Em busca da flexibilidade do Estado: o desafio das reformas planejadas no Brasil*

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1 Em busca da flexibilidade do Esado: o desafio das reformas planejadas no Brasil* Gileno Fernandes Marcelino** S UMÁRIO: 1. Inrodução; 2. O modelo clássico; 3. O modelo de adminisração para o desenvolvimeno ; 4. A reforma adminisraiva da Nova República; 5. A reforma do governo Collor; 6. A reforma do Esado do governo FHC; 7. Breve avaliação das reformas adminisraivas/de Esado no Brasil; 8. À guisa de conclusão. S UMMARY: 1. Inroducion; 2. The classic model; 3. The managemen for developmen model; 4. The New Republic managemen reform; 5. The Collor adminisraion reform; 6. The FHC adminisraion Sae reform; 7. Brief assessmen of he managemen/sae reforms in Brazil; 8. Concluding remarks. P ALAVRAS-CHAVE: Esado; reforma adminisraiva; flexibilidade. K EY WORDS: Sae; managemen reform; flexibiliy. Ese arigo analisa as reformas adminisraivas planejadas, desenvolvidas no país desde 1930 aé nossos dias. O arigo apresena um breve hisórico dos processos e uma descrição dos modelos de adminisração pública implanados no Brasil, essencial à compreensão da busca da modernidade do Esado. Avalia, especialmene, as reformas adminisraivas proposas a parir de 1985 e descreve a busca de um novo modelo de Esado, com os avanços e rerocessos ocorridos, sob a égide dos governos Sarney, Collor e Fernando Henrique Cardoso. * Ese arigo, recebido em dez e aceio em maio 2003, foi originariamene apresenado no painel Em busca da flexibilidade do Esado, realizado em Madri, Espanha, de 14 a 17 ou ** Adminisrador, douor em adminisração pela USP, professor do Deparameno de Adminisração da UnB, professor visiane da J. L. Kellogg Graduae School of Managemen, Norhwesern Universiy (EUA), pesquisador, consulor e auor de diversos rabalhos publicados. gmarcel@solar.com.br. RAP Rio de Janeiro 37(3):641-59, Maio/Jun. 2003

2 642 Gileno Fernandes Marcelino In search of Sae flexibiliy: he challenge of he planned reforms in Brazil This aricle analyzes he planned managemen reforms ha have been developed in Brazil since The aricle summarizes he hisory of hose processes and describes he public managemen models implemened in Brazil, essenial o he undersanding of he Sae s search for moderniy. I makes a special assessmen of he managemen reforms ha have been proposed since 1985 and describes he search for a new Sae model, wih is advances and drawbacks, under he Sarney, Collor, and Fernando Henrique Cardoso adminisraions. 1. Inrodução No Brasil, o moderno Esado adminisraivo foi esruurado, inicialmene, nas décadas de 1930 e 40, durane o governo Geúlio Vargas, por inermédio da primeira reforma adminisraiva planejada que o país conheceu. Esse modelo somene foi subsiuído na década de 1960, quando o Esado insiucionalizou seu papel de inervenção na vida produiva nacional. Ambos os modelos, não por coincidência, foram desenvolvidos em períodos auoriários. Com a redemocraização do país, os governos civis enaram, sem sucesso, adapar as velhas esruuras governamenais aos papéis que a Consiuição de 1988 lhes reservou. Os governos Sarney e Collor iniciaram processos de reforma adminisraiva que não se complearam. Somene a parir de 1995 o governo Fernando Henrique Cardoso implemenou mais um processo de reforma, desa vez denominada reforma do Esado, em busca de uma redefinição do papel do Esado e, conseqüenemene, de um erceiro modelo de adminisração pública federal. Ese arigo se propõe analisar as reformas adminisraivas planejadas, desenvolvidas no país desde 1930 aé nossos dias. Para melhor compreensão da busca da modernidade do Esado, o arigo faz um breve hisórico dos processos e descreve os modelos de adminisração pública implanados no Brasil. O arigo avalia, especialmene, as reformas adminisraivas proposas a parir de 1985 e descreve a busca de um novo modelo de Esado, com os avanços e rerocessos ocorridos, sob a égide dos governos Sarney, Collor e Fernando Henrique Cardoso. 2. O modelo clássico É imporane rever, para compreensão do momeno aual e das disfunções do Esado brasileiro, os diversos processos planejados de reforma adminisraiva realizados no Brasil. Eles podem ser divididos em rês períodos:

