Unidade III ECONOMIA E MERCADO

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1 Unidade III 7 INTRODUÇÃO À MACROECONOMIA 1 2 Nos módulos anteriores nos detivemos nas análises de como são determinados os preços e as quantidades dos bens produzidos sob o ponto de vista dos consumidores e das firmas. Observamos como evoluem os preços e a produção com base nas análises individualizadas de cada mercado específico. Era uma análise centrada nas questões microeconômicas. A macroeconomia preocupa-se com as grandes questões econômicas que determinam o nosso bem-estar, o de nossas famílias e o de todos da sociedade. Também estuda o comportamento global do sistema econômico, não se detendo meramente na análise do comportamento individual das unidades econômicas. Ela procura analisar, ainda, a economia geral, procurando observar a determinação e o comportamento de grandes agregados, como renda e produto nacionais, nível geral de preços, emprego e desemprego, estoque de moeda, taxa de juros, demanda agregada, oferta agregada, entre outros. Questões do tipo Por que está difícil arrumar um emprego? ; Por que os preços estão subindo a todo momento? ; Por que o COPOM não reduz a taxa de juros Selic? ; Por que o governo apresenta déficit orçamentário? ; O país está acumulando bens ou está se endividando? envolvem conceitos centrais de economia, como desemprego, inflação, taxa de juros da economia, déficit orçamentário do governo, balança comercial, entre outros. Todos esses conceitos são fundamentais para a compreensão da economia e a determinação das decisões de política econômica de um país. Macroeconomia é a parte da economia que estuda o comportamento da economia como um todo, por meio de preços e quantidades absolutas. Fazem parte dela os movimentos globais nos preços, na produção ou no emprego. 67

2 Unidade III Portanto, o objetivo primordial da macroeconomia é entender o funcionamento da economia de forma a permitir tanto o conhecimento quanto a atuação sobre o nível da atividade econômica de um determinado país ou de um conjunto de países. Para isso, a macroeconomia centra-se no estudo de uma série de variáveis básicas, o que lhe permite estabelecer objetivos concretos e construir a política econômica de um país. 7.1 Estrutura básica da macroeconomia 1 2 Para a macroeconomia, existem quatro mercados fundamentais a serem analisados: o mercado de bens e serviços, o mercado de trabalho, o mercado monetário e de títulos e o mercado cambial. No mercado de bens e serviços, efetua-se a agregação de todos os bens produzidos pela economia durante certo período de tempo, e se define o chamado produto nacional, o qual representa exatamente essa agregação. O nível geral de preços representa justamente a média de todos os preços dos bens produzidos por essa economia. Nesse mercado, portanto, é determinado o nível de produção agregada e o nível geral de preços. Essa determinação está condicionada pelo comportamento da demanda e da oferta agregadas de bens e serviços. A demanda agregada representa a demanda de quatro grandes agentes econômicos: consumidores, empresas, governo e o setor externo. A oferta agregada representa a evolução do nível de emprego e da capacidade instalada na economia. O equilíbrio no mercado de bens e serviços é dado pela igualdade entre demanda agregada de bens e serviços e oferta agregada. A macroeconomia, por preocupar-se com grandes questões, baseia-se em quatro grandes mercados: o mercado de bens e serviços, o mercado de trabalho, o mercado monetário e de títulos e o mercado cambial. No mercado de trabalho, realiza-se a compra e venda de mão de obra, e analisa-se aqui como se estabelecem salários e o nível de emprego. Temos nesse mercado a agregação de 68

