ATOS ADMINISTRATIVOS

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1 Direito Administrativo - Roteiro de Estudos Aulas 01 e 02 Prof. Luciana L. Lara ATOS ADMINISTRATIVOS 1. Conceito: Atos administrativos são espécies do gênero ato jurídico (manifestação unilateral de vontade que tem por finalidade imediata produzir determinada alteração no mundo jurídico). Para Hely Lopes Meirelles: Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. (p. 141). De acordo com a Prof. Maria Sylvia: trata-se da declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. (p. 239). 2. Classificação: 2.1 Atos vinculados: são os que a Administração Pública pratica sem margem de liberdade de decisão, visto que a lei previamente já determinou o único comportamento possível a ser adotado pelo Poder Público. 1

2 Ex: Licenças maternidade e paternidade. Nestes casos, atendidas as condições da lei, não caberá ao Administrador Público avaliar se concede ou não a licença ao servidor, em virtude do nascimento da criança. 2.2 Atos discricionários: são aqueles em que a Administração Pública pratica com certa margem de liberdade de escolha nos termos e limites da lei, quanto ao conteúdo, modo de realização, oportunidade e conveniência. Ex: licença para tratar de assuntos particulares. 2.3 Atos administrativos gerais: são aqueles que não possuem destinatários determinados. Ex: decretos regulamentares, instruções normativas. OBS: Necessitam ser publicados em meio oficial para produzirem efeitos externos. 2.4 Atos administrativos individuais: são aqueles que possuem destinatários determinados. Ex: nomeação de um candidato aprovado em concurso público. 2.5 Atos internos: são aqueles destinados a produzir efeitos somente no âmbito interno da Administração Pública. 2.6 Atos externos: são aqueles que atingem os administrados em geral. Ex: publicação de edital de abertura de concurso público. 2.7 Ato administrativo simples: é o que decorre da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado. Ex: ato exoneratório de um servidor ocupante de cargo comissionado. 2.8 Ato administrativo complexo: é o que necessita, para sua formação, da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgãos ou autoridades. Significa que o ato não poderá ser considerado perfeito, com a manifestação de vontade de um único órgão ou autoridade. 2

3 OBS: O ato complexo não se confunde com o procedimento administrativo. Naquele, há a manifestação de vontade de vários órgãos para a obtenção de um mesmo ato. Neste, são praticados diversos atos intermediários e autônomos para a obtenção de um ato final e principal. Ex: investidura de um funcionário em um determinado cargo público, cuja nomeação se deu pelo Chefe do Poder Executivo e a posse pelo Chefe da respectiva repartição. 2.9 Ato administrativo composto: é o que resulta da vontade única de um órgão, mas a produção de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. Ex: nomeação do Procurador-Geral da República, precedida de aprovação do Senado Federal. O ato de nomeação seria o ato principal e o ato de aprovação, seria o ato acessório ou instrumental. OBS: O ato composto distingue-se do ato complexo porque este só se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas ratificado por outra autoridade. (MEIRELLES, p. 164) Atos de gestão: são aqueles que a Administração Pública pratica sem usar de sua supremacia sobre os destinatários, a exemplo dos atos de administração de bens, serviços públicos e nos negociais com os particulares. Ex: autorização para uso de bem público Atos de império: são todos aqueles que a Administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor. Ex: desapropriação de imóvel particular Ato válido: é o que está em total conformidade com o ordenamento jurídico vigente. 3

4 2.13 Ato nulo: é aquele que nasce com vício insanável, ou defeito substancial Ato inexistente: é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da Administração Pública, mas não se origina de um agente público, mas por um usurpador de funções Ato anulável: é aquele que apresenta defeito sanável, passível de convalidação. 3. Requisitos de validade ou elementos dos atos administrativos: 3.1 Competência: Poder legal conferido ao agente público para o desempenho específico das atribuições do cargo. Somente a lei pode estabelecer competências administrativas. O elemento competência é sempre vinculado. A Lei 9.784/99 1, em seu artigo 13, proíbe a delegação de competências para prática de determinados atos administrativos: Art. 13. Não podem ser objeto de delegação: I a edição de atos de caráter normativo; II a decisão de recurso administrativo; III as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade Vícios relativos à competência: a) Excesso de poder: O agente público atua fora ou além de sua esfera de competência. O vício de competência admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou exclusiva. b) Usurpação de função: Consiste na hipótese em que alguém, que não foi investido em cargo, emprego ou função e que não tenha relação jurídica 1 Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal 4

