Reforma previdenciária no Brasil em três momentos*

Transcrição

1 Reforma previdenciária no Brasil em rês momenos* Sonia Fleury** Rosangela Alves*** S UMÁRIO: 1. Inrodução; 2. Da emergência da previdência social à Consiuição de 1988: uma breve sínese; 3. Primeiro momeno: a Consiuição de 1988 e a cidadania universal; 4. Segundo momeno: democracia e reração social reforma no período FHC; 5. Terceiro momeno: a reforma democráica do governo Lula; 6. Considerações finais. S UMMARY: 1. Inroducion; 2. From he emergence of social securiy o he 1988 Consiuion: a brief summary; 3. Firs momen: he 1988 Consiuion and he universal ciizenship; 4. Second momen: democracy and social wihdrawal reform in he FHC period; 5. Third momen: he democraic reform of he Lula adminisraion; 6. Final remarks. P ALAVRAS-CHAVE: reforma da previdência; aores; negociação políica. K EY WORDS: Brazilian social securiy reforms; social players; poliical negoiaion. Ese arigo represena um esforço de reflexão sobre o processo recene de reforma da Previdência Social no Brasil em rês momenos disinos: o marco da Cara Consiucional de 1988, a reforma implemenada no governo de Fernando Henrique Cardoso e a reforma do aual presidene Luiz Inácio Lula da Silva. Para esa análise buscamos diferenciar os modelos adoados, bem como a descrição de seus processos de insiucionalização, com especial ênfase na dinâmica dos diferenes aores envolvidos na arena de negociação políica. Esa análise preende conribuir * Arigo recebido em mar. e aceio em nov Andréia P. Assis e Robson R. da Silva pariciparam como esagiários na colea de dados. **Douora em ciência políica pelo Iuperj, professora da Ebape/FGV e coordenadora do Observaório da Inovação Social. Endereço: Ebape/FGV Praia de Boafogo, 190, sala 518 Boafogo Rio de Janeiro, RJ, CEP , Brasil. sfleury@fgv.br. *** Mesre em adminisração pública pela Ebape/FGV e pesquisadora do Observaório da Inovação Social. Endereço: Rua Iuverava, 866, apo. 308 Jacarepaguá Rio de Janeiro, RJ, CEP , Brasil. rosangela@fgv.br

2 980 Sonia Fleury e Rosangela Alves para a compreensão das variáveis que aumenam as condições de governabilidade políica. Brazilian social securiy reform a hree momens This aricle reflec on he recen Brazilian social securiy reform process a ree differen momens: he 1998 Consiuion as a landmark; he Fernando Henrique Cardoso adminisraion reform; and presiden Lula s reform. The analysis disinguishes he models and he insiuionalizaion processes adoped. Special emphasis was placed on he dynamics of he differen social players involved in he poliical negoiaion arena in order o undersand he variables ha enhance governabiliy condiions. 1. Inrodução A viória de Lula nas úlimas eleições presidenciais brasileiras inscreveu, definiivamene, o ano de 2002 na hisória políico-social do país, represenando a possibilidade de consolidação de um projeo alernaivo para o desenvolvimeno econômico e social brasileiro volado para a incorporação da população aé enão excluída. Diane da insabilidade e especulação financeiras, o governo deu prioridade ao ajuse macroeconômico, procurando gerar um clima de confiança inerno e exerno. Ao mesmo empo, buscou mecanismos insiucionais inovadores, que permiissem a negociação de seus projeos com os diferenes aores da sociedade, como foi o caso da criação do Conselho de Desenvolvimeno Econômico e Social (CDES), a discussão do Plano Plurianual de Ação (PPA) com as enidades da sociedade civil e a convocação dos governadores para negociação das reformas previdenciária e ribuária. Nesse cenário de esabilização econômica e ajuse fiscal, a reforma da previdência ransformou-se em uma das quesões mais imporanes da agenda do novo governo. A previdência social eve seu marco legal mais imporane definido na Consiuição Federal de 1988, denro do espírio de democraização e universalização das políicas sociais que passaram a compor o capíulo da seguridade social. Poseriormene, em um conexo de ajuse fiscal e reforma do Esado, o governo FHC elaborou proposa de reforma consiucional que alerava a previdência social. A fore reação da sociedade a esa reforma e os impasses gerados na negociação foram responsáveis pelo veo do Congresso às medidas de reforma que afeassem os servidores públicos, endo sido aprovadas apenas mudanças no regime geral da previdência social. Anes mesmo da posse do governo aual, a indicação de mais um rombo nas conas da previdência do seor público deu início aos debaes sobre o ema, reomando proposas semelhanes àquelas derroadas no momeno anerior. Ese arigo represena um esforço de reflexão sobre o processo recene de reforma da previdência social no Brasil em seus rês momenos cenrais, iniciando

3 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 981 com a Consiuição de Num segundo momeno, abordar-se-á a reforma implemenada no governo de Fernando Henrique Cardoso e, por fim, a reforma do aual presidene, Luiz Inácio Lula da Silva. Para esa análise, buscaremos diferenciar os modelos adoados, bem como a descrição de seus processos de insiucionalização, com especial ênfase na dinâmica dos diferenes aores envolvidos na arena de negociação políica. A análise deses rês momenos preende conribuir para a compreensão das variáveis que aumenam as condições de governabilidade políica. 2. Da emergência da previdência social à Consiuição de 1988: uma breve sínese O sisema brasileiro de proeção social em como marco inicial a promulgação da Lei Eloy Chaves, em 1923, que criou o sisema de caixas de aposenadorias e pensões (CAPs) para os empregados de empresas ferroviárias, com sua poserior expansão para as empresas de ouros ramos produivos, o que o coloca, juno com Uruguai, Argenina e Chile, enre os países pioneiros na proeção ao rabalho na América Laina. Cada empresa possuía a sua CAP, financiada e gerida pelos empregadores e empregados (gesão biparie) organizados em um conselho adminisraivo. Em relação ao financiameno, vale desacar que a conribuição dos empregadores era calculada sobre o faurameno da empresa. Nesse momeno, não se em a presença direa do Esado como gesor ou financiador das mesmas, verificando-se apenas sua paricipação no julgameno de recursos, via Deparameno Nacional do Trabalho. Os benefícios oferecidos pelas caixas eram diversificados e abrangenes, incluindo ambém os dependenes dos conribuines. Ao final do período, as CAPs eram, na sua maioria, deficiárias, como conseqüência da má adminisração, da prodigalidade dos benefícios e da esreia base de conribuines. O surgimeno de uma previdência social civil abrangene e pródiga pode ser explicado em função das condições de ransição de um modelo políico liberal orodoxo para uma posura mais inervencionisa do Esado, em resposa às demandas do operariado e à ausência de um projeo hegemônico por pare das elies. Com a Revolução de 1930 e a poserior insiuição da diadura do Esado Novo ( ), uma nova coligação políica assumiu o poder, liderada por Geúlio Vargas, com a incumbência de proporcionar a modernização pelo alo, aravés de um Esado inervencionisa e capianeador do processo de indusrialização. Em uma conjunura políica marcada por ineresses divergenes, o governo buscava legiimar seu poder por meio de medidas de coopação da classe rabalhadora urbana. Nese conexo, a previdência social se orna políica cenral no rao da quesão social, visando enquadrar as demandas emergenes em um modelo corporaivo de relações enre o Esado e a classe rabalhadora.

