PARA APRENDER POLÍTI- CAS PÚBLICAS

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1 PARA APRENDER POLÍTI- CAS PÚBLICAS

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3 UNIDADE III PODER, RACIONALIDADE E TOMADA DE DECISÃO São muitas as controvérsias da Ciência Política e da análise de políticas públicas. Uma delas refere-se à definição do polo dinâmico das relações Estado-Sociedade. A polêmica suscita diversas perguntas. Primeiramente, existiria um polo dinâmico nessas relações? Se existe, onde de fato estão as fontes do poder e os atores capazes de definir os resultados do processo político? Há teorias que propõem que não há respostas genéricas, ou seja: existem situações diversas, conforme seja o estágio de desenvolvimento do Estado e da configuração assumida pelo capitalismo em cada situação específica. Muitas teorias sustentam que o lócus do poder encontrase na sociedade; Outras, defendem que o poder se concentra no Estado. O que todas as teorias têm em comum é o interesse em desvendar a configuração das relações de poder intra-estado, na sociedade e entre Estado e sociedade. Para isso, é necessário examinar mais detidamente o que é o poder, os diversos atores que o exercem, as diversas maneiras pelas quais se manifesta. Há, porém, uma outra discussão, que incorpora a perspectiva da racionalidade na elaboração das políticas públicas e que dá origem a diversas outras questões relevantes. Por exemplo, considerando o poder e a razão como variáveis do processo político, alguma das duas prevalece sobre a outra? Diante da realidade do poder, quais os graus de liberdade para o exercício da racionalidade? Qual o espaço reservado ao conhecimento, à informação, à expertise no processo de decisão? Como é que atores racionais se valem dos seus recursos de poder? Tem-se, assim, os elementos de um outro importante ponto de polarização do debate sobre as políticas públicas: o peso relativo dos dois grandes fatores que afetam a decisão, a saber, as relações de poder e o cálculo racional. Evidentemente, esses fatores não são excludentes. Não há como decidir racionalmente, sem levar em consideração a correlação de forças no ambiente da decisão. Da mesma forma, a utilização dos recursos de poder requer habilidades, ou seja, um cálculo preciso, de maneira a resultar em êxito na busca dos objetivos pretendidos. Esse texto se destina, primeiramente, a apresentar a discussão em torno da das relações de poder entre os atores políticos. Em seguida, serão exploradas as controvérsias envolvendo a racionalidade na tomada de decisão. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 3

4 3.1-Poder e Tomada de Decisões Os atores políticos são inúmeros e variam segundo cada tipo de política pública no qual estão envolvidos, ou seja, são específicos. Cada ator político pode exibir lógicas próprias de comportamento, interesses próprios e recursos de poder próprios, além de ter diferentes habilidades no uso desses recursos. Os recursos de poder são definidos por SILVA (2013, não paginado) como a forma pela qual os diferentes grupos políticos estatais ou societais usam sua capacidade política de ação e uma gama diferenciada de recursos para influenciar a formação da agenda do Estado e para participar das arenas decisórias (...), de modo a viabilizar a concretização de seus interesses políticos, econômicos e sociais. Compreendem recursos financeiros, posições de autoridade, capacidade de mobilização política, reputação, vínculos com outros atores relevantes, habilidades estratégicas, conhecimento, informação, etc. SILVA (2013) sustenta, ainda, que os recursos de poder dos atores políticos podem ser analisados a partir de três dimensões: (1) Áreas específicas em que atuam, considerando especialmente suas características setoriais sob uma perspectiva que ultrapassa aspectos meramente administrativos. As áreas setoriais possuem dinâmicas e agendas próprias e envolvem atores com recursos completamente diferenciados. Essas áreas de atuação definem a forma predominante de organização dos interesses e os objetivos dos atores. (2) Capacidade de ação, definida pelo tipo e pela importância dos recursos de que cada ator dispõe e que podem estar associados a indivíduos, grupos ou organizações, como: recursos institucionais, tecnológicos, gerenciais, financeiros, ideológicos e midiáticos. Essa capacidade deve ser analisada no âmbito de cada arena setorial do complexo estatal e de suas interligações com a sociedade. (3) Direção da ação dos atores na arena decisória, que descreve as formas de interação possíveis entre os atores participantes de cada arena setorial sempre que uma determinada questão de política pública é objeto de disputa O debate teórico sobre poder e interesses A discussão sobre poder político direciona boa parte do debate na Ciência Política e enseja algumas das suas principais clivagens teóricas. É necessário conhecer, portanto, as diferentes concepções sobre a distribuição do poder político e a suas implicações para o entendimento das políticas públicas. Grosso modo, há três correntes teóricas principais que exploram as relações de poder entre os atores na vida social como um todo, que serão trazidas para a área das políticas públicas. São elas: o elitismo, o marxismo e o pluralismo. 4 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

5 Essas abordagens dizem respeito à configuração assumida pelas relações de poder, a saber: se o poder é concentrado ou disperso; quem tem poder sobre quem; quem tem mais e quem tem menos poder; qual é a origem do poder; o que é que o poder expressa; como a distribuição do poder afeta as decisões públicas. Cada uma dessas abordagens corresponde a um verdadeiro paradigma de análise política, partindo de premissas, definições e métodos diferentes para alcançar conclusões também distintas. A teoria pluralista sustenta que, no ponto de partida de qualquer processo político, os atores não são iguais, mas são equivalentes. Ou seja, não há privilégios nem assimetrias que garantam que qualquer interesse seja vitorioso enquanto não se concluir o jogo político e quaisquer atores têm chances reais de obter a decisão que lhes for mais favorável. Os indivíduos se organizam em grupos, que agregam os diferentes interesses. O poder político é amplamente fragmentado entre muitos e diferentes indivíduos e grupos, já que os recursos de poder são muito variados e a habilidade no seu uso é decisiva para o resultado da disputa política. Nesse modelo, o Estado é tido como neutro e o resultado do processo decisório depende, então, da capacidade e da disposição de cada ator para articular seus recursos de poder, identificar suas alianças de ocasião (baseadas em interesses tangenciais que se aproximam discretamente, apenas em um ponto) e enfrentar a disputa em defesa de seus interesses. Entre as décadas de 1950 e 1970, os autores que defendiam a teoria pluralista envolveram-se em um acirrado debate teórico com outros, que rejeitavam a hipótese da neutralidade do Estado, e de qualquer suposição de que o jogo político estivesse em aberto. Uma das teorias que confrontou o argumento pluralista foi o elitismo. No elitismo os resultados do jogo político são considerados previamente definidos no horizonte dos interesses preferenciais das elites que controlam os recursos organizacionais da sociedade. As elites, porém, competem entre si. E, nessa competição pelo controle de recursos de poder, eventualmente, certas elites podem procurar conquistar o apoio da massa que, nesse caso, passa a influir, em certa medida, no processo político. Para o elitismo, as políticas públicas são produto das preferências e valores impostos pelas elites dirigentes (governamentais e sociais), cujo poder se manifesta de maneira mais relevante na formação da agenda de decisões sobre políticas públicas que na tomada de decisões propriamente dita. Ou seja: as elites filtrariam as demandas, apenas admitindo o ingresso, na agenda de decisões, das questões que não representem ameaças aos seus interesses. As interações envolvem a competição entre as elites e a cooptação das lideranças das massas, a fim de acomodar o potencial conflito. Analisando as duas perspectivas teóricas, HAM & HILL (1993) assinalam que a divergência entre elitistas e pluralistas poderia ser exemplificada pelas pala- Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 5

6 vras de Robert DAHL (1958, p. 469): A evidência acerca da existência de uma elite dominante, seja nos Estados Unidos ou em qualquer outra comunidade específica, que eu saiba, não foi ainda adequadamente examinada. Os alvos das críticas de DAHL foram, particularmente, aos autores Floyd HUNTER (1953) e C. Wright MILLS (1956), que afirmavam haver uma elite dominante nos Estados Unidos. HUNTER alegava que o poder político estava nas mãos de poucos líderes políticos numa determinada cidade americana, enquanto MILLS entendia que existia uma elite do poder na sociedade norte-americana como um todo, formada por militares, corporações e agências estatais. Em sua crítica, DAHL sustentou que as conclusões desses autores sobre a existência de uma elite politicamente dominante eram precipitadas, insuficientes e inadequadas. E aduzia que o único modo de avaliar se, de fato, há ou não uma elite dominante seria por meio da investigação das decisões públicas efetivamente tomadas e do teste da hipótese da prevalência das preferências dessa elite, em detrimento de outros grupos. Em 1957, no artigo The Concept of Power, DAHL (p. 203) definiu o termo poder nos seguintes termos: A tem poder sobre B na medida em ele pode levar B a fazer algo que, de outra forma, não faria. Essa formulação aponta importantes características do poder, segundo o autor: (i) o poder é relacional, ou seja, ocorre em uma relação entre atores políticos; (ii) deve ser analisado em situações em que os atores divergem quanto às suas preferências; (iii) os atores que exercem o poder são aqueles cujas preferências prevalecem em conflitos sobre questões políticas cruciais; e (iv) o poder só pode ser estudado a partir de decisões concretas. HAM & HILL (1993, p. 93) destacam que, segundo a concepção de DAHL, É preciso um estudo cuidadoso destas decisões antes que a distribuição de poder possa ser descrita adequadamente. Mais tarde, em 1961, DAHL indagava: Quem Governa? ( Who Governs? ) e, mediante estudo empírico da cidade norte-americana de New Haven, afirmava que as desigualdades entre os atores quanto aos recursos de poder não eram cumulativas. Ao analisar as mais relevantes decisões tomadas e o padrão de liderança política o autor concluiu que a cidade mudou, de 1780 a 1950, de uma oligarquia 1 para um pluralismo. O estudo das decisões relativas à política de desenvolvimento urbano, educação pública e à escolha de candidatos a cargos políticos mostrou que o poder estava disperso por toda a coletividade. Assim, apesar de poucos atores influenciarem diretamente as decisões públicas, a grande maioria podia influir indiretamente por meio do voto. Em sua apreciação da teoria pluralista, HAM & HILL sugerem que os pluralistas presumiriam que os interesses dos indivíduos são exatamente aquilo que eles manifestam, podendo ser constatados pela ação ou inação políticas (HAM; HILL, 1 Literalmente, significa um governo de poucos, ou seja, um governo no qual poucos indivíduos detêm o poder de mando, um governo concentrado em poucos atores. Aristóteles dizia que a oligarquia nada mais era que uma forma degenerada da aristocracia, que equivale, nesse autor, ao governo dos melhores, um governo em que o mérito é o critério que determina e estabelece quem ocupa o poder e governa a sociedade. 6 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

