Transporte Aquaviário e Portos

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1 Transporte Aquaviário e Portos

2 Arrendamentos operacionais de áreas e instalações portuárias A Constituição Federal de 1988 estabelece que compete à União explorar os portos públicos diretamente ou mediante concessão e permissão. Até o ano de 2010 existiam 34 portos públicos marítimos: 18 administrados pelas Companhias Docas, em nome da União, 15 portos delegados a Estados e Municípios e um porto público concedido à iniciativa privada. PORTOS PÚBLICOS DO BRASIL Porto de Macapá Porto de Santarém Porto de Manaus AC AM RO Porto de Estrela Porto de Porto Alegre Porto de Pelotas Porto de Rio Grande RR AP PA TO MT DF GO MS SP PR SC RS MA CE RN PI PB PE SE AL BA MG RJ ES Porto de Belém Porto de Vila do Conde Porto de Itaqui Porto de Fortaleza Porto de Areia Branca Porto de Natal Porto de Cabedelo Porto de Recife Porto de Suape Porto de Maceió Porto de Salvador Porto de Aratu Porto de Ilhéus Porto de Barra do Riacho Porto de Barra de Vitória Porto de Forno Porto de Niterói Porto do Rio de Janeiro Porto de Itaguaí Porto de Angra dos Reis Porto de São Sebastião Porto de Santos Porto de Antonina Porto de Paranaguá Porto de São Francisco do Sul Porto de Itajaí Porto de Imbituba As áreas e instalações portuárias de um porto público podem ser exploradas por terceiros, para prestação dos serviços públicos de movimentação e armazenagem de carga, mediante arrendamento, precedido de licitação. O critério de julgamento é o de maior valor de outorga. Os procedimentos e requisitos a serem observados estão estabelecidos na Lei nº 8.630/1993, no decreto que a regulamenta e nos normativos setoriais editados pelo órgão regulador a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). Por que o Tribunal de Contas da União realiza esta fiscalização? Os portos públicos são importantes para o desenvolvimento econômico do Brasil. Em 2010, segundo dados da Antaq, 288,8 milhões de toneladas de mercadorias foram movimentadas nas áreas arrendadas dos portos. O arrendamento portuário é modalidade de desestatização de serviço público, conforme a Lei do Plano Nacional de Desestatização (Lei nº 9.491/1997, que revogou a Lei nº 8.031/1990) e o Governo Federal deve garantir que os serviços prestados nas áreas arrendadas sejam adequados aos usuários, por meio da função regulatória. O Tribunal de Contas da União (TCU), com amparo na Constituição Federal, fiscaliza a gestão e o desempenho da Antaq na regulação dos serviços e na outorga de infraestrutura. O acompanhamento dos processos de

