CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

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1 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUANTO À NATUREZA DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA Nesta classificação, os atos administrativos podem ser de administração ativa, consultiva, controladora, verificadora e contenciosa. Administração ativa: São os atos que criam uma utilidade pública, e que constituem relações jurídicas, como por exemplo, as autorizações (para uso de bem público), as licenças (para construir), nomeações (de funcionários) e permissões. Aqui podemos incluir também os atos que desconstituem situações jurídicas, tais como, os atos de revogação de permissão de uso de bem público, exoneração de servidor público e aqueles atos que extinguem o contrato administrativo. Administração consultiva: São os atos que informam, esclarecem ou sugerem as providências necessárias para a prática dos atos administrativos, como por exemplo, os informativos, pareceres, e laudos (técnicos, de avaliação). Administração controladora: São os atos que impedem ou permitem a produção dos atos de administração ativa, como por exemplo, os atos de autorização. Podem ser prévios ou posteriores. Prévios, quando forem indispensáveis à produção do ato. Este não vai ocorrer enquanto não acontecer o ato de controle. Posteriores, quando praticados após a edição do ato de administração ativa para lhes dar eficácia. Esta não ocorrerá enquanto não acontecer o ato de controle (aprovação, homologação). Administração verificadora: São os atos que apuram a existência de uma situação de fato ou de direito, como por exemplo, aqueles que se destinam a saber de certo servidor está ou não doente, ou se um prédio é seguro ou não para a realização de uma atividade. Também são atos dessa espécie, aqueles que documentam certa situação, por exemplo, registro de nascimento, casamento e óbito, e a matrícula imobiliária. Administração contenciosa: São os atos que decidem, na esfera da Administração Pública, os assuntos de natureza litigiosa, como por exemplo, os atos de punição e aquele que defere um pedido de administrado. Estes atos, embora decidam uma discussão, não fazem coisa julgada, dado que podem ser revistos pelo Judiciário. 1

2 QUANTO À NATUREZA DO CONTEÚDO Os atos podem ser concretos e abstratos. Concreto: São os atos que dispõem para um único e específico caso, e se esgotam em uma aplicação. Ex.: Apreensão. Abstratos: São aqueles que comportam reiteradas aplicações, sempre que se renove a hipótese nele prevista. Ex.: Punição; regulamento. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS DO ATO Os atos podem ser individuais e gerais. Individuais: São aqueles editados com um destinatário específico. O ato individual pode ser singular e plural. É singular se o destinatário é um só, como por exemplo, o ato de nomeação de titular de cargo público. É plural se os destinatários nominados são vários, como por exemplo, o ato de classificação dos aprovados em concurso público. Gerais: São aqueles editados sem um destinatário específico. Ex.: Concurso público. QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA DECIDIR Os atos podem ser vinculados e discricionários. Vinculados: São aqueles praticados sem liberdade subjetiva, isto é, sem espaço para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. O administrador fica inteiramente preso ao enunciado da lei, que estabelece previamente um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas. Ex: Pedido de aposentadoria por idade, em que o servidor demonstra ter atingido o limite exigido pela Constituição Federal. Discricionários: São aqueles praticados com liberdade de opção, mas dentro dos limites da lei. O administrador também fica preso ao enunciado da lei, mas ela não estabelece um único comportamento possível a ser adotado em situações concretas, existindo assim espaço para a realização de um juízo de conveniência e oportunidade. Ex: A concessão de uso de bem público depende das características de cada caso concreto. QUANTO AOS EFEITOS 2

3 Os atos podem ser constitutivos e declaratórios. Constitutivos: São os que implantam uma nova situação jurídica, produzindo-a novamente, ou que modificam ou extinguem a situação existente. Ex.: Os atos de outorga de permissão de serviço público; autorização para exploração de jazida. Declaratórios: São os que afirmam a existência de uma situação de fato ou de direito. Ex.: atos que declaram segura ou insegura uma edificação. QUANTO À ABRANGÊNCA DOS EFEITOS Os atos podem ser internos e externos. Internos: São aqueles que geram efeitos dentro da Administração Pública. Ex: Edição de pareceres. Externos: São aqueles que geram efeitos fora da Administração Pública, atingindo terceiros. Ex: Naturalização de estrangeiro; Desapropriação; Permissão de uso. QUANTO À COMPOSIÇÃO DA VONTADE Os atos podem ser simples e complexos. Simples: São aqueles que decorrem da manifestação de vontade de um único órgão (singular, impessoal ou colegiado). Ex: Demissão de um funcionário; permissão para construir. Complexos: São aqueles que decorrem da conjugação de vontades de órgãos diversos. Ex: Ato de investidura. QUANTO À VONTADE ADMINISTRATIVA Os atos podem ser negociais ou meros atos. Negociais: São os atos administrativos que se preordenam a produzir um dado resultado jurídico. Ex.: O ato que admite um estudante em uma escola pública, ou o que admite um doente num hospital municipal. Meros Atos: São aqueles que exteriorizam apenas um conhecimento, cujos efeitos decorrem diretamente da lei. Ex.: certidão; parecer; atestado. 3