7 1993, p. 101). Entretanto, os autores ressaltam duas dificuldades originadas dessa definição. Primeiro, de fato existem ocasiões em que as pessoas parecem atuar (ou não atuar) contrariamente a seus próprios interesses 2. E segundo, se os interesses expressam preferências e existe um consenso em torno deles, não há porque imaginar que esse consenso não seja verdadeiro. Em outra palavras, a concepção liberal de interesses que fundamenta a pluralismo não prevê a possibilidade de haver um falso consenso. Em virtude disso, autores como Nelson POLSBY (1980) tentaram identificar formas de distinguir interesses subjetivos, não manifestos de interesses objetivos, reais ou expressos. C. HAM & M. HILL sustentam que DAHL (1958) reconheceu que o método de análise de decisões, por ele proposto, para averiguar se existiria ou não uma elite dominante poderia não funcionar em regimes ditatoriais, por nelas não serem permitidas a discordância e a expressão de opiniões contrárias às do regime. O autor chegou a discutir a possibilidade de um falso consenso - descrevendo-o não como a influência e o controle manipulador da elite e dos seus aliados sobre ideias, atitudes e opiniões - em lugar de um consenso resultante de uma ditadura totalitária. Para DAHL, ou o consenso é perene e não se pode determinar quem governa e quem é governado, ou o consenso é transitório e questões ( issues ) concretas podem ser estudadas com o objetivo de definir quais grupos conseguem fazer com que as suas preferências sejam aceitas pela sociedade. Nas palavras do autor (1961, p. 164), os líderes não reagem meramente às preferências dos eleitores; eles também modelam preferências. A trilha aberta pelo questionamento sobre tipos de interesses veio a dar origem a diversas contribuições visando esclarecer as relações de poder. Uma delas provém dos estudos de Steven LUKES (1974), que formulou um novo conceito de poder, chamado a terceira face do poder. Para o autor, um grupo dominante seria capaz de criar e manter um falso consenso, modelando as preferências dos indivíduos a fim de impedir não somente a manifestação dos conflitos abertos, como também dos conflitos encobertos. Sob essa perspectiva, a forma mais efetiva e insidiosa de uso do poder é impedir (...) que o conflito surja (LUKES, 1974, p. 23). Nesse caso, segundo o autor, os conflitos seriam latentes, ou seja: os dominados não perceberiam a contradição entre os seus interesses e os interesses dominantes. Enquanto os primeiros não tivessem consciência dos seus próprios interesses, a contradição persistiria sem que ocorresse o conflito aberto. Essa consciência consiste na percepção clara da diferença entre os interesses dos dominados e os daqueles que exercem o poder. A partir desse argumento, LUKES estabelece que A exerce poder sobre B quando A afeta B de um modo contrário aos interesses de B (1974, p. 27). Nessa hipótese, o fato de um estudo não registrar contestação política não significa que há um consenso genuíno, mas apenas que não foi considerada a possibilidade de um consenso falso ou manipulado. 2 Os autores citam o exemplo, dado por POLSBY (1980), de varejistas que não conseguem se opor a planos de reestruturação urbana que prejudicariam seus negócios. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 7

8 Daí advêm as perguntas: As preferências expressas pelos indivíduos podem diferir de seus interesses? E se a resposta for afirmativa, qual é a natureza desses interesses? Para que tais perguntas sejam façam sentido, é indispensável uma suposição implícita ou explícita - de interesses objetivos, que seriam os interesses reais, ou seja: interesses que existem independentemente do reconhecimento subjetivo dos indivíduos, como por exemplo, os que se originam de classe social, etnia, gênero, etc. HAM & HILL presumem que os pluralistas negariam esse questionamento, pois sustentam haver equivalência entre interesses e preferências manifestas, e suas metodologias de pesquisa (método decisional) não permitem testar a existência de um consenso falso, salvo quando é estudado o que acontece no momento em que o consenso se rompe. Especialmente POLSBY, um pluralista adverte que a análise das relações de poder requer muita cautela ao tentar desvendar um interesse por detrás das preferências manifestadas pelos indivíduos, mesmo admitindo haver circunstâncias nas quais estes não operam com o intuito de maximizar seus valores e interesses. Os autores também salientam que LUKES responderia às mesmas indagações de modo contrário: o processo de socialização, a educação e a mídia podem influenciar a manifestação das preferências e ocultar os interesses reais das pessoas, que só poderiam ser descobertos pelo exame das escolhas feitas por elas em condições de autonomia relativa, ou seja: quando estivessem livres das sujeições impostas por esses fatores. A dificuldade dessa proposição reside em que não é possível criar tais situações de autonomia. HAM & HILL citam outros autores que problematizam as relações de poder e o conceito de interesses. Peter SAUNDERS (1980), por exemplo, entende que as preferências dos indivíduos são forjadas desde o nascimento, e por essa razão, não podem indicar quais são seus interesses reais. Ele afirma que os mecanismos ideológicos influenciam as leituras que os indivíduos fazem do mundo e servem para manter e transmitir sistemas de valores e crenças. SAUNDERS entende, porém, que embora os mecanismos ideológicos possam expressar a dominação exercida por grupos específicos, as ideologias dominantes espelham, em certa medida, experiências de vida comuns a todas as pessoas de uma comunidade e possuem significado para os indivíduos exatamente porque são construídas sob pilares comuns à vida coletiva. E isso, mais que a manipulação, tornaria a ideologia uma força tão poderosa. HAM & HILL (1993, p. 104) sugerem que seria essa a concepção que DAHL designava como aderência da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas. Algumas das contribuições de SAUNDERS (1980) merecem maior destaque. Para ele, a ideologia dominante contém interesses reais, que podem ser identificados pelo cálculo dos custos e benefícios referentes a arranjos sociais nos quais grupos distintos de atores interagem. Isso resulta em um conceito de interesse segundo o qual os interesses reais implicariam em obter benefícios e descartar custos em 8 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

9 ocasiões específicas, tornando-se necessária a averiguação de quais interesses são ou não atendidos pelas decisões políticas a fim de que se saiba quem ganha e quem perde no jogo político. SAUNDERS também sustenta que as rotinas e as regras de acesso às esferas do poder político podem, no tocante aos padrões de comportamento político, exercer papel tão substantivo quanto aquele desempenhado pela ideologia dominante. As rotinas políticas podem facilitar o acesso ao poder (à tomada de decisão) por parte de alguns grupos da sociedade, mas não de outros. Há estudos que mostram que as próprias regras de acesso aos espaços de decisão política favorecem os grupos mais poderosos em detrimento dos demais. O autor mostrou, em pesquisa empírica, que fracasso da mobilização de grupos de trabalhadores resultaria mais do fatalismo quanto ao provável insucesso da ação, do que da sua incapacidade de formular reivindicações. Em contrapartida, os grupos empresariais eram próximos às lideranças políticas locais, uma vez que interagiam regularmente com líderes políticos, desenvolvendo-se entre eles uma identificação de valores e objetivos 3. Por tudo isso, esse autor concorda com a proposição de BACHRACH & BA- RATZ, de que as pesquisas sobre o poder devem focalizar quem ganha ou quem se beneficia. Mas, como lembram HAM & HILL (1993), para os pluralistas, quem ganha não equivale a quem governa. Nesse sentido POLSBY (1980, p. 208), sustenta que ainda que seja evidente que indivíduos ou grupos, numa dada situação, sejam privilegiados frente aos demais, isso não prova que foram eles que criaram, que mantêm e que impedem a mudança dessa situação. Conforme HAM & HILL, esse ponto levanta a possibilidade de quaisquer grupos da sociedade poderem ser beneficiados pela elaboração de uma política pública de maneira não intencional, trazendo à tona a necessidade de estabelecer os elos entre a repartição de benefícios e o modo pelo qual os problemas da sociedade são tratados As relações entre classe social e poder político Para o pluralismo, as decisões em políticas públicas sinalizam não somente o conflito. Elas resultam da combinação dinâmica de diversos tipos de interação, sendo fruto da competição, da cooperação e do conflito entre grupos distintos. As políticas públicas materializariam o ponto de equilíbrio alcançado, em cada momento específico, nas interações entre os grupos. A despeito dos atrativos da hipótese democrática do pluralismo, até mesmo autores pluralistas (os neopluralistas) reconhecem a existência de assimetrias de po- 3 SAUNDERS (1980, p. 324) dispõe que: Nenhum grupo de pressão, não importa quão bem organizado ou bem conectado, desfruta de um relacionamento como este, pois, em um contexto tão fértil, opiniões, sugestões e modos de pensamento passam quase imperceptivelmente, como que por osmose, de empresários para políticos e de políticos para empresários. No relacionamento entre os líderes políticos e empresariais locais, a camaradagem política atingiu sua forma mais alta e refinada. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 9

10 der entre os grupos e admitem que, quando estão em jogo questões relativas ao mercado, as corporações obtêm ganhos privilegiados (LINDBLOM, 1979). Em outras palavras, não é possível afirmar que as decisões políticas sejam neutras. As abordagens pluralista e elitista são contestadas pelo modelo de classes. Essa abordagem tanto no marxismo clássico, quanto no neo-marxismo sustenta que existem interesses objetivamente estabelecidos a partir da situação de classe social dos atores, ou seja, do ponto em que se situam na estrutura da propriedade privada. Da mesma maneira, o poder político é visto como poder de classe, decorrente do controle, por uma classe, dos meios de produção econômica. A dinâmica do processo político resulta interações que expressam o conflito entre o capital e o trabalho, ou seja, o conflito de interesses de classe. O Estado seria ou um instrumento de realização dos interesses da classe dominante ou agiria, com certo grau de autonomia, para preservar o capitalismo, do qual dependeria para continuar a existir como Estado. Os resultados da política seriam limitados às alternativas que não ameaçam o projeto hegemônico da classe economicamente dominante. As políticas públicas seriam expressão dos interesses da classe dominante mesmo quando, por vezes, resultem da intervenção relativamente autônoma do Estado, com vistas a minimizar as contradições entre a acumulação e a legitimação, próprias do sistema capitalista. Como assinalam ALFORD & FRIEDLAND (1985), a abordagem marxista tem caráter estrutural, ou seja: focaliza totalidades nas quais as variáveis econômicas predominam sobre as demais. O seu foco não recai nem sobre os contextos decisórios, que são analisados mais propriamente pelas abordagens situacionais; nem sobre a dimensão organizacional, que tem por objeto as elites burocráticas. Uma relevante contribuição à análise das relações de poder sob a perspectiva marxista provém, dos estudos de Claus OFFE (1976), nos quais o autor procura esclarecer como se dá a atividade política e por que ela seleciona determinadas questões ou problemas das sociedades capitalistas contemporâneas, visando a defesa dos interesses capitalistas. C. OFFE sustenta que os sistemas capitalistas avançados regulados pelo Estado caracterizam-se por garantir a estabilidade política mediante a exclusão sistemática de demandas que podem ameaçar o capitalismo e isso faria parte da ação (ou intervenção) autônoma do Estado na economia e na política em sociedades de capitalismo avançado. O autor aponta vários mecanismos inerentes ao capitalismo e adotados sistematicamente pelo Estado para selecionar as questões a serem tratadas e as que devem ser excluídas: mecanismos ideológicos e procedimentais, mecanismos repressivos e mecanismos estruturais, de limitação formal e informal acerca dos assuntos com os quais o Estado pode se envolver. O conjunto desses mecanismos operaria como um sistema de filtragem que impede a inclusão de demandas que prejudiquem os interesses do capital. OFFE reconhece que a natureza tendenciosa da atuação do Estado é de difícil identificação por conta da negação do seu caráter de classe e da sua alegação de neutralidade, como condição de preservar 10 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

