Administração. Nova Gestão Pública. Professor Rafael Ravazolo.

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1 Administração Nova Gestão Pública Professor Rafael Ravazolo

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3 Administração Aula XX NOVA GESTÃO PÚBLICA Também chamado de Administração Pública Gerencial, Modelo Gerencialista, ou Pós- Burocrático, o movimento da Nova Gestão Pública (New Public Management) iniciou-se no Reino Unido, na década de 70, foi adotado nos Estados Unidos nos anos 80 e logo se expandiu pelo mundo, atingindo a América Latina, principalmente na década de 90. Esse modelo é uma resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais dos Estados, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo burocrático. Buscava-se a substituição do Modelo Burocrático (ineficiente) pelo Modelo Gerencial. O propósito da NPM era diminuir o tamanho do Estado, em particular, promover a redução do tamanho da máquina administrativa, aumentar sua eficiência e criar mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos. O nome Gerencial advém da incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e inovações da administração gerencial - privada -, como: diminuição de níveis hierárquicos (downsizing); valorização e o maior poder aos funcionários (empowerment); descentralização administrativa; foco nos resultados e nos clientes (serviços públicos voltados para o consumidor); administração por objetivos; pagamento por desempenho; qualidade total etc. A administração pública gerencial constitui, portanto, um avanço e um rompimento com os padrões da administração pública burocrática, apesar de não negar todos os princípios da burocracia. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na burocrática, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, etc. Pode-se dizer que a Nova Gestão Pública passou por três fases, ou movimentos: Gerencialismo, Consumerismo e Serviço Orientado ao Cidadão. 3

4 Gerencialismo Puro (Managerialism): fazer mais com menos O foco na eficiência (gerencialismo puro) por si só não foi suficiente. A lógica de Plano (o qual estabelece, a partir de uma racionalidade técnica, o melhor programa a ser cumprido) foi substituída por uma lógica de estratégia, na qual são levadas em conta as relações entre os atores envolvidos em cada política, de modo a montar cenários que permitam a flexibilidade necessária para eventuais alterações nos programas governamentais. Surge, então, um novo modelo que foca na melhoria da qualidade da prestação dos serviços para o cliente direto a partir da flexibilidade de gestão. É o chamado Paradigma do Consumidor/ Cliente: procura dar ao cidadão-usuário atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada, ou seja, visava ao atendimento das necessidades definidas pelos próprios cidadãos-usuários, tratando-os como consumidores a serem satisfeitos. Três medidas faziam parte da estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo: Descentralização administrativa com grande delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será; Competição entre as organizações do setor público; Adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos, em contraposição ao monopólio estatal - a extensão do fornecimento de serviços públicos entre o setor público, o setor privado e o voluntário/não lucrativo. Baseia-se na ideia de que, numa situação de falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. A visão do cidadão como simples consumidor está vinculada à tradição liberal, que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política. Serviço Orientado ao Cidadão: fazer o que deve ser feito O termo em inglês é PSO (Public Service Orientation). As críticas à visão do cidadão como cliente fizeram o modelo evoluir para o Serviço Orientado ao Público/Cidadão, que se baseia em conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça. O cidadão passa a ser tratado efetivamente como um agente (ativo) a ser ouvido, alguém com direitos e deveres - cidadania. Aqui, não se busca apenas descobrir como fazer/organizar o serviço público para agradar aos cidadãos. A pergunta verdadeira é o que deve ser feito?, demonstrando para o cidadão os benefícios, efeitos e impactos diretos ou indiretos do exercício da atividade pública (efetividade). Entende-se que, a partir da nova gestão pública, o Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, 4

