NOTA TÉCNICA POLÍTICA FISCAL DE 2015 A 2022: TRAJETÓRIAS POSSÍVEIS DE AJUSTAMENTO

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1 NOTA TÉCNICA POLÍTICA FISCAL DE 2015 A 2022: TRAJETÓRIAS POSSÍVEIS DE AJUSTAMENTO Gabriel Leal de Barros* 1 JULHO DE 2014

2 1 Introdução Diante da difundida necessidade e expectativa do mercado em torno de algum ajuste na condução da política econômica a partir de 2015, seja o governo qual for, o exercício atual procura adicionar algumas reflexões quantitativas acerca dos possíveis caminhos de ajustamento que a política fiscal, em particular, pode trilhar. Nesse sentido, foram traçados dois cenários: O primeiro considera um tombo maior da economia em 2015, porém com uma recuperação mais vigorosa a partir de 2016 e convergência da inflação para o centro da meta de 4,5% a.a em 2017; Já o segundo, leva em conta uma continuidade das atuais taxas de crescimento e inflação na casa 2% e 6% ao ano, respectivamente. As premissas serão apresentadas de maneira mais formal na tabela 1. Vale destacar que a apresentação dessa versão do exercício de simulação do processo de ajustamento das contas fiscais tem por objetivo ser mais concisa e objetiva, deixando para depois maiores (e não menos importantes) detalhamentos acerca das premissas e hipóteses que embasaram o cenário fiscal inicial por completo. A ideia é focar no lead e no que há de mais relevante em torno das potenciais trajetórias fiscais. Tabela 1: Premissas Macroeconômicas Rubricas Cenário 1: Recuperação do Crescimento PIB Real (% a.a) 1,00 4,50 3,50 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 Inflação (% a.a) 7,50 5,00 4,50 4,00 4,00 4,00 4,00 4,00 Cenário 2: Crescimento Baixo PIB Real (% a.a) 1,20 1,60 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 2,00 Inflação (% a.a) 6,80 6,20 6,40 6,40 6,20 6,20 6,00 5,90 Em que pese a maior dificuldade para fazer previsão em função da cada vez mais escassa previsibilidade que tem acometido às estatísticas fiscais, o exercício de simulação de médio prazo buscou ex-ante trabalhar com uma ótica um pouco distinta da tradicionalmente apresentada pela Secretaria do Tesouro Nacional, mais agregada. Com isso, espera-se ao mesmo tempo isolar os mecanismos mais discricionários da política fiscal bem como ter um retrato, o mais fidedigno possível, da condição estrutural * Economista, Pesquisador do IBRE/FGV e especialista em contas públicas. As opiniões expressas neste documento são exclusivamente do autor e não expressam necessariamente as do IBRE/FGV. Erros e omissões são, naturalmente, de inteira responsabilidade do autor. O autor é particularmente grato ao apoio da assistente Vilma da Conceição Pinto. Elaborado em 24/06/

3 das contas públicas. Nesse sentido, espera-se que uma análise mais detida nos detalhamentos das contas fiscais possa enriquecer o exercício de simulação e minimizar a amplitude dos erros, onipresentes nos trabalhos de forecast. 3 Sobre os Cenários Fiscais A respeito das simulações relativas às distintas trajetórias possíveis para o gasto público, optou-se por trabalhar com as mais variadas combinações de regras de reajuste do salário mínimo, fundamentais na determinação da trajetória de grande parte dos componentes do grupo de transferência de renda (TR), que inclui além dos gastos com o regime privado de previdência, os benefícios assistenciais, abono, seguro desemprego e o programa bolsa família. O programa Minha Casa Minha Vida foi mantido em todas as simulações no patamar de 0,2% do PIB de 2015 a Ainda no que diz respeito à dinâmica do salário mínimo, incorporamos no exercício de simulação as quatro principais regras que hoje estão sobre a mesa de negociações para entrar em vigor a partir de 2016, são elas: 1. Regra PIB, compreendida como sendo a atual regra, de inflação do período anterior ao de referência mais o crescimento em termos reais do PIB de dois anos antes; 2. Correção 0%, entendida como a manutenção dos ganhos que a atual política de ganhos reais proporcionou ao piso nacional; ou seja; reajuste do mínimo pela inflação cheia registrada no período anterior; % de ganho real, entendido como sendo uma aproximação a regra mais alinhada ao crescimento da produtividade do trabalho ou ao PIB per capita; % de ganho real após 2019, assumindo que a atual regra de PIB seja prolongada até 2019 e, somente a partir de 2020, prevaleça a regra de mais 1% de ganho real. Além do efeito preço captado pela escolha da regra do mínimo, o exercício incorpora uma abordagem botom-up que busca levar em conta as particularidades dos distintos componentes das TR s para simulação do quantum dos benefícios, tanto daqueles que são diretamente amarrados ao piso nacional quanto dos demais. Adicionalmente a estas hipóteses, mantivemos o gasto com pessoal constante em 4,26% do PIB até o final do período e uma contenção