11 sua sobrevivência. C. HAM & M. HILL(1993) comentam que OFFE se aproxima da concepção corporativista, ao reconhecer que a ação autônoma é crescentemente um aspecto da intervenção estatal sob condições do capitalismo avançado. Um autor que enfatiza a dimensão econômica do poder político, ainda que não propriamente marxista, e focaliza a sua distribuição nas sociedades modernas é Andrew BLOWERS (1984). Em seus estudos recorreu à comparação entre as teorias elitista, pluralista e estruturalista 4, para mostrar como em decorrência do poder econômico - uma questão pode vir a ser, alternativamente, incorporada ou excluída da agenda governamental por períodos de tempo consideráveis. Todavia, o próprio BLOWERS entende que essa hipótese pode conduzir a um tipo de determinismo econômico exageradamente simplificador e incapaz de interpretar os fatos na sua complexidade Interesses, poder e decisão Na tentativa de tornar mais preciso o conceito de poder político e de melhor entender de que maneira ele se manifesta e como pode ser percebido a literatura da Ciência Política apresenta três concepções acerca do tema, que são apresentadas e sistematizadas por C. HAM & M. HILL (1993), compreendendo as dimensões da decisão, da não-decisão 5 e da denominada terceira dimensão do poder. A primeira concepção, já tratada nesse texto, é proposta por Robert DAHL (1957, 1961) e compartilhada pelos pluralistas, em geral. Estabelece que o poder político nas democracias capitalistas contemporâneas deveria ser estudado com base nas decisões quanto a problemas públicos relevantes, sobretudo quando as preferências dos diversos atores são divergentes. Em cada situação específica, quem exerce o poder é o grupo cujas preferências prevalecem na disputa ou conflito. Essa perspectiva acirrou as divergências teóricas entre pluralistas e elitistas, inaugurando novas discussões sobre a definição de poder. A primeira delas foi a chamada teoria da não-decisão, proposta por Peter BACHRACH & Morton BA- RATZ(1962), segundo a qual o estudo do poder não poderia se limitar ao exame das decisões efetivamente tomadas, mas teria que contemplar principalmente, a análise das questões que não chegavam à agenda pública e eram impedidas de serem decididas. Segundo os autores (1962, p. 948), O poder também é exercido quando A devota suas energias a criar ou reforçar valores sociais e políticos e práticas institucionais que restringem o alcance do processo político à consideração pública de questões que, comparativamente, são inócuas para A. O maior poder consistiria, então, em (...) limitar o alcance real da tomada de decisões a questões seguras através da manipulação das instituições e procedimentos políticos e dos valores e mitos predominantes na comunidade (1963, p. 632). 4 HAM & HILL (1993) entendem que a tese estruturalista não sustenta que os interesses econômicos ou interesses de classe são os únicos capazes de influenciar o sistema político, e as decisões e os comportamentos dos atores haveria também os interesses profissionais, burocráticos, de gênero, étnicos, religiosos, linguísticos, etc. 5 A teoria da não-decisão pode ser denominada, também, teoria da não-tomada de decisão. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 11

12 Essa, na verdade, não era uma ideia inédita. Um dos grandes críticos da democracia americana, Elmer Eric SCHATTSCHNEIDER (1960) já tinha cunhado o termo mobilization of bias ( mobilização do viés ou mobilização da opinião ) para descrever os meios pelos quais o processo decisório ficava restrito ao tratamento das questões tidas como seguras, ou seja, que não ameaçassem os interesses dominantes. Desse modo, aí estariam as duas faces do poder : a decisão, que opera no nível dos conflitos de interesse declarados sobre questões-chave, e a não-decisão, que atua de modo a evitar a incorporação, ao debate político, das questões mais intensamente conflituosas. Segundo BACHRACH & BARATZ (1962), a análise completa do fenômeno político do poder deve avaliar o que não acontece com a mesma intensidade com que contempla o que acontece, revelando os processos e mecanismos pelos quais a mobilização do viés restringe as discussões que chegam ao sistema político. A não-decisão enseja, pois, que valores, regras do jogo, relações de poder entre grupos de atores e instrumentos de força, separados ou combinados, impeçam que demandas se expressem e sejam reconhecidos como problemas políticos. Não significa um impasse decisório, nem a ausência de decisão substantiva sobre um assunto. Significa, antes, que as questões nem chegam a ser reconhecidas como problemas políticos e sequer figuram na agenda decisória dos governos, permanecendo em estado de latência, graças à mobilização do viés. Daí se tem que a decisão política, mesmo quando expressa a neutralidade alegada pelos pluralistas, nunca é realmente neutra, pois age em favor da manutenção do status quo não fomenta a realocação de valores na sociedade. Assim, uma das mais importantes implicações teoria da não-decisão foi evidenciar que a distribuição do poder é menos equilibrada do que os pluralistas pretendiam. Estes, todavia, responderam que a teoria não encontraria respaldo empírico pelo fato de que pesquisar a não-decisão seria impossível já que não haveria como estudar questões e conflitos não tratados pelos governos. Com base nessa crítica, BACHRACH & BARATZ (1970) reformularam sua posição, sinalizando que a nãodecisão, a segunda face do poder, atuaria de maneira a encobrir reivindicações, sendo passível de estudo por intermédio da identificação dos conflitos que não chegam às instâncias decisórias 6. Os autores definiram não-decisão como uma decisão que resulta na supressão ou obstrução de uma contestação latente ou manifesta aos valores ou interesses do tomador de decisões (1970, p. 44) e exemplificaram que a não-decisão pode operar de diferentes maneiras, como: (a) o uso da força física (por exemplo: o amedrontamento, por parte dos brancos, dos funcionários incumbidos de fiscalizar a ob- 6 HAM & HILL (1993) indicaram similaridades entre as proposições de BACHRACH & BARATZ e a abordagem sistêmica de David EASTON (1965), a ser estudada adiante. Embora estivesse mais interessado no fato de o processamento das demandas pelo sistema político ajudar a conservar a estabilidade desse sistema do que com os meios pelos quais alguns interesses são salvaguardados pelas não-decisões, EASTON reconheceu a importância das não-decisões. 12 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

13 servância dos direitos civis no sul dos Estudos Unidos); (b) o uso do poder para impedir o surgimento de questões (por exemplo: a cooptação de grupos de atores); (c) a invocação de regras ou procedimentos para desviar contestações indesejáveis (por exemplo: o encaminhamento de questões a comissões para estudo mais detalhado; a rotulação de demandas como impatrióticas ou imorais ); (d) a reformulação de regras e procedimentos como forma de bloquear reivindicações; e (e) o exercício do poder mediante reações antecipadas de alguns atores ao comportamento de outros (por exemplo: quando um grupo social não consegue se mobilizar porque antecipadamente espera uma resposta desfavorável dos tomadores de decisões, e quando os tomadores de decisões optam não agir por saberem que terão que enfrentar a oposição dos atores políticos mais importantes) (BACHRACH & BARATZ, 1970 apud HAM; HILL, 1993, p. 97). Um dos mais importantes testes empíricos da teoria da não-decisão foi realizado por Matthew CRENSON(1971), que efetuou um estudo comparativo sobre as relações e as influências indiretas dos atores, a antecipação de ações e comportamentos por eles e as consequentes decisões e não-decisões no controle da poluição do ar. O autor concluiu que o estudo das decisões esclareceria pouco sobre o fenômeno, e evidenciou a relevância da abordagem da não-decisão para uma observação completa da distribuição do poder político. LUKES (1974) apontou a necessidade de o poder ser pesquisado em três dimensões: (i) a partir de conflitos abertos e observáveis sobre questões essenciais da sociedade, concentrando-se nas decisões tomadas, como defende o pluralismo; (ii) a investigação do poder em conflitos encobertos sobre questões reais ou potenciais, conforme a teoria da não-decisão; e (iii) a interpretação do conflito latente (visto nesse texto anteriormente), que resulta da modelagem das preferências dos indivíduos de forma a impedir o reconhecimento das divergências de interesses e a sua manifestação como conflitos abertos e/ou encobertos. Para o autor, a ocorrência o aparente consenso também exprime o exercício do poder na medida em que (a) impede que os indivíduos possam formular suas demandas e reclamações pela influência incidente sobre suas percepções, cognições e preferências, com o propósito de que se conformem com seu papel na ordem pré-estabelecida; e (b) a ausência de reclamações não descarta as possibilidades de consensos falsos ou manipulados. Os argumentos de LUKES abriram uma importante trilha para novas pesquisas. Realizaram-se estudos que analisaram o poder e o sistema de dominação no interior das organizações, mostrando que: (a) os valores prevalecentes na organização acabam por beneficiar alguns indivíduos em prejuízo de outros, (b) também nelas há conflitos encobertos; e (c) aqueles que conquistam vantagens se beneficiam dos valores reinantes. C. HAM & M. HILL (1993), porém, chamam a atenção para as dificuldades de aferir o poder que atua de forma a influenciar as preferências Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 13

14 individuais, sob a perspectiva da terceira dimensão, proposta por LUKES: Esta, a terceira dimensão do poder, é ao mesmo tempo o aspecto do poder mais importante e mais difícil de se pesquisar (p. 108). 3.2 Triângulos de Ferro, Redes de Políticas Públicas, Comunidades de Políticas e Coalizões de Defesa Para além dos modelos e polêmicas acima descritos, algumas outras possibilidades que vão desde os chamados triângulos de ferro até as policy networks, passando pelas policy communities (ou comunidades de políticas públicas ) e pelas coalizões de defesa vêm sendo exploradas pela literatura. Supondo que essas configurações sejam mais do que especulações teóricas e guardem alguma correspondência com fenômenos do mundo empírico, pode-se imaginar que representem formas alternativas de arranjo e de composição entre os atores políticos, capazes de alterar a distribuição do poder nas disputas e nos conflitos da política (politics) e de influenciar profundamente as políticas públicas (policies). Essas outras abordagens, presentes na literatura, estão fortemente vinculadas ao conceito de subsistemas de políticas públicas, que designa um conjunto de atores individuais e institucionais cujas interações assumem um determinado padrão e se organizam em determinada área de política pública. Essas áreas, por sua vez, não seriam partes isoladas, mas antes estariam imersas em um sistema mais amplo, mantendo múltiplas trocas e transações complexas com seu ambiente. A literatura indica que os atores interagem com as seguintes finalidades: a) busca de informação e orientações para questões de seu interesse; b) troca de recursos diversos, como dinheiro, pessoal, serviços e expertise; c) busca de aliados para compor alianças que venham a ser vencedoras em uma disputa qualquer; d) estabelecimento de relações com atores influentes para controlar recursos essenciais; e) consecução de objetivos comuns, sejam materiais, sejam ideais. Os triângulos de ferro ( iron triangles ) referem-se a uma metáfora criada na década de 1960, para denotar as relações, frequentemente espúrias, entre grupos de interesse, comissões do Legislativo e órgãos governamentais na política norte-americana 7. Mais tarde essa metáfora foi substituída pelo conceito de subgoverno, que corresponde a um sistema de interações baseadas no apoio mútuo entre membros do Legislativo, do Executivo e dos grupos de interesse, com o intento de tomar decisões rotineiras e, assim, controlar áreas específicas de política pública por longo tempo. A perspectiva elitista fica claramente evidenciada nessa concepção. 7 Essas relações podem ser explicadas da seguinte maneira: os grupos de interesse financiam as campanhas eleitorais dos políticos, os quais, em troca, formulam legislação que beneficie os grupos de interesse ou impõem obstáculos às leis que podem prejudicá-los. Os políticos votam por dotações orçamentárias para órgãos governamentais e, em retribuição, esses órgãos atuam de forma oportuna e conveniente na implementação das políticas públicas, consoante os interesses dos políticos e dos seus financiadores. Os grupos de interesse praticam lobby diante do governo na defesa do interesse de alguns órgãos governamentais e, em troca, esses dão um tratamento mais amigável à aplicação das leis que afetam os interesses daqueles grupos. 14 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