5 funcional com a Administração Pública, pratica atos administrativos. Constitui crime tipificado no artigo 328 do CP. c) Função de fato: A pessoa foi investida no cargo, emprego ou função, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou algum impedimento legal para a prática do ato. Ex: falta do tempo exigido para a investidura no cargo; inexistência de formação universitária exigida para o cargo. 3.2 Finalidade: É elemento sempre vinculado. Podemos identificar nos atos administrativos: - uma finalidade geral ou mediata: a satisfação do interesse público; - uma finalidade específica ou imediata: o resultado específico a ser alcançado, previsto em lei. O desatendimento a qualquer das finalidades de um ato administrativo configura vício insanável e enseja a anulação do ato. O vício de finalidade é denominado de desvio de poder ou desvio de finalidade e constitui uma das modalidades de abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício relacionado à competência) Forma: É o modo de exteriorização do ato administrativo. Regra: Os atos administrativos são formais e escritos. Exceções: ordens verbais do superior hierárquico ao subordinado; gestos, apitos, sinais. Vício de forma: Em regra, é passível de convalidação. OBS: Quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe à Administração adotar aquela que considere mais adequada. Entretanto, 5

6 sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a validade do ato, a inobservância acarretará a nulidade Motivo: É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico que enseja a prática do ato. Ex: Na concessão da licença paternidade, o motivo será sempre o nascimento do filho do servidor; na punição do servidor, o motivo é a infração por ele cometida. 3.5 Objeto: É o próprio conteúdo material do ato. Ex: É objeto do ato de concessão de uma licença a própria licença; é objeto do ato de exoneração a própria exoneração. OBS: O vicio de objeto é insanável, ou seja, invariavelmente acarretará a nulidade do ato. 4. Mérito do ato administrativo Nos atos administrativos vinculados, todos os elementos encontram-se determinados no texto legal. Nos atos discricionários, somente são estritamente vinculados os elementos competência, finalidade e forma, sendo que o motivo e o objeto são discricionários. O mérito administrativo consiste no poder conferido por lei ao agente público para que este decida sobre a oportunidade e conveniência de praticar determinado ato discricionário e escolha o conteúdo deste ato, dentro dos limites estabelecidos em lei. 6

7 OBS: O Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional, não irá adentrar ao mérito do ato discricionário, sob pena de violação ao princípio da separação de poderes, mas poderá, se provocado, controlar a legalidade ou legitimidade do ato em relação a seus elementos, inclusive quanto ao motivo e objeto. 5. Motivação do ato administrativo: Não se deve confundir motivação com o motivo do ato administrativo. A motivação consiste na declaração escrita do motivo que determinou a prática do ato. Ex: Na demissão de um servidor público, o elemento motivo é a infração por ele cometida, já a motivação consiste na caracterização, por escrito, da infração (pressuposto de fato) e na indicação do dispositivo legal violado. 6. Teoria dos motivos determinantes: A validade do ato vincula-se aos motivos indicados pelo Administrador Público como fundamento da prática do ato, de modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a nulidade do ato. Ex: exoneração de servidor ocupante de cargo comissionado, para o qual a lei não define o motivo. Caso o Agente Público praticar o ato alegando que o fez por falta de verba e depois nomeia outro servidor para o mesmo cargo, o ato será nulo por vício quanto ao motivo. 7. Atributos dos atos administrativos: 7.1 Presunção de legitimidade ou de legalidade: A presunção de legitimidade refere-se à conformidade do ato com a lei. Em decorrência deste atributo, presume-se, até prova em contrário, que os atos administrativos foram praticados com observância à lei (em sentido amplo). 7

8 A presunção de veracidade refere-se aos fatos. Em decorrência deste atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração Pública. Logo, enquanto não decretada a invalidade do ato pelo próprio Poder Público ou pelo Poder Judiciário, desde que provocado, aquele produzirá efeitos da mesma forma que o ato válido. A presunção de veracidade inverte o ônus da prova. Neste caso, a existência de eventual vício no ato administrativo compete a quem alega. Trata-se de presunção relativa (iuris tantum). 7.2 Imperatividade: É o atributo pelo qual os atos administrativos são impostos a terceiros, independentemente da concordância destes. Consiste na possibilidade de a Administração Pública, de forma unilateral, criar obrigações para os administrados ou impor-lhes obrigações. Decorre do poder extroverso do Estado. A imperatividade é um dos atributos que diferencia o ato administrativo do ato de direito privado, visto que neste não há a imposição de obrigações para terceiros sem a respectiva concordância. Exemplo: a publicação de um decreto expropriatório pelo chefe do Poder Executivo. 7.3 Autoexecutoriedade: Consiste na possibilidade de a Administração Pública executar o ato administrativo sem a necessidade de autorização do Poder Judiciário. No direito administrativo, a autoexecutoriedade não existe em todos os atos administrativos. Segundo a Prof. Maria Sylvia, ela só será possível: 8

