Política Versus Administração: Em Busca de um Equilíbrio Possível Através da Gestão Pública Estratégica

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1 Política Versus Administração: Em Busca de um Equilíbrio Possível Através da Gestão Pública Estratégica Autoria: Rubem Pinto de Melo, Erivana Santos Rosa Penedo, Ronaldo Pontes Moura RESUMO A partir da visão de Max Weber de que o problema central da burocracia não é organizacional ou administrativo, mas sim político, e considerando que essa questão ainda não foi definitivamente respondida pelas teorias pós-burocráticas de administração, em destaque a administração pública gerencial, este artigo tem como objetivo demonstrar que a adoção de uma gestão pública estratégica voltada para a efetividade dos programas governamentais pode significar um importante elemento de equilíbrio na relação dicotômica entre política e administração. Além desta questão dicotômica apresentada por Weber, este artigo aborda o referencial teórico do pensamento estratégico, dividido em diferentes escolas, explorado por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel, bem como a metodologia do balanced scorecard - desenvolvida por Kaplan e Norton, para identificar os principais temas estratégicos orientadores da administração pública, agrupá-los em uma cadeia de relações de causa e efeito e relacioná-los a diversas escolas de pensamento estratégico. O resultado é a construção de um instrumento de gestão, configurado como um gabarito de mapa estratégico, no qual podem ser organizados, em cinco diferentes perspectivas, os principais objetivos estratégicos da organização interligados numa cadeia de relações de causa e efeito que conduzem à efetividade do programa governamental. INTRODUÇÃO Como um modelo aparentemente esgotado, a burocracia transformou-se em um monstro de mil faces que atormenta o cidadão nas suas relações cotidianas com o Estado. Ela é freqüentemente apontada como uma das principais causas da ineficiência e da corrupção na administração pública, como demonstra pesquisa junto a líderes empresariais brasileiros. Para os entrevistados desta pesquisa, entre os principais fatores que causam ou encorajam a corrupção aparece em primeiro lugar o sistema jurídico ineficaz e a sensação de impunidade, seguido da burocracia excessiva (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2006). Neste sentido, para o senso comum, o modelo burocrático deveria simplesmente ser eliminado e substituído por uma forma de gestão pós-burocrática com características gerenciais. Porém, como lembra Martins (2006), a organização pós-burocrática tem sido colocada como uma promessa de felicidade organizacional, de liberação dos efeitos da burocracia sobre as pessoas e a sociedade, porque sua formatação organizacional seria, ou poderia ser diferente da aludida por Weber (1999). No entanto, ela está baseada no falso pressuposto de que o problema da burocracia é exclusivamente organizacional. Parte das tentativas de substituir a administração pública burocrática por uma administração pública com características gerenciais vem dessa interpretação equivocada do tipo ideal de burocracia de Max Weber. Inclusive, algumas características das teorias pósburocráticas podem ser simplesmente entendidas como atualização, ou adequação do tipo 1

2 ideal de Max Weber aos tempos atuais. O cerne da burocracia continua intacto. [...] embora muitos se queixem dos pecados da burocracia, seria ilusão imaginar que o trabalho administrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquer setor, sem a presença de funcionários trabalhando em seus cargos (WEBER, 1978). Para Weber o problema central da burocracia não é organizacional ou administrativo, mas político. Sua sociologia política evidencia os riscos da desintegração entre política e administração, processo de inversão da racionalidade burocrática, cuja tendência ao absolutismo burocrático ameaça a legitimidade do estado. Essa dicotomização entre política e administração ocorre tanto pelo isolamento da administração em relação às premissas valorativas da ação pública, quanto pelo seu reverso, a usurpação, pela administração, das funções políticas. Os modelos pós-burocráticos de administração pública preconizados pela revolução gerencial apresentam, embora de forma diferenciada, o mesmo caráter dicotomizante entre política e administração típico da burocracia (MARTINS, 2006). A ausência de uma resposta da administração pública gerencial ao conflito entre política e administração não justifica, no entanto, a falta de ação. No nível político, a sociologia política de Weber aceita o conflito entre política e administração, razão substantiva e instrumental, fatos e valores, como insolúvel, embora passível de equilíbrio mediante o exercício efetivo da liderança política. (MARTINS, 2006, [sem grifo no original]). Em conseqüência, a afirmativa acima leva à formulação do seguinte problema: Uma gestão pública de caráter gerencial, mesmo que não apresente solução para a dicotomia entre política e administração, pode oferecer ao homem público, ocupante de cargo executivo, ferramentas de gestão que permitam o exercício efetivo da liderança política e o auxiliem na maximização dos resultados dos programas governamentais? Com isso, esse estudo pretende investigar a possibilidade de equilíbrio na relação conflituosa entre política e administração através de uma gestão pública estratégica como método para se chegar à efetividade dos programas governamentais. Para tanto, buscar-se-á a compreensão de diferentes conceitos de estratégia, bem como uma metodologia para colocá-la em ação, e a identificação de temas estratégicos orientadores da administração pública. O resultado pretendido é a proposta de um instrumento de aplicação utilizando a tecnologia do Balanced Scorecard, no qual os temas estratégicos serão arranjados sob diferentes perspectivas interligadas numa cadeia de relações de causa e efeito com o objetivo de se alcançar a efetividade do programa governamental. O Pensamento Estratégico Até onde é factível uma gestão estratégica na administração pública? A resposta dependerá do entendimento que se tem de estratégia. Comumente, estratégia é definida como um plano. [...] o conjunto dos grandes propósitos, dos objetivos, das metas, das políticas e dos planos para concretizar uma situação futura desejada, considerando as oportunidades oferecidas pelo ambiente e os recursos da organização (FERNANDES, 2005). Essa é, no entanto, uma visão parcial da administração estratégica. Isto porque, segundo Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), estratégia é uma palavra inevitavelmente definida de uma forma e freqüentemente utilizada de outra. Por essa razão, sua obra propõe uma revisão do campo da administração estratégica, expondo seus diferentes ângulos, orientações e tendências. Assim, estruturam sua pesquisa em três pilares básicos. Em primeiro lugar, afirmam que a estratégia requer uma série de definições, cinco em particular, conforme 2