3 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil a parir de 1930 aé meados de 1945 (com exensão de 1952 aé meados de 1962, quando se realizaram esudos não-implanados); a parir de 1964; após 1985 aé os nossos dias. O úlimo período receberá um raameno mais dealhado por ser o objeo cenral do arigo. O primeiro período, porano, se inicia na década de 1930 (mais precisamene em 1937), quando se desenvolveu, aé 1945, odo um esforço de inovação e renovação do aparao governamenal. As premissas fundamenais eram a reforma do sisema de pessoal, a implanação e simplificação de sisemas adminisraivos e das aividades de orçameno, para, de acordo com o modelo weberiano, dar maior eficiência à adminisração pública federal. Nesse período, foi criado o Deparameno Adminisraivo do Serviço Público (Dasp), a grande agência de modernização do primeiro processo planejado de reforma adminisraiva. Assim, a caracerísica mais marcane desse período foi a de conferir maior ênfase à reforma dos meios (aividades de adminisração geral) do que à reforma dos fins (aividades subsanivas). Essa reforma obedeceu a uma orienação auocráica e imposiiva por ocorrer num período diaorial ( ), o que conribuiu para que a adminisração assumisse caracerísicas de um sisema fechado. Com ênfase na adminisração de pessoal, o Dasp enou universalizar o sisema do mério no Brasil. Teve relaivo êxio durane o período; mas, já no início do processo de democraização, em 1945, foram nomeados os primeiros exranumerários do serviço civil. Era o embrião das 104 abelas especiais que persisiram aé 1985 e significaram o desvio do modelo de adminisração de pessoal implanado. Esse modelo esendeu-se à área de maerial, aravés da enaiva de simplificação e de padronização da compra de maerial de consumo e maerial permanene, e ao orçameno usado como plano adminisraivo. Como já mencionado, essa eapa visava a uma revisão da esruura da adminisração pública federal e a uma aualização de sisemas e méodos governamenais, configurando a implanação do que denomino em rabalho anerior (Marcelino, 1987) modelo clássico da adminisração pública brasileira. O impulso reformisa enrou em colapso após 1945, com a queda do Esado Novo, regime auoriário implanado por Geúlio Vargas em Somene see anos mais arde, em 1952, esboçou-se um novo ciclo, que se esendeu por 10 anos, durane os quais se realizaram esudos e se elaboraram projeos que não chegaram, enreano, a se concreizar. Foi ambém a parir da segunda meade da década de 1950 que começou a configurar-se um projeo nacional de desenvolvimeno. Ainda que enham ocorrido aneriormene ouras enaivas de melhoria da ação públi-

4 644 Gileno Fernandes Marcelino ca, foi a parir dessa época que se consaou a profunda ineficiência do insrumenal adminisraivo que preendia respaldar a ação do Esado brasileiro. A medida objeivava a reorganização geral dos serviços públicos para o cumprimeno de meas ambiciosas em ermos de prazos e resulados. Essa nova consciência de ação governamenal surge com a década do desenvolvimeno (1950), proposa pela ONU e ão bem simbolizada no Brasil pelo governo Juscelino Kubischek e seu Plano de Meas ( ). 3. O modelo de adminisração para o desenvolvimeno O modelo clássico de adminisração foi, praicamene, subsiuído a parir de Nessa mesma época, consolidava-se o modelo chamado adminisração para o desenvolvimeno, volado fundamenalmene para a expansão da inervenção do Esado na vida econômica e social e para a subsiuição das aividades de funcionários esauários por celeisas e a criação de enidades da adminisração descenralizada para realização da inervenção econômica do Esado. A enaiva de modernização do aparelho do Esado, especialmene a parir da década de 1960, eve como conseqüência a muliplicação de enidades da adminisração indirea: fundações, empresas públicas, sociedades de economia misa e auarquias. A expansão e a muliplicação de novos cenros da adminisração indirea buscavam maior agilidade e flexibilidade de auação dessas enidades, melhor aendimeno às demandas do Esado e da sociedade, facilidade de apore de recursos e, nauralmene, facilidade de recruameno, seleção e remuneração de pessoal. Em sua maior pare, essas enidades eram pessoas jurídicas de direio privado (cerca de 55%), fundações ou sociedades civis ou concessionárias do seor público. Esse fao demonsrava que, basicamene, o Esado esava procurando a flexibilidade que a legislação comercial e civil proporcionava e que o direio adminisraivo não possibiliava para promover sua preendida descenralização. Regisrou-se, ambém, aé cero pono, uma expansão da adminisração direa, fundamenalmene aravés do desmembrameno de minisérios. Mas, sem dúvida, predominou no modelo o crescimeno da adminisração indirea a al pono que exise ainda hoje uma dicoomia enre o Esado ecnocráico e moderno, represenado pelas enidades da adminisração indirea, e o Esado burocráico, formal e defasado, que é o Esado da adminisração direa, apesar da reforma adminisraiva de março de Somene em 1967, e com base nos esudos aneriores, foi ediado o Decreo-lei nº 200, inroduzindo profundas alerações na organização e funcionameno do Esado adminisraivo legado pela Segunda República.

5 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil A filosofia básica para aingir os objeivos preendidos era, inicialmene, a adoção de vigorosa políica de descenralização em rês planos : denro dos quadros da adminisração federal; da adminisração governamenal para a órbia privada; e da União para os governos locais. Nesse conexo, a edição do Decreo-lei nº 200 represenou, sem dúvida, um segundo momeno imporane nas enaivas de reforma adminisraiva promovidas pela adminisração pública brasileira, ao esabelecer uma nova aberura conceiual, permiindo acelerar um processo de adapação da máquina adminisraiva para orná-la mais eficaz, especialmene aravés da expansão da adminisração indirea. Noe-se bem que o enendimeno não é de que o Decreo-lei nº 200 propiciou o desenvolvimeno de um programa oficial de reforma adminisraiva bem-sucedido e sim de que aquela norma legal faciliou o processo de mudança em andameno, na medida em que esabeleceu alguns preceios adequados à evolução da adminisração federal. A parir de sua implemenação consolidou-se o modelo de adminisração para o desenvolvimeno que marcou aé hoje a evolução da adminisração pública brasileira. Ao conrário das enaivas aneriores de reforma adminisraiva marcadas por um senido de condução do processo e pelas enaivas de soluções globais, o Decreo-lei nº 200 consiuiu-se mais em um plano indicaivo ou cara de inenções, esabelecendo conceios e princípios, do que em uma norma deerminísica. 4. A reforma adminisraiva da Nova República O clima políico-insiucional dos governos auoriários gerou um modelo organizacional que se caracerizou pela cenralização aravés de um complexo aparelho burocráico. Um dos grandes desafios da Nova República, governo civil que assumiu o poder em 1985, era reverer esse quadro ransformando o aparelho adminisraivo em ene reduzido, orgânico, eficiene e recepivo às demandas da sociedade. A reforma adminisraiva proposa pelo governo Sarney preendia resgaar o compromisso com as mudanças a serem implanadas na reorganização do Esado, que se enconrava com a máquina governamenal desariculada, anacrônica, desesimulada e cada vez mais disane da sociedade que ansiava por democracia. O complexo e difícil caminho rumo a um regime democráico, a crise econômica e as desigualdades sociais, além das disorções adminisraivas (como: a imagem do serviço público como fone geradora de privilégios e ineficácia; as 104 abelas especiais e emergenciais criadas desde 1946, com 396