4 982 Sonia Fleury e Rosangela Alves Ane esse novo objeivo da políica previdenciária, o governo inicia seu processo de reorganização, cenralizando sua gesão sob a égide do Esado. Essa cenralização se inicia com o Decreo nº , de 29 de junho de 1933, que dispôs sobre a criação do primeiro Insiuo de Aposenadorias e Pensões o dos maríimos, aravés da fusão de odas as caixas de aposenadorias e pensões das empresas maríimas. Essa iniciaiva foi paulainamene adoada para as demais caegorias profissionais. Diferene das CAPs, organizadas por empresas, os IAPs são organizados por caegorias profissionais. Além disso, seu financiameno (percenual sobre a folha de salários) e gesão passam a ser riparies (Esado, empregadores e empregados), com a correspondene cenralização dos recursos e dos insrumenos de decisão nas mãos do Esado. Desa forma, foi gerado um poderoso mecanismo de acumulação de capial cenralizado pelo Esado que, no enano, não se refleiu na ampliação dos benefícios ou em um processo de acumulação para o sisema previdenciário. Como conseqüência da adoção de uma políica resriiva para os benefícios, verificou-se sua redução em número e valor. Os recursos acumulados acabaram sendo desviados para ouras finalidades, vinculadas à implanação da infra-esruura necessária à indusrialização. O sisema previdenciário brasileiro seguiu, à semelhança de seus congêneres laino-americanos, um modelo de seguro social do ipo bismarkiano, embora foremene segmenado e limiado em ermos de coberura, ane a pequena dimensão do mercado formal de rabalho. No enano, essa ransformação foi essencialmene imporane para que o mercado de rabalho urbano adquirisse maior densidade e um novo modelo de desenvolvimeno pudesse ser implemenado no país. A parir de 1945, com o fim do Esado Novo, inicia-se no Brasil uma fase democráica que dura aé o golpe miliar de Nesse período, influenciado pelo período do pós-guerra, pelo Relaório de Beveridge (1942) cujos pressuposos aleram o conceio de cidadania e, principalmene, pelo aumeno da demanda previdenciária e da paricipação políica dos rabalhadores, houve uma nova mudança no modelo previdenciário. Inicia-se a discussão sobre o papel da políica de previdência social, com proposa de mudança do modelo de seguro social para o modelo de seguridade, caracerizado pela universalização dos direios e ampliação da cidadania. Com o predomínio do populismo e crescene aivação políica da classe rabalhadora, a previdência social passa a ser objeo de barganha e coopação enre as lideranças classisas, políicos e burocracia governamenal. Verifica-se uma expansão rápida do sisema, embora em meados dos anos 1950 apenas 30% da força de rabalho esivessem vinculados a algum insiuo de aposenadoria. Nese senido, o processo de expansão ende a acumular privilégios nos mesmos grupos de beneficiários com maior poder de barganha, ao invés de universalizar direios.

5 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 983 No início dos anos 1960, após longa ramiação no Congresso, foi voada e aprovada a Lei Orgânica da Previdência Social (Lops), responsável pela uniformização dos padrões dos benefícios e conribuições e pela redução da conribuição da União apenas aos gasos adminisraivos. A ausência de fones de financiameno correspondenes à expansão dos benefícios, poliicamene negociados, mas sem uma base auarial calculada, é responsável pela siuação falimenar da maioria dos IAPs. Com os governos miliares no pós-1964, a previdência brasileira segue a endência cenralizadora do novo regime, encerrando o jogo de barganha caracerísico do período populisa. Assim, ocorre a unificação organizacional do sisema com a criação do Insiuo Nacional de Previdência Social (INPS), e a eliminação dos rabalhadores da sua adminisração. A expansão coninua e, em meados da década de 1970, ocorre a incorporação dos empregados domésicos, dos auônomos e dos rabalhadores rurais. Além disso, cria-se um benefício de cunho assisencial denominado amparo previdenciário ou Renda Mensal Vialícia, desinado aos idosos com mais de 70 anos e aos inválidos que não pudessem prover individualmene seu suseno. Esa ampliação de coberura represenou um aumeno de gaso imediao com os serviços de assisência médico-previdenciários, que já em 1972 represenavam 24% do oal dos gasos previdenciários (Oliveira e Teixeira, 1985:206). Nesse mesmo período, a Previdência Social passou a dividir-se em insiuos especializados por área: benefícios (INPS); assisência médica (Insiuo Nacional de Assisência Médica da Previdência Social Inamps); arrecadação, finanças e parimônio (Insiuo de Adminisração Financeira da Previdência Social Iapas); processameno de dados (Empresa de Processameno de Dados da Previdência Social Daaprev). Ese processo culmina com a criação, em 1974, do Minisério da Previdência e Assisência Social (MPAS) com as aribuições de responder pelas políicas de previdência, de assisência social e de saúde. Em 1977, foi criado o Sisema Nacional de Previdência e Assisência Social, incluindo ambém as insiuições dedicadas à assisência social, LBA e Funabem. A dinâmica dos anos 1970 foi caracerizada pela reorganização funcional da previdência social, pela ampliação da coberura e pela implanação de um modelo de aenção à saúde que privilegiou o produor privado de serviços e propiciou a criação do complexo médico-indusrial e de um padrão de organização da práica médica, orienado para a lucraividade. Ao final dos anos 1970, inicia-se um processo de racionalização da assisência médica previdenciária, objeivando o aumeno de conrole sobre o seor privado conraado, redução dos gasos e aumeno da eficiência por meio da conraação da rede pública ociosa do Minisério da Saúde. É o primeiro passo de uma longa caminhada conhecida como a Reforma Saniária que levou à unificação dos serviços públicos de saúde com a criação do SUS. A perda do dinamismo da economia com o final do milagre brasileiro correspondeu ao esgoameno do modelo de indusrialização subsiuiva do Esado inervencionisa, em conjugação com a crise do capialismo mundial, desencadeada com o

