas nos seguintes princípios básicos: Satisfação do cliente O foco permanente na satisfação do cliente deve ser o princípio central observado pela organização, considerando que a razão de sua existência está intimamente relacionada com as necessidades que os clientes têm de seus serviços e produtos. Envolvimento de todos os servidores É imprescindível envolver as pessoas que compõem a organização, buscando comprometê-las e estimulá-las na direção do alcance dos objetivos e metas institucionais. A preocupação com o envolvimento dos servidores no processo de mudança da cultura gerencial em direção à Gestão pela Qualidade é enfatizada pelo termo participação presente na denominação oficial do QPAP; reforçando o entendimento de que a Qualidade no setor público somente será possível por meio do envolvimento efetivo de todos os servidores, independentemente de nível, cargo ou função, no esforço de melhoria da gestão pública e dos serviços prestados à sociedade. Gestão participativa Participar significa prestar contribuição individual ao alcance de objetivos comuns, a partir da divisão de responsabilidade, dentro da convicção de que os objetivos pessoais são convergentes com os objetivos da organização. Gestão Participativa - um dos pilares da Gestão pela Qualidade - é uma forma de administrar pessoas que propicia a harmonização entre os interesses individuais e coletivos; o aproveitamento do potencial diferenciado de cada um dos agentes que compõem a organização; criando um espaço de diálogo entre a hierarquia e as equipes de trabalho. Gerência de processos A organização pública deve ser considerada como um grande macroprocesso da Administração Pública, com a missão de atender aos interesses da sociedade, dentro de uma área de competência específica que lhe foi atribuída legalmente, devendo gerar serviços/produtos, a partir dos insumos recebidos de seus fornecedores e beneficiados. Esse grande macroprocesso subdivide-se em processos interligados, cujo objetivo deve ser o de agregar valor ao seu cliente. O centro prático da ação gerencial orientada para a qualidade é o processo. Valorização das pessoas O servidor deve ser, não apenas preparado profissionalmente, mas dignificado entre seus pares e perante a sociedade, tendo reconhecido o valor do seu trabalho. Valorizar o servidor público implica prepará-lo profissionalmente e reconhecer o seu mérito. 4

5 Constância de propósitos Para alcançar o alto desempenho institucional, a organização precisa ter claramente definida a sua missão, entender as necessidades atuais e futuras de seus usuários e construir uma visão de onde pretende chegar no futuro. Essa intenção deve ser mantida ao longo do tempo. Persistência, continuidade e alinhamento são diretrizes básicas da boa gestão. É dever indelegável da alta administração estabelecer e compartilhar com toda a organização objetivos de longo prazo que permitam coerência e efetividade de seus projetos e de suas ações. O planejamento estratégico é o instrumento por excelência do sistema de gestão pela Qualidade e fator de coerência do processo decisório. Melhoria contínua O princípio da melhoria contínua está baseado no entendimento de que apenas a solução de problemas, a redução de desperdício ou eliminação de defeitos não conduz ao alto desempenho institucional. É preciso ir além dos problemas e procurar novas oportunidades para a organização. A gestão pública com qualidade tem que ir além da solução dos problemas, precisa fazer a diferença sendo inovadora e criativa dentro do espaço legal que lhe é próprio. Não aceitação de erros O conceito que fundamenta esse princípio é a da prevenção. O compromisso com o fazer certo deve ser um traço da cultura de uma organização pública voltada para a qualidade de sua gestão. O desconforto com o erro e o combate ao desperdício são atitudes que evidenciam a internalização deste princípio. Não aceitar erros compreende a não conformação com a sua ocorrência, a definição do procedimento correto, e, principalmente, a adoção de atitudes preventivas. As organizações públicas participam do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública por adesão. Qualquer organização pública, independentemente de porte, natureza jurídica nível de governo (federal, estadual ou municipal) ou Poder a que pertença (Executivo, Legislativo ou Judiciário) pode aderir ao Programa. 3. O Foco do Programa: a Gestão por Resultados Resultado, segundo Peter Drucker, é, junto com os recursos, as duas coisas que estão fora da organização. Não é possível orientar a gestão pública para resultados, com redução de custos, sem considerar que esses dois componentes não estão no espaço de controle direto da organização pública. É preciso entender que uma gestão pública orientada para resultados tem que ir além da organização, é preciso considerar, também, o seu ambiente de onde provêm os recursos e para onde se destinam os resultados. Os fundamentos da gestão por resultado propostos pelo Plano Diretor de 1995 foram incluídos na Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional N. 19, de 4 de junho de 1998: a) o primeiro fundamento foi a introdução da eficiência como um dos princípios a serem obedecidos pela administração pública. 5