6 646 Gileno Fernandes Marcelino níveis de vencimeno, 97 ipos de graificações e os 100 mil empregados que ingressaram no serviço público sem concurso durane o período auoriário; as superposições de arefas e conflios de aribuições) eram dificuldades que inerferiam no projeo de reforma (Sedap, 1988). Em processos de reforma adminisraiva, a adminisração pública precisa ser repensada para produzir mudanças e aender as demandas da sociedade. O desafio dos anos 1980 era insalar sisemas adminisraivos que pudessem acelerar o desenvolvimeno e possibiliar ao país o uso efeivo de seus recursos. No enano, o complexo processo de reforma adminisraiva vincula-se ao conexo econômico, social, políico e culural do país, não podendo, dessa forma, ser raado somene com ênfase sob os aspecos legal e écnico. Por reforma adminisraiva pode-se considerar a mudança da máquina esaal, com o objeivo de ornar as insiuições esaais e governamenais socialmene eficazes, ou seja, uma adminisração pública ágil na resposa às demandas populares (Nascimeno, 1989). No governo da Nova República, aravés dos discursos do presidene e dos documenos oficiais, a reforma adminisraiva era compreendida como um processo dinâmico e permanene que deveria permear oda a máquina adminisraiva no esforço de alcançar maior eficiência e eficácia, pela implanação de novos modelos gerenciais que lhe permiissem aender, de forma adequada, as exigências e aspirações da sociedade brasileira (Marcelino, 1988). Nesse conexo, a reforma razia os princípios que o novo governo considerava essenciais para a reorganização da adminisração pública, expliciados em documeno da Comissão Geral da Reforma (Brasil, 1985): resauração da cidadania para prover os cidadãos de meios para a realização de seus direios, obedecendo aos criérios de universalidade e acesso irresrio; democraização da ação adminisraiva em odos os níveis do governo, aravés de dinamização, redução do formalismo e ransparência dos mecanismos de conrole, conrole do Poder Execuivo pelo Poder Legislaivo e pela sociedade, e ariculação e proposição de novas modalidades organizacionais de decisão, execução e conrole adminisraivo-insiucional; descenralização e desconcenração da ação adminisraiva com o objeivo de siuar a decisão pública próxima do local de ação, além de reverer o processo de crescimeno desordenado da adminisração federal; revialização do serviço público e valorização dos serviços; melhoria dos padrões de desempenho a fim de promover a alocação mais eficiene de recursos.

7 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil Ao assumir o poder, em março de 1985, o governo civil omou a primeira medida de reforma adminisraiva, designando um minisro exraordinário para assunos de adminisração, que passou a supervisionar o anigo Dasp. Diversas proposas, visando racionalizar e dar maior auseridade ao serviço público, foram elaboradas. Em 31 de julho de 1985 foi insalada a Comissão Geral do Plano de Reforma Adminisraiva. Essa comissão era subdividida em câmaras que passaram a auar em projeos específicos de avaliação da adminisração pública federal e de definição de direrizes para áreas prioriárias como a própria organização da adminisração federal, a área de recursos humanos, ou ainda a informaização do seor público. A Comissão de Reforma rabalhou de agoso de 1985 a fevereiro de 1986, quando suas aividades foram inerrompidas em razão da prioridade dada ao Plano Cruzado, de esabilidade econômica. Um grupo de esudos informal do próprio governo foi consiuído e a parir de abril reiniciou-se o processo de reforma adminisraiva a ser implemenado pelos próprios órgãos que o execuariam. Seis meses depois, seembro de 1986, surgiram as primeiras medidas efeivas de desenvolvimeno do programa de reforma. Conforme consa das direrizes esraégicas da reforma aprovada em Exposição de Moivos de seembro de 1986, o programa inha rês objeivos fundamenais: racionalização das esruuras adminisraivas, formulação de uma políica de recursos humanos e conenção de gasos públicos (Brasil, 1986). Assim, do pono de visa de esruura, havia o objeivo de foralecer e modernizar a adminisração direa a parir do diagnósico de que houve uma fuga ou escapismo para a chamada adminisração indirea por moivos jusificados ou não. Tenou-se, mais uma vez, foralecê-la, de cera forma volando-se às raízes do modelo clássico de adminisração. Pariu-se, como conseqüência, para a enaiva de se reverer o processo de crescimeno da adminisração indirea e de se reduzir o número de órgãos e enidades superposos ou duplicados. Foi elaborada uma primeira versão da Lei Orgânica da Adminisração Pública Federal, que subsiuiria o Decreo-lei nº 200. Do pono de visa dos recursos humanos, havia um claro objeivo de valorização da função pública e de renovação dos quadros. A Secrearia de Adminisração Pública (Sedap), aravés da insiuição de uma nova Secrearia de Recursos Humanos e da Fundação Cenro de Formação do Servidor Público (Funcep), desenvolveria o pessoal do seor público, especialmene aravés da Escola Nacional de Adminisração Pública (Enap) e do Cenro de Desenvolvimeno da Adminisração Pública (Cedam). Ese promoveria o reinameno e reciclagem dos servidores públicos a serem evenualmene remanejados. A Enap, por sua vez, se encarregaria de formar quadros de carreira e novos quadros de dirigenes do seor público. Exisia, ainda, o objeivo de se promover a avaliação do desempenho do servidor, aravés da insiucionalização do sisema do mério, graças ao