6 984 Sonia Fleury e Rosangela Alves aumeno dos preços do peróleo em meados dos anos A siuação recessiva vai se refleir nas finanças previdenciárias, dando início à crise financeira de 1980, caracerizada pela desaceleração das receias em um momeno políico de ransição à democracia que propiciava o aumeno das demandas sociais reprimidas. Em uma conjunura inflacionária, os bancos foram grandes beneficiários da exisência de um mecanismo conhecido como caixa dupla, pelo qual insalavam-se duas conas da Previdência, uma para arrecadação e oura para pagamenos dos benefícios. Sem pagar juros pela cona superaviária da receia pelo período em que os recursos ficavam aí reidos, a rede bancária cobra juros pelos saldos negaivos exisenes nas conas dos pagamenos. O diagnósico oficial da crise apresena as quesões demográficas como responsáveis pela redução da razão enre conribuines e beneficiários, à semelhança dos problemas apresenados pelo Welfare Sae europeu, desconsiderando nossas caracerísicas de manuenção de cerca de 50% da população rabalhadora fora do mercado formal de rabalho, sem conribuir para a Previdência Social. Além disso, críicos à posição do governo aponavam a dívida da União com a Previdência como um dos principais faores responsáveis pelo défici, e o movimeno saniário denunciava o modelo privaisa da aenção médica previdenciária como gerador de corrupção, superfaurameno e cuidados sofisicados. O chamado pacoe previdenciário, decreado pelo presidene Figueiredo, 1 além de auorizar a emissão de íulos pelo Tesouro (ORTNs) para cobrir o défici de caixa da previdência, 2 elevou as conribuições de aposenados, pensionisas, funcionários públicos e empresas e criou uma abela progressiva para conribuições dos demais empregados. No enano, foram rejeiadas as proposas relaivas ao aumeno da conribuição da União, diversificação das fones de financiameno e esabelecimeno de uma conribuição diferencial dos bancos. Apesar das mudanças, as medidas adoadas mosram-se incapazes de fazer frene às conseqüências da recessão e do declínio dos salários sobre as finanças previdenciárias, que volam a apresenar défici em Em 1982 o governo criou o Finsocial 3 que, com o FGTS e o PIS/Pasep, subsiuiu a previdência deficiária como mecanismo de acumulação e financiameno social das políicas governamenais. O debae sobre a crise da previdência em 1981 eve como arena principal as insâncias e os anéis burocráicos, que vinculavam à burocracia seores empresariais beneficiários da políica previdenciária (como a FBH Federação Brasileira de 1 Decreo-lei nº 1.910, de 29 de dezembro de Segundo o vice-presidene da Fiesp, Mario Amao, o governo não apenas revirou os bolsos dos conribuines elevando as alíquoas como, lieralmene, passou um caloe na rede bancária emiindo, para cobrir o saldo negaivo, ORTNs inegociáveis (Delgado, 2001:182). 3 Decreo-lei nº 1.940, incidindo em 0,5% sobre a receia brua das empresas.

7 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 985 Hospiais), sendo a solução encaminhada por um decreo presidencial, em correspondência com o regime auoriário vigene. No enano, a crise esampou-se na imprensa e permiiu que posições críicas viessem a público. A criação do Conasp (Conselho Consulivo de Adminisração de Saúde Previdenciária), em 1982, represenou a primeira aberura insiucional para revisão do modelo de aenção médica previdenciária, e a possibilidade de que milianes do Movimeno Saniário passassem a ocupar posições esraégicas na Previdência Social. Por ouro lado, as medidas omadas pelo governo para enfrenar a crise levaram o empresariado a posicionar-se criicamene em relação à ausência de criérios auariais na gesão previdenciária e ao défici da União para com o sisema, aumenando o coro oposicionisa. 3. Primeiro momeno: a Consiuição de 1988 e a cidadania universal Desde meados dos anos 1970, com as eleições municipais de 1974, quando a oposição saiu vencedora nos grandes cenros urbanos, ganha corpo a mobilização da sociedade pela ransição à democracia. Ese processo inensifica-se na década de 1980, com a emergência de um rico ecido social resulane da agluinação do novo sindicalismo e dos movimenos reivindicaórios urbanos, da consrução de uma frene paridária da oposição e da organização de movimenos seoriais capazes de formular projeos de reorganização insiucional, como o Movimeno Saniário. Toda essa efervescência democráica foi canalizada para os rabalhos da Assembléia Nacional Consiuine, que se iniciaram em A consrução de uma ordem insiucional democráica supunha uma adequação das políicas sociais às demandas da sociedade de maior inclusão social e eqüidade. Projeada para o sisema de políicas sociais como um odo, al demanda por inclusão e redução das desigualdades adquiriu as concreas conoações de afirmação dos direios sociais como pare da cidadania. A Consiuição de 1988 avançou em relação às formulações legais aneriores, ao consagrar o modelo de seguridade social, definido como um conjuno inegrado de ações de iniciaiva dos poderes públicos e da sociedade, desinadas a assegurar os direios relaivos à saúde, à previdência e à assisência social (íulo VIII, capíulo II, seção I, ar. 194). Do pono de visa da concepção global do sisema e seu financiameno, a Cara de 1988 consagrou um modelo solidário, adoando a formulação beveridgiana da seguridade social, assegurando aos benefícios sociais o saus de direios universais de cidadania. A opção por inegrar o conjuno dos direios sociais de cidadania implicava raar os direios previdenciários como pare da cidadania e não apenas como pare da condição de rabalhador, o que era uma rupura com o modelo de seguro social anerior. As definições da Consiuição sobre a seguridade social, omadas em conjuno, possu-