6 Art. 37. A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...) b) o segundo fundamento constitucional da gestão por resultado diz respeito à ampliação da participação do usuário na administração pública e à avaliação da qualidade dos serviços. Art. 37 (...) 3 º (...) I as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços. c) o terceiro fundamento diz respeito ao controle com base no resultados que as organizações públicas, mediante contrato, se comprometem alcançar: Art. 37 (...) 8 º (...) A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade (...) Os três fundamentos da gestão por resultados inseridos na Constituição: a eficiência, a qualidade dos serviços e a participação do cidadão estabelecem os parâmetros básicos da administração pública. A nova gestão pública deve buscar a melhor relação entre gasto e qualidade, tendo como principal parâmetro definidor da qualidade o atendimento às expectativas e necessidades do cidadão. Um dos principais instrumentos da gestão por resultados é a avaliação da gestão baseada em um modelo de gestão pública que incorpora de forma sistêmica todos os aspectos relevantes de uma gestão empreendedora. Essa avaliação consiste na comparação da realidade de cada organização com o modelo de gestão pública desenvolvido com base nos critérios de excelência dos prêmios de qualidade (1). O modelo de gestão é composto de sete critérios, chamados de critérios de excelência da gestão: liderança, planejamento estratégico, foco no cliente, informação e análise, gestão de pessoas, gestão de processos, resultados da organização. Em cada um dos critérios há uma ou mais práticas gerenciais que a organização precisa ter ou desenvolver para efetivamente implantar uma gestão por resultados e orientada para o cidadão. No critério liderança é avaliado o desempenho da alta administração da organização, principalmente como força motora de todo o processo de transformação contínua da gestão. Isto implica saber se a alta administração: 6

7 a) define e compartilha com todos a missão, visão, objetivos e metas da organização, considerando todas as pessoas envolvidas, dentro e fora da organização; b) se busca o comprometimento dos demais níveis da organização e estimula a gestão participativa e a criatividade dos servidores na busca de idéias inovadoras; c) se acompanha e avalia regularmente o desempenho da organização com base em indicadores e informações de desempenho; d) se induz responsabilidade pública e cidadania. No critério planejamento estratégico é avaliado o sistema de planejamento e em que medida ele funciona como uma instrumento do processo decisório orientando e reorientando as atividades finalística e meios da organização. Os principais aspectos avaliados quanto ao planejamento são: a) a definição de estratégias que assegurem o cumprimento da missão da organização; b) a qualidade do cálculo estratégico na medida em que considera ou não aos requisitos dos clientes e os recursos disponíveis; c) a vinculação ao Plano Plurianual do governo; d) a definição clara de prioridades; e) o estabelecimento de metas que visem a atingir a melhor relação entre gasto e qualidade dos serviços; f) o grau de engajamento das pessoas no planejamento das ações das diversas áreas da organização; g) o acompanhamento permanente do plano por todos os níveis; h) o realinhamento dos planos de ação, quando necessários, em tempo de execução. No critério foco no cliente (2) as necessidades e expectativas do cidadão são consideradas essenciais na avaliação do desempenho da organização pública. Neste critério estão implícitas práticas gerenciais ainda pouco comuns na administração pública. Em síntese, este critério avalia o quanto a organização conhece e é conhecida por seus usuários e a qualidade do relacionamento da organização com o cidadão com o qual ela se relaciona. Este é um critério de avaliação difícil para as organizações públicas, mais focalizadas na burocracia do que no cidadão. Dentre os três grupos de problemas genéricos da administração pública que Geoffrey Shepherd e Sofia Valência identificaram em um estudo que desenvolveram sobre as administrações públicas em geral, está a questão do caráter predominantemente monopolistas dos serviços prestados. Dizem os autores: a administração pública oferece, principalmente serviços dos quais ela detém o monopólio; o monopólio fornece o incentivo clássico para que se produza de maneira ineficiente. (Sherpherd, 1996) Além dos serviços exclusivos, existem os quase-monopólios dos serviços públicos como saúde e educação aos quais a população com baixo ou praticamente nenhum poder aquisitivo tem que recorrer. No critério informação e análise é avaliada a gestão da informação com vistas a apoiar o processo decisório. São relevantes na avaliação deste critério: 7