8 648 Gileno Fernandes Marcelino novo plano de carreira, ao Esauo do Funcionalismo Público e a um plano de reribuições. Pode-se resumir a auação da Sedap no período mencionado dizendo que ela eve relaivo sucesso em iniciaivas de reforma como a implanação da Enap e alguns insrumenos na área de serviços gerais. Assim, a implanação da mala oficial, uma espécie de correio que disribuía a correspondência oficial enre os órgãos sediados em Brasília e o Senapro, um sisema cenralizado para a classificação e follow-up de arquivos oficiais, é exemplo de iniciaiva de racionalização. Da maior imporância foi o desenvolvimeno do Cadasro Nacional do Pessoal Civil (CNPC), um insrumeno essencial para a reforma do serviço civil. A Sedap não eve sucesso, no enano, no desenvolvimeno de uma nova políica de recursos humanos. Na realidade, nesa área, cujos princípios foram promovidos pela Sedap e aceios pelos legisladores consiuines sob a forma de um regime jurídico único e um sisema de carreiras (ingresso, desenvolvimeno, classificação, promoção e remuneração), houve profundas alerações inroduzidas pela reforma do governo FHC, como o fim do regime jurídico único e a perda do insiuo da esabilidade. 5. A reforma do governo Collor A busca da superação da crise em que se enconrava o seor público levou o novo governo a propor e implemenar ampla reforma adminisraiva, já em 15 de março de Essa reforma inha o objeivo de racionalização do seor público, recuperando-se a capacidade de gesão e conrole de suas aividades. O saneameno da ação devia conemplar a correção das disorções e ineficiência embuidas que deram causa à desariculação inerna, com a prevalência de unidades descenralizadas e o crescimeno exagerado do corporaivismo. A apropriação do Esado por segmenos de sua própria burocracia conrapõe-se aos ineresses globais da sociedade, segundo o documeno Direrizes de ação do governo Collor. O programa de reforma adminisraiva iniciou-se com uma ampla reesruuração miniserial, objeivando rever a esruura enão vigene, herança ainda da era geulisa, desdobrada no empo, com compeências, aribuições e objeivos definidos, eviando-se conflios e superposições enre minisérios e denro deles. Os minisérios foram reduzidos de 18 para 12 (incluindo rês miliares) e fez pare desse programa a priorização das aividades-fim, limiando-se a não mais que 30% os recursos a serem uilizados nos órgãos-meio.

9 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil A modernização organizacional permiiu a reincorporação à adminisração direa das funções de governo que esavam inadequadamene aribuídas à adminisração indirea. Assim, evia-se a proliferação de esaais sem objeo empresarial e fundações sem fones próprias de recursos, assegurandose, ao mesmo empo, eficiência na sua gesão, de acordo com princípios adequados de organização adminisraiva, de acordo com o já ciado documeno. No que se refere às empresas do seor produivo esaal, buscou o novo governo aumenar o grau de conrole e avaliação de seu desempenho e produividade; ornar mais visíveis e disponíveis ao público as informações referenes a esse desempenho; implanar procedimenos de fiscalização e audioria inerna e dar seguimeno ao processo de exinção e privaização de aividades próprias ao seor privado ou desnecessários ao Esado. Segundo dados da Secrearia de Adminisração Federal (SAF), o desmone do aparao governamenal afasou, aé janeiro de 1991, servidores e exinguiu vagas no serviço público; desse oal, servidores foram demiidos, aposenados e foram colocados em disponibilidade, uma solução adminisraiva adoada pela reforma, que significou, na realidade, colocar os servidores em casa, recebendo sem rabalhar, uma vez que o Supremo Tribunal Federal julgou inconsiucional a redução dos seus vencimenos. É imporane mencionar que, desse oal, os disponíveis reornaram ao serviço público para aender a carência de pessoal dos seus anigos órgãos, após a criação de novas vagas por aposenadoria, demissão ou more. 6. A reforma do Esado do governo FHC O Plano Direor da Reforma do Aparelho do Esado é o documeno apresenado à nação pelo presidene da República, em novembro de 1995, no qual é desenhada uma nova concepção do Esado e de seu funcionameno. Essa concepção em por base a disinção enre duas funções primordiais do Esado: a primeira, em nível esraégico, que é a de formular e avaliar direrizes e políicas públicas, garanindo que sua implemenação se dê em benefício de odos os cidadãos; a segunda, em nível execuivo, que é a de implemenar as políicas formuladas, com observância das direrizes definidas. Ambas são funções de compeência exclusiva do Esado, não podendo, porano, ser delegadas a enidades que esejam fora do âmbio esaal. As agências execuivas se siuam na função de caráer execuivo. Algumas aividades exclusivas do Esado são de fácil idenificação: a formulação de políicas públicas e, na dimensão da função de implemenação, as aividades de arrecadação de imposos, de promoção da seguridade social básica, de garania da segurança pública, de regulamenação e regu-