3 ilustrado na Figura 1. A estratégia, desta forma, pode ser compreendida como um plano, um padrão, um pretexto, uma posição ou uma perspectiva. Essas definições foram denominadas de os cinco P s da estratégia. Plano Direção, guia ou curso de ação para o futuro. Olhar para frente. Estratégia Padrão Pretexto Consistência no comportamento ao longo do tempo, pretendida ou não. Olhar o comportamento passado. Truque. Manobra específica para enganar um oponente ou concorrente. Posição Perspectiva Ambiente. Posição de determinados produtos em determinados mercados. Criação de uma posição única e valiosa. Conceito. Maneira fundamental de uma organização fazer as coisas. Figura 1. Os cinco P s da estratégia. Fonte: Adaptado de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). Outro conceito fundamental para a compreensão da estratégia de acordo com Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) é o da estratégia como um processo contínuo. Nele, as organizações desenvolvem planos para seu futuro e também extraem padrões de seu passado. No primeiro caso, verifica-se a estratégia pretendida, no segundo, a estratégia realizada. Nem sempre, porém, as estratégias pretendidas são realizadas. Aquelas intenções que foram plenamente realizadas podem ser chamadas de estratégias deliberadas. Porém, pode ocorrer de um padrão realizado não ter sido expressamente pretendido. Nesse caso encontrase a chamada estratégia emergente. Assim, poucas estratégias são puramente deliberadas, bem como poucas são totalmente emergentes. Uma significa aprendizado zero, a outra significa controle zero. Por fim, com base nessa revisão conceitual, Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) classificam o pensamento estratégico em dez diferentes escolas, conforme Figura 2. Os autores apresentam cada uma das escolas a partir de sua perspectiva limitada, ressaltando suas limitações e contribuições. Escola Visão Escola do Design Formulação da estratégia como um processo de concepção. Escola do Planejamento Formulação da estratégia como um processo formal. Escola do Posicionamento Formulação da estratégia como um processo analítico. Escola Empreendedora Formulação da estratégia como um processo visionário. Escola Cognitiva Formulação da estratégia como um processo mental. Escola do Aprendizado Formulação da estratégia como um processo emergente. Escola do Poder Formulação da estratégia como um processo de negociação. Escola Cultural Formulação da estratégia como um processo coletivo. Escola Ambiental Formulação da estratégia como um processo reativo. Escola de Configuração Formulação da estratégia como um processo de transformação. Figura 2. As Dez Escolas do Pensamento Estratégico. Fonte: Adaptado de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). 3

4 Essas escolas dividem-se ainda em três agrupamentos. As três primeiras escolas classificam-se como de natureza prescritiva. Preocupam-se mais em como as estratégias devem ser formuladas do que em como elas são formuladas. As seis escolas seguintes consideram aspectos específicos do processo de formulação da estratégia, preocupando-se mais com a descrição de como as estratégias são, de fato, formuladas. O último grupo contém apenas uma escola, a da configuração. Uma combinação das outras, essa escola busca a integração de todas as facetas do pensamento estratégico (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000). Uma Gestão Pública Estratégica Essa multiplicidade do pensamento estratégico é pouco percebida no ambiente da administração pública, apesar da estratégia como um plano ser facilmente identificada no processo integrado de planejamento e orçamento do setor público, através do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Além disso, há também um movimento crescente no sentido de dotar as organizações públicas de um planejamento estratégico formal (REZENDE E CASTOR, 2006). No entanto, para o desenvolvimento de uma administração pública com orientação estratégica é preciso ir além do planejamento estratégico, onde é maior a ênfase no desempenho do planejamento que no próprio desempenho da organização. Por seu caráter legal e impositivo o processo de planejamento e orçamento, com uma influência marcante da escola de planejamento, não permite muita flexibilidade ao administrador público no atendimento às demandas da sociedade, que se tornam maiores e mais complexas (TROSA, 2001). A separação entre formulação e implementação da estratégia é visível, com vantagem para a primeira. Nesse caso estratégias emergentes acabam sendo descartadas devido a um engessamento da organização provocado por um planejamento formal e distante das demandas da sociedade. O desafio do gestor público deve ser buscar uma execução orçamentária mais eficiente, eficaz e efetiva (MATIAS-PEREIRA, 2007), se possível fazendo uso das estratégias emergentes na organização. A consistência da sua ação pode gerar padrões que acabarão por influenciar na elaboração do orçamento anual seguinte e, assim, conseguir uma aproximação maior entre o planejamento e a execução. Para superar a fase de planejamento e efetivamente adotar uma orientação estratégica o gestor público deve ter consciência dessas variáveis da administração estratégica, pois poderá ter a necessidade de aplicar uma abordagem estratégica específica para alcançar os objetivos dos programas governamentais. Os Cinco P s da estratégia, o conceito de estratégia emergente e as características das dez escolas de pensamento estratégico orientam o desenvolvimento desta pesquisa e servem de base para a configuração de um modelo de gestão pública estratégica. A Estratégia em Ação: Balanced Scorecard e Mapas Estratégicos Grande parte do estudo da estratégia está focalizada em mudanças (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000). E a primeira tarefa da alta direção da organização focalizada na estratégia é tornar a necessidade de mudança em algo óbvio para todos (KAPLAN E NORTON, 2000). 4

