IX CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO GRUPO TEMÁTICO: GT 03 - APLICABILIDADE DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA EM PEQUENAS E MÉDIAS CIDADES A (IN) EFICÁCIA DA APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO DO ESTATUTO DA CIDADE OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR EM BLUMENAU - SC Carla Cintia Back 1 INTRODUÇÃO Em 1988 quando as cidades já abrigavam mais de 80% de toda a população brasileira, houve uma intensa necessidade de criar algo para amenizar o descontrolado e desordenado crescimento, foi então promulgada a primeira Constituição a tratar da questão urbana, que treze anos mais tarde gerou o Estatuto da Cidade (BASSUL, 2010). O Estatuto da Cidade Lei 10.257, aprovado em 10 de julho de 2001, regulamenta o capítulo de Política Urbana da Constituição Brasileira de 1988 e tem como objetivo, melhorar as condições de vida da sociedade urbana e regulamenta em um dos seus cinco capítulos, o Plano Diretor. Nos termos da Constituição e do Estatuto da Cidade, o plano diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. É obrigatório para regiões metropolitanas, aglomerações urbanas, cidades com mais de 20.000 habitantes, áreas de interesse turístico ou em locais onde o Poder Público Municipal tenha interesse em utilizar algum instrumento proposto pelo plano. É chamado de plano porque dispõe os objetivos a serem alcançados, as atividades que devem ser executadas e por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do município é denominado diretor (SILVA, 2010). Para Fernandes (2009) o Plano Diretor é o processo sociopolítico pelo qual estabelece quais as atitudes para o exercício dos direitos individuais de propriedade imobiliária urbana, ou seja, ele não se reduz a apenas uma lei reguladora do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano, mas também é uma lei fundiária que garante funções sociais da cidade para todo o território municipal. Conforme Silva (2010) o plano diretor funciona como um instrumento que atua na função urbanística dos Municípios e tem por objetivo sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, tendo em vista o bem-estar da comunidade local. Possui, portanto objetivos gerais e específicos, sendo que de modo geral opera como estratégia de mudança no sentido de obter melhoria na qualidade de vida da comunidade local e de modo específico caracteriza-se por terem objetivos concretos como propostas de, de novas centralidades urbanas, de reurbanização de um bairro, de novas vias públicas, entre outros. 1 Mestre em Engenharia Ambiental FURB - Universidade Regional de Blumenau FURB Professora Curso de Arq. e Urbanismo, cback@furb.br 1
Em Blumenau o Plano Diretor está regulamentado pela Lei 615/2006 e possui vários instrumentos de ordem urbanística, tributária e jurídica que auxiliam no processo de desenvolvimento justo e sustentável das cidades. O foco principal desta pesquisa está indicado no Art. 100 da Lei em questão que apresenta o instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir e regulamentado no decreto nº 9656 de 22 de março de 2012. Outorga Onerosa do Direito de Construir pode ser entendido como uma concessão dada pelo poder público municipal ao proprietário do imóvel, para que ele tenha o direito de construir área acima do índice construtivo básico determinado pela zona, mediante a uma contrapartida financeira, desde que ele não ultrapasse os índices máximos da zona, conforme está estabelecido no Anexo IV da Lei complementar nº751, de 23 de março de 2010 Código de zoneamento, Uso e Ocupação e também atenda o interesse público. Contribuir para a regulação do mercado e complementar o financiamento urbano são dois dos principais objetivos da introdução desse instrumento no sistema municipal. Em relação a questão de regular o mercado de terrenos urbanos a OODC favorece de maneira a reduzir as expectativas daqueles ganhos decorrentes da atuação pública urbanística realizada através da regulamentação de índices urbanísticos e coeficientes de aproveitamento, reduzindo a oportunidade de especulação fundiária. Quanto a complementação do financiamento urbano, o instrumento contribui para a implantação e adequação de infraestrutura pública e equipamentos urbanos (FURTADO; BIASOTTO; MALERONKA, 2012). Conforme o Art.31 do Estatuto da Cidade, os recursos arrecadados da OODC devem ser investidos nas finalidades citadas no Art.26, sendo estas: regularização fundiária; execução de programas e projetos habitacionais de interesse social; constituição de reserva fundiária; ordenamento e direcionamento da expansão urbana; implantação de equipamentos urbanos e comunitários; criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. Devemos ressaltar que a