Direito Administrativo

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1 Direito Administrativo Anulação e Invalidação de Atos Administrativos Professor Cristiano de Souza

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3 Direito Administrativo ANULAÇÃO E INVALIDAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO Os atos administrativos podem ser acometidos de vícios ou defeitos capazes de afetar cada um de seus elementos: sujeito, objeto, forma, motivo e a finalidade, comprometendo a validade do ato ou de seus efeitos. Vamos analisar os vícios em cada elemento. Vejamos: VÍCIOS RELATIVOS AO SUJEITO a) OS VÍCIOS DE COMPETÊNCIA: acontece nos casos de usurpação de cargo ou função, função de fato e excesso de poder. A usurpação de cargo ou função e a função de fato decorrem da falta de titulação do sujeito à prática do ato, ou seja, o agente não detém habilitação legal para exarar o ato administrativo, ou porque é usurpador de cargo ou função, ou porque exerce função administrativa aparentando ser titulado para tal (agente putativo). Exemplo: ocorre no caso do chefe substituto que exerceu funções além do prazo determinado. Nesse caso, o ato é válido pela aparência de legalidade que encerra, bem como para resguardar terceiros de boa-fé. O excesso de poder verifica-se quando o agente público extrapola os limites de sua competência. O excesso de poder, ao lado do desvio de finalidade ou desvio de poder, são espécies do gênero abuso de poder. Conclusão: Abuso de Poder pode ocorrer em duas situações: a) Por excesso de poder; b) Por desvio de finalidade ou desvio de poder. Exemplo: a autoridade competente para aplicar penalidade de suspensão, impõe a de demissão, cuja competência para fazê-lo não lhe foi atribuída por lei. Lembre-se que a competência não se presume, pois resulta da lei. Veja o art. 143 da Lei nº 8.112/

4 Art As penalidades disciplinares serão aplicadas: I pelo Presidente da República, pelos Presidentes das Casas do Poder Legislativo e dos Tribunais Federais e pelo Procurador-Geral da República, quando se tratar de demissão e cassação de aposentadoria ou disponibilidade de servidor vinculado ao respectivo Poder, órgão, ou entidade; II pelas autoridades administrativas de hierarquia imediatamente inferior àquelas mencionadas no inciso anterior quando se tratar de suspensão superior a 30 (trinta) dias; III pelo chefe da repartição e outras autoridades na forma dos respectivos regimentos ou regulamentos, nos casos de advertência ou de suspensão de até 30 (trinta) dias; IV pela autoridade que houver feito a nomeação, quando se tratar de destituição de cargo em comissão. Os vícios de capacidade referem-se ao impedimento e à suspeição. O impedimento gera uma presunção absoluta de incapacidade, enquanto que a suspeição acarreta apenas presunção relativa de incapacidade. Veja os art. 18, 19 e 20, ambos da Lei 9.784/99: Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I tenha interesse direto ou indireto na matéria; II tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge, companheiro ou parente e afins até o terceiro grau; III esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou respectivo cônjuge ou companheiro. Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar. Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para efeitos disciplinares. Art. 20. Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o terceiro grau. VÍCIOS RELATIVOS AO OBJETO O objeto do ato, além de lícito, deve ser possível, moral e determinado, diz-se que haverá vício quanto ao objeto se for ilícito, impossível, imoral e indeterminado. Maria Sylvia Zanella Di Pietro oferece os seguintes exemplos de vícios quanto ao objeto: a) ato proibido por lei: desapropriação de imóvel do Estado membro pelo Município; b) ato impossível: nomeação para cargo inexistente; 4

5 Direito Administrativo Anulação e Invalidação de Atos Administrativos Prof. Cristiano de Souza c) ato imoral: parecer feito sob encomenda apesar de contrário ao entendimento de quem o profere; d) ato indeterminado: desapropriação de bem não definido com precisão. VÍCIOS RELATIVOS À FORMA O vício relativo à forma consiste na omissão ou na observância de incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato. Sendo assim, o vício existe sempre que o ato deva ser exteriorizado por determinada forma e isso não se verifica. Exemplo: o edital é a forma correta para convocação dos interessados a participar de concorrência. A falta de motivação, quando exigida para a prática do ato, igualmente acarreta defeito do ato administrativo sob o aspecto da forma. VÍCIOS RELATIVOS AO MOTIVO Haverá vício quanto ao motivo se ele for inexistente ou falso. Portanto, o motivo é o pressuposto de fato e de direito que autoriza a prática do ato. Não existindo o pressuposto de fato ou o pressuposto de direito, o ato será viciado. Exemplo de inexistência de pressuposto de direito: ato praticado com fundamento em norma revogada. Exemplo de inexistência de pressuposto de fato: demissão de servidor em razão de abandono de cargo e posterior verificação de seu falecimento, razão única do não comparecimento ao serviço. VÍCIOS RELATIVOS À FINALIDADE O vício relativo à finalidade, denominado desvio de finalidade ou desvio de poder, verificase quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. Haverá desvio de poder ou desvio de finalidade tanto se o ato praticado se desviou de qualquer interesse público, quanto o ato praticado atende a interesse público diverso daquele estabelecido explícita ou implicitamente na regra de competência. Exemplos: desapropriação de um bem imóvel para prejudicar inimigo do administrador. Remoção de servidor para puni-lo. 5