5 O Balanced Scorecard e o Mapa Estratégico permitem traduzir a estratégia de uma organização em indicadores, objetivos, medidas, metas e iniciativas de fácil entendimento pelos membros da organização, proporcionando o alinhamento de todos à estratégia (HERRERO, 2005). Essa metodologia trabalha com o conceito de um sistema balanceado de mensuração que tem o propósito de avaliar o desempenho organizacional sob quatro diferentes perspectivas: financeira; dos Clientes; dos Processos Internos; e do Aprendizado e Crescimento. Os objetivos estratégicos dessas quatro perspectivas são interligados numa cadeia de relações de causa e efeito. Assim, o desenvolvimento e o alinhamento dos ativos intangíveis Aprendizado e Crescimento são indutores de melhorias no desempenho dos processos, perspectiva dos Processos Internos, que, por sua vez, impulsionam o sucesso para os Clientes e acionistas Financeiro. (KAPLAN E NORTON, 2004). O mapa estratégico serve para descrever a lógica da estratégia para toda a organização. Mostra com clareza os objetivos dos processos internos críticos que criam valor para os clientes e para os acionistas, bem como os ativos intangíveis necessários para respaldá-los. Já o Balanced Scorecard traduz os objetivos do mapa estratégico em indicadores e metas. (KAPLAN E NORTON, 2004). A convergência dessa poderosa ferramenta de gestão aos princípios da administração pública está em processo de consolidação, sendo praticada, inclusive, no Tribunal de Contas da União - TCU (BRASIL, 2006b), responsável pelo controle externo dos gastos públicos, no âmbito da União, fato que pode contribuir para a disseminação da ferramenta para outros órgãos da jurisdição do TCU. Neste estudo, esta tecnologia será utilizada para a proposição de um Mapa Estratégico para a gestão de programas públicos alinhado com os conceitos e nas dez escolas de pensamento estratégico reunidos por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). Construção do Modelo A construção do modelo teve início com a determinação dos objetivos que comporiam cada perspectiva do Mapa Estratégico. Assim, optou-se por buscar no próprio setor público e seu entorno, soluções para o problema de pesquisa. Para isso, foi utilizado o brainwriting 6-3-5, uma ferramenta para geração de idéias recomendável para pequenos grupos de até seis pessoas. A técnica consiste no seguinte: 1. Cada participante escreve três idéias em resposta ao problema proposto, no tempo limite de cinco minutos; 2. É feito um rodízio dos papéis preenchidos e são dados mais cinco minutos para a proposição de mais três idéias; 3. O processo se repete, em períodos de cinco minutos, até que todos os participantes tenham preenchido todos os papéis e o rodízio se complete. Foi então reunido, em workshop na cidade de Porto Velho-RO, um grupo de seis profissionais composto por: dois servidores públicos federais; dois servidores públicos estaduais; um consultor de empresas e um professor universitário. Além da experiência profissional, todos os participantes são pesquisadores na área da administração pública. Ao grupo foi apresentada a seguinte questão: Para Max Weber o problema central da burocracia é a dicotomia entre política e administração. Segundo ele, haveria um conflito 5

6 insolúvel entre os interesses da política e os da administração. Nesse sentido, que estratégias poderiam ser adotadas pelo gestor público (político) para superar, ou ao menos equilibrar, essa relação dicotômica no intuito de alcançar a eficiência e a efetividade na execução dos programas governamentais? Aplicado o brainwriting 6-5-3, cerca de uma centena de idéias foram apresentadas. O passo seguinte foi organizar as idéias sugeridas. Para tanto, optou-se pelo diagrama de afinidade. Com essa metodologia as idéias são reunidas em grupos de afinidade e cada grupo é identificado por um tema central. O resultado desse procedimento foi a consolidação das sugestões em oito temas fundamentais. Esses temas estão representados na Figura 3. Os temas propostos coincidem, em grande parte, com conceitos que já vem sendo pesquisados e desenvolvidos no âmbito da administração pública. Pode-se identificar, por exemplo, sua semelhança com diversos critérios e itens adotados pelo Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização GESPÚBLICA (BRASIL, 2006a), programa de gestão baseado em sete critérios de excelência. Da mesma forma, são também temas recorrentes na literatura sobre a Nova Gestão Pública NGP (OSBORNE E GAEBLER, 1994), linha de pensamento que busca a substituição do modelo burocrático da administração pública por outro de caráter gerencial, baseado em modelos empresariais. Liderança Resultados Pessoas Controle Social Gestão Estratégica de programas governamentais Planejamento Comunicação Controle Gerencial Execução Orçamentária Figura 3. Temas fundamentais para a gestão estratégica de programas governamentais. Fonte: Elaborado pelo Autor Para a consecução do objetivo desta pesquisa estes oito temas foram distribuídos em cinco perspectivas, constituindo-se em elementos essenciais do Mapa Estratégico para a gestão de programas governamentais. 6