15 Estudos posteriores mostraram que vários desses triângulos de ferro ou subgovernos não eram tão poderosos quanto inicialmente se supunha, uma vez que em diferentes áreas de política pública e em circunstâncias distintas, os processos decisórios envolvem configurações mais amplas, que vieram a ser conhecidas como redes. Hugh HECLO (1978 apud HAWLETT; RAMESH, 1995) estabeleceu uma importante diferença entre os triângulos de ferro e as denominadas issue networks 8. Os primeiros consistem em pequenos círculos estáveis, formados por participantes que controlam, de modo duradouro, programas governamentais específicos diretamente relacionados aos seus interesses materiais. Em contrapartida, as issue networks agregam um número muito maior de membros em torno de uma ampla questão de política pública, a partir de relações de afinidade tanto ideológicas quanto materiais, com graus variáveis de compromisso e de dependência, sendo, portanto, frouxas e pouco estáveis. FREY (1999) apresenta um refinamento do conceito de redes, diferenciando issue networks de policy networks. Para o autor, as issue networks podem interagir apenas na esfera de algumas questões mais estreitamente delimitadas das políticas públicas, não se relacionando com a política pública setorial mais abrangente. Um exemplo: uma rede que defende a inclusão digital, dentro da política de inclusão social como um todo. Nesse caso, em que pese corresponderem também a uma espécie de pequenos círculos, as issue networks não equivalem aos triângulos de ferro por serem, comparativamente, menos delineadas, sem uma distribuição específica de papéis organizacionais, menos estáveis e menos institucionalizadas. Já as policy networks são redes mais dilatadas, formadas ao redor de políticas setoriais específicas. As policy networks são estruturas distintas e alternativas ao tipo institucional da hierarquia, como se pode observar por suas características: são pouco organizadas, com pouco controle de entradas e saídas, com competências distribuídas horizontalmente, autônomas, interdependentes, com alta densidade comunicacional e com controle mútuo informal, porém intenso. Essas redes sociais são acessadas tão regularmente por seus integrantes que se desenvolvem entre eles relações de confiança e de pertencimento. Um conceito associado ao de redes de políticas públicas é o de policy community: conjuntos formados por especialistas e indivíduos diversos, que têm um foco comum, possuem uma base compartilhada de conhecimentos, comungam opiniões e valores, compõem um consenso informal a respeito de seus interesses, reconhecem- 8 Issue que em português será traduzido como questão pode ser definido como um item ou aspecto de uma decisão que afeta os interesses de vários atores e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da política pública e catalisa o conflito e as alianças entre os atores. Cada política pública pode ter vários issues e, em torno de cada um deles pode-se formar uma network. Exemplo: Na política de combate à violência doméstica, há diferentes dimensões, como a violência contra crianças, contra idosos e contra mulheres. Existe uma issue network, formada principalmente por membros do movimento feminista, que propõe que a violência contra a mulher deve ser tratada separadamente da violência doméstica, para que não perca sua especificidade enquanto questão de gênero e não somente de violência. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 15

16 se mutuamente, e estão dispostos a investir recursos de poder variados na defesa de uma política pública ou de uma proposta de política pública. Com o propósito de distinguir redes de políticas públicas de comunidades políticas, Michael HAWLETT e M. RAMESH (1995) afirmam que os membros de uma comunidade política se unem por critérios de conhecimento e de consenso (identidade epistemológica), ao passo que nas redes os membros compartilham não apenas o conhecimento, mas também algum tipo de interesse material. Outros autores mencionam ainda que as redes são mais extensas e diversificadas, e que as comunidades políticas se constituem por um número relativamente muito menor de atores. As redes poderiam envolver duas ou mais comunidades de políticas públicas. Ademais, haveria diferenças de densidade comunicacional entre elas, na medida em que a comunicação nas redes de políticas públicas tende a ser muito mais intensa que nas comunidades de políticas públicas. Não obstante o fascínio que as redes de políticas públicas vêm despertando entre os cientistas sociais 9, FREY (1999) adverte que elas fazem com que, crescentemente, se desfaçam as linhas demarcatórias entre as burocracias estatais, os políticos e os grupos de interesse, com prejuízos à transparência das políticas públicas. Outrossim, na disputa por recursos escassos, estabelecem-se cumplicidades setoriais, com a finalidade de obter cada vez mais recursos para uma área de políticas públicas, podendo gerar distorções na sua alocação. Essas constatações sugerem que, a despeito da característica não hierárquica das policy networks, da sua presença e da sua atuação exitosa nas políticas públicas, elas nem sempre expressam uma distribuição de poder pluralista, podendo igualmente se conformar aos padrões citados pela teoria elitista. Carlos A. P. de FARIA (2003), assinala que as abordagens dos triângulos de ferro, das issue networks e das policy communities enfatizam aspectos relevantes dos processos de produção de políticas públicas como, por exemplo, a diversificação dos atores envolvidos, a menor evidência da distinção entre organizações públicas e privadas, e o fato de o padrão de relacionamentos dentro de uma área específica ser mais decisivo do que a hierarquia para o tipo de policy adotada, enquanto a Abordagem das Coalizões de Defesa ( Advocacy Coalition Framework ) destaca o papel das ideias e do conhecimento nesses processos. Coalizões de Advocacia ou Coalizões de Defesa é o termo central a um modelo 10 que concebe a política pública como um variado conjunto de subsistemas, áreas setoriais, normalmente estáveis e vinculados a acontecimentos externos. As Coalizões de Defesa são subconjuntos de atores que se agregam dentro dos subsistemas, segundo crenças, opiniões, ideias, conhecimentos e interesses com- 9 Segundo FARIA (2003, p. 25), Hoje, a quase vulgarização, particularmente na Inglaterra, mas também nos Estados Unidos e em outros países europeus, dos estudos sobre as chamadas policy networks parece endossar a afirmação de KENIS e SCHNEIDER de que o termo network talvez tenha se tornado o novo paradigma para a arquitetura da complexidade (apud BÖRZEL, 1997, p. 1). 10 O Modelo das Coalizões de Defesa, nome traduzido do inglês Advocacy Coalition Framework, foi elaborado por Paul A. SABATIER e Hank C. JENKINS-SMITH (1993), com vistas a proporcionar uma alternativa para explicar a mudança das políticas públicas. Diz respeito, portanto, aos amplos e complexos processos de formação da agenda e de formulação de políticas públicas. Como tal, a concepção será retomada em pormenores mais adiante. 16 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

17 partilhados. Em geral, cada subsistema abriga ao menos duas Coalizões de Defesa, porém esse número pode ser maior, conforme as clivagens de ideias em cada subsistema. Os membros de uma Coalizão de Defesa são atores formais e informais, situados em várias organizações públicas e privadas, nos níveis de governo nacionais e subnacionais, que se valem das regras, orçamentos e pessoal para realizar seus objetivos comuns. Embora o conceito de Coalizões de Defesa enfatize os sistemas de crenças e a horizontalização das relações entre os atores, sua estrutura argumentativa não apresenta elementos suficientes para contrapô-lo a nenhuma das três teorias de distribuição do poder anteriormente discutidas, podendo facilmente coexistir tanto com os modelos de concentração do poder (elites organizacionais e/ou classes sociais), quanto com a teoria da dispersão do poder (pluralismo). 3.3 Racionalidade, Ação Coletiva e Estratégias de Interação Na política (politics) e nas políticas públicas (policy), os atores possuem interesses a realizar, quaisquer que sejam 11 ; e é razoável supor que o fazem racionalmente, ou seja, mediante a escolha de meios adequados à consecução das suas preferências (finalidades). Esse é o ponto de partida de toda a Teoria da Escolha Racional, que opera com a ideia de escolhas individuais, ainda que em contextos grupais ou organizacionais. Resumidamente, a Teoria da Escolha Racional propõe que todos os indivíduos, dentro de determinados limites, sabem o que querem, qual é o seu interesse ou quais são as suas preferências; são capazes de ordenar hierarquicamente suas preferências; têm informação sobre as alternativas para realizá-las; e procuram escolher entre as alternativas de ação disponíveis as que forem mais satisfatórias, isto é, mais compatíveis com o que preferem, tanto em termos de custos como de benefícios. O conjunto de alternativas disponíveis aos indivíduos é limitado por restrições externas; essas, porém, não obrigam ninguém a escolher uma dada alternativa em lugar de outra. A escolha existe e quem a faz é o indivíduo. O comportamento racional, portanto, implica fazer escolhas. Escolher, por sua vez, significa renunciar. Ou seja, em qualquer situação de escolha sempre há pelo menos uma alternativa à qual será necessário renunciar quando o indivíduo decide o que deseja fazer. Por essa razão é que se diz que toda escolha tem seu custo 12 (renúncia). Como as escolhas apresentam 11 A Teoria da Escolha Racional não se detém ao exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, não cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade. 12 O conjunto das alternativas é limitado conforme seus respectivos custos: há alternativas cujos custos são tão altos que elas se tornam inadmissíveis. Custo, para a Teoria da Escolha Racional, não se limita ao custo financeiro (dinheiro gasto com algo). Abrange também o chamado custo real ou custo de oportunidade : aquilo a que se renuncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor. Toda ação tem um custo real ou custo de oportunidade, desde que haja escolha. Só não há custo quando a escolha não ocorre. Como a escolha envolve um leque limitado de alternativas, dados os custos envolvidos, há sempre uma tensão entre liberdade e restrição. Essa tensão se resolve pelo cálculo de custo-benefício: a avaliação dos custos da ação frente aos seus benefícios, das renúncias a serem feitas para que determinados ganhos sejam obtidos. Esse cálculo é sempre pessoal, subjetivo. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 17

18 custos, o comportamento racional significa que o indivíduo escolhe as alternativas cujos benefícios esperados sejam maiores que os custos estimados. Logo, o comportamento racional se deriva, em termos bastante simples, de uma avaliação das vantagens e desvantagens de cada alternativa e da seleção daquela alternativa que reúne mais vantagens e acarreta menos desvantagens. Assim, cada ator maximizará sua satisfação, escolhendo mais do que quer e menos do que não quer O Problema da Ação Coletiva Ao fazer suas escolhas, os indivíduos levam em conta a natureza do bem desejado 13. Quando o bem desejado é um bem público, não há possibilidade de excluir do seu desfrute nenhum dos membros de um grupo: todos os membros do grupo podem desfrutar dele, mesmo que não tenham enfrentado os custos de obtê-lo. O problema maior com a provisão de bens públicos decorre justamente de suas características, do fato de os indivíduos agirem racionalmente de acordo com suas preferências, estimando os custos da participação 14 e do tamanho dos grupos dos quais fazem parte. Sendo o bem público não-exclusivo, o mais racional para cada membro de um grande grupo é evitar o custo (participação) e somente desfrutar dos benefícios. Quem arca com os custos? Cada indivíduo acredita que, sendo o grupo tão grande, sempre haverá outros membros a assumirem os custos e que o bem público será obtido e o seu interesse realizado. Esse é o comportamento de carona ou free-rider (OLSON, 1999). Embora o cálculo individual seja racional, o resultado agregado é totalmente irracional. Nem o indivíduo, nem o (grande) grupo realizam seu interesse, porque o bem público não será conquistado. Esse é o chamado problema da ação coletiva ou problema de Olson, que sustenta que os grandes grupos tendem a obter uma provisão sub-ótima de bens públicos. Os pequenos grupos não estão sujeitos aos mesmos insucessos dos grandes grupos devido ao menor custo de coordenação e de controle das ações dos seus membros (OLSON, 1999). A consequência prática disso é que as políticas públicas tendem a beneficiar desproporcionalmente os pequenos grupos. 13 Grosso modo considera-se um bem privado quando seus benefícios são exclusivamente desfrutados por quem o possui (indivíduo, empresa, etc.).e um bem semi-público, quando o escopo do benefício é limitado, permitindo a exclusão dos que não participaram de sua consecução (caronas). 14 Diferentemente do que muitos pensadores propunham, quando sustentavam que o homem é naturalmente participativo, bastando haver os canais adequados à participação, OLSON (1999) argumenta que a participação tem custos (renúncias a tudo que qualquer indivíduo deixa de fazer para participar, inclusive não fazer nada). 18 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