5 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo que são essenciais para o desenvolvimento. Como promotor desses serviços, o Estado continua a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infraestrutura. Pode-se dizer, em suma, que o objetivo da Nova Gestão Pública é modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability. Eficiência: refere-se ao bom uso dos recursos disponíveis. É a relação entre os insumos utilizados e os produtos/serviços gerados. Eficácia: está relacionada ao alcance dos objetivos. É a relação entre os resultados obtidos e os resultados esperados. Efetividade: diz respeito ao impacto positivo gerado na sociedade. Accountability é a responsabilização dos agentes públicos pelos atos praticados e sua obrigação ética de prestar contas. Em outras palavras, é o conjunto de mecanismos e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas ações à sociedade, garantindo, dessa forma, maior nível de transparência, participação da sociedade e exposição das políticas públicas. Quanto maior for a possibilidade de os cidadãos discernirem se o agente público está agindo em prol da coletividade e de sancionálo, mais accountable é um governo. Horizontal: exercido por instituições do Estado devidamente encarregadas da prevenção, reparação e punição de ações ilegais cometidas por agentes públicos. É feita pelos mecanismos institucionalizados, abrangendo os Poderes e também agências governamentais que tenham como finalidade a fiscalização do poder público e de outros órgãos estatais, como por exemplo os Tribunais de Contas. Vertical: são as atividades de fiscalização feitas pela sociedade procurando estabelecer formas de controle sobre o poder público. Para grande parte dos autores, ela é exercida de baixo para cima, por pessoas e entidades da sociedade civil, geralmente sob a forma de voto ou de mobilizações. Certo autor separou a vertical em duas: Eleitoral - os eleitores avaliam governos e fazem suas escolhas; Societal especificamente para o controle exercido por agentes ou entidades de representatividade social (conselhos, associações etc.), ou seja, grupos se mobilizam para impor suas demandas em relação à prevenção, reparação ou punição de ilegalidades. Outro autor aventou a possibilidade de uma accountability vertical de cima para baixo, quando há direito de sanção a partir de uma relação de hierarquia, ou seja, entre chefia e subordinados. 5

6 Governança O termo Governança busca expandir e superar o atual paradigma de administração pública. O termo Administração Pública está associado a um papel preponderante do estado como executor direto no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. O modelo de gestão alinhava-se principalmente com modelos burocráticos ortodoxos, espelhados em modelos organizacionais mecanicistas, dotados de características de hierarquia, verticalização, rigidez, isolamento. A Governança pública, por sua vez, baseia-se em múltiplos arranjos com a participação de diversos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Governança é capacidade administrativa do Estado em formular e implementar políticas públicas, é a forma com que os recursos econômicos e sociais são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. Este modelo não diminui a importância do estado, mas qualifica-o com o papel de orquestrador, coordenador, direcionador estratégico, indutor e fomentador absolutamente essencial dos vários agentes (governamentais ou não) para atingir resultados de interesse público. Este paradigma promove a adoção de modelos de gestão pós ou neo-burocráticos, tais como: redes, modelos de gestão orgânicos (flexíveis, orientados para resultados, foco no beneficiário), mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade. A orientação para resultados é uma fixação deste novo paradigma, ou seja, o que está em foco são as novas formas de geração de resultados em um contexto contemporâneo complexo e diversificado. Nesse contexto, uma boa gestão é aquela que alcança resultados, independentemente de meritórios esforços e intenções. E, alcançar resultados, no setor público, é atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, sejam cidadãos ou organizações, criando valor público. A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo realizada por meio do governo e da administração pública é a de ampliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorporação de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea. Em relação aos pilares do modelo da nova gestão pu blica, destacam-se a participação cidadã, a transparência e a medição de resultados. Essas tarefas são permanentes e exigem participação proativa de todos os atores envolvidos dirigentes, políticos, órgãos de controle e, especialmente, da sociedade organizada. O termo governança, em sentido amplo, pode ser definido como um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo. Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em quatro princi pios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios requer mudança na forma de gestão. Os aspectos frequentemente evidenciados na literatura sobre a governança estão relacionados: à legitimidade do espaço público em constituição; à repartição do poder entre aqueles 6

7 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo que governam e aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores sociais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdependências, o estabelecimento de redes e os mecanismos de coordenação); à descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar; à responsabilidade em atender a sociedade; à supervisão; ao controle; e à assistência social. Existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do gestor público em prestar contas (accountability) e a necessidade de promover o controle. Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem aderir para efetivamente aplicarem os elementos de governança corporativa e alcançarem as melhores práticas são: liderança, integridade e compromisso (relativos a qualidades pessoais) e responsabilidade em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto de estratégias, sistemas, políticas e processos). Princi pios da administração pu blica gerencial O Prof. Dr. Humberto Falcão Martins define as seguintes características: a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões; b) descentralização; c) flexibilidade; d) desempenho crescente e pagamento por produtividade; e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratégico; g) transparência e cobrança de resultados (accountability); h) padrões diferenciados de delegação decisória; i) separação da política de sua gestão; j) desenvolvimento de habilidades gerenciais; k) terceirização; l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; m) estruturas diferenciadas. Na administração pública gerencial, a estratégia volta-se para: a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade (com foco nos resultados e nos clientes); a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados; a reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a priori) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados 7