7 Construindo um Mapa Estratégico Para a adoção deste valioso sistema pelo setor público algumas adaptações são necessárias. Kaplan e Norton (2004) indicam que as organizações do setor privado, de qualquer setor econômico, podem adotar como missão uma perspectiva financeira homogênea: o aumento do valor para os acionistas. O mesmo não pode ser com as organizações públicas. Estas abrangem um conjunto amplo e diversificado de missões. Por isso devem definir seu impacto social e seus objetivos de maneira diferente. Em decorrência disso, algumas perspectivas do Balanced Scorecard foram readequadas para a construção deste modelo em atenção aos princípios e aos objetivos da administração pública. Desta forma, no modelo proposto, a perspectiva financeira foi convertida na perspectiva dos Resultados, a perspectiva dos Clientes passou a ser a perspectiva da Sociedade e as perspectivas dos Processos Internos e do Aprendizado e Conhecimento foram mantidas. Mas, a maior inovação do modelo apresentado na figura 4 foi a inclusão da perspectiva Poder e Política que deverá impulsionar as demais perspectivas para o alcance do objetivo principal da gestão estratégica: a efetividade do programa público. Ao distribuir os temas encontrados na Figura 3 sobre as cinco perspectivas propostas chega-se ao modelo básico do Mapa Estratégico para Gestão de Programas Públicos, ilustrado pela Figura 4. Esse modelo tem como objetivo a representação gráfica da orientação estratégica do líder político empenhado na implementação dos programas de seu governo. EFETIVIDADE DO PROGRAMA Resultados AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DO PROGRAMA Resultados significativos para a comunidade e impacto nos indicadores sócio-econômicos Sociedade CONTROLE SOCIAL Relacionamento com a sociedade Processos Internos PLANEJAMENTO Planejamento objetivo, realista e viável EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA Efetividade do orçamento planejado CONTROLE GERENCIAL Utilização de ferramentas de gestão COMUNICAÇÃO Divulgação dos objetivos, metas e estágios de execução do programa ao seus componentes Aprendizagem e Crescimento PESSOAS Capacitação, avaliação e valorização dos servidores Poder e Política LIDERANÇA POLÍTICA Exercício efetivo da liderança política Figura 4 Mapa Estratégico para Gestão Pública Estratégica Fonte: Elaborado pelo Autor 7

8 Na dinâmica do modelo, as relações de causa e efeito são desencadeadas a partir da atuação da liderança política na condução da relação conflituosa entre política e administração que ocorre na perspectiva do Poder e Política. A ação da liderança política impulsionará, então, o desempenho das pessoas (servidores públicos) na perspectiva do Aprendizado e Crescimento. As pessoas, por sua vez, serão indutoras de melhoria nos processos que ocorrem na perspectiva dos Processos Internos. Em razão disso, a eficiência e eficácia dos processos internos serão identificadas pelo controle do cidadão na perspectiva da Sociedade que, finalmente, refletirá no desempenho do programa perspectiva dos Resultados, obtendose ao final a efetividade do programa. Os temas estratégicos de cada perspectiva do mapa estratégico proposto na figura 4 situam-se no contexto da mudança paradigmática de uma administração pública burocrática auto-referida (MATIAS-PEREIRA, 2007) para uma administração pública gerencial, voltada para o cidadão e para a obtenção de resultados. Devem, ainda, ser analisados a partir de uma visão mais crítica e ampliada da administração estratégica. Para isso se analisará cada perspectiva do Mapa Estratégico tendo como referência os Cinco P s da estratégia, os conceitos de estratégia deliberada e estratégia emergente, além dos fundamentos de dez escolas de estratégia identificadas por Henry Mintzberg, Bruce Ahlstrand e Joseph Lampel (2000). Perspectiva de Poder e Política A liderança política é fundamental no modelo proposto. É através dela que, aproveitando Weber (1999), deve-se buscar o equilíbrio entre política e administração. O principal objetivo deste tema é trabalhar a capacidade da liderança enfrentar as pressões políticas, externas e internas, seja por parte dos aliados para a ocupação da administração com critérios políticos seja por parte da administração, que detém o poder do conhecimento técnico, na usurpação da função política. Segundo Hersey e Blanchard, uma das características da liderança é que os líderes exercem poder (1986). Quando as pessoas levam outros a realizar um determinado trabalho em virtude de sua posição na organização exerce poder de posição. Por outro lado as pessoas que derivam seu poder dos seus subordinados têm poder pessoal. O poder de posição flui de cima para baixo. O poder pessoal vem de baixo, vem dos subordinados. (HERSEY E BLANCHARD, 1986). Seria ideal se o líder tivesse os dois tipos de poder. Porém, isso nem sempre é possível. Obviamente um político eleito detém o poder de posto. Seu poder é legitimado pelas urnas. Porém, isso não é o suficiente para a maximização da eficácia da organização. O líder deve também buscar desenvolver o poder pessoal na medida em que isso significa que as pessoas estariam dispostas a seguir o líder vendo nos objetivos dele a satisfação dos seus próprios objetivos. Ocorre que o poder pessoal é um fenômeno do dia-a-dia: pode ser ganho e perdido (HERSEY E BLANCHARD, 1986). Como demonstrado na Figura 5, Hersey e Blanchard (1986) apresentam, além do poder de posto e do poder pessoal, outras bases de poder que podem ser identificadas como possíveis meios para influenciar com sucesso o comportamento de outros indivíduos. Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), a estratégia a partir da perspectiva de poder macro consiste, em primeiro lugar, do gerenciamento da demanda de diferentes agentes tanto internos quanto externos e, em segundo lugar, de se fazer uso seletivo dos mesmos em benefício da organização. 8