10 650 Gileno Fernandes Marcelino lação de mercados e de fiscalização do cumprimeno de deerminações legais. Enreano, nem sempre é possível idenificar, pronamene e de forma inequívoca, a caracerísica de exclusividade de alguns serviços e aividades hoje a cargo de enidades esaais. Para subsidiar essa reflexão, o Plano Direor focaliza o exercício do poder ípico de Esado como o marco disinivo do que seria aividade de sua exclusiva compeência. A fim de esclarecer a forma de auação do Esado hoje, o Plano Direor disingue alguns seores de auação, em relação aos quais elabora diferenes proposições. Enre eles, desacamos os seores a seguir: Núcleo esraégico, que corresponde ao Minisério Público, ao Poder Legislaivo e, no Poder Execuivo, à Presidência da República e aos minisérios. É no núcleo esraégico que as direrizes, as leis e as políicas são formuladas e avaliadas e seu cumprimeno é cobrado. Seor de aividades exclusivas do Esado, no qual são implemenadas as políicas públicas, por meio de presação de serviços e execução de aividades que só o Esado pode realizar. É nese seor que se insere o projeo de agências execuivas. Seor de serviços não-exclusivos do Esado, composo por auarquias ou fundações públicas e por empresas públicas ou de economia misa que operam em serviços públicos ou seores considerados esraégicos. O Esado aua com ouras organizações públicas não-esaais como as universidades, os hospiais, os cenros de P&D e museus. Seor de produção de bens e serviços para o mercado, caracerizado pelas aividades econômicas voladas para o lucro como siderurgia, elecomunicações e energia elérica, que foram assumidas pelo Esado durane o período de adminisração para o desenvolvimeno. É o seor em processo de privaização. O Plano Direor da Reforma do Esado inovou ao propor a subsiuição do modelo burocráico weberiano pelo modelo de adminisração gerencial. Do pono de visa organizacional, a adminisração gerencial passa a ser o principal insrumeno do governo em busca da flexibilidade do Esado. As proposições do Plano Direor, resrias à esfera do Poder Execuivo e concebidas a parir das disinções enre os diferenes seores de auação do Esado, êm como direriz noreadora a concenração da função de formulação e avaliação de direrizes e políica pública, exclusivamene, no denominado núcleo esraégico e da função de implemenação de políica em insiuições descenralizadas, da chamada adminisração indirea. Na verdade, no Brasil já se havia dado cona da necessidade dessa disinção de funções em diferenes esferas de gesão quando, por meio do Decreo-

11 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil lei nº 200, de , foi realizado um esforço de reforma adminisraiva orienado, enre ouras direrizes, pela aribuição das aividades de execução a enidades descenralizadas, na forma de auarquias, fundações e empresas esaais. A jusificaiva para essa separação ainda é hoje a mesma válida àquela época: a implemenação de políicas, na qual se execuam aividades e se presam serviços públicos, exige agilidade e flexibilidade por pare das insiuições que vão realizá-las, diferenemene da função de formulação. Nesse senido, o Brasil anecipou uma esraégia que somene nos úlimos anos ouros países vêm adoando, que é a de descenralizar as aividades de execução, oferecendo às insiuições descenralizadas um maior grau de auonomia de gesão, imprescindível para a realização eficaz e eficiene de sua missão. Mas, o visionário esforço de organização do aparelho do Esado preendido pelo Decreo-lei nº 200/67 foi aos poucos desfeio, na medida em que não se efeivou, conjunamene, um esforço de acompanhameno e avaliação da auação das insiuições descenralizadas. Assim, pouca aenção foi dada à definição clara de resulados a serem aingidos pelas insiuições e, menos ainda, ao seu desempenho, aos resulados que deveriam ser apresenados. Além disso, a auonomia concedida foi bem adminisrada por algumas insiuições, mas não por odas. Ao conrário, muios abusos foram comeidos, alguns dos quais pelos minisérios supervisores, que usaram as insiuições a eles vinculadas para fugir da rigidez adminisraiva a que esavam e à qual permanecem arelados. Assim foi que, com o decorrer do empo, na busca de maior conrole e no combae aos abusos comeidos, o Esado volou a cenralizar, no núcleo esraégico, uma série de aividades de execução, além de diminuir, progressivamene, o grau de auonomia das insiuições descenralizadas, inclusive em decorrência de disposições da Consiuição Federal de A al pono se resringiu a auonomia que originariamene caracerizava as auarquias e fundações públicas e as empresas esaais que hoje, principalmene na gesão de meios e recursos, há muio pouca diferença enre as denominadas adminisrações direa e indirea. Sob o pono de visa da descenralização, no caso em que a execução de aividades e a presação de serviços de compeência exclusiva do Esado esejam sendo realizadas no âmbio de um minisério, é necessário que se promova a discussão sobre a possibilidade de sua ransferência para uma insiuição descenralizada já exisene e que aue em área compaível. Com isso, evia-se a criação desnecessária de novas insiuições, racionalizando a ação do Esado, eviando superposições e concenrando, numa mesma enidade e sob a supervisão de um mesmo minisério, aividades e serviços que esejam a ele subordinados. Na impossibilidade de agregá-los em uma insiuição já exisene, orna-se necessária a criação de uma enidade, preferencialmene auarquia e, evenualmene, dependendo das caracerísicas das aividades e serviços, fundação.