8 Estado racionalizado Redução das tarefas do estado. Separação dos níveis de decisão Separação dos níveis estratégicos e operacionail: A politica decide OQUE e a administração COMO. Gestão racionalizada Aplicação de gestão por objetivos, hierarquia planejada, gestão por projetos, remuneração de acordo com o desempenho e métodos modernos de liderança. Nova atitude nos serviços Orientação de acordo com o cliente: Satisfação como ponto central; mudança de comportamento. Novo sistema de controle Atitudes definidas por metas claras, avaliação de resultados, transparência na aplicação de recursos. descentralização Tarefas, responsabilidade, competência. Gestão de qualidade Garantia de serviços de qualidade de acordo com a formação, competência e pela transparência. Enfoque no produto Descrição de todos os serviços administrativos como "produtos": recursos, custos, clareza no prazo de entrega. Quanto aos princípios, são: a) Reorientação dos mecanismos de controle: o controle na perspectiva burocrática (a priori) representa um entrave à ação eficiente e inovadora. Na medida do possível, o controle deve ser feito a posteriori, baseado em indicadores de resultados, revertendo a cultura e as práticas gerais da administração pública, focada primordialmente nos meios e nos 8

9 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo recursos. Muito mais relevante que o foco no controle da legalidade e no cumprimento do rito burocrático, é a abordagem centrada no alcance de objetivos/resultados. b) Foco na racionalização de recursos - eficiência: o Estado não dispõe de recursos infinitos para realizar os investimentos para o alcance de todos os objetivos sociais, devendo, por isso, através da busca da eficiência, melhorar a qualidade do gasto público. Para isso, é necessário aumentar a produtividade e construir uma consciência de custos na administração pública. c) Focalização da ação do Estado no cidadão: o Estado tem o dever de buscar melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa (cidadão), ampliando o atendimento das demandas sociais, reduzindo o tempo de resposta e aumentando a satisfação do cidadão-usuário (excelência no atendimento). d) Flexibilidade administrativa: faz-se necessário o aumento de autonomia - e consequente descentralização - que permita às organizações públicas e aos servidores alcançarem os resultados esperados. e) Controle social: é preciso ampliar os mecanismos de transparência através da prestação social de contas e da avaliação de desempenho, permitindo à sociedade um melhor controle da administração pública (accountability). A cobrança da sociedade é um fator fundamental para a melhoria da prestação dos serviços públicos. f) Valorização do servidor: é condição essencial para que o processo de modernização administrativa tenha êxito, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivação são condições necessárias para se alcançar todos os outros objetivos. É indispensável descentralizar as atividades, dando empowerment (poder de decisão) para os indivíduos e para as equipes, e responsabilizando-os pelo alcance dos resultados. A seguir, um quadro comparativo entre a gestão burocrática e a gerencial. Caracteri sticas Gestão pu blica burocrática Gestão pu blica gerencial Modelo de gestão Rígido e ineficiente Flexível e eficiente Ideologia Atributos Formalismo e rigor técnico Rigidez nos procedimentos, excesso de normas e regulamentos Maior confiança e flexibilidade de gestão Maior autonomia e responsabilidade Foco Poder do Estado Cidadão/ sociedade Ênfase Processos/ procedimentos Resultados Indicadores Produção Efetividade, eficácia e eficiência Decisão Centralizada Descentralizada Servidor público Estabilidade Valorização do servidor, investindo em capacitação Controle A priori nos processos A posteriori nos resultados 9

10 Slides Nova Gestão Pu blica Nova Gestão Pública Antecedentes: Estados grandes, caros e ineficientes (burocráticos); Crises Mundiais; Necessidade de reequilíbrio financeiro/fiscal; Desenvolvimento tecnológico e globalização competição. Foco: Superar a Adminstração Burocrática o Rompe com os princípios negativos, mantém os positivos. Melhorar a Administração Pública o Eficiência, Redução de Custos, Aumento da Qualidade. 1 Nova Gestão Pública New Public Management: Modelo Pós-Burocrático Modelo Gerencial Conjunto de doutrinas administrativas que orientaram as reformas da Adm. Pública em nível mundial. Incorporação, pelo serviço público, de alguns pressupostos e inovações da administração gerencial privada o Cuidado: não é exatamente igual à Adm. Privada. Downsizing e Empowerment Descentralização e autonomia Redução do tamanho da máquina administrativa Aumento da eficiência Criação de mecanismos voltados à responsabilização dos atores políticos