9 Bases de Poder Poder de Coerção Poder de Legitimidade Poder de Competência Poder de Recompensa Poder de Referência Poder de Informação Baseado no temor. Baseado na posição ocupada pelo líder. Baseado na experiência, habilidade e conhecimento que o líder possui. Baseado no poder do líder de recompensar os outros. Baseado nas características pessoais do líder. Baseado na posse ou acesso, por parte do líder, a informações, consideradas importantes pelos outros. Figura 5. Bases de Poder. Fonte: Hersey e Blanchard (1986, p. 220). Poder de Conexão Baseado nas conexões do líder com pessoas importantes ou influentes dentro e fora da organização. Por outro lado, a estratégia pode expressar-se, fundamentalmente, por intermédio da visão do líder. Ou seja, uma representação mental de estratégia, criada ou ao menos expressa na cabeça do líder. Essa é uma característica da escola empreendedora na administração estratégica. Essa visão serve como inspiração e também como um senso daquilo que precisa ser feito - uma idéia guia, se você preferir (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000). No mapa estratégico proposto na figura 4 a liderança política, inserida na perspectiva do Poder e da Política, sustenta todas as estratégias das demais perspectivas e influencia diretamente na execução da estratégia por parte dos servidores, inseridos na perspectiva de Aprendizagem e Crescimento. Perspectiva de Aprendizagem e Crescimento Para Norton e Kaplan (2004) a perspectiva do aprendizado e crescimento tem como objetivo alinhar os ativos intangíveis - compostos pelo capital humano, capital da informação e capital organizacional - com a estratégia da organização. O alinhamento dos ativos intangíveis à estratégia representa um grande desafio para a administração pública. Geralmente, esses ativos estão desconectados de qualquer tipo de estratégia. Nesse caso, o líder deve enfrentar a resistência de uma burocracia auto-referida e, muitas vezes, sem capacidade de gerar valor para a sociedade. A própria estratégia, quando se trata de pessoas, informação e cultura na organização pública deve ser pensada além da visão congeladora do planejamento estratégico. Nessa direção, duas escolas do pensamento estratégico podem ajudar na definição ou na identificação da estratégia da organização pública. A primeira, chamada de escola cognitiva, diz basicamente que é preciso compreender a mente humana, assim como o cérebro humano, para entender a formação da estratégia. Assim, ela é um processo cognitivo que tem lugar na mente do estrategista, emergindo como 9

10 perspectivas que dão forma à maneira pela qual as pessoas lidam com informações vindas do ambiente (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000). A segunda escola, e ainda mais importante, é a escola do aprendizado. Nessa escola observa-se a importância do conceito de estratégia emergente. [...] o conceito de estratégia emergente abre a porta para o aprendizado estratégico, porque reconhece a capacidade da organização para experimentar. Uma ação isolada pode ser empreendida, o feedback pode ser recebido e o processo pode prosseguir até a organização convergir sobre o padrão que passa a ser sua estratégia. (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 143). Ao contrário da estratégia deliberada que focaliza o controle certificando-se de que as intenções gerenciais são realizadas em ação, a estratégia emergente focaliza o aprendizado. Assim, para essa escola [...] as estratégias emergem quando as pessoas, algumas vezes atuando individualmente mas na maioria dos casos coletivamente, aprendem a respeito de uma situação tanto quanto a capacidade de sua organização de lidar com ela. (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 134). Nesse sentido, o processo de formação da estratégia pode receber contribuições de pessoas informadas de qualquer parte da organização. Outra escola que também pode contribuir no processo de formação da estratégia na administração pública é a chamada escola cultural. Nela a estratégia é resultado de um processo de interação social, baseado nas crenças e nas interpretações comuns aos membros de uma organização (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 134). Coloque o poder diante de um espelho e a imagem invertida que você vê é a cultura. O poder toma a entidade denominada organização e a fragmenta; a cultura junta uma coleção de indivíduos em uma entidade integrada chamada organização. De fato, aquele focaliza principalmente o interesse próprio e esta, o interesse comum. (MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, 2000, p. 194). De fato, o político não pode de forma alguma ignorar a estrutura e a cultura da organização. O ideal é que busque compreendê-las e, se não for possível, utilizá-las a seu favor. Os criadores do balanced Scorecard já identificaram que a estrutura é provavelmente o maior empecilho à mudança nas empresas. Para David Norton: As empresas estão aceitando sua organização como ela é, pois existem razões para que seja assim, e há muita coisa boa nisso. Em vez de brincar com a estrutura, estão brincando com o sistema. Essas empresas estão definindo um processo de planejamento que se encaixa na organização existente, um sistema de incentivos que permeia a organização. Então, tudo sobre gestão de estratégia que observamos nessa companhias de sucesso e escrevemos sobre isso - é basicamente uma maneira de se entranhar nas tradicionais estruturas de poder, de atravessar os silos e feudos, sem mudar nada. O alinhamento é realmente a abordagem da organização. (NORTON, 2007, p.107). O gestor público deve ter a capacidade de compreender que uma alteração significativa na orientação estratégica da organização dificilmente se concretizará a partir de um esforço formal de planejamento. A resistência da burocracia ocorre justamente devido à imposição de um planejamento que não corresponde ao que realmente ocorre na organização. O que as escolas, cognitiva, de aprendizado e cultural demonstram é que não pode haver uma separação entre formulação e implementação, entre pensar e agir. Um caminho para a gestão pública estratégica, principalmente em relação aos ativos intangíveis, é a identificação de padrões de comportamento que funcionam e o alinhamento da organização a essa estratégia. Perspectiva dos Processos Internos 10