6 CONVALIDAÇÃO Conforme Maria Sylvia Zanella Di Pietro, convalidação, também chamada de saneamento, é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este foi praticado. Exemplo: exoneração do servidor a pedido sem que inicialmente tenha havido pedido formal. Nesse caso, a apresentação posterior do referido pedido por parte do particular convalida o ato administrativo. OBS.: A convalidação só é possível se o ato puder ser reproduzido validamente no momento presente. Ou seja, o vício é sanável. Veja o art. 55 da Lei 9.784/99 sobre o tema: Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração. ANULAÇÃO OU INVALIDAÇÃO A ANULAÇÃO é a retirada do ato administrativo por razões de ilegalidade. Atinge, portanto, ato inválido. Opera efeitos ex tunc, desde então, a partir da expedição do ato administrativo ora anulado, já que ato inválido não pode gerar efeitos. Tanto a Administração Pública quanto o Judiciário podem anular os atos administrativos que se encontrem viciados. A Administração Pública o faz pelo poder de autotutela podendo anular o ato de ofício ou desde que provocada. O Judiciário o faz no exercício do controle de legalidade, mas depende de provocação para analisar a legalidade do ato administrativo. A anulação do ato administrativo pelo exercício da autotutela está consagrada em duas Súmulas do STF, 346 e 473, vejamos: SÚMULA Nº 346 STF de 13/12/1963 Enunciado: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. SÚMULA Nº 473 STF de 03/12/1969 Enunciado: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Esse assunto também encontra respaldo jurídico na Lei 9.784/99, vejamos: 6

7 Direito Administrativo Anulação e Invalidação de Atos Administrativos Prof. Cristiano de Souza Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. REVOGAÇÃO A revogação implica retirada do ato por razões de conveniência e oportunidade, extinguindo ato válido. O ato de revogação é discricionário, porque proporciona ao administrador um exame de mérito para decidir ou não pela retirada do ato, segundo os critérios da conveniência e oportunidade. Por isso, os efeitos da revogação operam ex nunc, desde agora, isto é, a partir da revogação para frente. Diferentemente da anulação, a revogação é privativa da Administração, não cabendo ao Judiciário, na sua função típica, revogar o ato administrativo, uma vez que não pode decidir sobre a conveniência e a oportunidade do administrador. Assim, a autoridade que editou o ato administrativo é normalmente a autoridade competente para a revogação. A autoridade superior também costuma ter competência para tanto, já que tem poderes de rever o ato de ofício ou mediante a via recursal pelo efeito devolutivo do recurso. Veja o art. 55 da Lei 9.784/99 sobre o tema: Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. [...] Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência. [...] Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: [...] VIII importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo. 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato. 7

8 LIMITES DA REVOGAÇÃO Segundo classificação de Maria Sylvia Zanella di Pietro NÃO PODEM SER REVOGADOS os seguintes atos: 1) Os atos vinculados; 2) Os que exauriram os seus efeitos; 3) Aqueles em que a competência já se exauriu em relação ao objeto do ato. Ex: a interposição de recurso contra o ato administrativo impede que a autoridade inferior o revogue porque ele está submetido à apreciação de autoridade superior; 4) Os meros atos administrativos, tais como certidões, atestados, votos; 5) Os integrantes de um procedimento, porque a novo ato ocorre a preclusão com relação ao ato anterior; 6) Os que geram direitos adquiridos. ATENÇÃO: NÃO cabe revogação de ato administrativo ilegal, pois a revogação pressupõe um ato válido. EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS Os atos administrativos extinguem-se por: 1) Cumprimento de seus efeitos; 2) Desaparecimento do sujeito ou do objeto; 3) Por renúncia; 4) Por retirada, que abrange: 8

9 Direito Administrativo Anulação e Invalidação de Atos Administrativos Prof. Cristiano de Souza a) Por revogação; b) Por invalidade; c) Cassação: por inadimplência total ou parcial do administrado que não cumpre o estabelecido em lei ou contrato; d) Caducidade: quando norma superveniente torna inadmissível a situação antes permitida; e) Contraposição: quando emitido ato com fundamento em competência diversa que gerou o ato anterior. Exemplo da exoneração de servidor que tem efeitos contrapostos da nomeação. 9

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