11 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo Nova Gestão Pública Evolução: Início: Neoliberalismo diminuir o Estado, reduzir custos Após: Qualidade dos serviços Foco no cidadão Três fases (não são independentes, há um núcleo comum): Gerencialismo puro: fazer mais com menos eficiência e redução de custos; Consumerismo: fazer melhor foco no cliente e na qualidade; Serviço orientado ao cidadão: fazer o que deve ser feito efetividade, cidadania, equidade, Accountability Gerencialismo puro (Managerialism) Fazer mais com menos Foco no aumento da eficiência Redução de custos Melhoria da qualidade do gasto público Evitar o desperdício Aumentar a produtividade Cidadão = taxpayer = contribuinte = financiador

12 2 - Consumerismo Fazer melhor - melhoria da qualidade dos serviços Uso de estratégia análise de stakeholders Descentralização administrativa e competição entre organizações Paradigma do Consumidor - dar ao cidadão atendimento semelhante ao que ele teria como cliente em uma empresa privada visão liberal Cidadão = cliente, consumidor, usuário dos serviços 5 Críticas ao modelo de Consumidor Relação cliente-fornecedor Mais simples Mais opções ao cliente (concorrência) Tratamentos diferenciados X Relação Cidadão-Servidor Mais complexa Monopólio estatal Serviços compulsórios Equidade no tratamento

13 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo Críticas ao modelo de Consumidor Conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão! Termo mais amplo Cidadania implica direitos e deveres Participação ativa na elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos Accountability Serviço orientado ao cidadão Public Service Orientation Fazer o que deve ser feito Acrescenta conceitos ignorados até então pela visão gerencial: accountability, transparência, participação política, equidade e justiça. Cidadão é cidadão - mais que um consumidor, titular da coisa pública

14 Nova Gestão Pública Objetivo da Nova Gestão Pública modernizar o aparelho do Estado, tornando a administração pública mais eficiente, eficaz e efetiva e mais voltada para o cidadão, buscando maior governança, controle por resultados e accountability. Estado ganha dinamismo e reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador, provedor ou promotor. 9 Nova Gestão Pública Eficiência Eficácia Efetividade Governança Governabilidade Accountability Horizontal Vertical: Societal e Eleitoral

15 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo Governança Pilares: participação cidada, transparência e medição de resultados. Participação de diversos atores (estado, terceiro setor, mercado etc.) no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços. Amplia de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regionais; Promove a adoção de modelos de gestão pós ou neoburocráticos: redes, modelos de gestão orgânicos, mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade. 11 Governança É um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo. Quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões; transparência; prestação responsável de contas accountability

16 Nova Gestão Pública Prof. Dr. Humberto Falcão Martins: a) caráter estratégico ou orientado por resultado das decisões; b) descentralização; c) flexibilidade; d) desempenho crescente e pagamento por produtividade; e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratégico; g) transparência e cobrança de resultados (accountability); h) padrões diferenciados de delegação decisória; i) separação da política de sua gestão; j) desenvolvimento de habilidades gerenciais; k) terceirização; l) limitação da estabilidade de servidores e regimes temporários de emprego; m) estruturas diferenciadas. 13 Nova Gestão Pública 16

17 Administração Nova Gestão Pública Prof. Rafael Ravazolo Nova Gestão Pública Princípios: Reorientação dos mecanismos de controle Foco na racionalização de recursos Focalização da ação do Estado no cidadão Flexibilidade administrativa Controle social participação cidadã Valorização dos servidores Transparência 15 Gestão Burocrática X Gerencial Caracteri sticas Gestão pu blica burocrática Gestão pu blica gerencial Modelo de gestão Rígido e ineficiente Flexível e eficiente Ideologia Formalismo, desconfiança e rigor técnico Maior confiança e flexibilidade de gestão Atributos Rigidez nos procedimentos, excesso de normas e regulamentos Maior autonomia e responsabilidade Foco Poder do Estado Cidadão / sociedade Ênfase Processos / procedimentos Resultados Indicadores Produção Efetividade, eficácia e eficiência Decisão Centralizada, autoritária Descentralizada, com delegação de poderes Servidor pu blico Controle administrativo Sociedade/ambiente Estabilidade Valorização do servidor, investindo em capacitação A priori nos processos A posteriori nos resultados Racionalidade absoluta para ser impessoal Campo de conflitos, cooperação e incertezas Papel do Estado Executor Regulador, provedor ou promotor

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