4 ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÉCIE Admissão: Admissão é o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administração faculta à alguém o ingresso em um estabelecimento governamental para o recebimento de um serviço público. Ex: Matrícula em escola. Permissão: é o ato unilateral pelo qual a administração faculta precariamente a alguém a prestação de serviço público ou defere a utilização especial de um bem público. (precedidas de licitação art. 175, CF portanto atos vinculados). Autorização: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente, faculta o exercício da atividade material. Aprovação: é o ato unilateral pelo qual a administração, discricionariamente, faculta a prática de ato jurídico ou manifesta sua concordância com o ato jurídico já praticado, a fim de lhe dar eficácia. (Aprecia conveniência e oportunidade relativas ao ato ainda não editado). Aprovação prévia: Ocorre antes da prática do ato e é um requisito necessário à validade do ato. Aprovação a posteriori: Ocorre após a prática do ato, e é uma condição indispensável para sua eficácia. Ex: Ato que depende de aprovação do governador. Homologação: é o ato vinculado pelo qual a administração concorda com o ato jurídico já praticado, uma vez verificada a consonância dele com os requisitos legais condicionadores de sua valida emissão. Licença: é o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos. Ex: Licença para edificar ou construir. Diferente da autorização, que é discricionária. 4

5 Concessão: é o ato administrativo, discricionário ou vinculado, mediante o qual a Administração Pública outorga aos administrados um status, uma honraria ou, ainda, faculta-lhes o exercício de uma atividade material. Dispensa: ato administrativo que dispensa alguém do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei. Ex. Dispensa de prestação do serviço militar. Adjudicação: é o ato administrativo que atribui a alguém um certo direito. Por exemplo, o que ocorre na licitação, quando ao final do procedimento, a autoridade competente delibera quanto à homologação e adjudicação do objeto da licitação. Revogação: é o ato administrativo que retira, parcial ou totalmente, um ato administrativo válido e eficaz do ordenamento jurídico, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os efeitos por ele já produzidos. Invalidação: é o ato que retira retroativamente, parcial ou totalmente, um ato administrativo praticado em desconformidade com o ordenamento jurídico. É também chamado de anulação. EXTERIORIZAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO Decreto: é a fórmula pela qual o chefe do Poder Executivo expede atos de sua competência privativa (art. 84, CF). Portaria: é a fórmula pela qual as autoridades de qualquer escalão de comando, desde que inferiores ao Chefe do Executivo, expedem orientações gerais ou especiais aos respectivos subordinados ou designam servidores para o desempenho de certas funções ou, ainda, determinam a abertura de sindicância e inquérito administrativo. Alvará: Expede autorizações e licenças para a prática de ato ou para o exercício de certa atividade material. Aviso: de utilização restrita, só são utilizados nos ministérios militares. 5

6 Circular: é a fórmula pela qual as autoridades superiores transmitem ordens uniformes a funcionários subordinados. Ordem de serviço: é a fórmula que os superiores transmitem, aos respectivos subordinados, a maneira de ser conduzido certo e determinado serviço, quanto aos aspectos administrativos e técnicos. Resolução: forma pela qual se exprime a deliberação de órgãos colegiados sobre assuntos de sua competência ou para dispor sobre seu próprio funcionamento. administrativos. Ofício: são cartas oficiais, o meio de comunicação formal para os agentes repartições. Instrução: é a fórmula de expedição de normas gerais de orientação interna das Despacho: decisões finais ou intermediárias de autoridades administrativas, sobre a matéria submetida a sua apreciação. Parecer: quando certo órgão ou agente consultivo manifesta opinião ou ponto de vista sobre matéria submetida à sua apreciação. Certidão: forma pela qual são veiculados os meros atos administrativos. É o documento público resumido ou de inteiro teor que retrata o conteúdo do ato, fato ou comportamento certificado e que seja do conhecimento da Administração Pública ou que por qualquer razão esteja nos seus arquivos. São cópias, xerox de atos ou fatos constantes dos arquivos da Adm. Pública. 6