8 986 Sonia Fleury e Rosangela Alves em o mério de romper com o caráer conraual prevalecene nos modelos aneriores. Segundo Delgado (2001), esse arranjo ainda permaneceria no âmbio da previdência, pois o ar. 201 assinala que os planos de previdência devem aender mediane conribuição. No enano, a exisência de subsídios às aposenadorias rurais, por exemplo, inroduziu os princípios solidários da seguridade social ambém na área de previdência. Já o acesso ao aendimeno médico deixou de esar referido à necessidade de conribuição dos segurados do sisema, para firmar-se como um direio de cidadania. 4 Nessa mesma direção, enquadra-se a fixação do direio a um salário mínimo para deficienes e idosos que não podem conar com ouras fones de suseno. Ese novo modelo foi expresso nos princípios organizadores da seguridade social: universalidade da coberura e do aendimeno; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; seleividade e disribuividade na presação dos benefícios e serviços; irreduibilidade do valor dos benefícios e serviços; eqüidade na forma de paricipação do cuseio; diversidade da base de financiameno; e gesão quadriparie, democráica e descenralizada, com paricipação dos rabalhadores, dos empregadores, dos aposenados e do governo em órgãos colegiados. A paricipação da sociedade é um aspeco muio salienado no exo consiucional, refleindo uma resposa às reivindicações dos movimenos sociais em oda a década de 1980, e ambém às formulações dos grupos reformisas na área de saúde, durane a diadura. A originalidade da seguridade social brasileira esá em seu fore componene de reforma do Esado, ao redesenhar as relações enre os enes federaivos e ao insiuir formas concreas de paricipação e conrole sociais. O modelo consiucional ficou caracerizado pelo desenho dos sisemas de políicas sociais de saúde e de assisência de forma descenralizada, com mecanismos de ariculação e pacação enre os rês níveis de governo e com insâncias colegiadas de paricipação da sociedade organizada junamene com o governo, em odas as esferas políicas. No caso da Previdência, ese modelo não se aplicava compleamene, dada a resisência à descenralização, embora enha sido criado ambém um conselho no qual os beneficiários e conribuines êm asseno, em resposa à grande mobilização dos aposenados e dos sindicaos. É imporane desacar a paricipação dese aor políico aposenados organizados na Confederação Brasileira de Aposenados e Pensionisas a parir de já que ese foi um fenômeno novo e de grande imporância nas negociações ravadas no âmbio da 4 A Consiuição esabeleceu que a saúde é um direio de odos e dever do Esado (ar. 196) e assinalou que as ações e serviços públicos de saúde devem se organizar de forma regionalizada e hierarquizada, consiuindo um sisema único, garanindo-se direção unificada em cada esfera do governo, aendimeno inegral com prioridade para ações prevenivas e paricipação da comunidade (ar. 198). Foi franqueada, conudo, a paricipação da iniciaiva privada na assisência à saúde de forma complemenar ao sisema único.

9 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 987 Assembléia Nacional Consiuine, em defesa da irreduibilidade do valor dos benefícios e do conrole social na Previdência. Ouro aor imporane nesa conjunura foi a Anfip (Associação Nacional dos Audiores Fiscais da Previdência Social), que subsidiou o Congresso e demais paricipanes do debae com conhecimenos écnicos, dados sobre a Previdência e experiências inernacionais. Os consiuines preocuparam-se em reduzir a vulnerabilidade do sisema de seguridade social, cuja base de conribuição sobre a folha de salários havia se demonsrado pró-cíclica, inviabilizando as finanças previdenciárias nos momenos de crise econômica, quando a população mais demandas apresena. Para ano, foram diversificadas as fones de financiameno e a Consiuição esabeleceu que: a seguridade social será financiada por oda a sociedade, de forma direa e indirea, nos ermos da lei, mediane recursos provenienes dos orçamenos da União, dos Esados, do Disrio Federal, dos Municípios e das conribuições sociais: I dos empregadores, incidene sobre a folha de salários, o faurameno e o lucro; II dos rabalhadores; III sobre a receia de concursos de prognósicos. (ar. 195) Dessa forma, buscou-se inegrar conribuições sobre salários realizadas por empregados, empregadores e auônomos; conribuições sobre o lucro líquido (CSLL) das empresas financeiras; e conribuições sobre o faurameno das empresas (Cofins). Tal sisemáica de financiameno não foi criada por acaso, pois buscava mecanismos de solidariedade e de esabilização do sisema, procurando romper com a arraigada noção do seguro social, de que exise uma relação inexorável enre conribuição e benefício. A inclusão ardia dos raba-lhadores rurais na previdência e a necessidade de equiparar seus direios aos dos rabalhadores urbanos exigiam um apore de recursos que não incidisse somene sobre a folha salarial urbana. A mesma linha de raciocínio pode ser aplicada à população urbana. De acordo com dados da Anfip (2003), por essa população não conar com empregos esáveis e conribuir, em média, 12 anos quando ainge a 5 Os aposenados haviam se organizado em orno da recuperação das perdas dos valores dos benefícios. Após prolongada dispua judicial e uma senença favorável ao pagameno do benefício de acordo com o reajuse do salário mínimo (147% em vez dos 54% de reajuse dos benefícios), o Supremo Tribunal Federal suspendeu a senença favorável à indexação dos benefícios ao salário mínimo. A mobilização dos aposenados levou o governo a erminar pagando parceladamene a dívida a parir de 1992.