arrecadação dos recursos advindos do instrumento não pode ser considerada a principal finalidade da aplicação, pois a sua motivação original de equidade pode ser perdida. Devido a isso regulação e financiamento urbanos devem estar unidos na aplicação da OODC, promovendo cidades menos desiguais e mais justas socialmente. (FURTADO; BIASOTTO; MALERONKA, Op. Cit. 2012). RESULTADOS E DISCUSSÃO DA APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS OODC NO MUNICÍPIO DE BLUMENAU O município incluiu a previsão da utilização dos instrumentos de política urbana, o instrumento OODC pela primeira vez, no seu Plano Diretor de 1989, na Lei de Diretrizes Urbanísticas nº 3.652/89. Mesmo com a previsão em lei o município utilizou o instrumento OODC pela primeira vez 1999. Conforme figura nº 1, no período de 1999 a 2004 o uso do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir foi utilizado em sete casos. A utilização do instrumento OODC no período de 2005 a 2015 foi de 61 casos. Atualmente eles estão previstos na LC nº 751/ 2010 Lei 2
de Zoneamento e regulamentado no decreto nº 9656/2012 e podemos afirmar, que a maioria dos casos de utilização do instrumento OODC, ocorre em bairros onde se encontram às melhores condições de infraestrutura e dos elementos de lazer e trabalho e áreas com maior valorização dos lotes. Figura 1 Número de casos de utilização do instrumento OODC por ordem cronológica Fonte: Prefeitura Municipal de Blumenau - Edição: Autores A figura 1 nos mostra que no período de 1999 a 2004 o instrumento não foi muito utilizado, apenas sete casos foram registrados, isso se deve ao fato de que estava começando a ser implantado e a população não possuía o devido conhecimento para fazer uso desse instrumento. No período de 2005 á 2015 onde iniciamos a pesquisa houve um significativo aumento no número de casos, alcançando seu pico em 2008, 2009 e 2010 sendo 10, 11 e 8 casos respectivamente, porém em 2011 a acentuada queda para apenas 2 casos não foi por acaso. A explicação está presente na mudança da legislação que entrou em vigor no ano de 2010 e aumentou significativamente os índices urbanísticos (coeficiente de aproveitamento básico), isso fez com que diminuísse a necessidade da utilização do instrumento, pois índices maiores resultam em um maior potencial construtivo. Até 2002, o município tinha a permissão da utilização do instrumento OODC em quase todo o perímetro urbano e permitindo o aumento do coeficiente de aproveitamento até no máximo 30 % do valor básico, e atualmente os parâmetros existentes apresentam um coeficiente de aproveitamento básico e máximo bem mais alto e é diferenciado para cada zona. Com aumento de até 2,4. Na alteração da lei em 2010, a prefeitura justificou esse grande aumento do coeficiente básico em função de até 2002, várias áreas não eram computadas no cálculo do coeficiente de aproveitamento e, a partir de 2010 todas as áreas construídas são computadas. 3
Tabela 1 Comparação dos coeficientes de aproveitamento básico e máximo entre a LC 361/02 e a 751/10 Observou-se que o período com maior número de casos foi justamente nos anos anteriores a alteração da lei e diminuindo consideravelmente nos anos subsequentes. Mas, mesmo com os coeficientes altos que não estimulam o uso do instrumento, a utilização no período de 2010 a 2015, totalizou uma quantidade de 28 casos, com um total de permissão de 6.177,12 m² de área construída e, com uma arrecadação total de R$ R$ 1.048.549,17. Contudo, fazendo um comparativo entre as informações acima e a apresentação feita pela PMB em audiência pública para a revisão do plano diretor, no dia 23/11/2015, encontramos algumas divergências. Na apresentação consta que o valor arrecadado no período de 2010 a 2015 é de R$1.851.000,00, mas se calculado através dos dados coletados para a pesquisa o valor real é de R$1.048.549,17. A tabela a seguir apresenta a quantidade de metros quadrados concedidos para cada bairro por ano e o total da contrapartida paga por eles do ano de 2005 a 2015. Nesta tabela nos mostra que neste período foi arrecadado o valor total de R$ 2.155.401,41 Fonte: Elaboração dos autores A aplicação correta da contrapartida arrecadada com o instrumento é fundamental para a sua eficácia e é a partir desta análise que poderemos concluir se o instrumento está sendo usado corretamente pelo município e se é ou não eficaz para tal. A figura 2 foi elaborado seguindo os dados apresentados na audiência pública da prefeitura de Blumenau acima citada. 4