3 1 todos os tipos de trabalho existentes na economia. A demanda de mão de obra depende do custo efetivo da mão de obra para as empresas (taxa de salário real) e do nível de produção desejado. A oferta de mão de obra depende do custo efetivo da cesta básica de consumo dos trabalhadores (salário real) e do crescimento da população economicamente ativa. O equilíbrio desse mercado ocorre quando a oferta de mão de obra se iguala à demanda por mão de obra. Como as transações da economia dependem da utilização de moeda, a macroeconomia se detém na análise de um mercado monetário. No mercado monetário, procura-se avaliar o comportamento da moeda e sua influência na determinação do nível geral de preços e nas quantidades produzidas, e também seu papel no desempenho da economia geral. A interação entre a demanda e a oferta de moeda determina a taxa de juros, e a condição de equilíbrio desse mercado é a igualdade entre demanda e oferta de moeda. Nesse mercado também são determinados a taxa de juros e o estoque de moeda. 2 Junto com o mercado monetário, analisa-se o comportamento do mercado de títulos, quando alguns agentes emprestam recursos (agentes que gastam menos do que ganham) a outros agentes deficitários (aqueles com níveis de gastos acima do seu nível de renda). Procura-se definir qual a importância desse fluxo de recursos para a determinação das principais variáveis macroeconômicas. Nesse mercado são definidos os preços dos títulos, e também atuam sobre a determinação da taxa de juros. Como a taxa de juros é determinada tanto no mercado monetário como no mercado de títulos, geralmente, faz-se a análise desses dois mercados em conjunto, constituindo o mercado financeiro. O mercado de divisas existe porque existem transações com o resto do mundo em moeda estrangeira. No mercado cambial, procura-se analisar os fluxos de moeda estrangeira no país, o que esses fluxos representam como intercâmbio econômico 69

4 Unidade III com o resto do mundo e qual o impacto dessa interação nas variáveis relevantes da economia. A oferta de divisas depende das exportações e da entrada de capitais financeiros, e a demanda de moeda estrangeira está condicionada pelo volume de importações e pela saída de capital financeiro. 1 2 Nesse mercado é determinada a taxa de câmbio, e seu equilíbrio corresponde ao ponto cuja oferta de divisas se iguala à demanda por divisas. Quando o Banco Central fixa antecipadamente a taxa de câmbio, temos um regime de taxas de câmbio fixas; quando a determinação da taxa de câmbio se dá pela interação entre oferta e demanda de divisas, temos um regime de taxas de câmbio flutuantes. A chamada flutuação suja ocorre quando o Banco Central, num regime de taxas flutuantes, interfere no mercado cambial comprando ou vendendo divisas para controlar a flutuação da taxa de câmbio. A abordagem global feita pela macroeconomia permite não apenas estabelecer relações entre os grandes agregados, mas também compreender melhor as interações entre esses diversos mercados. Não existe conflito entre as análises da microeconomia e da macroeconomia; há apenas uma diferença de enfoque. Enquanto a microeconomia examina o comportamento das famílias e das empresas, supondo os agregados econômicos constantes (coeteris paribus), a macroeconomia examina o comportamento desses agregados, ignorando as diferenças entre as famílias e os indivíduos. Por exemplo, a microeconomia estuda a determinação dos preços numa única indústria, considerando constantes os preços das demais indústrias; a macroeconomia estuda o nível geral de preços, sem considerar as mudanças dos preços relativos dos bens das diferentes indústrias. As preocupações primordiais da macroeconomia são com os aspectos de curto prazo; as análises a longo prazo são feitas pela teoria do crescimento econômico. 70

5 7.1.1 Metas da política macroeconômica Resumidamente, os principais objetivos da análise macroeconômica concentram-se na determinação do comportamento das seguintes variáveis: nível geral de preços, nível de produto, taxa de salários, nível de emprego, taxa de juros, quantidade de moeda, preço e quantidade de títulos, taxa de câmbio e quantidade de divisas. Todas essas variáveis são fundamentais para definir a política macroeconômica de um país. Essa política é constituída pelo conjunto de medidas governamentais destinadas a influir sobre o desempenho da economia geral. A política macroeconômica possui os seguintes objetivos: elevação do nível de emprego; controle dos processos inflacionários; distribuição de renda mais equitativa; 1 crescimento econômico. As chamadas políticas de estabilização concentram-se, sobretudo, no emprego e na estabilização de preços, preocupações estas de curto prazo. A distribuição de renda envolve tanto aspectos de curto prazo, relacionados ao nível de emprego e de salários, quanto os de longo prazo. Já as análises acerca do crescimento econômico envolvem questões eminentemente de longo prazo A questão do emprego Com o surgimento do sistema capitalista de produção e consequente utilização do trabalho assalariado em larga escala, emerge o mercado de trabalho como uma instituição fundamental ao funcionamento da economia. De uma forma 71