10 988 Sonia Fleury e Rosangela Alves idade mínima para obenção do benefício, se fez necessária a adoção de um perfil de financiameno mais esável num quadro marcado pela precariedade das relações de rabalho. O ar. 195 da Cara de 1988 incorpora o resulado de longas discussões ravadas no âmbio da Previdência Social e fora dela, 6 anes mesmo da insalação da Assembléia Nacional Consiuine (ANC), e durane odo o período em que se desenrolaram suas aividades. Nese debae prévio, a diversificação da base de financiameno era visa como a solução para o grave problema da vulnerabilidade da receia previdenciária em face da insabilidade do ciclo econômico. Ou seja, era preciso que ais receias apresenassem uma composição mais homogênea, deixando de depender ão foremene da folha de salários. Opou-se pela inclusão de conribuições sobre o faurameno e lucro, menos sensíveis às variações cíclicas da economia. O enendimeno de que a Previdência é um sisema conribuivo (ar. 201) e requer uma base de cálculo auarial para garanir sua susenabilidade não a separa do modelo solidário e disribuivo da seguridade social, pois o espírio da Consiuição de 1988 é assumir que a conribuição requerida não é, necessariamene, feia sobre o salário do rabalhador. A concreização desse modelo de seguridade social se realizaria com a criação do orçameno da seguridade social, modalidade de inegração de odos os recursos oriundos das disinas fones, a serem disribuídos enre os rês componenes: saúde, previdência e assisência. No enano, a CF/88 não esabeleceu o modo de operação dese mecanismo, o que permiiu que houvesse uma especialização das fones de financiameno em relação ao desino, ao arrepio da lei. Como a Previdência era a arrecadadora das conribuições, reservou para si a folha de salários, e foram aribuídos à saúde os recursos das conribuições sobre o lucro (Finsocial e CSLL) quesionadas juridicamene como biribuação pelos empresários aé 1993 e à assisência foram desinados os recursos sobre o faurameno (Cofins). A saúde foi grandemene prejudicada por esa sisemáica, já que a criação do SUS universalizou o acesso aos serviços anes exclusivos dos conribuines da previdência, sem que fossem repassados os recursos necessários para garanir a presação deses serviços, já que os recursos a ela desinados esavam sub judice. A opção por buscar uma fone alernaiva de recursos, ao invés de luar pela concreização do orçameno da seguridade social, em como causas ano a análise da correlação de forças quano a baixa adesão do movimeno saniário à própria concepção da seguridade social, naquele momeno. 7 Por conseguine, a esraégia da área de saúde 6 Ver Teixeira (1990) e Dain (2003). 7 Ver, a respeio, Fleury (1995).

11 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 989 foi buscar uma nova conribuição vinculada ao seor, luando para a aprovação da CPMF (conribuição provisória sobre movimenações financeiras). O ex-minisro da Saúde, dr. Jaene, foi o paladino da lua pela aprovação desa conribuição e de sua vinculação à área de saúde. Aprovada em 1996, ela erminou com o empo não sendo inegralmene vinculada à saúde. Aualmene, apenas 53% do oal arrecadado com a CPMF são desinados à saúde, o que levou à busca de um novo mecanismo vinculador para garanir recursos à área. Paradoxalmene, o mesmo personagem que impediu a vinculação de recursos para a saúde na ANC, por ser o relaor da quesão ribuária consiuine José Serra foi quem, quando minisro da Saúde, alcançou vincular recursos orçamenários nos rês níveis para essa área. 8 Finalmene, com a Emenda Consiucional nº 29, fica consiucionalmene esabelecida a desinação exclusiva das conribuições sobre a folha de salários para a previdência, assegurando o modelo de financiameno apresenado na figura 1, considerado aé mesmo por seus defensores uma aleração da decisão consiuine (Sephanes, 1999:190). Figura1 8 Emenda Consiucional nº 29, de 2000.

12 990 Sonia Fleury e Rosangela Alves Financiameno da seguridade social Fone: MPAS, Sobre a previdência social, srico sensu, na Consiuição de 1988, o sisema previdenciário prosseguiu, como nos moldes aneriores, sendo de reparição, no qual prevalece o princípio de solidariedade enre gerações, sendo os riscos inerenes ao mercado de rabalho e à evolução demográfica diluídos enre odos os conribuines. O exo consiucional assinala que os planos de previdência devem aender, mediane conribuição, a coberura dos evenos de doença, invalidez, more, incluídos os resulanes de acidenes do rabalho, velhice e reclusão (seção III, ar. 201). Além disso, devem assegurar ajuda aos dependenes dos segurados de baixa renda, proeção à maernidade e ao rabalhador em siuação de desemprego involunário, 9 bem como pensão por more ao cônjuge ou companheiro e dependenes (ar. 201). Insiui-se ainda a graificação naalina de aposenados e pensionisas, o piso de um salá- 9 No ar. 239 da Consiuição ficou esabelecido que o seguro-desemprego seria cuseado pelos recursos de PIS e do Pasep. Sua regulamenação só viria mais arde, em 1990, com a promulgação da Lei nº 7.998, que criou o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), financiado preponderanemene por esses fundos e que inha enre suas prerrogaivas o pagameno do benefício (Delgado, 2001).

13 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 991 rio mínimo para os benefícios previdenciários e a correção auomáica dos benefícios para assegurar-lhes o valor real 10 (ar. 201). A Cara de 1988 prevê, ainda, a criação da previdência complemenar pública e faculaiva, cuseada por conribuições adicionais (ar. 201). É manida a aposenadoria por empo de serviço, aos 35 anos de rabalho para homens e aos 30 anos para as mulheres, bem como as aposenadorias especiais dos professores (ar. 202). Em resumo, a Cara Consiucional e a poserior regulamenação rouxeram, ainda, as seguines novidades: reduziram em 5 anos para os homens, e em 10 anos para as mulheres, os limies de idade para efeio de aposenadoria dos rabalhadores rurais (que se aposenavam após 65 anos de idade); esenderam aos rabalhadores rurais sob regime de economia familiar o direio à recepção dos benefícios (somene o chefe ou arrimo da unidade familiar fazia jus); esenderam aos homens ou companheiros o direio à pensão por more (anes só inham direio os maridos inválidos); esenderam às professoras o direio à aposenadoria especial após 25 anos de exercício da função de magisério (aneriormene o benefício era concedido após 30 anos de magisério, em ermos proporcionais aos homens e inegralmene às mulheres); ampliaram de 90 para 120 dias o período de licença à gesane; deerminaram a correção moneária de odos os salários de conribuição envolvidos no cálculo do valor dos benefícios (aneriormene, dos 36 úlimos salários omados para efeio de cálculo da média, corrigiam-se apenas os 24 primeiros); promoveram a revisão de odos os benefícios em manuenção com base no número de salários mínimos que possuíam na daa de sua concessão. A arena políica onde se ravaram as luas e negociações enre os diferenes aores políicos foi o Congresso Nacional, como Assembléia Nacional Consiuine. Paridos políicos e congressisas foram privilegiados, canalizando para seu espaço 10 Buscou-se a defesa do valor real das ransferências e a obsaculização de sua uilização como variável de ajuse de sisema, al como havia ocorrido em 1979 e 1986, onde a manipulação dos valores havia se consiuído no mecanismo privilegiado de negação de direios (Melo e Silva, 1999:8).