3 arrendamento de áreas portuárias pelo TCU é realizado nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998, por força da Decisão TCU 669/1999-Plenário. Todos os procedimentos envolvidos no processo de arrendamento são analisados pelo TCU, desde os estudos de viabilidade que embasam os critérios técnicos e econômicos da licitação, até a execução contratual. O objetivo do Tribunal é contribuir para a regularidade e a legalidade dos arrendamentos portuários. A fiscalização verifica se os valores e o teor dos contratos firmados são compatíveis com o contexto econômico vigente e se obedecem à legislação. A remuneração do capital privado investido deve ser justa, a prestação do serviço adequado aos usuários garantida, a valoração do bem público apropriada e o interesse público atendido. Essa atuação visa colaborar com a estabilidade jurídica e regulatória, diminuindo as imperfeições contratuais que podem motivar reequilíbrios econômico-financeiros e até a rescisão dos contratos firmados, com o pagamento de indenizações pelo Poder Público. Acompanhamentos de arrendamentos recentes realizados pelo TCU Terminal para Veículos do Porto de Santos Terminal de granel sólido de origem vegetal na margem esquerda do Porto de Santos Terminal de granéis líquidos da Ilha de Barnabé no Porto de Santos Terminal de açúcar do Porto de Suape Terminal de fertilizantes e de ração animal do Porto de Imbituba Terminal de Grãos do Porto de Itaqui Acórdão TCU nº 447/2009-Plenário - 18/03/2009 Acórdão TCU nº 1.423/2009-Plenário - 01/07/2009 Acórdão TCU nº 2.151/2009-Plenário - 16/06/2009 Acórdão TCU nº 1.107/2010-Plenário - 19/05/2010 Acórdão TCU nº 883/2010-Plenário - 28/04/2010 Acórdão TCU nº 1.208/2011-Plenário - 11/05/2011 Acórdão TCU nº 3.145/2010-Plenário - 24/11/2010 Acórdão TCU nº 1.274/2011-Plenário - 18/05/2011 Acórdão TCU nº 3.249/2010-Plenário - 01/12/2010 Acórdão TCU nº 1.011/2011-Plenário - 20/04/2011 Acórdão TCU nº 2.073/2011-Plenário - 10/08/2011 Acórdão TCU nº 2.847/2011-Plenário - 25/10/2011 Relator: Ministro Walton Rodrigues Relator: Ministro José Múcio Principais situações identificadas ausência de fundamentação e de indicação da origem dos dados utilizados nos estudos de viabilidade econômico-financeira; utilização da média simples de movimentações passadas para a projeção da taxa de crescimento de movimentação de cargas futuras; cálculo do custo médio ponderado de capital com valores desatualizados; remuneração dos arrendamentos fixada sem considerar a natureza da carga movimentada, o que gera distorções e ineficiências decorrentes da cobrança de valores uniformes em relação a serviços diferenciados; ausência de estudos e de avaliações quanto ao risco de concentração de mercado nos portos, em decorrência das áreas arrendadas; ausência de estudos de mecanismos para incentivar a concorrência nos processos de arrendamentos; ausência de avaliação patrimonial dos bens reversíveis e de apresentação da fonte de dados dos valores considerados; editais e minutas de contrato não obedecem a todos os dispositivos da Lei nº 8.666/1993, da Lei nº 8.630/1993, do Decreto nº 6.620/2008 e da Resolução Antaq nº 55/2002. Nesse sentido, verificaram-se incorreções quanto ao cálculo de índices econômico-financeiros para habilitação de licitantes e a ausência de diversas exigências legais e normativas, como as relacionadas: à qualidade do serviço a ser prestado, às obrigações das arrendatárias, às condições a serem exigidas para prorrogação dos contratos a serem firmados e às disposições relativas a possibilidade de ampliação de áreas. Para mais informações, acesse Tribunal de Contas da União 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação sefid-1@tcu.gov.br Tel. 55 (61) Fax. 55 (61)

4 Auditoria nos portos brasileiros No período compreendido entre abril de 2008 e maio de 2009, o Tribunal de Contas da União (TCU) realizou uma auditoria operacional nos principais portos do País. Devido a importância econômica, o assunto foi incluído entre aqueles que recebem tratamento prioritário no TCU, os chamados Tema de Maior Significância (TMS). O TCU avaliou os entraves à expansão e à modernização da infraestrutura do segmento portuário, sob a perspectiva da atração de investimentos em relação a quatro aspectos: 1 planejamento portuário; 2 sustentabilidade financeira das autoridades portuárias; 3 processo de arrendamento portuário; 4 concorrência no setor portuário. A fiscalização foi realizada em 19 portos localizados em 13 estados da federação: Autoridade Portuária Tipo de Administração Porto Auditado Companhia Docas de São Paulo (Codesp) Pública Federal Santos Companhia Docas do Espírito Santo (Codesa) Pública Federal Vitória Companhia Docas Ceará (CDC) Pública Federal Fortaleza Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ) Companhia Docas da Bahia (Codeba) Companhia Docas do Pará (CDP) Pública Federal Pública Federal Pública Federal Rio de Janeiro Itaguaí Salvador Aratu Ilhéus Vila do Conde Santarém Empresa Pública Estadual Suape (Complexo Industrial Portuário) Pública Estadual (Pernambuco) Suape Porto de Recife S/A Pública Estadual (Pernambuco) Recife Empresa Maranhense de Administração Portuária (Emap) Pública Estadual (Maranhão) Itaqui Superintendência de Portos do Rio Grande do Sul (SUPRG) Pública Estadual (do Rio Grande do Sul) Rio Grande Companhia Docas de Imbituba (CDI) Concessão ao setor privado Imbituba Superintendência do Porto de Itajaí Pública Municipal (Itajaí/SC) Itajaí Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina (Appa) Pública Estadual (Paraná) Paranaguá Companhia Docas de Santana (CDSA) Pública Municipal (Santana/AP) Santana Sociedade de Navegação, Portos e Hidrovias (SNPH) Pública Estadual (Amazonas) Manaus Fonte: TMS Portos. Principais situações identificadas Inexistência de política pública nacional estabelecida para o setor. As estratégias de expansão e modernização do segmento são concebidas e implementadas com base na realidade regional e não na nacional; Falta de integração das políticas portuárias com outros modos de transporte, pois o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), criado em 2001 para propor políticas nacionais de integração dos diferentes modais, ainda não deliberou sobre a questão; Desatualização dos Planos de Desenvolvimento e Zoneamento dos Portos (PDZ) e dos Programas de Arrendamento (PA), que não embasavam o gerenciamento dos portos fiscalizados; Baixo grau de governança corporativa, com descontrole na gestão e, consequentemente, administração ineficiente das receitas;