6 Unidade III bastante ampla, ele pode ser entendido como a compra e venda de serviços de mão de obra, representando o locus onde trabalhadores e empresários confrontam-se e, dentro de um processo de negociações coletivas que ocorre algumas vezes com a interferência do Estado, determinam conjuntamente os níveis de salário, o nível de emprego, as condições de trabalho e os demais aspectos relativos às relações entre capital e trabalho. Uma das principais preocupações da macroeconomia é entender as oscilações que acontecem no mercado de trabalho, procurando detectar as razões que levam a economia a apresentar porcentagens elevadas de desemprego em alguns momentos e analisar medidas possivelmente eficazes para combatê-lo. Até a década de 19, a maioria dos economistas não tinha uma preocupação com o desemprego, porque predominava a visão liberal de que os mercados seriam levados ao equilíbrio com pleno emprego de recursos pela simples interação entre oferta e demanda, sem a interferência dos governos. Segundo esse pensamento, não haveria entraves significativos no mercado de trabalho. Para os economistas da época, o desemprego não refletia falta de vagas no mercado de trabalho, existindo tão-somente o desemprego friccional (resultante do funcionamento normal da economia) ou o desemprego sazonal ou cíclico (resultante dos altos e baixos da atividade econômica) 1. No entanto, com a crise econômica provocada pela quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque, em 1929, os níveis de investimento e de produção caíram vertiginosamente, gerando uma queda nos níveis de emprego sem precedentes na história, o que acabou por atingir as economias dos países de todo o mundo. Houve uma explosão nos índices de desemprego tanto nos Estados Unidos quanto no resto do mundo, o que provocou uma grande queda da atividade econômica. Para se ter uma ideia da profundidade da crise, entre 1929 e 1933, o produto nacional dos Estados Unidos caiu %, e a taxa de desemprego chegou a 2% da força de trabalho em Essa depressão evidenciou a necessidade de analisar mais detidamente as oscilações do mercado de trabalho. 72

7 1 2 Com a teoria de John Maynard Keynes, analisou-se o desemprego profundamente e aprofundou-se na análise macroeconômica. Keynes evidenciou que as economias capitalistas não tinham a capacidade de promover automaticamente o pleno emprego, e a sociedade vivia às voltas com inúmeras pessoas buscando emprego constantemente, sem conseguir. Keynes introduz na análise macroeconômica a preocupação com o papel do Estado na economia, seu grau de intervenção e sua ação como produtor de bens e serviços. O Estado teria um papel fundamental na promoção do emprego e no equilíbrio da economia. O desemprego tende a refletir desequilíbrios no mercado de trabalho, expressando a falta de capacidade do sistema econômico em prover ocupação produtiva para todos aqueles que a desejam. O desemprego ocorre quando a pessoa não desenvolve uma atividade produtiva, mas está procurando uma oportunidade de trabalho. Ele é caracterizado por duas formas básicas: desemprego aberto e desemprego oculto. Nas sociedades em que o desemprego é protegido pelo sistema social, caracterizado por programas abrangentes de intermediação de mão de obra, requalificação profissional e seguro-desemprego, entende-se que somente aquelas pessoas que efetivamente não realizaram qualquer atividade produtiva e mantiveram uma pressão permanente sobre o mercado de trabalho por uma nova ocupação devem ser consideradas desempregadas. Essa situação é denominada de desemprego aberto. É preciso cuidado na classificação da condição de desemprego nos países onde o sistema de proteção social ao desemprego é inexistente ou limitado. Nessas economias, o de- John Maynard Keynes ( ), economista inglês, rompeu com os pilares da teoria clássica ao abordar o tema do desemprego como involuntário e não voluntário, como definiam os seus antecessores. 1 O desemprego friccional resulta da mobilidade da mão de obra. Ocorre quando um ou mais indivíduos se desempregam de um trabalho para procurar outro. Também poderá ocorrer quando se atravessa um período de transição, de um trabalho para outro, na mesma área. O desemprego sazonal resulta, basicamente, da variação do ritmo da atividade econômica ao longo do ano. É uma forma de subemprego comum nas regiões agrícolas, motivado pelo caráter sazonal do trabalho em certos setores agrícolas. 73