12 652 Gileno Fernandes Marcelino Desonerado das aividades de execução, o núcleo esraégico em melhores condições de se dedicar às suas aividades precípuas, que são as de formulação e avaliação de direrizes e políicas públicas e a de acompanhameno e avaliação das insiuições descenralizadas sob sua supervisão, de forma a garanir a implemenação das políicas e a observância das direrizes por ele formuladas. Assim, o núcleo esraégico se foralecerá de duas maneiras: 1. concenrando aenção na função principal de formulador e avaliador de políicas; e 2. dispondo de insrumenos e ferramenas para realizar um acompanhameno e uma supervisão efeivos das insiuições descenralizadas a ele vinculadas. As aividades descenralizadas poderão ser organizadas sob as formas de agências execuivas ou organizações sociais, modelos que o Plano Direor foi buscar no programa Nex Seps Iniiaive do governo inglês. A denominação agência execuiva é uma qualificação a ser concedida, por decreo presidencial específico, a auarquias e fundações públicas responsáveis por aividades e serviços exclusivos do Esado. O Projeo Agência Execuiva, porano, não insiui uma nova figura jurídica na adminisração pública, nem promove qualquer aleração nas relações de rabalho dos servidores das insiuições que venham a ser qualificadas. É ambém imporane ressalar que a inserção de uma insiuição no projeo se dá por adesão, ou seja, os órgãos e enidades responsáveis por aividades exclusivas do Esado candidaam-se à qualificação, se assim o desejar a própria insiuição e, obviamene, seu minisério supervisor. Não basa, enreano, a manifesação da vonade das insiuições e respecivos minisérios. Conforme esabelecido na Medida Provisória nº , de , a qualificação de uma insiuição como agência execuiva exige como pré-requisio básico que a insiuição candidaa enha: um plano esraégico de reesruuração e desenvolvimeno insiucional em andameno e um conrao de gesão firmado com o minisério supervisor. Do primeiro pré-requisio plano esraégico devem resular, enre ouras, ações de aprimorameno da qualidade da gesão da insiuição, com visas à melhoria dos resulados decorrenes de sua auação, do aendimeno aos seus clienes e usuários e da uilização dos recursos públicos. O conrao de gesão, por sua vez, esabelecerá objeivos esraégicos e meas a serem aingidos pela insiuição, em deerminado período de empo, assim como os indicadores que permiirão mensurar seu desempenho na consecução dos compromissos pacuados no conrao. Além dos pré-requisios acima exposos, conforme caderno publicado pelo Minisério de Adminisração e Reforma do Esado (Mare), um ouro aspeco disingue as auarquias e fundações qualificadas como agência execuiva das demais: o grau de auonomia de gesão que se preende conceder às insiuições qualificadas. Com a ampliação de sua auonomia de gesão, busca-se oferecer às insiuições qualificadas como agências descenralizadas

13 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil melhores condições de adapação às alerações no cenário em que auam inclusive com relação às demandas e expecaivas de seus clienes e usuários e de aproveiameno de siuações e circunsâncias favoráveis ao melhor gerenciameno dos recursos públicos, sempre com visas ao cumprimeno de sua missão. A concessão de auonomia, enreano, esá subordinada à assinaura do conrao de gesão com o minisério supervisor, no qual se firmarão, de comum acordo, compromissos de resulados. 7. Breve avaliação das reformas adminisraivas/de Esado no Brasil A proposa de reformular o aparao esaal sempre foi consenso nacional. Em verdade, esse discurso em consado da plaaforma de odos os candidaos à Presidência da República, quer pela noção de que o Esado se expandiu exageradamene e invadiu odos os seores da vida produiva nacional, quer pela exausão financeira do Esado brasileiro. A radição e a exensão do clienelismo políico do serviço civil, a fala de culura quano ao sisema do mério, o corporaivismo dos servidores, o pariarcalismo da classe dirigene e as iniqüidades do sisema de remuneração de servidores públicos são obsáculos que só podem ser enfrenados com empo e muia vonade políica. No caso da remuneração, um faor imporane a considerar é a exausão das finanças públicas. Na realidade, os problemas do serviço público brasileiro, nos anos 1980, siuam-se em rês planos, odos eles profundamene necessiados de decisão e vonade políica. De um lado, as quesões de comporameno, com disorções longamene enraizadas no próprio caráer nacional, de ouro, os problemas de organização, divisão e funcionameno, resulanes da profunda simeria e padronização das soluções formais; finalmene, há muias áreas de mero formalismo e muios equívocos resulanes da fala de criaividade e inovações, faciliando a imporação e ransplane de idéias que acabam disfuncionais. Para exemplificar o que foi dio acima, convém regisrar a fala de credibilidade que, no período analisado, permeou os planos e decisões do governo; a fala de senso de missão e de compromisso com resulados; a abulia da grande massa de servidores, acomodada pela ausência de cobrança e de exigência e a predominância das soluções paernalisas incenivadoras das ineficiências. É visível, ambém, o monumenal volume de leis, decreos e porarias com força normaiva e prescriiva sobre os diversos assunos de adminisração; o baixo nível de auação operacional, denunciando o despreparo de um número significaivamene grande de pessoal; a uniformização e padronização de soluções funcionais e esruurais, abrigando ou relevando quase nenhuma se-

14 654 Gileno Fernandes Marcelino leção enre recursos disponíveis e finalidade; o globalismo das iniciaivas de mudança que preendem mudar udo de uma vez, como se odos os problemas fossem igualmene imporanes; a desfiguração dos regimes jurídicos pela universalização das vanagens e pela redução das responsabilidades e o desineresse pela noção de cusos, gerando muliplicidade de meios, formas de desperdício e paralelismo. Finalmene, como agregados das siuações aneriores, havia e ainda há problemas no serviço público federal, como: a grande disância enre o que se discue e o que se faz; o visível equívoco ao se invesir em facilidades de e para reinameno na presunção de resolver problemas de recruameno e seleção de pessoal; a descaracerização dos concursos classificaórios que acabam por escalonar odos ao longo do empo; o desviruameno dos processos de enquadrameno, que na maior pare dos casos servem como insrumenos de legiimação de siuações, insusenáveis funcionalmene; a inflexibilidade gerada pelos quadros de loação, que descaraceriza o processo de planejameno e conrole de recursos humanos; o uso muio freqüene da expansão da esruura adminisraiva para resolver problemas de melhoria salarial; a orienação das medidas de reforma, como se o Poder Execuivo fosse oda a adminisração pública; a paridade salarial enre os poderes e, neses, enre posições e funções não necessariamene análogas. Esse, em linhas muio amplas, é o diagnósico clínico da adminisração pública. Se, por um lado, evidencia a inadequação em face da realidade e das demandas da sociedade brasileira das reformas adminisraivas planejadas, promovidas desde a década de 1930; por ouro, pode servir de parâmero para fuuras mudanças do seor público. 8. À guisa de conclusão A avaliação das enaivas de reformas adminisraivas planejadas realizadas aé hoje demonsra a insuficiência desses processos, pelo menos em ermos de melhoria da eficácia e eficiência da ação pública. As proposas de reforma adminisraiva surgem a parir do novo papel inervencionisa que o Esado assumiu, no Brasil e na América Laina, após a década de 1930 e da necessidade de melhorar a capacidade de gesão. Foi, na realidade, a percepção dessa necessidade que levou os países da região a realizar, nos úlimos 60 anos, amplos programas de reforma adminisraiva com resulados, no mínimo, duvidosos. As reformas adminisraivas oficiais promovidas aé agora em nosso país apresenam grandes inadequações em face da realidade, hoje em dia já bem diagnosicadas em pesquisa que realizei (Marcelino, 1988) e que poderiam ser resumidas nos seguines aspecos:

15 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil elaboração segundo modelos ou concepção de realidade não-ajusáveis à realidade brasileira; auação preferencial sobre os meios, não esando direcionados para o objeivo de insrumenação das políicas do seor público; fala de uma concepção de esraégia que permia a viabilidade de projeos de acordo com políicas de superação de resisências, acomodação de conflios, adequação aos recursos disponíveis e deerminações de finalidade no empo. Analisando o conexo econômico, políico e insiucional, é possível refleir sobre as principais resrições ao processo de reforma adminisraiva no período pós-85. O governo Sarney recebeu uma herança políico-insiucional de coalizões e alianças amplas e heerogêneas que impossibiliou formar uma base políica fore, não conseguindo, dessa forma, um apoio significaivo no Congresso Nacional. O governo carecia de direcionameno e liderança na ariculação políica. Por um lado, a aliança democráica enfrenava dissensões inernas, com a divisão ideológica de seus principais componenes PMDB e PFL. Por ouro, o governo não possuía um ariculador políico, dificulando, com isso, o enendimeno enre o Planalo e o Congresso. Ese, por sua vez, em 1986, ano de eleições para a Câmara dos Depuados e governadores, fazia acirradas críicas ao presidene Sarney, criando um ambiene de conflio permanene enre o Execuivo e o Legislaivo. Siuado num conexo de crise econômica, abrandado efemeramene, de fevereiro de 1986 a meados do mesmo ano, pelo Plano Cruzado, o governo da Nova República carecia de insrumenos legais e insiucionais para coordenar as ações políico-econômicas. Eram apresenados planos após planos, odos fadados ao fracasso. A parir de março de 1990, com o governo Collor, esabeleceu-se um processo drásico de cirurgia cuja avaliação mais profunda ainda esá por ser feia mas que eve, ceramene, implicações raumáicas no funcionalismo público e na adminisração pública federal. A reforma adminisraiva do governo Collor, com a finalidade de modificar a culura adminisraiva, propôs uma esraégia em que as regras, méodos e normas de adminisração seriam condicionados pelos objeivos a aingir e os programas e projeos a desenvolver. No enano, na práica, isso não aconeceu, predominando a aniga esraégia de orienação processualisa. As medidas de exinção de órgãos e enidades e de demissão e disponibilidade de servidores provocaram uma aiude de insegurança e inércia dos funcionários públicos acarreando uma cera paralisia da máquina, refleindo

16 656 Gileno Fernandes Marcelino negaivamene no processo reformisa. Por sua vez, os projeos volados para a formação, aperfeiçoameno e reinameno dos servidores, indispensáveis para o andameno da reforma, não foram implemenados. A proposa de Reforma do Aparelho do Esado do governo FHC foi elaborada inicialmene em agoso de Após uma polêmica ramiação no Congresso Nacional, foi promulgada somene em junho de A sua implemenação ainda depende, em grande pare, de legislação complemenar. Porano, é ainda muio cedo para se fazer uma avaliação do seu impaco e implicações no aparao governamenal brasileiro. Embora as direrizes e princípios das reformas adminisraivas planejadas aendam às demandas sociais ais como o enxugameno do Esado e a conenção de gasos públicos, elas deixaram, aé o momeno, de ser implemenadas por resrições legais e insiucionais, insucesso esse inerpreado principalmene pela mídia como fala de vonade políica. No plano social, as aspirações e prioridades, afloradas com o processo de ransição políica, são raduzidas em pressões para mudanças políico-adminisraivas. Mas ransformar um aparao adminisraivo inorgânico, ineficiene, agiganado, em insiuições socialmene eficazes, ou seja, ágeis nas resposas às demandas da população é uma arefa audaciosa e exremamene complexa. A adminisração pública, desde 1930, raz oda uma caracerísica auocráica e imposiiva concenrada nos meios, orienada para insrumenos, méodos e processos. Tano isso é verdade que os dois processos de reforma adminisraiva, efeivamene implemenados, foram desenvolvidos em períodos auoriários: o Esado Novo de 1937 e o regime miliar pós Assim, o aparelho adminisraivo do governo, agravado pela herança do regime miliar e pelos insucessos dos sucessivos governos civis, permaneceu desariculado, inflexível e cenralizado. Em rabalho de pesquisa para idenificar a percepção da imprensa e da sociedade sobre implemenação de programa de reformas (Marcelino, 1988), mencionei, fundamenado em ampla lieraura e experiências da América Laina (especialmene nos rabalhos de Kliksberg), algumas caracerísicas de um Esado moderno e que deveriam orienar fuuros processos de reforma/ modernização do Esado: as esruuras esaais deveriam ser alamene flexíveis, ao conrário da rigidez aual, para enfrenar as urbulências e incerezas dos dias de hoje. Iso implicaria se deixar de lado a ecnologia clássica das reesruurações organizacionais e buscar novas formas, como o gerenciameno de projeos ou a esruura maricial, em vez de dealhar organogramas, regimenos inernos ou descrever funções;