5 Ausência de utilização de metodologia para apropriação de custos. As tarifas cobradas não eram calculadas de forma a cobrir os custos incorridos, prejudicando o financiamento da infraestrutura terrestre e aquaviária; Inexistência de acompanhamento dos valores cobrados pelos arrendatários, de parâmetros que permitam avaliar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e de compartilhamento de ganhos de produtividade com os usuários do setor; Constatação de que a regulação econômico-financeira é realizada a partir de pressupostos de concorrência perfeita em contraposição a indícios de barreiras à entrada e de competição imperfeita no setor, ocasionando, entre 2001 e 2008, elevado tempo de espera em terminais de contêineres e majoração de preços acima da variação da inflação em quase todos os portos. Deliberações do TCU: O Acórdão 1.904/2009-Plenário, que tratou do planejamento do setor e da sustentabilidade financeira das companhias docas, deliberou: À Secretaria Especial de Portos (SEP): 1. desenvolver normativo para regulamentação do PDZ, de forma a ter maior utilidade e padronização, bem como orientar as autoridades portuárias na promoção de programas de arrendamento; 2. promover o saneamento financeiro, profissionalizar a gestão e aumentar a governança corporativa das administrações portuárias. À Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq): 1. estabelecer regras claras para a revisão e o reajuste das tarifas portuárias com base em estudos fundamentados sobre os custos das administrações portuárias, prevendo mecanismos para compartilhar com os usuários os benefícios gerados com possíveis aumentos de eficiência, prezando pela modicidade tarifária e pelo equilíbrio econômico-financeiro das administrações portuárias. À SEP e à Antaq: 1. elaborar, conjuntamente, mecanismos regulatórios que permitam a implementação de sistemas de preços e tarifas com base em centros de custos e que incentivem a busca da eficiência operacional pelas administrações portuárias. Ao Ministério dos Transportes (MT) 1. dar início aos trabalhos do Conit. O Acórdão 2.896/2009-Plenário, que tratou do processo de arrendamento e da concorrência no setor portuário, deliberou: À SEP e à Antaq: 1. identificar todos os contratos operacionais, ou quaisquer outros instrumentos destinados a permitir a movimentação e armazenagem de cargas por terceiros sem o devido procedimento licitatório; 2. regulamentar os procedimentos destinados a assegurar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de arrendamento; 3. promover estudos para possibilitar a identificação de elementos determinantes das condições de concorrência dos distintos mercados do setor portuário; 4. avaliar a conveniência e a oportunidade de (i) facultar às autoridades portuárias o desenvolvimento próprio dos estudos de viabilidade; (ii) disciplinar as situações em que se justifica a revisão do tipo de carga prevista no contrato de arrendamento; e (iii) estabelecer parâmetros e metodologias diferenciados nos estudos de viabilidade técnica e econômico-financeira no arrendamento para movimentação de cargas não consolidadas. Acordão TCU nº 1.904/2009-Plenário - 26/08/2009 Acordão TCU nº 2.896/2009-Plenário - 01/12/2009 Relator: Ministro Walton Rodrigues Para mais informações, acesse Tribunal de Contas da União 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação sefid-1@tcu.gov.br Tel. 55 (61) Fax. 55 (61)