11 Esta perspectiva apresenta temas estratégicos que devem impulsionar a organização na direção de resultados voltados para a sociedade. Na administração pública essa perspectiva tem sua tradução explícita na definição do princípio da eficiência introduzido no caput do art. 37 da Constituição Federal por meio da Emenda Constitucional n.º 19, de 4 de junho de Para Alexandre de Moraes (1999, p. 294): O princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. No setor público o instrumento mais importante aplicado na busca dessa eficiência é o processo de planejamento e orçamento. Para Giacomoni (2001) a integração entre plano plurianual e orçamento anual é explicitada por meio do papel cumprido pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que, além da função de orientar a elaboração dos orçamentos anuais, destaca do Plano Plurianual (PPA) as prioridades e as metas a serem executadas no orçamento anual. A figura 6 busca representar esse processo. ELABORAÇÃO E REVISÃO DO PLANO PLURIANUAL - PPA ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS E PROGRAMAS NACIONAIS, REGIONAIS E SETORIAIS CONTROLE DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA Figura 6 Processo integrado de planejamento e orçamento. Fonte: Giacomoni (2001, p. 194) Esse é um tipo de planejamento considerado convencional e insatisfatório. Instabilidade política, incertezas econômicas, deficiências técnicas, falta de dados e a inexistência de sistemas administrativos adequados são alguns fatores apontados pelo seu fracasso. (GIACOMONI, 2001). Por seu caráter legal e impositivo o processo de planejamento e orçamento, com uma influência marcante da escola de planejamento, não permite muitas possibilidades ao administrador público na construção da gestão estratégica. A separação entre formulação e implementação é visível. Nesse caso estratégias emergentes acabam sendo descartadas devido a um engessamento da organização provocado por um planejamento formal e distante das necessidades sociais. 11

12 As considerações sobre a escola de aprendizagem apresentadas na perspectiva dos ativos intangíveis também devem ser observadas em relação aos temas estratégicos da perspectiva dos processos internos. O desafio do líder deve ser buscar uma execução orçamentária mais eficiente, se possível fazendo uso das estratégias emergentes na organização. A sua consistência pode gerar padrões que acabarão por influenciar a elaboração do orçamento anual seguinte e, assim, conseguir uma aproximação maior entre o planejamento e a execução do orçamento. Nesse sentido, além do uso adequado de ferramentas de controle gerencial, o líder deve fazer uso de uma comunicação eficiente com os chamados stakeholders, ou seja, todos aqueles com interesse ou participação no programa, sejam eles internos ou externos. Perspectiva da Sociedade A cultura do controle social no Brasil ganhou impulso, principalmente, a partir da reforma gerencial do aparelho do Estado em Parte da tentativa de substituição de uma administração burocrática auto-referida por uma administração pública gerencial orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados. O objetivo é construir um Estado que responda às necessidades de seus cidadãos; um Estado democrático, no qual seja possível aos políticos fiscalizar o desempenho dos burocratas e estes sejam obrigados por lei a lhes prestar contas, e onde os eleitores possam fiscalizar o desempenho dos políticos e estes também sejam obrigados por lei a lhes prestar contas. (BRESSER PEREIRA, 2003, p. 36). Nesta mesma direção Matias Pereira (2002) entende que o principal propósito da reforma gerencial é o de assegurar os mecanismos necessários ao aumento da eficácia, eficiência e efetividade da administração pública. Acrescenta, também, a necessidade de tornar mais democrática a relação entre o Estado e a sociedade. Para ele [...] a questão da transparência das ações governamentais surge como uma prática indispensável para o fortalecimento da democracia, bem como de legitimação do esforço de modernização da administração pública, especialmente nas questões que envolvem os resultados e a responsabilidade dos funcionários. (MATIAS PEREIRA, 2002, p.7). Em virtude desta mudança de paradigma de uma administração pública burocrática voltada para o processo e seus próprios interesses para uma administração pública gerencial em que o foco passa a ser o cidadão, evidentemente o controle social passa a ser um fator de elevada importância na gestão estratégica da organização. Assim, a comunicação institucional torna-se um elemento de ligação entre o Estado e a sociedade, permitindo a esta maior conhecimento das atividades que o Estado empreende para atender às suas demandas, a relevância dessas medidas e a efetividade dos resultados obtidos. Elemento presente no ordenamento jurídico do país, o controle social pode apresentar, no entanto, características negativas a uma gestão estratégica. A disfuncionalidade mais importante que acomete o sistema de controle social, principalmente quando ele é exercido por conselhos representativos da sociedade, é a ocupação desses conselhos por membros de partidos políticos. Então, os interesses defendidos não são mais os da sociedade em geral, mas sim de grupos políticos que podem até inviabilizar a execução de um programa. Outro risco que se corre é a utilização do conceito de controle social para transferir para a sociedade as funções próprias do Estado. Neste sentido Francisco Longo expressa sua preocupação ao ser questionado sobre o papel do controle social sobre a gestão: 12