8 Unidade III sempregado, em geral, deve financiar a procura de trabalho, resolver a renda decorrente da perda do emprego anterior e definir, de maneira autônoma, uma estratégia para a busca de uma nova ocupação. Nesse sentido, a procura de trabalho pode associar-se a alguma atividade remunerada realizada de maneira irregular e descontínua, impedindo que o desempregado utilize completamente o tempo existente para buscar oportunidade de trabalho. Denomina-se essa situação de desemprego oculto por trabalho precário. As conjunturas econômicas muito desfavoráveis podem desestimular a procura de trabalho, criando uma desocupação mais prolongada, que induz o desempregado a perder suas esperanças de obter, em curto prazo, um novo trabalho. Esse é o desemprego oculto por desalento. 1 2 O nível de desemprego da economia é medido estatisticamente pela taxa de desemprego, e ela representa a relação entre o número de desempregados (D) e o total da força de trabalho ou população economicamente ativa (PEA). Entende-se por PEA o conjunto de elementos empregados (E) e desempregados (D), num dado instante do tempo, e captado por um inquérito estatístico, a partir da definição de atividade econômica dos indivíduos. Assim, a taxa de desemprego total se apresenta como segue: Td: taxa de desemprego total. D: população desempregada total. PEA: força de trabalho total. A taxa de desemprego aberto é definida como a relação entre a população em desemprego aberto e a população economicamente ativa. Assim, temos: Tda: taxa de desemprego aberto. Da: população em desemprego aberto. PEA: total da força de trabalho. A taxa oficial de desemprego não mede toda a recessão, pois deixa de considerar os trabalhadores desestimulados, os subempregados e os sem registro em carteira. 74

9 7.1.3 A estabilidade de preços 1 2 A inflação é o aumento contínuo e generalizado no nível geral de preços; assim, todos os bens produzidos na economia terão seus preços elevados durante um período de tempo. Por definição, a inflação é um fenômeno monetário, e, à medida que o nível geral de preços se eleva, há uma depreciação no valor real da moeda. A taxa de inflação mede o percentual de aumento no nível médio de preços da economia. Ela representa uma média ponderada da elevação dos preços. Assim, os preços de alguns produtos aumentam mais do que os de outros; no entanto, a inflação implica sempre alta generalizada de preços, isto é, há uma tendência para o aumento geral de preços. A macroeconomia preocupa-se em determinar as causas do crescimento da inflação, bem como em avaliar quais os custos desse aumento para a sociedade, para propor soluções e avaliar as consequências das políticas adotadas no combate ao aumento generalizado de preços. No entanto, é preciso ter em mente que um pouco de inflação faz parte dos ajustes de uma sociedade em crescimento. Uma elevada taxa de inflação implica que os preços estão aumentando rapidamente e acarreta uma série de entraves sobre a distribuição de renda, as expectativas da sociedade, o balanço de pagamentos e o desempenho da atividade econômica geral. O processo inflacionário pode ter diversas causas, mas sua questão básica pode ser representada pela disputa entre diferentes agentes econômicos pela distribuição de renda. A inflação representa, assim, um conflito distributivo pela repartição do produto numa economia mal-administrada. Para a teoria econômica existem duas correntes básicas que explicam as causas da inflação: uma acredita que a inflação é provocada pelo excesso de demanda agregada (inflação 7