14 992 Sonia Fleury e Rosangela Alves as pressões dos diferenes grupos de ineresse, incluindo a burocracia previdenciária, os movimenos sociais, as cenrais sindicais, as represenações empresariais, as associações profissionais como a Anfip e as que represenavam os beneficiários. Assim, acaou as pressões das associações de aposenados e dos sindicaos de professores, buscando ambém reduzir as desigualdades enre rabalhadores rurais e urbanos, criando um regime especial para os primeiros, no qual os benefícios são subsidiados. A cenralidade do Congresso não será perdida após o período de vigência da Assembléia Nacional Consiuine, pois, primeiramene com a CPI da Previdência no governo Collor e, poseriormene, com a consolidação dos rabalhos da Subcomissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Depuados, passará a conar com um grupo de parlamenares alamene capaciados nesa área. No enano, a parir do início da década de 1990, quando o país vivia o auge de uma fore crise fiscal, inflacionária e políica, que desaguou no impeachmen do enão presidene Collor, observou-se a inflexão na forma de encaminhameno das discussões em orno da previdência brasileira. A nova agenda incorporou uma inensa discussão pública em orno da susenabilidade financeira do sisema em virude das significaivas mudanças no mundo do rabalho, faores de naureza demográfica, além do crescimeno numérico de correnes anes minoriárias que quesionavam a generosidade do sisema, a manuenção de privilégios para alguns seores e suas disorções gerenciais. A regulamenação dos novos disposiivos consiucionais relaivos à seguridade social foi basane confliiva. As leis orgânicas da área de seguridade social foram promulgadas após um processo inenso de conflios e barganhas, e em um conexo políico em que o Execuivo era aberamene hosil ao seu coneúdo reformisa original. Algumas correnes defendiam mudanças esruurais no sisema previdenciário brasileiro, com a adoção de um regime de capialização no país, como, por exemplo, a proposa defendida pelo Insiuo Liberal, que foi progressivamene eliminada do debae. Todas as leis orgânicas da saúde, previdência e assisência iveram que ser negociadas nesa nova conjunura, sendo que, na área de previdência, as inovações consiucionais foram regulamenadas pela Lei nº 8.212/91, que esabelece o Plano de Cuseio da Seguridade Social e pela Lei nº 8.213/91, que esabelece o Plano de Benefícios da Previdência Social. A capacidade de resisência e ariculação políica da coalizão reformisa deerminou em que medida a legislação orgânica guardou maior ou menor semelhança com os preceios consiucionais. Em oda a América Laina e, em paricular, no Brasil vivia-se uma grave crise econômica que exigia uma série de reformas profundas. Como diagnósico da crise, apresenava-se o elevado endividameno público, decorrene da incapacidade esruural do Esado de gerar poupança inerna necessária ao desenvolvimeno susenável do país. Uma políica reformisa, que incluiu a privaização do parimônio

15 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 993 do Esado, a reforma adminisraiva inroduzindo práicas gerenciais oriundas dos negócios privados e a reirada do Esado da provisão de serviços, foi foremene indicada pelas agências inernacionais como a solução capaz de devolver ao país os níveis de crescimeno social e econômico alcançados no passado. É na eseira do discurso reformisa, de cunho marcadamene neoliberal, diado pela orienação orodoxa na economia nos úlimos anos, que se desenvolveram os debaes acerca da necessidade de reorganização do enão modelo de seguridade. 4. Segundo momeno: democracia e reração social a reforma no período FHC A agenda reformisa da década de 1990 eseve marcada pelo discurso orodoxo que convereu a previdência social no mais grave problema nacional, cuja reforma foi exigida como pré-requisio para o ajuse fiscal e esabilização da economia. As proposas são claramene formuladas no receiuário das agências inernacionais. Uma reforma esruural da previdência social que liberasse o Esado dos encargos com aposenadorias e pensões e ao mesmo empo foralecesse o crescene mercado de seguros foi colocada como requisio para a solução da crise fiscal e, ao mesmo empo, liberação de uma poupança nacional para ser invesimeno e arrancada do processo de desenvolvimeno. Na área de saúde predominam os preceios de reirada do seor público das funções de assegurameno e provisão, reservando-lhe apenas a concessão de um pacoe básico de aenção à saúde para a população pobre, incapaz de adquirir um seguro no mercado. Na área assisencial, a endência universalisa deveria ser reverida à focalização de população e erriórios aravés de programas de concessão de benefícios e recursos financeiros bolsas. Em odas esas proposas opera-se uma conra-reforma em relação aos princípios consiucionais de universalização, descenralização e conrole social das políicas públicas. A deerioração das conas públicas nos anos 1990 e a conseqüene redução do grau de liberdade fiscal do governo exacerbaram um conflio enre os minisérios da área econômica e os da área social. Dessa forma, a área previdenciária se orna a arena cenral desse conflio, em função da crescene imporância do orçameno da seguridade social no conjuno das receias públicas, e ambém como uma reação à descenralização dos recursos financeiros efeuada pela CF/ Dado o caráer dos gasos com a previdência, as demais áreas da seguridade saúde e assisência 11 Melo e Silva (1999) revelam que, como a receia das conribuições sociais represenava mais da meada da receia ribuária da União, passou a ser dispuada pelo Tesouro, uma vez que não era parilhada com esados e municípios via FPE e FPM.