13 [...] gostaria de dizer algo que vai contra a corrente de certas idéias sobre participação social, especialmente na América Latina. Melhorar a gestão pública é tarefa dos governos. Se os governos não o fazem, igualmente não o fará a sociedade civil. Não podemos utilizar o controle social como mecanismo para eximir os governos de suas responsabilidades. Em países castigados pelo mau governo, pela corrupção, pela captura do Estado, existe um estado de ânimo que estimula um certo tipo de pensamento: com esses políticos, com esses mecanismos, com essas classes políticas não há nada a fazer; temos de criar os mecanismos de controle social, de pressão. Defendo que, apesar de tudo, a solução é continuar apostando em melhores governos. O que eu quero dizer é que o contrário de uma má representação política é uma boa representação política, e não a participação social. As democracias modernas são democracias representativas. Os mecanismos de transparência, de prestação de contas e de controle social são extremamente valiosos e importantes, mas não substituem os mecanismos básicos (LONGO, 2007). Uma gestão estratégica orientada para o cidadão não pode prescindir do controle social como referência de efetividade de suas ações. No entanto, o gestor deve ter o cuidado para, em virtude desta orientação, não transferir responsabilidades da sua administração para a sociedade e muito menos ter a orientação estratégica de sua gestão prejudicada por influências partidárias nos conselhos sociais. Perspectiva dos Resultados A orientação da administração para as demandas e necessidades da sociedade deve, agora, ser comprovada através da avaliação dos resultados dos programas desenvolvidos. Aqui, também se verifica o risco da separação entre o planejamento e a execução. Como foi observado por Costa e Castanhar (2003, p. 970), Durante anos, a produção de conhecimento técnico na busca de melhoria dos padrões de gerenciamento do setor público sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulação de programas do que para os relacionados à sua implementação e avaliação. Esse desencontro entre o que foi planejado e os resultados obtidos gera descrédito da sociedade em relação ao sistema de planejamento e orçamento do Estado o que contraria o modelo da administração pública gerencial que tem o foco principal no atendimento dos interesses da sociedade. Neste contexto deve ser inserida na administração pública a abordagem de avaliação de programas orientada para resultados, como componente fundamental de aferição da efetividade das ações do governo e como estímulo ao desenho de programas que incorporem mecanismos de feedback que capacitem os gerentes e os policymakers a avaliarem o funcionamento dos programas em termos de sua implantação e do atingimento dos objetivos estabelecidos e seus impactos, com implicação ao desenvolvimento de sistemas de mensuração de insumos, carga de trabalho, produtos, resultados, eficiência e produtividade, satisfação do beneficiário e do empregado, qualidade do serviço e rapidez de sua prestação. (CAVALCANTI e OTERO, 1997, p. 4). Há diversos instrumentos que podem auxiliar na implementação desta estratégia. Nesse artigo foi proposto o modelo de Balanced Scorecard. O Mapa Estratégico proposto na figura 4 como descrição da macroestratégia do gestor público pode ser adaptado e aplicado especificamente a cada programa público considerado estratégico. (NORTON E KAPLAN, 2004). A aplicação destas ferramentas deve somar-se ao esforço de consolidação do modelo de administração pública gerencial, voltada para resultados e focada no cidadão. Para Norton 13

14 e Kaplan (2004, p. 55) O Mapa Estratégico descreve a lógica da estratégia, mostrando com clareza os objetivos dos processos internos críticos que criam valor e os ativos intangíveis necessários para respaldá-los. O Balanced Scorecard traduz os objetivos do Mapa Estratégico em indicadores e metas. Para eles, não se pode gerenciar o que não se pode medir. E, não se pode medir o que não se pode descrever. Essa expressão é traduzida na equação: Resultados Notáveis = Descrição da Estratégia (Mapa Estratégico) + Mensuração da Estratégia (BSC) + Gestão da Estratégia. CONCLUSÃO A superação definitiva do modelo burocrático de administração pública pelo modelo de administração pública gerencial depende que este apresente uma resposta adequada ao problema central da burocracia que, segundo Max Weber, não é gerencial, mas político, e nasce do conflito entre política e administração. Este estudo indica a possibilidade de se alcançar o equilíbrio entre política e administração por intermédio de uma gestão pública estratégica. No contexto de uma administração pública gerencial, este equilíbrio possibilita alcançar a efetividade dos programas governamentais, resultando no atendimento das reais necessidades do cidadão. Isto exige o entendimento de que o processo de criação da estratégia é complexo e vai além da elaboração de um plano onde a formulação está dissociada da implementação. É preciso identificar os principais temas que deverão orientar a construção da estratégia da organização, bem como compreender a importância das estratégias emergentes e as peculiaridades de cada escola de administração estratégica. Neste artigo foi proposto um instrumento de aplicação que reúne um conjunto de temas estratégicos fundamentais que necessitam de implementação por parte do gestor público. Por meio de um Mapa Estratégico estes temas foram distribuídos em cinco diferentes perspectivas interligadas numa cadeia de relações de causa e efeito que levam, ao final, à efetividade do programa governamental. Assim, a liderança política, que para Max Weber pode equilibrar o conflito entre política e administração, está na base dessa cadeia na perspectiva de poder e política, sustentando todas as outras. As ações bem sucedidas nessa perspectiva deverão impulsionar o sucesso na relação com as pessoas, peça-chave da perspectiva de aprendizado e crescimento. Os elementos dessa perspectiva, por sua vez, induzirão melhorias no desempenho dos processos constantes na perspectiva de processos internos. A eficiência dos processos internos será divulgada pela comunicação institucional e identificada pelo controle social na perspectiva da sociedade que, terá impacto nos indicadores de desempenho do programa constantes na perspectiva de resultados. O resultado final desse processo é a constatação da efetividade do programa. O modelo proposto apresenta, com base na teoria, possibilidades concretas ao gestor público para a implementação de uma gestão pública estratégica dos programas governamentais. Configura-se em uma ferramenta que se molda às características de cada programa permitindo a disseminação da estratégia e o alinhamento de toda a organização, não apenas dos responsáveis diretos pela sua execução, com os objetivos do programa. Como uma aproximação da realidade, este instrumento não requer para sua aplicação um domínio amplo dos conceitos de Balanced Scorecard e Mapas Estratégicos, nem dos fundamentos das diferentes escolas de administração estratégica. No entanto, para que se obtenha a efetividade dos programas governamentais verificou-se ser necessário, antes de 14