19 3.3.2-Os Padrões de Interação Maria das Graças Rua com Roberta Romanini Os atores buscam realizar seus interesses em diferentes contextos 15.Na política (politics), os contextos são interativos ou, em outras palavras, envolvem interdependência. Isso significa que, ao escolher os meios para realizar seus interesses, qualquer ator depara-se com vários outros atores, que também perseguem objetivos, sejam esses idênticos, apenas semelhantes ou distintos. Como se argumentou acima, ao escolher o seu curso de ação (meios) para realizar suas preferências (finalidades), os atores levam em consideração também as preferências e as decisões dos outros envolvidos. Essas situações são abordadas pela Teoria dos Jogos. Segundo Anatol RAPOPORT (1980), grosso modo, a dinâmica das relações entre os atores pode obedecer a três padrões: lutas, jogos e debates. As lutas são padrões de interação extremamente conflituosos, que acontecem quando as preferências dos atores são inconciliáveis e a vitória dos interesses de cada um corresponde à derrota dos demais. O objetivo da luta é eliminar o inimigo. Essa situação caracteriza um jogo de soma-zero ou de soma nula, que é aquele no qual o que um ator ganha corresponde exatamente ao que o outro, ou outros, perde(m) 16. A luta também pode se caracterizar como um jogo de soma negativa 17, no qual todos perdem, embora uns possam perder mais do que outros. Um ator prejudica os demais e é por eles prejudicado, de modo que, ao final, todos perdem. Esse é o caso exemplificado pela guerra fiscal ocorrida no contexto do federalismo brasileiro 18. A luta é a pior de todas as situações em política (politics), ocorrendo geralmente nas arenas redistributivas. 15 Os atores podem simplesmente fazer escolhas em situações que não envolvem cálculos interpessoais, como ocorre, por exemplo, quando alguém cujo objetivo é descansar escolhe entre dormir, assistir a um filme ou ouvir música. Nessa hipótese, trata-se de uma modalidade de escolha racional abordada mediante a Teoria da Utilidade ou Teoria da Utilidade Esperada. Trata-se, de maneira simplificada, da avaliação da estrutura de preferências ou seja, o que o ator prefere mais em relação ao que ele prefere menos em face da estrutura de oportunidades vale dizer, o que o ator poderá fazer para obter a maior satisfação, com o menor custo. 16 Um jogo de soma zero é um jogo cuja soma da utilidade obtida por todos os seus participantes, para cada combinação de estratégias, sempre é igual a zero, isto é, um jogo em que o que um jogador recebe é diretamente proporcional ao que os demais perdem, portanto, a soma resulta em zero. 17 Nos jogos de soma negativa, o valor total (a soma das utilidades) é negativo. Há um terceiro tipo de jogo, oposto ao de soma negativa: é o jogo de soma positiva. Nele todos ganham, mesmo que uns ganhem mais do que outros. Consiste em situações nas quais o valor total do jogo (a soma das utilidades) aumenta a cada iteração. Por exemplo, se uma pessoa ajudar outra, e depois for ajudada, ambas ganhariam mais do que se cada uma delas estivesse operando sozinha. 18 Guerra fiscal é a disputa, entre municípios ou estados, para checar quem oferece melhores incentivos para que as empresas se instalem em seus territórios, inclusive com retaliações mútuas. Ao visar atrair investimentos e, consequentemente, mais riqueza e geração de renda para sua região, vários governos competem acirradamente oferecendo incentivos variados às empresas, sem exigir contrapartidas. Isso vai desde isenção de impostos e oferta de infraestrutura até a cessão gratuita dos terrenos para instalação, o financiamento a juros negativos e a própria construção das instalações da empresa com dinheiro público. Exemplo: a montadora Ford, que, após acirrada disputa entre os estados da Bahia e do Rio Grande do Sul, para saber quem oferecia maiores vantagens fiscais, decidiu se instalar na Bahia. A guerra fiscal prejudica os que nela se envolvem (estados e municípios deixam de arrecadar e até perdem dinheiro público) e beneficia quem fica de fora (a empresa privada). Além disso, o consumidor que adquire bens ou serviços de outro estado, quando usufrui de incentivos fiscais no seu estado de origem, pode sofrer sanções, como restrições ao crédito do ICMS. Adaptado de: < guerra-fiscal.htm>. Acesso em: 29 abr Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 19

20 Todavia, mesmo nesses casos, dependendo do que estiver em jogo e do custo do confronto para os atores envolvidos, é possível haver uma acomodação entre os interesses em conflito: pode ter-se uma situação na qual um lado não ganhe tudo, nem o outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem enfrentamentos radicais, cujos custos podem ser elevados para todos 19. Por outro lado, a acomodação pode subentender uma estratégia de algum ator interessado em adiar o confronto para o momento da implementação da política pública, quando a situação política e a correlação de forças podem lhe ser mais favoráveis. Os jogos são as situações mais habituais na política (politics). Sua lógica é a de competir e vencer o adversário em uma circunstância específica, sem eliminá-lo do processo, de tal modo que ele possa se tornar um aliado num momento posterior 20. Os jogos implicam um consenso prévio a respeito das regras que irão reger a disputa. Esse padrão de interação é exemplificado pelas negociações e barganhas, observáveis em contextos pluralistas e, principalmente, em arenas regulatórias. Por fim, os debates são circunstâncias nas quais cada um dos atores procura convencer o outro da superioridade dos seus argumentos 21 e da adequação de suas propostas, de tal maneira que vence o debate aquele que se mostrar capaz de mudar a preferência do seu o adversário, transformando-o em um aliado. Aqui, a lógica é a da persuasão. Os debates caracterizam-se como contextos nos quais o conhecimento, a informação e a capacidade argumentativa desempenham o papel mais relevante. Segundo Pedro L. B. SILVA (2013), é possível identificar alguns padrões de interação dos atores quando procuram usar racionalmente os seus recursos de poder para influenciar e se beneficiar das políticas públicas. A cooperação seria a forma de atuação dos atores com elevada quantidade de recursos de poder - ou recursos estratégicos - para definir em seu favor o processo decisório na área específica em que atuam. A oposição seria a forma de atuação dos atores com elevada quantidade de recursos de poder para interferir no processo decisório na área específica em que operam e com valores e recursos para agir, como o poder de veto. 19 Quando essa situação ocorre, o jogo de soma zero se transforma em um jogo de soma variável, no qual nenhum dos jogadores ganha tudo, nem o outro perde tudo: várias distribuições alternativas são possíveis. 20 Os jogos não abrangem confronto, nem argumentação: sua finalidade é a de que, ao usar sua melhor estratégia e seus melhores recursos, cada parte procure obter as vantagens necessárias para ganhar o prêmio. Sua lógica é a de competição, mas pode incluir também a cooperação como elemento estratégico. Jon ELSTER (1989) comenta haver duas categorias de jogos: (a) Jogos de Dois Jogadores, que podem ser jogos de soma zero ou jogos de soma variável; (b) Jogos de Vários Jogadores, compreendendo as seguintes configurações: (1) Dilema do Prisioneiro; (2) Jogo da Galinha; (3) Jogo da Garantia ou Jogo da Certeza; (4) Jogo do Imperativo Categórico ou Jogo do Otário. 21 Segundo a concepção clássica de RAPOPORT (1980), os debates têm por finalidade atingir um grau de persuasão tal que os discordantes não tenham como deixar de se render aos argumentos apresentados. 20 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

21 A conformidade seria o modo de atuação dos atores com reduzida quantidade de recursos de poder para intervir no processo decisório na área específica em que interagem, ainda que possuam valores favoráveis às iniciativas em debate e em disputa. O desinteresse seria o principal padrão assumido pelos atores com reduzida quantidade de recursos de poder para influenciar no processo decisório na área específica em que atuam e com valores contrários às questões em jogo. Esses atores estariam pouco dispostos a se antagonizar com quaisquer outros por não perceberem uma relação compensadora entre a utilização de seus poucos recursos e os benefícios que podem ser obtidos. De acordo com Charles E. LINDBLOM (1981), nos jogos de poder, as táticas ou os procedimentos utilizados pelos atores políticos são múltiplos. A persuasão seria apenas um deles e se limitaria à tentativa de buscar a adesão pela avaliação e pela argumentação em defesa de um determinado curso de ação. Além da persuasão, geralmente os atores recorrem ao chamado intercâmbio, que significa a troca de favores, de apoios e até mesmo de benefícios, como dinheiro, cargos, bens, etc. Quando nem a persuasão nem o intercâmbio funcionam, há atores que se utilizam de ameaças. As ameaças podem se referir à imposição de danos ou prejuízos, ou à suspensão de favores ou benefícios por parte de um ator à sua contraparte. Uma quarta forma de atuação é a pressão pública, que pode ser realizada por atores individuais ou coletivos. Inclui desde manifestações pela imprensa, até atitudes radicais (como greves de fome, etc.), além de manifestações coletivas pacíficas ou violentas capazes de causar constrangimento, de mobilizar a opinião pública e de chamar a atenção da imprensa e, eventualmente, de atores internacionais, para o problema político. Resta possível, ainda, o exercício da autoridade, que pressupõe, de fato, a exigência da obediência. Esse exercício pode ser direto ( A ordena e B obedece) ou pode ser indireto ( A ordena a B, que ordena a C, e então C obedece). Por derradeiro, pode adotar-se a negociação e o compromisso. Eles são considerados tentativas de encontrar soluções negociadas nas quais todas as partes sintam-se mais ou menos satisfeitas com o que obtiveram, de forma tal que todos saiam do processo acreditando que ganharam alguma coisa e ninguém saia com a convicção de ter perdido tudo. Obviamente, esses são apenas os procedimentos mais comuns, podendo haver outros. Importa observar, no entanto, que pode existir outro comportamento: a obstrução. Trata-se do emprego de recursos estratégicos para impedir, atrasar, confundir, etc., de sorte que o custo de determinadas alternativas torna-se tão elevado que os atores acabam por se desgastar e por abandonar, ao menos temporariamente, a luta em torno de uma demanda ou de uma alternativa. Nesse caso, a obstrução implicará paralisia, porquanto a decisão emperra de tal forma que todos os atores ficam im- Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 21