10 Unidade III de demanda), e a outra acredita que a inflação é causada por elevações de custos e redução da oferta agregada (inflação de custos). A inflação provoca uma distorção nos preços relativos dos produtos, quando os preços de alguns produtos ou insumos aumentam mais do que os de outros. As relações de troca entre a agricultura e a indústria podem piorar se os preços dos insumos industriais usados na produção agrícola crescem mais do que os preços dos produtos agropecuários. 1 2 Além disso, a distorção nos preços relativos pode provocar distorções na distribuição de renda, prejudicando determinadas camadas sociais. Se não existirem mecanismos generalizados de indexação de preços e de renda, aqueles segmentos que auferem rendimentos fixos, como os trabalhadores assalariados, tendem a perder com a inflação, em benefício dos grupos que possuem rendimentos passíveis de reajuste periódico, como os empresários e profissionais liberais. Assim, a inflação provoca uma redução relativa do poder aquisitivo das classes que dependem de rendimentos fixos. A classe trabalhadora é, sem dúvida, aquela que mais perde com a elevação das taxas de inflação. Quando as taxas de inflação superam os aumentos de preços em nível internacional, o produto nacional torna-se relativamente mais caro do que os produtos estrangeiros. Isso favorece as importações (compra de bens de consumo e de produção ou serviços por parte de um determinado país e provenientes de outro país) e representa um desestímulo às exportações (envio de mercadorias comunitárias com destino a um terceiro país). O resultado disso é uma deterioração do saldo da balança comercial (diferença entre as exportações e importações). A deterioração rápida e contínua do valor da moeda, provocada por um processo inflacionário, desestimula a aplicação dos recursos no mercado de capitais financeiros e estimula a aplicação desses recursos em bens como terras e imóveis, que costumam valorizar-se. 76

11 1 2 Uma vez diagnosticada a inflação, se ela for inflação de demanda, poderá ser combatida por políticas monetárias restritivas, com a redução da oferta de moeda e com cortes no crédito, ou com políticas fiscais restritivas, como o corte de gastos do governo e aumento de impostos. Todas essas medidas fazem com que a demanda agregada se reduza. Se a inflação for de custos, poder-se-ão utilizar políticas monetária e fiscal restritivas, mas o impacto delas sobre o processo inflacionário será menor do que se a inflação fosse de demanda. É preciso ter em mente que as causas da inflação diferem entre os países, a depender do estágio de desenvolvimento e da estrutura de mercado. Mesmo dentro de um país, os fatores inflacionários diferem de período para período, sendo preciso, para determinar qual a política econômica mais adequada para combater o processo inflacionário, analisar detidamente todas as variáveis relevantes ao período. A redução do desemprego pode gerar pressões por aumento de preços e o aumento na utilização dos fatores produtivos, o que poderá ocasionar um conflito entre as metas de redução da inflação e ampliação do emprego Crescimento econômico Crescimento econômico implica colocar à disposição da coletividade uma quantidade de mercadorias e serviços que supere o crescimento populacional. O aumento do nível de vida e do emprego está ligado ao crescimento econômico, na medida em que ele representa um processo sustentado ao longo do tempo, cujos níveis de atividade econômica aumentam constantemente. No Brasil, atualmente, utilizamos o sistema de metas de inflação, que determina em que patamar a inflação deve se situar, fazendo os esforços necessários para mantê-la. Assim, quando há crescimento econômico, a curva de possibilidades de produção (analisada no módulo I) desloca-se para a direita, seja pela elevação nos estoques de fatores de produção, seja pelo uso mais produtivo desses fatores resultante de avanço tecnológico. 77

12 Unidade III É interessante que se faça a diferenciação entre crescimento econômico e desenvolvimento econômico: 1 2 crescimento econômico: expansão do produto real da economia durante um certo tempo, sem implicar mudanças estruturais e distribuição de renda; desenvolvimento econômico: aumento do produto real per capita associado à melhoria dos indicadores sociais, melhoria da distribuição de renda e crescimento do produto industrial no produto total. A elevação do produto nacional pode ser alavancada por políticas econômicas que estimulem a atividade produtiva, quando existir desemprego e capacidade ociosa. Caso a economia esteja já produzindo no limite de uso de seus recursos produtivos, uma elevação do produto nacional que resulte em crescimento econômico dependerá de um aumento nos recursos produtivos disponíveis ou de um avanço tecnológico que eleve a produtividade e, por conseguinte, a produção. No entanto, as políticas econômicas de estímulo ao crescimento, hoje, devem levar em conta os efeitos da elevação do produto nacional sobre o meio ambiente, para que o resultado do crescimento seja o desenvolvimento sustentável e não a degradação ambiental, a poluição, o esgotamento das reservas naturais, que representem um risco à própria população. Assim, mais do que o crescimento econômico, a principal meta de política econômica dos governos atualmente é o desenvolvimento econômico sustentável, considerando-se não apenas o crescimento da renda nacional, mas a distribuição dessa renda e o impacto do crescimento econômico no ambiente. Para medir o crescimento econômico, podem ser empregadas duas medidas: a taxa de crescimento do PIB 2 em termos reais; o PIB real por habitante, ou PIB per capita. 2 PIB é o produto interno bruto e representa a renda devida à produção dentro dos limites territoriais do país. 78