16 994 Sonia Fleury e Rosangela Alves foram penalizadas, endo o INSS inerrompido as ransferências para a saúde em 1993, após 70 anos de financiameno ininerrupo. Como conseqüência, no governo Fernando Henrique Cardoso, o Minisério da Saúde proagonizou um imporane movimeno de defesa do orçameno, que erminou com a aprovação da Emenda Consiucional nº 29, de 2000, que vincula recursos para a área de saúde nos rês níveis de governo. As ransferências do Tesouro para a seguridade Cofins e CSLL ao longo da década, foram basane erráicas, mosrando a fala de compromeimeno do governo cenral com a concepção primordial da seguridade social. Além disso, a revisão consiucional de 1993/94, como corolário dese processo de recenralização, permiiu a criação de um mecanismo dio provisório, o Fundo Social de Emergência, 12 insiuído em 1994, ransformado poseriormene em Fundo de Esabilização Fiscal, passando, a parir de 1999, a se chamar Desvinculação dos Recursos da União (DRU). Por esse insrumeno a União reira 20% dos recursos da seguridade social 13 e permie sua livre realocação para ouras finalidades. Tendo ese quadro em perspeciva, o Execuivo encaminhou ao Congresso Nacional, no início de 1995, sua Proposa de Emenda Complemenar nº 33, a PEC nº 33/95. Com uma concepção gerencial-fiscalisa, a proposa de reforma passou a funcionar como uma espécie de moeda de roca, sem a qual suposamene se esgarçaria a confiança dos diversos organismos inernacionais na efeividade do ajuse econômico poso em práica pelo governo FHC (Andrade, 2003:22). Consonane com os objeivos de dar raameno fiscal a uma políica social, não se enconra na PEC nº 33/95 qualquer alusão à expressão seguridade social, expliciando a inexisência de correlação com o sisema insiuído pela Consiuição de Após rês anos de discussão, em 1998 foi aprovada a Emenda Consiucional nº 20. As medidas proposas visavam resaurar o equilíbrio fiscal da previdência por meio da inrodução de idade mínima para aposenadoria, eliminação de aposenadorias especiais precoces, mudança do criério de cálculo de anos de rabalho para anos de conribuição, cobrança dos servidores inaivos e inrodução de conas privadas. Ese úlimo iem foi reirado da paua, em face das reações ano de aliados quano da oposição. 12 Criado na revisão consiucional, possibilia à adminisração federal realocar 20% de odos os recursos do Orçameno Geral da União para o Tesouro. 13 Exceuando-se a conribuição sobre a folha de salários, direamene arrecadada pela previdência, a Cofins e CSLL são adminisradas pela Secrearia da Receia Federal. Gera-se, assim, uma falsa noção de insuficiência de recursos, dada que grande pare das necessidades de financiameno do OSS é cobera por ransferências do OGU, inerpreadas erroneamene como déficis da seguridade (Dain, 2003; Anfip, 2003).

17 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 995 Após mais de rês anos de discussão foi aprovada a Emenda Consiucional nº 20, bem mais modesa que a proposa original, mas abrindo caminho para fuuras reformas, devido aos seguines faores: a desconsiucionalização dos benefícios do RGPS, a afirmação do caráer conribuivo do regime dos servidores e a possibilidade de os governos insiuírem um eo para aposenadorias, criando um sisema complemenar para seus servidores. 14 Embora ese úlimo pono não enha sido concreizado, pois dependia de lei complemenar que não foi promulgada, houve a unificação das regras aplicadas ao regime do servidor civil nos rês níveis de governo, além do esabelecimeno de um regime conribuivo para os servidores, o que represenou uma mudança profunda, já que desvinculou os benefícios previdenciários das carreiras públicas, permiindo enfaizar o desequilíbrio auarial do regime próprio do seor público. A EC nº 20/98 opou pela manuenção dos regimes públicos de reparição, diferenciados da seguine maneira: rabalhadores da iniciaiva privada em geral, servidores públicos civis e miliares, bem como o regime privado de caráer complemenar. Dessa forma, o sisema previdenciário brasileiro é composo pelo Regime Geral da Previdência Social (RGPS), volado aos segurados do seor privado; pelo Regime Próprio da Previdência dos Servidores Civis (RPPS), que conempla a coberura aos servidores da União, esados e municípios; pelo Regime dos Miliares das Forças Armadas; e pelo Regime de Previdência Privada, de caráer complemenar, volunário e organizado de forma auônoma em relação à previdência social pública. Esses quaro regimes se agrupam em dois grandes segmenos: a previdência social, de caráer público (que abarca o RGPS, o RPPS e o Regime dos Miliares), e a previdência complemenar, de caráer privado. Esa úlima é composa de enidades fechadas, sem fins lucraivos, fiscalizadas pela Secrearia de Previdência Complemenar do Minisério da Assisência e Previdência Social; e aberas, com ou sem fins lucraivos, fiscalizada pela Superinendência de Seguros Privados do Minisério da Fazenda. A figura 2 sineiza a esruura do sisema. Figura 2 14 Ar. 40 Aos servidores de cargos efeivos da União, dos Esados, do Disrio Federal e dos Municípios incluídas suas auarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráer conribuivo, observados criérios que preservem o equilíbrio financeiro e auarial e o disposo nese arigo. Parágrafo 14 A União, os Esados, o Disrio Federal e os Municípios, desde que insiuam regime de previdência complemenar para os seus respecivos iulares de cargo efeivo, poderão fixar, para o valor das aposenadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que raa ese arigo, o limie máximo esabelecido para o regime geral de previdência social de que raa o ar. 201.