9 1. quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc.; também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a cassação de licença para dirigir; 2. Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece no âmbito também da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisa. (p. 243/244). 7.4 Tipicidade: É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei. (DI PIETRO, p. 244). Este atributo, como bem ressalta a Prof. Maria Sylvia, representa uma garantia para o administrado, na medida em que impede que a Administração Pública pratique atos dotados de imperatividade e executoriedade, vinculando unilateralmente o particular, sem que haja previsão legal. 9

10 8. Espécies de atos administrativos: 8.1 Atos normativos: Contém determinações gerais e abstratas. Não têm destinatários determinados. Correspondem à lei em sentido material. Não podem inovar no ordenamento jurídico. São destinados à fiel execução das leis. Observação: A partir da EC 32/2001, surgiram os decretos autônomos. Decorrem diretamente do texto constitucional (art. 84, VII, da CR/88): Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...). VI dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 8.2 Atos ordinários: são os atos administrativos internos, endereçados aos servidores públicos. 8.3 Atos negociais: são aqueles editados em situações nas quais o ordenamento exige que o particular obtenha prévia anuência da Administração Pública. Ex: licença para construir; autorização para a realização de determinada atividade privada (Ex: porte de arma). 8.4 Atos enunciativos: são atos de conteúdo meramente declaratório (sentido amplo): Ex: certidões, atestados. 10

11 8.5 Atos punitivos: são os meios pelos quais a Administração impõe diretamente sanções a seus servidores ou aos administrados em geral. Podem ter fundamento no poder disciplinar ou no poder de polícia. 9. Extinção dos atos administrativos (art. 57 da Lei 9.784/99) 9.1 Anulação: Deve ocorrer quando há vícios no ato, relativo à legalidade ou à legitimidade (ofensa à lei ou ao direito). Vício de legalidade pode ser sanável ou não. A anulação do ato que contenha vício insanável é obrigatória. Como a anulação retira do mundo jurídico atos com defeitos de validade (atos inválidos), ela retroage seus efeitos à prática do ato (ex tunc). Neste caso, devem ser resguardados os efeitos já produzidos em relação a terceiros de boa-fé. Ex: servidor público que ingressa no cargo de forma ilegal. Caso este servidor emita uma certidão a terceiros e seja exonerado, em decorrência da nulidade de seu vínculo com a Administração Pública, esta certidão continuará válida. Observação: A anulação poderá ser feita pela própria Administração Pública (autotutela), de ofício ou mediante provocação, ou pelo Poder Judiciário, sempre mediante provocação. Quando a anulação afetar direito do administrado deverá ser instaurado prévio procedimento administrativo, oportunizando-lhe o contraditório e a ampla defesa. OBS: De acordo com o artigo 54 da Lei 9.784/99, aplicável no âmbito federal, a Administração Pública dispõe do prazo de 5 (cinco) anos para anular atos ilegais favoráveis aos administrados, salvo comprovada má-fé. Decorrido este prazo, sem que ocorra a anulação, o Poder Público não mais poderá anular o ato, ainda que se trate de vício insanável. Cumpre observar que os fundamentos legais de tal norma têm por base os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança legítima, não obstante 11