22 possibilitados de alcançar qualquer solução admissível para aquele problema 22. Cabe lembrar que, devido às normas legais ou ao próprio curso dos eventos, por si só, a delonga na tomada de decisão pode conduzir ao resultado desejado. 3.4 Racionalidade e Tomada de Decisões Sem dúvida, é possível afirmar que a racionalização é a marca da modernidade, e o racionalismo enseja a matriz do pensamento da sociedade ocidental moderna. Com isso, a crença na racionalidade é tão arraigada em nossas mentes, que constitui o pressuposto de todas as discussões teóricas. Todavia, uma das muitas polêmicas da Ciência Política e da análise de políticas públicas origina-se justamente do fato de que, embora nenhum dos estudiosos da política (politics) e das políticas públicas (policies) suponha que os indivíduos são irracionais, diversas explicações não se baseiam na escolha racional. Algumas importantes linhas teóricas sustentam que a racionalidade não somente apresenta limites, como não é o único e talvez nem mesmo o mais importante fator explicativo das decisões nas políticas públicas e dos seus resultados. Nesses casos, a explicação acaba por repousar no processo político, propriamente dito, nas instituições ou na dinâmica sistêmica. Na análise de políticas públicas uma das perguntas mais relevantes é: assim que um problema político se torna prioridade na agenda governamental, como se transcorre o processo que terá como resultante uma política pública? É possível identificar, na literatura de políticas públicas, um extenso debate entre diferentes concepções. Essa discussão tem como ponto de partida o que veio a ser conhecido como o Modelo Racional Compreensivo ou Racional-Exaustivo, ao qual se sucedeu a noção descrita como Racionalidade Limitada. Às interpretações que enfatizam as dimensões da racionalidade veio a se contrapor, primeiramente, o Modelo das Comparações Sucessivas Limitadas, e depois o Modelo Incremental, que não apenas ressalta as limitações da racionalidade, mas chama a atenção para as restrições que o ambiente impõe aos tomadores de decisão. Nas suas diversas variantes, o Incrementalismo sofreu várias críticas, entre elas se destacando especialmente o que veio a ser conhecido como Modelo Ótimo-Normativo. Finalmente, um avanço em relação às duas primeiras grandes vertentes foi proporcionado pelo Modelo Mixed-Scanning ou Teoria da Sondagem Mista ou 22 Vale salientar que a obstrução pode ocorrer até mesmo antes da inserção do problema na agenda de decisões, impedindo que ele seja reconhecido como problema político. E pode ocorrer também depois da formulação, de maneira que as decisões não sejam transformadas em ações, no momento da implementação da política pública. Na política (politics) são frequentes as situações nas quais se observa que determinados atores se opõem a uma política pública por princípio (por conta de suas crenças). Nesse caso, eles podem se envolver no processo de formulação com o intuito deliberado de impedir que se chegue a uma decisão - qualquer que seja ela. É de seu interesse que a política pública não seja decidida e que as coisas continuem como estão. Assim, é relativamente fácil perceber quando a estratégia de obstrução é adotada: alguns atores se comportam propondo medidas extremamente radicais, recusando-se a negociar, fazendo exigências descabidas, etc. 22 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

23 Teoria da Exploração Combinada. Esses enfoques representam formas teóricas, abstratas e sistematizadas, de descrever contextos e comportamentos imaginados para os atores e/ou de propor aperfeiçoamentos ao processo de formulação e de decisão das políticas públicas, ou ambos. Isso quer dizer que, com maior ou menor ênfase, essas teorias não pretendem somente descrever processos mas, frequentemente, almejam contribuir para aperfeiçoar a tomada de decisão Os modelos racionais de tomada de decisões O Modelo Racional-Compreensivo ou Modelo Racional-Exaustivo de formulação das políticas públicas está fundamentado na obra O Comportamento Administrativo, publicada em 1947, por Herbert A. SIMON, que inaugurou a aplicação da Teoria Racional às decisões nas organizações. Essa abordagem pressupõe que os indivíduos que operam a formulação das políticas públicas são maximizadores; sustenta que os tomadores de decisão sabem, previamente e sem ambiguidades, quais são os valores e os objetivos a serem perseguidos; afirma que o processo decisório se inicia pelo levantamento exaustivo das alternativas para realizar os objetivos; propõe que a avaliação de custo-benefício de todas as alternativas seja respaldada por uma busca intensiva e extensiva de informação e conhecimento sobre cada uma delas; e argumenta que os tomadores de decisão são capazes de selecionar a alternativa cujas consequências representem a maximização dos valores e dos objetivos da política pública. Resumidamente, nesse Modelo, os decisores definem claramente quais os valores e os objetivos a serem maximizados. A escolha da alternativa a ser adotada baseia-se em uma análise abrangente, informada e detalhada de todas as alternativas e suas implicações, tendo como critério a maximização desses objetivos e valores. Em sua obra original, SIMON propôs que seria possível realizar grandes mudanças na sociedade, partindo-se de objetivos e de cursos de ação previamente determinados caso os tomadores de decisão se baseassem nos valores que orientam sua seleção. Para o autor, a tomada de decisões teria forte componente informacional e técnico, sendo pouco significativas as interferências das relações de poder e das circunstâncias próprias do mundo da política (politics). A Teoria Racional-Compreensiva pontua que os indivíduos são homo economicus ou homens econômicos (aqueles que raciocinam em termos de maximizar o custo-benefício) e decidem fazendo escolhas ótimas (selecionam a alternativa que melhor os levará aos seus objetivos), em um ambiente extremamente detalhado e claramente definido. Esse ambiente apresenta as seguintes características: a) o tomador de decisões dispõe de um conjunto completo de alternativas 23 ; b) a cada alternativa associa-se um conjunto de consequências; 23 O Modelo não explica de onde vem esse conjunto de alternativas, é algo dado pela realidade. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 23

24 c) desde o início, o tomador de decisões consegue ordenar as alternativas em consonância com suas preferências, tendo em vista as implicações de cada uma delas; d) o tomador de decisões faz a escolha sempre ciente das consequências da decisão. De acordo com essa teoria, a seleção de uma proposta compreende uma série de passos que o tomador de decisão deve seguir: o sequenciamento dos processos, com definição e esclarecimento dos objetivos; a identificação das alternativas e dos meios para atingir seus objetivos; a escolha da opção ótima por meio da explicitação das consequências; e a tomada de decisão, com a avaliação final da busca do objetivo último. Cabe salientar que as teorias da decisão delineiam três cenários possíveis: decide-se com certeza, decide-se com uma moderada margem de incerteza ou decide-se assumindo os riscos de não alcançar o objetivo. O Modelo Racional-Compreensivo assume que o tomador de decisões faz sua escolha em um cenário de certeza plena, porque possui conhecimento completo e detalhado do ambiente e dos efeitos da decisão 24. Diante das críticas recebidas, Herbert SIMON percebeu as falhas de sua concepção inicial: no mundo real os tomadores de decisão não têm controle do contexto em que escolhem, não têm plena autonomia ao escolher, não têm o tempo necessário para fazer todas as avaliações requeridas, têm informação incompleta, entre outros aspectos. Ao refletir mais, SIMON reviu seus estudos e desenvolveu, anos mais tarde, a teoria da Racionalidade Limitada (1955). Sem abrir mão da noção básica da racionalidade, o autor passou a argumentar que a maioria dos indivíduos pretende ser racional, ainda que o comportamento racional enfrente diversas limitações 25, sendo a relação entre o indivíduo, as informações e a decisão necessariamente imperfeita. Nas decisões políticas, a racionalidade dos indivíduos sofre restrições devido às informações que possuem, às limitações cognitivas de suas mentes e às contingências do tempo para decidir. Portanto, de acordo com o Modelo da Racionalidade Limitada, a alternativa de política pública escolhida não precisa ser aquela que maximiza os valores do tomador de decisões, basta que seja satisfacing, isto é: uma proposta suficientemente boa. Então, a análise dos cursos alternativos de ação não 24 Contudo, ambientes de certeza dificilmente são encontrados na realidade, o mais comum é que os contextos da escolha sejam repletos de zonas cinzentas, incertos e caóticos. 25 As restrições da racionalidade, que podem ocorrer conjunta ou separadamente, são de quatro tipos: i) Problemas de Atenção: tempo e capacidade de atenção são limitados. Nem tudo pode ser resolvido ao mesmo tempo; ii) Problemas de Memória: as capacidades dos indivíduos para armazenar informações são limitadas; iii) Problemas de Compreensão: os decisores têm dificuldade em organizar, resumir e utilizar informações para formar inferências sobre as conexões causais de eventos e sobre as características dos problemas; e iv) Problemas de Comunicação: capacidade limitada para comunicar e compartilhar informações técnicas e complexas (MARCH, 2008, p. 9). 24 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

25 tem que ser exaustiva. No decorrer da análise, em qualquer ponto que chegar a uma alternativa satisfatória, o tomador de decisões pode encerrar a avaliação, dando-se por satisfeito 26. SIMON (1976, p. 33) afirmou que A extensão na qual o processo decisório pode ser racional é limitada ou contida pelo fato de os decisores nunca terem acesso a toda a informação de que necessitam sobre suas alternativas ou sobre as consequências de qualquer decisão tomada. Além disso, as pessoas são inerentemente limitadas na sua habilidade de processar grande quantidade de informações de forma puramente racional. O resultado não é um modelo decisório racional, mas de racionalidade limitada. Charles E. LINDBLOM (1959), um dos pais-fundadores do estudo das políticas públicas, elencou oito grandes objeções à Teoria Racional-Compreensiva, considerada um ideal sinóptico : a) a capacidade humana para processar problemas e informações é limitada: os indivíduos não conseguem explorar todas as soluções possíveis para resolver problemas; b) a informação quase sempre é incompleta e até incorreta; c) a análise das alternativas impõe custos: estudos aprofundados, reflexões; d) não há um método eficaz para comparar alternativas; e) existem relações entre fatos e valores na elaboração das políticas públicas; f) a tomada de decisões ocorre em um sistema aberto de variáveis (as variáveis do ambiente das decisões interagem e mudam continuamente); g) o analista precisa efetuar várias sequências de análises; h) os problemas relativos às políticas públicas são tão complexos que fogem à imediata e plena capacidade de compreensão do indivíduo O incrementalismo na tomada de decisões LINDBLOM sugere, alternativamente, que a tomada de decisões ocorreria, na prática, mediante as Comparações Sucessivas Limitadas, permitindo uma grande simplificação do processo de escolha, não apenas porque o número de alternativas consideradas é menor - pois se consideram somente as estratégias que destoam um pouco das políticas em vigor - mas também porque se ignoram as consequências das demais políticas possíveis (que divergem da política pública atual). 26 O Modelo Racional-Compreensivo enfatiza conhecimento e informação e não considera adequadamente o peso das relações de poder na tomada de decisões. E, mesmo no Modelo da Racionalidade Limitada, faltou atribuir o devido peso às variáveis políticas. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 25