8 a) a prática da seleção, coleta e registro das informações relevantes para o processo decisório, em todos os níveis da organização; b) a disponibilização das informações para todos os níveis gerenciais; c) a prática de comparar o desempenho da organização com outras organizações que tenham processos de trabalho comparáveis; d) a prática da análise crítica sistemática de seu desempenho, com base em indicadores. No critério gestão de pessoas a avaliação é feita verificando-se o sistema de trabalho (3) e a política de desenvolvimento, bem-estar e satisfação dos servidores. No critério gestão de processos a avaliação é feita considerando-se os processos finalísticos da organização e os processos de apoio, destacando-se dentre eles os processos relacionados a fornecedores e parceiros. Nesta avaliação são considerados em cada processo os aspectos relativos aos critérios anteriores, ou seja, o quanto a gestão de cada processo, como centro prático de ação, reflete as práticas identificadas de liderança, planejamento estratégico, foco no cliente, informação e análise e gestão de pessoas. No critério resultados da organização é feita uma avaliação objetiva de todos os resultados que a organização atingiu em um determinado período. Esses resultados são comparados com resultados anteriores de forma a permitir o estabelecimento de tendências em relação ao desempenho da organização. A escala de pontuação utilizada pela administração pública é de zero a quinhentos pontos, distribuídos de acordo com critérios e itens de auto-avaliação da gestão pública, apresentados no Quadro 1, incluído ao final deste subtema. Por esse Quadro, é possível perceber o quanto o critério resultados da organização é relevante. Esta pontuação tem como propósito estabelecer um novo valor para a gestão pública: o resultado. Avaliando-se uma organização com base neste modelo proposto pela Reforma do Aparelho do Estado, uma organização que considera sua liderança muito boa, que se avalia como tendo um bom sistema de planejamento etc., mas que não consegue mostrar objetivamente bons resultados e tendência de melhoria é uma organização que terá uma avaliação muito baixa. O resultado dessa comparação indicará os pontos fortes da gestão da organização e os pontos fracos (ou oportunidades de melhoria ), a partir dos quais será elaborado o plano de melhoria da gestão. A estratégia para implantação da gestão por resultados sugere que as organizações públicas estabeleçam ciclos de melhoria da gestão constituídos de avaliação, planejamento para a melhoria, execução e controle. Destaque-se, finalmente, que o exercício contínuo de avaliação da gestão é, por si só, indutor de uma nova prática. Notas: (1) Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ), Prêmio Malcolm Baldrige e outros. 8

9 (2) O nome correto deste critério deveria ser foco no cidadão, pois a relação das organizações públicas com as pessoas não se limita ao espaço da relação clientefornecedor. (3) O Sistema de trabalho inclui a adequação da força de trabalho à missão e às estratégias estabelecidas para a organização; a flexibilidade, a autonomia e a liberdade de decisões das unidades, o estímulo à participação dos servidores; os mecanismos de avaliação e de reconhecimento do desempenho individual; e os mecanismos de remuneração. QPAP Instrumento de Auto avaliação da Gestão Pública, Bibliografia : BRASIL. Presidência da República/ Câmara da Reforma do Estado (1995). Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MARE; BRASIL. Ministério do Orçamento e Gestão - MOG (1999). Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública: termos de referência. Brasília: MOG; MARTINS, Luciano (1997). Reforma da Administração Pública e Cultura Política no Brasil: uma visão geral. Brasília: ENAP. Cadernos ENAP n 8. SHERPEHERD, Geoffrey e VALÊNCIA, Sofia (1996, set./dez.). Modernizando a administração pública na América Latina: Problemas comuns sem soluções fáceis. In: Revista do Serviço Público. Brasília: ENAP. Ano 47 vol. 120 n 3. Resenha Biográfica GILBERTO TRISTÃO Professor do Mestrado em Administração da Universidade de Brasília (UnB); Diretor da Faculdade de Estudos Sociais Aplicados da UnB. Diretor Presidente da Fundação de Estudos e Pesquisas em Administração FEPAD. Telefone: Fax: gtristao@tba.com.br Endereço: SQN 202, Bloco F, apartamento Brasília - Distrito Federal - Brasil Mestre em Administração Cargos Ocupados: Vice-Diretor da Faculdade de Estudos Sociais Aplicados da UnB; Chefe do Departamento de Administração da UnB; Chefe da Assessoria de Planejamento e Controle da UnB; Assessor do Secretário de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento e Orçamento. Documentos Publicados: Planejamento: enfoque tridimensional. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e Científicos, 1978; Classificação das Contas nos Orçamentos Públicos. Brasília, Ed. Universidade de Brasília, 1988; Contabilidade Básica. São Paulo, Ed. Atlas,

10 Quadro 1 Critérios e itens de auto-avaliação da gestão pública Critérios e Itens Assert. Pontos 1 Liderança 1.1. Sistema de liderança 1.2. Responsabilidade pública e cidadania 2 Planejamento estratégico 2.1. Formulação das estratégias 2.2. Operacionalização das estratégias 3 Foco no cliente 3.1. Conhecimento mútuo 3.2. Relacionamento com o cliente 4 Informação e análise 4.1. Gestão das informações da organização 4.2. Gestão das informações comparativas 4.3. Análise crítica do desempenho da organização 5 Gestão de pessoas 5.1. Sistemas de trabalho 5.2.Educação, treinamento e desenvolvimento das pessoas 5.3. Bem-estar e satisfação das pessoas 6 Gestão de processos 6.1. Gestão de processos finalísticos 6.2. Gestão de processos de apoio 6.3. Gestão de processos relacionados aos fornecedores e parceiros 7 Resultados da organização 7.1. Resultados relativos à satisfação dos clientes 7.2. Resultados orçamentários/financeiros 7.3. Resultados relativos às pessoas 7.4. Resultados relacionados aos fornecedores e parceiros 7.5. Resultados relativos aos serviços/produtos e aos processos organizacionais Total