7 DESFAZIMENTO DO ATO ADMINISTRATIVO ANULAÇÃO O ato administrativo acometido de vício de ilegalidade deverá ser declarado nulo pela administração pública editora do ato ou pelo poder judiciário, produzindo efeito ex tunc (retroage). Obs.: Sendo declarado nulo, o ato principal não segue automaticamente o mesmo destino do ato acessório. REVOGAÇÃO Quando a administração ao analisar o mérito se convence que o ato administrativo não é mais conveniente ou oportuno, poderá revogá-lo, mas respeitando o direito adquirido. Opera efeitos ex nunc (não retroage). CASSAÇÃO Hipótese não tão comum de desfazimento que não envolve a ilegalidade nem muito menos o mérito (conveniência e oportunidade). O problema aqui envolve o beneficiário do ato, que após receber benefício, pratica ilegalidade levando assim a cassação. Ex.: beneficiário de alvará para construção que não respeita o projeto originalmente apresentado. Obs.: Ler sobre convalidação. A Administração Pública tem a possibilidade de convalidar os atos administrativos, ou seja, corrigir o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos ao momento de sua execução (efeitos ex tunc ). Este instituto encontra-se preceituado no art. 55 da Lei nº 9.784/1999, verbis: 7

8 Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria administração. A convalidação se dá pela edição de um segundo ato administrativo, com o fito de corrigir o primeiro praticado com vício. Celso Antônio Bandeira de Mello ressalta que: só pode haver convalidação quando o ato possa ser produzido validamente no presente. Importa que o vício não seja de molde a impedir reprodução válida do ato. Só são convalidáveis atos que podem ser legitimamente produzidos. Desta feita, não se pode convalidar um ato quando a sua repetição importe na reprodução do vício anterior. ** SÚMULA 473-STF: a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. A Súmula 473 foi editada em 3 de outubro de É uma das mais conhecidas súmulas de Direito Administrativo, porque reforça o poder de auto-tutela administrativa, segundo o qual se a Administração pode agir de ofício, sem a necessidade de autorização prévia do Poder Judiciário, ela também poderá rever seus atos de ofício. A revisão dos atos pela Administração implica no poder de declarar a sua nulidade, caso haja vício de ilegalidade, que é tratado também no conteúdo da Súmula 346/STF, mas também o de revogar o ato, por motivo de conveniência e oportunidade. Quando a súmula expõe que a Administração poderá anular seus atos, porque deles não se originam direitos, ela está implicitamente reforçando o fato de que como a invalidade tornaria o ato írrito, nulo por vício original, então, o desfazimento deve ser feito ex tunc, isto é, com efeitos retroativos, caso o ato tenha produzido efeitos provenientes de direitos inexistentes. Essa interpretação é, no entanto, mitigada em alguns casos específicos, como, por exemplo, no caso de servidor que auferiu remuneração, mas que depois tem o vínculo 8

9 funcional com a Administração Pública questionado por vício na investidura, não se aplica a invalidação ex tunc por proibição de enriquecimento ilícito pela Administração Pública. Também terceiros de boa-fé podem ser poupados dos efeitos retroativos de invalidações, conforme, por exemplo, a teoria do fato consumado ou a segurança jurídica. Já a revogação terá sempre efeitos ex nunc (a partir de então), porquanto atinge ato legítimo, isto é, não viciado, por isso, sempre deve respeitar aos direitos adquiridos. A doutrina costuma ampliar o rol de limites à revogação, acrescentando a esta hipótese também a impossibilidade da revogação de atos: que a lei declare irrevogáveis; já exauridos ou que determinam providência material já executada, atos vinculados; atestados, certidões ou votos, atos preclusos e atos complexos. O conteúdo da Súmula é também reproduzido no art. 53 da Lei nº 9.784/99, de acordo com o qual: A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. 9