26 Outra característica desse método é a avaliação simultânea de fatos e valores e de meios e fins. Dessa maneira, em vez de primeiramente especificar os objetivos para só depois comparar e escolher as alternativas que levariam àqueles objetivos como na hipótese da Racionalidade-Compreensiva - o decisor pode escolher mediante comparações entre políticas, segundo o grau em que cada uma delas possivelmente conduza a alguma mudança na política pública. Assim, para LINDBLOM, em vez de maximizar os valores e a utilidade do decisor, as Comparações Sucessivas Limitadas conduziriam à seleção de uma proposta de policy em torno da qual se estabelecesse um acordo entre os interesses e poderes envolvidos na decisão. Em síntese, o modelo proposto descreve o processo decisório como a busca de soluções graduais, sem introduzir grandes modificações nas situações já existentes, e sem provocar rupturas de qualquer natureza. Ou seja, em vez de especificar objetivos e de avaliar quais decisões podem atendê-los, os tomadores de decisão fazem escolhas mediante a comparação de apenas algumas alternativas, que representem alguma mudança frente às politicas já existentes. Assim, a melhor decisão não é aquela que maximiza os valores e os objetivos dos tomadores de decisão, e sim aquela que oferece alguma mudança, dentro do limite do que é possível num dado momento. C. HAM & M. HILL (1993, p. 115) assinalam que a Racionalidade Limitada de SIMON encontra eco nos estudos iniciais de Charles E. LINDBLOM (1959), nos quais foi apresentado o chamado Método das Comparações Sucessivas Limitadas. Esse enfoque constituiria o método do ramo já que parte das situações existentes e as altera gradualmente, enquanto o modelo Racional-Compreensivo seria o método da raiz porque começa com questões básicas em cada alternativa e desenvolve-se de baixo para cima. Quadro 1 - Modelos de Tomada de Decisões Aspectos Definição dos Valores e/ou Objetivos Racional-Compreensivo (Método da Raiz) SIMON (1957) Esclarecimento dos valores ou objetivos, que são distintos entre si e, considerados pré-requisitos para a análise empírica de políticas alternativas. Comparações Sucessivas Limitadas (Método do Ramo) LIN- DBLOM (1959) A seleção de valores e objetivos, e a análise empírica da ação necessária não são distintas, mas intimamente entrelaçadas. Processo Decisório A formulação de políticas é abordada mediante a análise de meios-fins: primeiro os fins são isolados, então se procuram os meios para atingi -los. Como meios e fins não são distintos, a análise de meios-fins é frequentemente inapropriada ou limitada. 26 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

27 Seleção de Uma Política Pública Boa Análise das Alternativas Confiança dos Decisores no Modelo Teórico O teste para escolher uma boa política é sua capacidade de mostrar ser o meio mais apropriado para os fins desejados. A análise é abrangente; cada fator relevante é levado em consideração. Confia-se frequente e fortemente na teoria. Maria das Graças Rua com Roberta Romanini O teste de uma boa política é, tipicamente, o fato de vários analistas concordarem sobre a mesma (sem que necessariamente concordem que ela seja o meio mais apropriado para alcançar um objetivo acordado). A análise é drasticamente limitada, porque são ignorados: i)possíveis resultados importantes ii)políticas alternativas potenciais importantes iii) valores importantes afetados. Uma sucessão de comparações reduz grandemente (ou elimina) a dependência ou confiança na teoria. Fonte: adaptado de LINDBLOM, 1959, p. 81 apud HAM & HILL, 1993, p A Abordagem Incremental estabelece que as escolhas são feitas tendo como referência as restrições impostas pelas relações de poder e pelo horizonte histórico no qual atuam os tomadores de decisão (como compromissos governamentais, instituições, imperativos, interdições e avaliações do futuro). Desde o princípio, o tomador de decisões sabe que faz suas escolhas em contextos de muitas restrições (com limitados graus de liberdade e autonomia). Em vez de identificar objetivos e de avaliar quais propostas podem cumprir esses objetivos, os tomadores de decisão examinam, primeiramente, quais são os limites com que terão de lidar. As decisões tomadas na busca por soluções para os problemas políticos ocorrem, pois, de maneira gradual, tendo o significado de fez-se o que foi possível. Elas referem-se à micropolítica e à busca de soluções para os problemas que forem mais imediatos e prementes O Método Incremental resulta de duas constatações básicas: primeiro, por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma alternativa, toda decisão política abrange relações de poder. Logo, uma solução tecnicamente irretocável pode se revelar politicamente inviável, e vice-versa, o que implica dizer que não existem soluções perfeitas. Segundo, os governos democráticos efetivamente não possuem todos os graus de liberdade na tomada de decisão: têm que honrar contratos firmados por seus antecessores e fazer escolhas dentro do que a lei prescreve. Além disso, a alocação de recursos é um processo contínuo. Desse modo, as decisões do presente, como regra, são condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreu em algum momento do passado recente, seja pelo governo que está no poder, seja por seu(s) antecessor(es) 27. Esse fato faz com que 27 Do ponto de vista teórico, Celina SOUZA (2006, p. 29) salienta o fato de que (...) é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 27

28 somente pequenas parcelas de recursos estejam disponíveis para serem aplicados em novas soluções (políticas públicas) e reduz as decisões políticas a medidas incrementais. Nessa abordagem, mesmo que no longo prazo várias decisões de curto alcance e pequenas mudanças ocorram, sempre no mesmo sentido, e cheguem a se acumular e provocar grandes transformações, o processo de tomada de decisão, em si mesmo, circunscreve-se àquilo que é possível num momento preciso do tempo. As restrições impostas pelo contexto social, econômico e político é que imprimem a característica de gradualidade à tomada de decisões. Essas, tipicamente, dizem respeito a ajustes ou a medidas experimentais de curto alcance no atendimento das demandas e envolvem pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correção dos rumos. O Incrementalismo pode ser uma importante estratégia para a adoção de políticas públicas com alto potencial de conflito, ou políticas que implicam limitação de recursos ou de conhecimentos, de forma a assegurar melhores condições para sua implementação. Por outro lado, a própria implementação da política pública pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista. Diante de tudo isso, LINDBLOM recomenda que se simplifique o processo de escolha; que se aproveite o conhecimento acumulado nas experiências anteriores; que não seja obrigatório prever consequências de mudanças abrangentes; que a seleção de alternativas seja viável para agências governamentais especializadas em áreas restritas; e que se permita acomodar interesses díspares por intermédio de ajustes mútuos. Na obra A Strategy of Decision: policy evaluation as a social process, de LINDBLOM & BRAYBROOKE (1963), os autores descrevem o Incrementalismo Desarticulado 28 ou Incrementalismo Disjunto, que consiste em um refinamento do Método das Comparações Sucessivas Limitadas. O Incrementalismo Desarticulado, na verdade, apresenta-se muito complexo e fragmentado. Algumas de suas características mais acentuadas são: i) não verifica todas as alternativas possíveis, mas somente as que oferecem alguma diferença marginal frente à política pública existente; ii) os objetivos das políticas públicas são selecionados de forma a adequarem-se aos meios disponíveis ou quase-disponíveis; iii) um número relativamente pequeno de meios (políticas públicas alternativas) é considerado, em decorrência das restrições impostas ao decisor; iv) em vez de comparar meios alternativos ou políticas públicas à luz dos objetivos postulados, as finalidades alternativas ou os objetivos são também cotejados segundo os meios e suas consequências; 28 O termo desarticulado expressa o fato de que, no modelo, problemas e soluções (as políticas públicas) são analisados separadamente, sem uma coordenação intencional e explícita. 28 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

29 ix) v) objetivos e meios são escolhidos simultaneamente e a seleção dos meios não se subordina à determinação prévia dos fins; vi) os objetivos das políticas públicas são indefinidamente explorados, reconsiderados, descobertos e nunca fixos (os objetivos são dinâmicos, mudam o tempo todo); vii) a qualquer dado ponto da análise, ela e a formação de políticas públicas são seriais e sucessivas, isto é, problemas não são resolvidos, porém ajustados, redefinidos e atacados ( apagam-se incêndios ); viii) a análise e a formação de políticas públicas são corretivas (destinam-se apenas a atacar problemas do momento presente), e não são direcionadas a objetivos sociais futuros; em qualquer ponto da análise, a avaliação das consequências é bastante incompleta (é impossível prever todas as decorrências de uma medida no longo prazo em ambientes sociais complexos); x) a análise e a formação de políticas são socialmente fragmentadas, elas se dirigem a vários elementos separados, simultaneamente (as políticas públicas não possuem um foco único). Como se vê, o Incrementalismo Desarticulado diz respeito à análise de políticas que se diferenciam pouco, ou gradualmente, do status quo. Essa análise fica restrita a comparações entre diferenças marginais quanto aos resultados esperados, permitindo ao decisor retornar continuamente aos problemas enfrentados, sem se fixar em objetivos ideais futuros. Em trabalho de 1965, LINDBLOM discute a coordenação entre indivíduos na ausência de um líder, desenvolvendo o conceito de Ajuste Mútuo entre Partidários para explicar o processo mediante o qual tomadores de decisões independentes coordenam seu comportamento. A concepção refere-se a adaptações - nas quais um tomador de decisões simplesmente adapta-se a decisões em torno dele e ajustes manipulados nos quais o tomador de decisões procura antecipar a reação que um outro tomador de decisões teria (LINDBLOM, 1965, p. 33 apud HAM; HILL, 1993, p. 121), negociações e barganhas. Esse é o terceiro conceito essencial ao Modelo Incremental: designa a possibilidade de os diversos atores envolvidos numa política pública cooperarem de maneira autônoma, sem a necessidade de arranjos formais de coordenação, sem um ideal de resultado previamente estabelecido e mesmo sem a influência direcionadora de uma liderança. No ajustamento mútuo, nenhum ator ganha tudo, ao passo que nenhum outro ator perde tudo os atores reconhecem que cooperar é melhor para todas as partes, naquele momento, do que não cooperar. Mais tarde, em 1979, o autor afirmou que o ajuste mútuo entre partidários e a alteração incremental das políticas públicas encontram-se intimamente relacionados no mundo real. Esse ponto recebeu muitas críticas, sendo especialmente enfatizado que modificações graduais poderiam ocorrer em contextos nos quais um ou alguns atores são dominantes, sem permitirem espaço para ajustes mútuos. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 29

30 Nessa mesma época, ao revisar sua teoria, LINDBLOM acrescenta um quarto conceito ao modelo Incremental: a Análise Estratégica. HAM & HILL afirmam tratar-se de uma forma de incrementalismo semelhante à Racionalidade Limitada de SIMON (1957) e sublinham a necessidade de distinguir o que chamam de Análise Incremental Simples, o Incrementalismo Desarticulado e a Análise Estratégica. Em análises posteriores, LINDBLOM (2006) ordenou essas três modalidades de Incrementalismo 29, sendo que os níveis inferiores e básicos estão embutidos nos níveis superiores e avançados. São elas: a) Nível Básico: Análise Incremental Pura o decisor examina opções de políticas públicas apenas marginalmente diferentes daquela já existente e escolhe uma delas. A essência da política pública vigente não será modificada, apenas sofrerá um pequeno ajuste; b) Nível Intermediário: Análise Incremental Objetiva (ou Incrementalismo Desarticulado ou Disjunto ou Desconexo) a avaliação do tomador de decisão se inicia pela escolha dos meios para responder a um determinado problema, em função dos quais será elaborado o seu objetivo. Os meios é que demarcam a definição dos objetivos da política pública 30. Essa modalidade de incrementalismo representa exatamente a inversão de qualquer abordagem racionalista - cuja prescrição, vale lembrar, é: primeiro formular claramente os objetivos, à luz dos quais, em seguida, será possível escolher os meios. c) Nível Avançado: Análise Estratégica a avaliação atém-se a um conjunto de procedimentos para o estudo das opções de políticas públicas, a partir da seleção informada e atenta entre os métodos disponíveis para a simplificação de problemas complexos. Envolve algoritmos e indicadores, e implica o alargamento do campo de análise, sugerindo decisões de mais longo prazo. Enquanto abordagem descritiva, as constatações do Incrementalismo tiveram grande repercussão sobre o debate acerca da democracia. Um dos axiomas mais essenciais da democracia contemporânea é a alternância entre os governos eleitos, sinalizando que a sociedade expressa suas preferências quanto às políticas públicas. Se os cidadãos votam por mudanças e os tomadores de decisão não tem liberdade ou poder para realizar as transformações pactuadas com os eleitores, qual o sentido da democracia? 29 A propósito de elucidação, cabem algumas considerações sobre o denominado Incrementalismo Lógico. Essa não é a concepção de LINDBLOM, mas sim de James Brian QUINN (1989), e versa sobre a gestão da mudança no ambiente das organizações. O enfoque de QUINN afirma que os executivos e os líderes das organizações devem buscar: trabalhar de modo incremental; criar atmosferas de consenso; capacitar a organização; e movimentar-se, então, oportunisticamente ao encontro das metas organizacionais. Trata-se de um método caracterizado por uma sequência de passos de cunho altamente político que devem ser seguidos pelos líderes das mudanças estratégicas. Requer um misto de análise, planejamento formal, habilidade política, aprendizagem, intuição e criatividade, na medida em que o mundo real exige pensar à frente e também alguma adaptação durante o percurso. A similaridade dessa teoria com o Incrementalismo de LINDBLOM (1981) está, tão somente, na concepção de que os passos são sempre graduais, sem grandes saltos estratégicos. 30 Algo como: Já vez que o que dá para fazer é X, ficaremos satisfeitos se o objetivo alcançado for Y. 30 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