Figura 2 Aplicação dos recursos arrecadados do instrumento OODC no período de 2010 á 2015 Fonte: Prefeitura Municipal de Blumenau - Edição: Autores Verificando os valores registrados em atas no período de 2010 a 2015 comprovamos que o gráfico apresentado em audiência pública difere do que foi registrado e aprovado em reuniões, pois na verdade foi investido R$ 498.048,40 em praças, R$ 180.000,00 em parques, área de lazer R$ 390.527,23 e 156.092,00 em mobiliário urbano, no entanto R$ 150.000,00 foi para o Projeto do Parque das Itoupavas que está registrado na Ata 010/13 e também está registrada em ata a aplicação de R$ 15.000,00 dos recursos de Outorga em compra de notebooks e retroprojetor registrados na Ata 002-15. Sendo que em audiência pública foi registrado R$ 121.000,00 destinado a projetos e não foi citado o uso de R$ 15.000,00 para a compra de itens que fogem do objetivo ao qual está proposto no Estatuto da Cidade. CONSIDERAÇÕES FINAIS Quanto aos recursos arrecadados com o uso do instrumento OODC o município de Blumenau apresentou um aumento no valor arrecadado, e aplica esses recursos principalmente na implantação de praças, parque, área de lazer e mobiliário urbano sendo num percentual de 79% e 6%, 14% e 1% respectivamente. O Conselho Municipal de Planejamento Urbano - COPLAN e o Fundo Municipal de Planejamento Urbano FMPU são regulamentados pela LC nº 836/11 que estabelece a constituição do recurso através do instrumento de OODC, mas prevê também outras formas de receitas para o fundo com a possibilidade de doações, dotações orçamentárias e créditos adicionais que lhe venham a ser destinados. A prefeitura municipal dificultou o acesso a estas informações sendo que a mesma apresentou em audiência pública de revisão do Plano Diretor, gráfico com os percentuais onde aplicou o recurso. Mas, em pesquisa nas Atas do COPLAN, constatou-se a presença de informações divergentes, ou seja, os recursos também foram aplicados no pagamento de projetos de praças, parque e na aquisição de material de consumo para o setor de planejamento (computador e multimídia), um flagrante descompasso com os objetivos da política urbana elencados na CF/88 e no art. 31 da Lei nº 10.257/01, Estatuto da Cidade. Desta forma, mesmo que a maioria da aplicação do instrumento OODC atendeu as diretrizes preconizadas pelo Estatuto da Cidade, mas, parte dela não, conclui-se, que a utilização do instrumento Outorga Onerosa do Direito de Construir no município de Blumenau, contrariou as 5
diretrizes gerais da política urbana, definida nos princípios do Estatuto da Cidade, podendo ser considerada uma lesão à ordem urbanística. O uso dos instrumentos de política urbana não assegurou o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, mas sim contribuiu ainda mais para o aumento da segregação social e espacial do município. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BASSUL, J. R. Estatuto da cidade: a construção de uma lei. In: Carvalho; Rossbach. O Estatuto da Cidade: comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010. BLUMENAU. Lei n. 615, de 15 de dezembro de 2006. Dispõe sobre o plano diretor do município de Blumenau. Disponível em: <https://leismunicipais.com.br/a/sc/b/blumenau/leicomplementar/2006/62/615/lei-complementar-n-615-2006-dispoe-sobre-o-plano-diretor-domunicipio-de-blumenau> Acesso em: 17 fev. 2016. BLUMENAU. Lei n. 751, de 23 de março de 2010. Dispõe sobre o código de zoneamento, uso e ocupação do solo no município de Blumenau. Disponível em:< https://leismunicipais.com.br/a/sc/b/blumenau/lei-complementar/2010/76/751/lei complementar-n- 751-2010-dispoe-sobre-o-codigo-de-zoneamento-uso-e-ocupacao-do-solo-no-municipio-deblumenau-e-da-outras-providencias-2015-12-16-versao-consolidada > Acesso em: 17 fev. 2016. BLUMENAU. Decreto n. 9656, de 22 de março de 2012. Dispõe sobre Outorga Onerosa do Direito de Construir, Transferência do Potencial Construtivo e Alteração do Uso do Solo. Disponível em: <https://leismunicipais.com.br/a/sc/b/blumenau/decreto/2012/965/9656/decreto-n-9656-2012- dispoe-sobre-outorga-onerosa-do-direito-de-construir-transferencia-do-potencial-construtivo-ealteracao-do-uso-do-solo> Acesso em: 15 set. 2015. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. 292 p. BRASIL. Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: < http://www.geomatica.ufpr.br/portal/wp-content/uploads/2015/03/estatuto-da-cidade.pdf > Acesso em: 10 jun. 2015. FERNANDES, Edésio; ALFONSIN, Betânia. Estatuto da cidade: razão de descrença ou de otimismo? Adicionando complexidades à reflexão sobre a efetividade da lei. In: Fórum de Direito Urbano e Ambiental, Belo Horizonte, set. 2009. Disponível em: <http://bdjur.stj.jus.br/dspace/handle/2011/29672>. Acesso em: 14 dez. 2015. FURTADO, Fernanda; BIASOTTO, Rosane e MALERONKA, Camila Outorga Onerosa do Direito de Construir: Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação. Brasília: Ministério das Cidades, 2012. SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2010. 6