4 importante de 0,2 pontos do produto sobre o investimento em 2015 que fecharia em 0,8% ante a média de 1,0% do PIB nos anos anteriores - como forma de sinalização do commitment com a trajetória de gradual ajustamento fiscal. Por fim, assumimos que dois terços do custo com o subsídio ao setor elétrico (aqui entendido como os subsídios à Conta de Desenvolvimento Energético) que teve impacto fiscal primário, cerca de R$20,4 bilhões no biênio de 2013/14E, será em grande parte revertida já em Ou seja, mesmo com alguma reversão dos subsídios no ano que vem, haveria impacto primário de R$6,8 bilhões sobre a despesa primária, fruto do resíduo e certo gradualismo da política. Pelo lado das receitas, o exercício assume um retorno a padrões civilizados (pré-crise) do nível de remessa de dividendos das estatais federais, concomitantemente com o cenário moderado de tapering dos bancos públicos, mantidos constantes em 9,5% do PIB. Esse ponto é de grande relevância para a dinâmica das dívidas bruta e líquida, que não serão detalhadas aqui, mas que foram consideradas no exercício mais completo. Por fim, assumiu-se um tarifaço equivalente a 0,5% do PIB em 2015, decorrente da reversão de apenas parte (ainda tímida) das medidas de desoneração tributária. As demais receitas primárias dependem intimamente do dinamismo do crescimento econômico. Resultados De forma bastante objetiva e sintética, os resultados ratificam o diagnóstico de que a política fiscal - nos moldes que hoje vigoram no país não deve caminhar à frente dos fundamentos e drivers do crescimento econômico. Caso contrário, corre-se o risco de entrar num círculo vicioso uma vez que a continuidade da atual regra fiscal - que prioriza os gastos com transferências de renda não produz significativo efeito multiplicador em termos de maior expansão econômica, fundamental para viabilizar e sustentar políticas dessa natureza. Além disso, o risco que decisões pouco maduras podem trazer em termos de crescimento, seja pela via de maiores despesas correntes ou mesmo por aumento ativo de carga fiscal, tende a reforçar uma pró-ciclicalidade e induzir a economia a uma espiral de difícil solução, naturalmente mais custosa, social e economicamente. De outra forma, é crucial que o processo de tomada de decisões incorpore em seu background reflexões e mecanismos 4

5 que garantam a vitalidade e o poder de atuação efetivamente anticíclico da política fiscal. Dito de forma bastante direta: O fiscal não pode ser restrição para o crescimento, seria um tiro no pé! Ele tem de vir a reboque, especialmente se as decisões não priorizam o aumento do investimento público, como indutor e complementar ao privado. Vamos aos números, o que de fato interessa. Com baixo crescimento e sem reformas na despesa, o superávit primário só alcança níveis de 2,5% do PIB (aquele mais próximo de estabilizar a dívida pública) em 2021, caso a opção pela nova regra do salário mínimo seja de correção real de 0%. As demais opções, regra PIB e + 1% de ganho real, garantem no máximo um primário de 2,3% do PIB em 2022, patamar que ameaça o investment grade pois não garante a convergência da dívida para equilíbrio. As trajetórias estão expostas no gráfico 1. Ainda sob o cenário de baixo crescimento, o fim do abono salarial teria o benefício de mudar o esforço fiscal de nível, para a faixa de 2,3% do PIB, porém sua dinâmica continuaria dependendo da decisão para o piso nacional. A única regra de salário mínimo capaz de recuperar o fôlego fiscal nesse cenário seria a correção pela inflação, sem ganho real. Sob essa regra, o primário alcançaria 2,5% já em 2017 e poderia chegar até 3% do PIB em Ou seja, haveria recuperação gradual e consistente, mesmo com baixo crescimento, nos próximos 2 mandatos presidenciais. As trajetórias estão expostas no gráfico 2. Gráfico 1: Resultado Primário no Cenário Baixo Crescimento (com abono salarial) 5

6 Gráfico 2: Resultado Primário no Cenário de Baixo Crescimento (sem abono salarial) Com recuperação do crescimento, tudo fica naturalmente muito mais fácil. Porém, vale destacar que mesmo nesse cenário, o resultado fiscal teria dificuldades para atingir o patamar de 2,5% do PIB até 2019 caso seja decidido pela manutenção da atual regra do salário mínimo. Essa leitura é substancialmente importante uma vez que mesmo num cenário otimista de crescimento, o primário que estabiliza a dívida pública não é atingido em horizonte relevante. Novamente e assim como no cenário de baixo crescimento, a regra que viabiliza o adequado e requerido equilíbrio fiscal permanece sendo aquela que conserva os ganhos que a atual política (regra PIB) proporcionou ao piso nacional. Essa opção permite uma combinação ganha-ganha imbatível, uma vez que reforça o braço fiscal na macro ao mesmo tempo em que abre caminho para que o aumento do investimento público se viabilize. Os resultados estão expostos no gráfico 3. A julgar pelo consenso em torno do diagnóstico da recuperação do piso nacional, seja em dólares ou mesmo como razão da renda média nacional e até frente à outras economias, garantir essas conquistas através de uma regra que mantem o poder de compra não deveria ser entendido como um andar para trás na política de transferência de renda. É preciso, sim, priorizar canais mais efetivos e críveis para tocar essa política, além da própria continuidade ou retomada do crescimento econômico. Para que os 2,5% do PIB de primário seja alcançado sob o cenário de retomada do crescimento, o fim do abono salarial seria de grande apoio, ainda que mantida a atual regra do salário mínimo. Todavia, destacar os riscos e efeitos colaterais de uma frustração de crescimento à luz dessa 6

7 escolha seria uma trivialidade diante do exposto até aqui. Os resultados estão expostos no gráfico 4. Gráfico 3: Resultado Primário no Cenário de Recuperação do Crescimento (com abono salarial) Gráfico 4: Resultado Primário no Cenário de Recuperação do Crescimento (sem abono salarial) 7

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