6 Portos marítimos O Tribunal de Contas da União (TCU) fiscaliza a gestão e o desempenho da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), a fim de verificar a legalidade, a eficiência, a eficácia e a economicidade de suas ações. No tocante às ações de regulação e supervisão, o Tribunal acompanha e fiscaliza os processos de arrendamento de áreas e instalações portuárias operacionais nos portos públicos, desde os estudos de viabilidade que embasam o procedimento licitatório, até a execução dos contratos, nos termos da Instrução Normativa TCU nº 27/1998. Desde a criação da Antaq, o TCU já atuou em processos de arrendamento dos Portos de Santos, Imbituba, Itaguaí, Itaqui e Suape. Além desses processos, o TCU também fiscaliza outros atos sobre desestatização e regulação do setor portuário, como as outorgas de autorização para terminais de uso privativo; as consequências de alterações de áreas e de objetos de contratos de arrendamento firmados com o Poder Público e a resolução de conflitos decorrentes de interpretação do marco legal. O objetivo da atuação do Tribunal no controle da regulação do setor portuário é contribuir para o aperfeiçoamento da Administração Pública, verificando a consistência dos estudos de viabilidade econômica dos projetos e a adequação dos atos administrativos às leis e aos normativos vigentes, em defesa do interesse público. O setor portuário marítimo Em 2010, o setor portuário marítimo movimentou cerca de 834 milhões de toneladas e escoou mais de 90% das exportações brasileiras. Em valores monetários, o percentual médio movimentado nos últimos anos corresponde a 80% do total arrecadado com as exportações. Exportação brasileira por modo de transporte 120 % do valor em US$ % 8% 8% 4% % 7 80% 83% 81% 82% 83% 82% 82% Marítimo Aéreo Rodoviário Outros Fonte: Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior (MDIC)

7 A movimentação de cargas e de passageiros é realizada em estruturas públicas ou privadas com as seguintes características: Portos Públicos ou Portos Organizados Terminais de Uso Privativo (TUP) Administrados pela União diretamente ou indiretamente. A administração indireta é exercida mediante concessão para iniciativa privada ou delegação para estados e municípios. Áreas e instalações arrendadas para movimentação e armazenagem de cargas de terceiros. TUP Exclusivo - autorizados pela União para movimentação de carga do proprietário do terminal; TUP Misto autorizado pela União para movimentação de cargas próprias e de terceiros. TUP de Turismo autorizados pela União para movimentação de passageiros. Em 2010, existiam 34 portos públicos marítimos, sendo 18 administrados pela União, por meio de empresas estatais denominadas Companhias Docas; 15 delegados para estados e municípios e um, o Porto de Imbituba, concedido à iniciativa privada. Segundo a Antaq, em 2010, houve movimentação de carga em 118 terminais privativos. A movimentação de cargas em portos públicos foi de aproximadamente 289 milhões de toneladas de mercadorias, enquanto os terminais privativos movimentaram 545 milhões. CARGA MOVIMENTADA NOS PORTOS PÚBLICOS E NOS TERMINAIS PRIVATIVOS EM 2010 Natureza da Carga Portos Públicos (ton) Terminais Privativos (ton) Granel Sólido Granel Líquido Carga Geral TOTAL Fonte: Anuário Estatístico Antaq Marco legal e instituições Os portos brasileiros eram administrados de forma centralizada pela Empresa de Portos do Brasil S.A. (Portobrás) até 1990, quando houve a extinção desta. Com a implementação do Programa Nacional de Desestatização (PND) e com a reforma do setor portuário, motivada pela Lei de Modernização dos Portos (Lei nº 8.630/1993), a iniciativa privada passou a ter lugar na exploração da infraestrutura portuária brasileira, por meio dos arrendamentos de áreas em portos públicos e da instalação de terminais privativos. O Estado, porém, permaneceu como detentor e concedente da infraestrutura dos portos públicos. A Lei nº 8.630/1993 estabeleceu conceitos e regras para portos organizados e para terminais privativos. A Lei nº 9.277/1996 disciplina a delegação de portos públicos, por meio de convênios, para estados e municípios. Os portos marítimos e terminais ainda devem obedecer ao Decreto nº 6.620/2008 e aos normativos da Antaq, como a Resolução nº 2.240/2011, que trata dos arrendamentos de áreas nos portos públicos e a Resolução nº 1660/2010, que trata dos terminais privativos. Em âmbito institucional, a Secretaria Especial de Portos (SEP), vinculada à Presidência da República, tem por objetivo a formulação de políticas e diretrizes para o desenvolvimento e o fomento do setor de portos e terminais portuários marítimos. A Antaq tem a finalidade de regular e supervisionar as atividades de prestação dos serviços públicos de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura aquaviária e portuária federal, garantindo isonomia no seu acesso e uso, assegurando os direitos dos usuários e fomentando a competição entre os operadores. Para mais informações, acesse Tribunal de Contas da União 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação sefid-1@tcu.gov.br Tel. 55 (61) Fax. 55 (61)