18 996 Sonia Fleury e Rosangela Alves Esruura do Sisema Previdenciário Brasileiro com a EC nº 20/98 Fone: MPAS, O RGPS é adminisrado pelo Insiuo Nacional do Seguro Social (INSS) e serve aos rabalhadores do seor privado, à maioria dos servidores públicos municipais e servidores das esaais (empresas públicas e sociedades de economia misa), beneficiando, em média, 94% dos rabalhadores do mercado formal brasileiro (Silva e Schwarzer, 2002). O RPPS aende aos servidores de municípios e aos funcionários públicos da adminisração direa, auárquica e fundacional da União, dos 26 esados e do Disrio Federal. Os regimes próprios de previdência do funcionalismo público, a rigor, somene se formalizaram em 1998, com a regulamenação da EC nº 20 e da Lei nº 9.717/98 que insiuíram os regimes próprios. Aé enão o gaso do seor federal, esadual e municipal com seus inaivos era conabilizado no gaso de pessoal, financiado por seus respecivos esouros. Com a insiuição do Regime Jurídico Único (RJU), a parir de 1990, o seor público absorveu, em seus quadros, os funcionários que aé enão eram conraados com base na CLT. Denro do RJU, odos os anigos celeisas passaram a er direio à aposenadoria inegral e paridade enre salários e benefícios. Ese fao, apesar de episódico, gerou fore desequilíbrio na previdência dos servidores públicos, mas com endência a se diluir com o empo. No enano, ornou-os víimas de uma ofensiva campanha desqualificadora na mídia que se inensificou a parir do final da década de 1990, ganhando conornos dramáicos no início

19 Reforma Previdenciária no Brasil em Três Momenos 997 do aual governo. 15 Como conseqüência, houve uma nova leva de aposenadorias dos funcionários públicos, colocando em risco o funcionameno de alguns serviços, como as universidades públicas. No Brasil, o regime de previdência privada em caráer essencialmene complemenar, e o objeivo é consiuir-se em opção para os segurados de ouros regimes que desejam receber valores superiores aos eos de benefício dos regimes a que perencem e para aqueles que esão excluídos do mercado formal de rabalho, mas querem adquirir uma aposenadoria. No país exisem dois ipos de fundos privados: aqueles resrios ao conjuno de empregados de uma cera empresa ou de um conjuno de empresas (fundos de pensão fechados ); e planos individuais ( aberos ), acessíveis a quem desejar, no mercado financeiro privado. As mais imporanes alerações implemenadas no sisema pela EC nº 20/98, pela Lei nº 9.876/99 e leis complemenares nº s 108 e 109 de maio de 2001 foram: esabelecimeno de um eo para os benefícios do RGPS, fixado ao valor equivalene a 10 salários mínimos de dezembro de 1998 (R$ 1.200), corrigidos pelo INPC; subsiuição da aposenadoria por empo de serviço pela aposenadoria por empo de conribuição, endo o segurado que comprovar no mínimo 35 anos (homens) e 30 anos (mulheres) de conribuição; exinção das aposenadorias proporcionais por empo de conribuição para os filiados após Para os já filiados, necessidade de idade mínima de 53 anos (homens) e 48 anos (mulheres) e cumprimeno de empo adicional de 40% (RGPS) e 20% (RPPS); ampliação do período que serve como base de cálculo para o salário de benefício, que passou a ser calculado a parir da média dos 80% maiores salários de conribuição, observados em oda a vida laboral do rabalhador; criação do faor previdenciário, aplicado obrigaoriamene apenas à aposenadoria por empo de conribuição, que ajusa o valor do benefício ao empo médio de 15 A ese respeio refere-se Sergio Miceli, na Folha de S. Paulo de 18 jul A eia de significações deraoras que vem minando a imagem pública dos aposenados do serviço público, designados miseravelmene como inaivos, a al pono que eles mesmos começam a usar conra si al disparae, sinaliza o veio das ransações econômicas e políicas mobilizadas pelos fuuros beneficiários dessa concordaa previdenciária (...) basa aenar à desfaçaez com que se referem aos direios dos funcionários públicos, como se fossem privilégios, alvez na expecaiva de que o repulsivo aaque conra ais prerrogaivas possa abafar os ineresses dos grupos efeivos dos privilegiados.

20 998 Sonia Fleury e Rosangela Alves recebimeno do benefício (expecaiva de sobrevida), à idade de aposenadoria e ao empo de conribuição. Tinha como objeivo endogeneizar variáveis demográficas e esabelecer uma correlação enre conribuições e benefícios para fins de deerminação de seus valores; unificação das regras aplicadas ao RPPS nos âmbios federal, esadual e municipal; insiuição de idade mínima para a aposenadoria dos servidores públicos. Para os filiados anes de 1998: 53 anos (homens) e 48 anos (mulheres). Para os filiados depois: 60 anos (homens) e 55 anos (mulheres); foi faculada aos servidores públicos a previdência complemenar, cujos benefícios são complemenados com valores superiores àqueles pagos pelo INSS; adoção de regras de conrole mais rígidas para os fundos de previdência privada. Apesar de não erem sido esruurais, ais mudanças não foram inexpressivas. O acesso aos benefícios se ornou mais difícil e passou a ser necessário um maior empo de conribuição. Na previdência complemenar foi inroduzida maior rigidez no conrole auarial sobre as reservas. No enano, apesar das imporanes mudanças implemenadas no RPPS, a proposa encaminhada pelo Execuivo não logrou modificar alguns iens considerados imporanes por seus defensores, como o fim da inegralidade das aposenadorias dos servidores públicos ou a axação dos inaivos. O fao de o governo insisir na cobrança dos inaivos e pensionisas, e er esa lei sido suspensa pelo Supremo Tribunal Federal gerou a sensação de que o governo havia fracassado em sua proposa de reforma da Previdência. Maijascic (2001), ciando dois auores Brooks e Madrid, chama aenção para a necessidade de se analisar as reformas empreendidas no erreno da previdência na América Laina como um odo, e no Brasil, em paricular, sob alguns aspecos que são normalmene relaivizados ou desconsiderados: endogeneidade do poder políico; a dimensão da dívida pública oal e a dimensão da dívida implícia previdenciária; influência de insiuições mulilaerais no país; solidez do parido que se enconra no governo; e imporância políica dos diferenes grupos que compeem na arena de discussão das reformas. Nesse senido, enando ober vanagem da recene eleição e, conseqüenemene, do alo índice de popularidade do presidene, o encaminhameno da reforma da previdência se deu de forma prepoene, sem os cuidados mínimos requeridos para um consenso, obrigando o governo, sob pena de uma derroa, a reroceder em seu calendário oficial. Embora o governo Cardoso possuísse, em ese, maioria no Congresso, enfrenou enormes dificuldades de coordenação parlamenar e de lograr apoio efeivo em inúmeras maérias de seu ineresse, sendo necessário realizar ne-