31 O Modelo Incremental também recebeu muitas críticas, entre as quais sobressaem: a) proporciona pretextos para os gestores públicos permanecerem em suas posições protegidas e não mudarem a política pública, haja vista ser um modelo fundamentalmente conservador; b) legitima a inércia e dificulta a busca por inovações, de sorte a restringir a mudança na sociedade; e c) pode ignorar questões importantes para a sociedade na formulação das políticas públicas e no processo decisório. C. HAM & M. HILL (1993) chamam a atenção para a possibilidade de haver políticas públicas incrementais, com mínimas alterações na ação governamental, que podem ser ou não - produto da análise pelo Método das Comparações Sucessivas Limitadas. E Amitai ETZIONI(1967) não somente adverte que pequenas mudanças só podem levar a grandes modificações se ocorrerem sempre no mesmo sentido, e isso não é previsto pelo modelo, que ao contrário, enfatiza as vantagens do processo de ensaio-e-erro. A proposta incrementalista não proporciona subsídios para que as pequenas mudanças possam se acumular e as alterações podem assumir uma trajetória circular 31 ou à dispersão dos esforços, apontando em várias direções, mas sem chegar a lugar nenhum e o problema político persistiria. Os pontos mais positivos da proposta incrementalista consistem em: a) levar em conta a realidade; b) permitir o ajuste mútuo e contínuo entre posições diferenciadas, assegurando o ideal do pluralismo (satisfaz o maior número de pessoas); c) permitir o alcance de resultados sem um plano ou uma teoria clara, e sem exigir métodos rebuscados; d) permitir evitar erros graves no processo decisório e, consequentemente, na ação governamental e corrigir rapidamente eventuais equívocos; e) viabilizar decisões consensuadas em contextos de baixa racionalidade. Seja como for, há relativo consenso na academia de que o padrão de comportamento dos atores políticos nos processos decisórios nas democracias contemporâneas é claramente incrementalista. Nelas, somente em momentos excepcionais se notam processos decisórios próximos à Vertente Racional-Compreensiva Os modelos alternativos de tomada de decisões Um dos grandes críticos ao conservadorismo e à inércia do Incrementalismo, Yehezkel DROR (2006), propôs o aperfeiçoamento da Abordagem Incremental. E, para tanto, apresentou o Modelo Ótimo-Normativo, que combina quatro estratégias: a) o aumento da racionalidade no Incrementalismo: mediante mais esclarecimento dos objetivos, levantamento mais completo das alternativas, definição dos critérios de decisão, identificação dos limites precisos da decisão; b) o reconhecimento da importância dos processos extra-racionais nas decisões sobre questões complexas: como julgamentos intuitivos, impressões holísticas, invenções criativas de novas opções; 31 LINDBLOM nega que o incrementalismo admita o retorno à mesma situação, ou ao ponto de partida, anterior à intervenção. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 31

32 c) a melhoria das fases racionais e extra-racionais de tomada de decisões: por intermédio de dinâmicas de discussão, formação de grupos de trabalho, aumento dos insumos e das informações; d) o reconhecimento da necessidade de melhorar ambos os Modelos de tomada de decisão: o Racional e o Incremental. O Modelo Ótimo-Normativo, que requer a adoção desses ajustes, teria como principais atributos: a) o esclarecimento dos valores que estariam presidindo as políticas públicas, os objetivos a serem atingidos e os critérios de decisão; b) a identificação das alternativas de políticas públicas, com esforço para incluir novas possibilidades de decisão; c) a realização de uma avaliação preliminar dos resultados esperados de diversas alternativas existentes; d) caso se opte por uma estratégia de risco mínimo (uma estratégia gradual, incremental de política pública), deve seguir-se o Modelo de Comparações Sucessivas (de LINDBLOM); caso se opte por uma alternativa inovadora de política pública, deve definir-se uma data limite para examinar os resultados possíveis, com base tanto no conhecimento quanto na intuição; e) a prova para saber se a política pública escolhida é ótima reside no consenso obtido entre os analistas após as etapas de a até d ; f) deve haver um esforço consciente para decidir se o problema requer uma apreciação exaustiva das alternativas de políticas públicas nas situações em que couber; g) a base da decisão é tanto a teoria como a experiência, a racionalidade (cálculo de custo-benefício) como os fatores extra-racionais (intuição, percepções, insights dos decisores); h) procura-se melhorar a tomada de decisões mediante lições extraídas da experiência 32. Um grande número de comparações esteve no centro da polêmica entre Racionalismo e Incrementalismo, e a constatação foi de que ambos os modelos de tomada de decisão exibem problemas. Diante disso, elaboraram-se algumas propostas de composição das duas abordagens, entre as quais se destaca, além do Modelo Ótiomo-Normativo, a contribuição de Amitai ETZIONI (1967): o Mixed-Scanning (ou Sondagem Mista ou Exploração Combinada). O autor chama a atenção para o fato de as decisões em políticas públicas não serem todas do mesmo gênero. Existem as decisões fundamentais ou estruturantes, que são aquelas de maior abrangência e de maiores consequências no longo prazo 32 Para DROR, sempre é possível haver um aprendizado com a política pública. 32 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

33 para um campo setorial de políticas públicas ou mesmo para um conjunto de policies. E existem as decisões ordinárias ou discretas 33, que têm menor escopo, impacto mais localizado e estão subordinadas às decisões estruturantes. Estas últimas, evidentemente, são mais relevantes que as decisões ordinárias, porque estabelecem os rumos gerais da política pública e definem as diretrizes para que as demais decisões sejam tomadas. O Mixed-Scanning, portanto, é um modelo hierárquico de tomada de decisão, que concebe o processo decisório a partir desses dois tipos de decisão, sendo que cada qual demanda do decisor um comportamento diferenciado. No processo de formulação da política pública, as duas espécies de decisões se conjugam, daí os nomes Sondagem Mista e Exploração Combinada. O Mixed-Scanning destina-se a estabelecer uma composição entre a eficiência (um princípio do Racionalismo) e o consenso (um princípio do Incrementalismo). Em outras palavras: o intuito de ETZIONI é propor um equilíbrio entre os valores e os objetivos da coletividade e a manifestação dos interesses e do jogo do poder, provenientes do pluralismo. É importante saber que a tomada de decisões estruturantes não corresponde a um exercício simplificado do Modelo Racional-Compreensivo. Em um processo decisório característico de uma decisão estruturante, não se examina cada alternativa de política pública (conforme faz o modelo Racional). Em lugar disso, as decisões estruturantes requerem que os tomadores de decisão se engajem em uma extensa revisão do campo de decisão, que permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas. As decisões estruturantes resultam da exploração das alternativas básicas que o tomador de decisões identifica perante seus objetivos, mas as escolhas omitem o detalhamento e a especificação, para obter uma visão geral. ETZIONI recomenda ao tomador de decisões que evite o excessivo detalhamento, cuidando para não restringir ( engessar ) as escolhas futuras. Logo, o exame das alternativas não é exaustivo, e sim estratégico. Exemplos de decisões estruturantes no Brasil são: a criação do SUS, em 1988; a elaboração do Plano Real, em 1994; a criação do SUAS, em 2003, etc. Quadro 2: Síntese Comparativa dos Modelos de Tomada de Decisões Modelos Condições Cognitivas Análise das Alternativas Procedimento de Escolha Critério de Decisão Racional- Compreensivo Certeza, com base em informação correta e completa. Análise exaustiva e cálculo das consequências Cálculo de custo -benefício. Otimização de valores e objetivos. 33 As decisões ordinárias também podem ser chamadas de incrementais, mas isso não é uma referência ao método incrementalista. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 33

34 Racionalidade Limitada Incerteza. Informação limitada. Análise abrangente, mas não exaustiva. Pesquisa sequencial Comparação entre expectativas e possibilidades das melhores alternativas. Satisfação. Incremental Informação parcial, horizonte histórico, interesses. Comparações sucessivas limitadas. Ajuste mútuo de interesses. Construção de acordos mínimos. Noção do que é possível fazer. Mixed-Scanning Perspectivas complementares. Análise do campo de decisão e comparações limitadas. Comparação de alternativas para decisões estruturantes e ajuste mútuo para decisões ordinárias. Composição de alternativas próprias para decisões de diferente escopo. Fonte: adaptado de SECCHI, Diferentemente, as decisões ordinárias são mais específicas e de menor escopo, embora também significativas. Elas têm como parâmetro as decisões estruturantes e envolvem a análise detalhada de alternativas específicas (um componente próprio da Abordagem Racional), tendo como referência os elementos da Abordagem Incremental (o horizonte histórico e as relações de poder). Vale frisar: o processo de decisões ordinárias mescla procedimentos do Racionalismo e do Incrementalismo. Exemplo de decisões ordinárias: os diversos programas de saúde elaborados após a criação do SUS (como o Programa de Saúde da Mulher, Programa de Saúde da População Negra, entre outros); as diversas medidas de política fiscal, financeira, monetária e cambial no âmbito do Plano Real, etc. C. HAM & M. HILL (1993) indicam as seguintes vantagens do Mixed-Scanning: (a) é um modelo prescritivo de formulação de políticas; (b) desenvolve um método procedimental que pode ser útil e realista em contextos de planejamento governamental; (c) a perspectiva temporal mais ampla(longo prazo) para a tomada de decisão permite a superação de restrições impostas pela realidade e pelo cotidiano, que impedem a adoção de outros procedimentos que não sejam o incremental; (d) a facilidade com que, em muitos casos, se identificam quais são as decisões estruturantes; e (e) a possibilidade de que decisões estruturantes sejam analisadas por uma estratégia que combine características dos modelos da Racionalidade Limitada, do Incrementalismo Desarticulado e da Análise Estratégica de LINDBLOM, e do Mixed-Scanning. 34 Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão

35 Os autores também apontam as desvantagens do mesmo Modelo: (a)o Modelo não fornece critérios nem instrumentos para se diferenciar decisões estruturantes de decisões ordinárias já que uma mesma decisão pode ser estruturante em um contexto e ordinária em outro; (b)as decisões estruturantes podem não ser tão fundamentais quanto o modelo pretende, pois, dependendo da situação, as decisões estruturantes podem ser importantes na definição de diretrizes ou podem acontecer de forma pouco planejada e deliberada; (c)as interveniências são muito mais comuns no ambiente social e político do que ETZIONI supõe. Unidade III Poder, Racionalidade e Tomada de Decisão 35

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