17 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil o perfil organizacional deveria esimular e provocar o pensameno esraégico. Assim, propõe-se uma busca de melhor moniorameno e inegração com o meio ambiene e a revisão de procedimenos e práicas auais em vez de buscar orná-los eficienes por insrumenos modernos como o compuador; em decorrência dessa busca de flexibilidade e esraégia, dever-se-ia procurar desenvolver a capacidade do Esado de promover projeos muliinsiucionais, projeos que logrem quebrar a barreira da deparamenalização radicional exisene nas organizações burocráicas. A realidade é mulidimensional e inerdisciplinar e necessia de diferenes órgãos e enidades para sua ransformação e mudança; em quaro lugar, o Esado moderno deveria incenivar a paricipação e a moivação dos seus servidores. Os modelos burocráicos radicionais, pela sua neuralidade e menalidade, sufocam essa moivação. As organizações do fuuro devem ser crescenemene paricipaivas; um quino pono do perfil organizacional desse Esado do fuuro é o esabelecimeno de um inercâmbio absoluamene aivo com a sociedade e os cidadãos. Ese é, aliás, um princípio básico dos regimes democráicos e é, ambém, uma exigência em ermos de eficiência adminisraiva; uma decorrência desse pono e, é claro, da própria crise que assola a América Laina, é a capacidade gerencial do Esado em um clima de adminisração de escassez. Iso é ão mais imporane na medida em que, por sua crise, o Esado brasileiro fez uma opção por programas sociais que exigem capacidade gerencial porque são, essencialmene, programas muliinsiucionais; por úlimo, o Esado deve melhorar a infra-esruura insiucional para o desenho de suas políicas públicas. O Esado brasileiro, em paricular, e laino-americano, em geral, deve desenvolver condições de eficiência organizacional com adequados sisemas de informação e supore insiucional para coninuar desempenhando seu papel de induor e promoor do processo de desenvolvimeno econômico, ao mesmo empo em que percorre o complicado caminho da inegração regional. À guisa de conclusão, diríamos que os processos de reforma/modernização desenvolvidos em nosso país coninuam sem aingir esses objeivos. A reforma adminisraiva do governo Sarney, frusrada em seu desenvolvimeno por problemas políicos e insiucionais, e a reforma do governo Collor, brual em sua execução e sem rumos definidos, foram enaivas malsucedidas de mudanças da adminisração pública brasileira. A reforma do governo FHC eve esraégias definidas e condições de se ransformar, possivelmene, em um erceiro modelo de adminisração pública no país. Mas, deixou a desejar

18 658 Gileno Fernandes Marcelino em ermos de implanação, dificulada pela poserior exinção do anigo Mare e a perda de prioridade na agenda governamenal dos esudos sobre a função pública no Brasil. Referências bibliográficas BRASIL. Secrearia Geral do Minisério da Adminisração. Reforma pública federal: proposa da Comissão Geral de Reforma da Adminisração Pública Federal. Brasília, MA, Exposição de Moivos s/n o, Diário Oficial da União. Brasília, Seção I.. Minisério da Adminisração Federal e Reforma do Esado. Plano direor da reforma do aparelho do Esado. Brasília, Mare, Minisério da Adminisração Federal e Reforma do Esado. Programa de reesruuração e qualidade dos minisérios. Caderno n. 12, Brasília, KLIKSBERG, Bernardo. Nuevas froneras ecnologicas em maéria de gerencia em America Laina. Revisa de la Cepal, n. 31, p , abr LAMOUNIER, B.; MENEGUELLO, R. (Orgs.). Paridos políicos e consolidação democráica, o caso brasileiro. São Paulo: Brasiliense, LOPES, Francisco. Choque heerodoxo: combae à inflação e reforma moneária. Rio de Janeiro: Campus, MARCELINO, Gileno. Evolução do Esado e reforma adminisraiva. Brasília: Sedap, Governo, imagem e sociedade. Brasília: Funcep, Adminisração pública brasileira: modelos, reformas e perspecivas. In: Colóquio écnico sobre Rol, funciones y amaño del secor público en iberoamericana y el Caribe. Anales... Ciudad de Guaemala, MOISES, J. A.; ALBUQUERQUE, J. A. Guilhon. Dilemas da consolidação da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, NASCIMENTO, Elimar Pinheiro do. Transição políica: anecedene, naureza e cenários. Sociedade e Esado. v. IV, n. 1, jan./jun O DONNELL, Guillermo. Os aores do ao democraizane. Reflexões sobre a ransição brasileira. In: SIMPÓSIO A TRANSIÇÃO POLÍTICA: NECESSIDADE E LIMITES DA NEGO- CIAÇÃO. São Paulo, USP, SEDAP/PR/FUNCEP. No presene com os olhos no fuuro: uma reforma democráica. Brasília: Funcep, STEPAN, Alfred. Os miliares: da aberura à Nova República. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.

19 Em Busca da Flexibilidade do Esado: o Desafio das Reformas Planejadas no Brasil WALDO, Dwigh. The adminisraive sae revisied. Berkeley: Insiue of Governamen Sudies, WARHLICH, Beariz M. de Souza. Reforma adminisraiva federal: passado e presene. Revisa da Adminisração, v. 8, n. 2, p , abr./jun