15 tudo, o envolvimento da liderança política cuja atuação desencadeará uma cadeia de relações de causa e efeito que podem conduzir à efetividade da ação governamental através da geração de valor para a sociedade. O escopo desta pesquisa foi a construção de uma ferramenta de gestão estratégica cuja utilização permita algum equilíbrio na relação conflituosa entre política e administração. Em virtude desta limitação fica como sugestão de pesquisas futuras a aplicação do modelo em casos concretos para a observação da capacidade de compreensão do instrumento pelos atores envolvidos, bem como para a comparação dos resultados em uma amostra de programas durante um ciclo orçamentário, analisando seus resultados e comparando-os com os resultados de programas semelhantes em uma amostra de controle. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL, MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Programa nacional de Gestão Pública e desburocratização GESPÚBLICA: Instrumento para avaliação da gestão pública - Ciclo Brasília, BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Plano estratégico / Tribunal de Contas da União. Brasília : TCU, Secretaria de Planejamento e Gestão, Disponível em: < Acesso em 04 de junho de BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. Rio de janeiro : EEditora FGV, CAVALCANTI, Bianor Scelza, OTERO, Roberto Bevilacqua. Novos padrões gerenciais no setor público: medidas do governo americano orientadas para o desempenho e resultados. Texto para Discussão n.º 16. Brasília : MARE/ENAP, COSTA, Frederico Lustosa da, CASTANHAR, José Cezar. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 37, n. 5, p , set./out FERNANDES, Bruno R. Administração estratégica: da competência empreendedora à avaliação de desempenho. São Paulo : saraiva, GIACOMONI, James. Orçamento público. 10 ed., São Paulo : Atlas, HERRERO, Emílio. Balanced scorecard e a gestão estratégica: uma abordagem prática. Rio de janeiro : Elsevier, HERSEY, Paul; BLANCHARD, Kenneth H. Psicologia para administradores: a teoria e as técnicas da liderança situacional. São Paulo : EPU, KAPLAN, Robert S., NORTON, David P. Mapas estratégicos Balanced Scorecard: convertendo ativos intangíveis em resultados tangíveis. 6 ed., Rio de Janeiro : Campus, LONGO, Francisco. A hora e a vez das pessoas. Revista SP.Gov versão eletrônica. n. 5. Disponível em < Acesso em: 25 de maio de

16 MARTINS, Humberto Falcão. Burocracia e Revolução Gerencial A Persistência da Dicotomia entre Política e Administração-. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, Salvador, n.º 6, junho/julho/agosto, Disponível em: < >. Acesso em 19 de outubro de MATIAS-PEREIRA, José. Reforma do Estado e transparência: estratégias de controle da corrupção no Brasil. In: VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct Disponível em: < Acesso em: 25 de maio de MATIAS-PEREIRA, José. Manual de Gestão Pública Contemporânea. São Paulo : Atlas, MINTZBERG, AHLSTRAND E LAMPEL, Henry et al. Safári de Estratégia: um roteiro pela selva do planejamento estratégico. Porto Alegre : Bookman, MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. São Paulo : Atlas, NORTON, David. O alinhamento em primeiro lugar. In: HSM Management. São Paulo, v. 3. n. 62, a. 11, p , mai./jun OSBORNE, David. Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público. 4 ed. Brasília, MH Comunicação : PRICEWATERHOUSECOOPERS. Pesquisa "Globalização e Gestão de Complexidades: questões inevitáveis em um cenário econômico em transformação". PRICEWATERHOUSECOOPERS, Disponível em: < >. Acesso em 28 de dezembro de REZENDE, Denis A., CASTOR, Belmiro J. Planejamento estratégico municipal: empreendedorismo participativo nas cidades, prefeituras e organizações públicas. 2ed. Rio de janeiro : Brasport, TROSA, Sylvie. Gestão Pública por Resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro : Revan; Brasília, DF : ENAP, WEBER, Max. Os fundamentos da organização burocrática. In: CAMPOS, Edmundo. Sociologia da burocracia. 4 ed. Rio de Janeiro : Zahar, P WEBER, Max. Economia e Sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília, DF : Editora Universidade de Brasília; São Paulo : Imprensa Oficial do Estado de São Paulo,