12 o Supremo Tribunal Federal (STF) já tenha decidido pela inaplicabilidade do artigo 54 da Lei 9.784/99 a atos administrativos que contrariem flagrantemente a Constituição Federal. Neste caso, tais atos podem ser anulados a qualquer tempo. Precedentes: (MS /DF, rel. Min. Ellen Gracie, (vide Informativos 613 e 624 do STF). MS-AgR /DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, ; MS /DF, Rel. Min. Luiz Fux, (vide Informativo 741 do STF); MS /DF, rel. Min. Teori Zavascki, ). 9.2 Revogação: é a retirada, do mundo jurídico, de um ato válido, por razões de oportunidade e conveniência da Administração Pública. Tem fundamento no poder discricionário e somente se aplica aos atos discricionários. Produz efeitos ex nunc. É ato privativo da Administração Pública, sendo assim, não cabe ao Poder Judiciário revogar um ato administrativo editado pelo Poder Executivo ou pelo Poder Legislativo. São insuscetíveis de revogação: a) os atos consumados, que já exauriram seus efeitos; b) os atos vinculados, porque não comportam juízo de oportunidade e conveniência; c) os atos que já geraram direitos adquiridos (art. 5º, XXXVI), da CR/ Cassação: é a extinção do ato administrativo quando seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo, como exigência para a manutenção do ato e de seus efeitos. Ex; cassação de licença para construir. 9.4 Outras formas e extinção dos atos administrativos: A anulação, a revogação e a cassação são classificadas como formas de desfazimento volitivo, resultante da manifestação expressa do administrador ou do Poder Judiciário. Há, no entanto, outras formas de desfazimento do ato, que independem de qualquer manifestação ou declaração: 12

13 A extinção natural desfaz um ato administrativo pelo mero cumprimento normal de seus efeitos. Ex: permissão de uso concedida por tempo determinado será extinta naturalmente no termo final desse prazo. A extinção subjetiva ocorre quando há o desaparecimento do sujeito que se beneficiou com o ato. Ex: autorização de porte de arma extingue-se com o falecimento do particular. A extinção objetiva ocorre quando desaparece o próprio objeto do ato praticado, em razão de fato superveniente. Ex: interdição de estabelecimento, com posterior extinção deste pela empresa responsável. A caducidade ocorre quando uma nova legislação impede a permanência da situação anteriormente consentida pelo Poder Público. Ex: permissão de uso de bem público; se, posteriormente, é editada lei que proíbe tal uso privativo por particular, o ato anterior, de natureza precária, sofre caducidade. 10. Convalidação ou saneamento: Com a evolução doutrinária, conforme nos ensina ALEXANDRINO E PAULO (p. 556), passou-se a admitir, ao lado dos administrativos nulos, eivados de vícios insanáveis, a existência dos atos administrativos anuláveis, portadores de vícios sanáveis. Chegou-se à conclusão de que, em alguns casos, pode ocorrer de o interesse públicos ser mais adequadamente satisfeito com a manutenção do ato portador de um vício de menor gravidade, mediante a correção retroativa desse defeito, do que com a anulação do ato e a consequente desconstituição dos efeitos que ele já produziu. De acordo com o art. 55 da Lei 9.784/99: Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração Pública. 13

14 A doutrina admite duas hipóteses em que podem ser enquadradas como vícios sanáveis, passíveis de convalidação: a) vício relativo à competência quanto à pessoa (e não quanto à matéria), desde que não se trate de competência exclusiva; b) vício de forma, desde que a lei não considere a forma elemento essencial à validade do ato. OBS: O ato de convalidação tem efeito ex tunc, retroagindo no momento em que foi originalmente praticado. O quadro abaixo sintetiza as principais diferenças entre a anulação, a revogação e a convalidação de atos administrativos, descrita no art. 55 da Lei 9.784/99: Anulação Revogação Convalidação Retirada de atos inválidos, com vícios ilegais. Opera retroativamente, resguardados os direitos já produzidos perante terceiros de boa-fé. Pode ser efetuada pela Administração, de ofício ou provocada ou pelo Judiciário, se provocado. Retirada de atos válidos, sem qualquer vício. Efeitos prospectivos: não é possível revogar atos que já tenham gerado direito adquirido. Só pode ser efetuada pela própria Administração Pública que praticou o ato Correção de atos com vícios sanáveis, desde que tais atos não tenham acarretado lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. Opera retroativamente. Corrige o ato, tornando regulares os seus efeitos, passados e futuros. Só pode ser efetuada pela própria Administração Pública que praticou o ato. 14

15 Pode incidir sobre atos vinculados e discricionários, exceto sobre o mérito administrativo. Só incide sobre atos discricionários (não existe revogação de ato vinculado). Pode incidir sobre atos vinculados ou discricionários. A anulação de ato com vício insanável é um ato vinculado. A anulação de ato com vício sanável, passível de convalidação, é um ato discricionários. A revogação é um ato discricionário. A convalidação é um ato discricionário. Em tese, a Administração pode optar por anular o ato, mesmo que ele seja passível de convalidação. Fonte: ALEXANDRINO E PAULO (2015, p. 560/561). Bibliografia: ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 23 edição. São Paulo: Método, DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 28 edição. São Paulo: Atlas, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 edição. São Paulo: Malheiros,