13 1 A busca do crescimento econômico pode facilitar a solução da pobreza, na medida em que a elevação do produto nacional pode efetivamente reduzir os conflitos sociais sobre a distribuição da riqueza. No entanto, nos países subdesenvolvidos, inclusive no Brasil, as metas de crescimento e distribuição de renda equitativa não se conciliam, e o crescimento econômico tem ocorrido por um aprofundamento da distribuição desigual de renda, favorecendo os segmentos mais ricos da população. Assim, o Estado deve avaliar bem os entraves mais urgentes da sociedade, para definir as metas de política econômica que devem ser enfatizadas, observando os possíveis conflitos entre diferentes objetivos. Cada combinação de políticas afetará os grupos da sociedade de forma diferente, e qualquer que seja a escolha do administrador público, ela estará sujeita à objeção política da parcela da população afetada negativamente por suas escolhas. 7.2 O papel do Estado na atividade econômica 2 Como vimos na parte anterior, são muitos os instrumentos de política macroeconômica que permitem ao Estado atuar de forma significativa para minimizar as flutuações econômicas e atingir as metas de elevar o produto nacional, estabilizar preços, elevar o nível de emprego e até mesmo promover uma distribuição de renda mais justa. O papel do setor público na atividade econômica cresceu substancialmente no século XX, pela própria evolução da sociedade. Até a década de 19, a ação do Estado se resumia a garantir justiça e segurança, para maximizar o bem-estar social. A oferta dos outros bens e serviços que correspondiam às necessidades do conjunto da população era responsabilidade do setor privado. No entanto, no início do século XX, a estrutura do capitalismo mundial transforma-se e a economia assiste a um 79

14 Unidade III intenso processo de formação de grandes monopólios, que agiam para reduzir a quantidade ofertada de produtos e elevar seus preços. O surgimento dos monopólios deixa claro que a economia funcionando sem a intervenção do Estado tendia a garantir privilégios daqueles segmentos que detinham o poder econômico e, portanto, eram possuidores dos grandes capitais formadores de blocos monopolistas. 1 2 Evidencia-se a necessidade da regulação da atividade econômica pelo setor público, sob pena de não haver respostas satisfatórias para as questões básicas da economia: o que produzir, como e para quem. Isso fica ainda mais claro com a quebra da Bolsa de Valores de Nova Iorque, quando a economia mundial testemunha índices de desemprego assustadores e uma queda significativa na atividade econômica. Como resposta à grande depressão, há uma ampliação das funções econômicas do Estado, que passa a ofertar bens públicos, a elevar significativamente seus gastos, a ampliar sua participação na produção nacional e a expandir também a legislação que buscava a regulamentação da atividade econômica. Surgem novas funções para o Estado após os anos 19, que passa a oferecer à sociedade não apenas bens públicos, como saúde, educação e segurança, mas também bens privados, como produtos siderúrgicos, energia e transportes. Nesse processo de elevação do papel do Estado na economia, dois fatos foram de fundamental importância. Primeiro, o sucesso do New Deal, amplo programa de fomento elaborado nos Estados Unidos para retirar a economia americana da depressão dos anos 19, que consistiu numa elevação da intervenção e dos gastos do governo, provocando a elevação da demanda agregada, do emprego e da renda. Esse programa mudou a concepção clássica de que o governo deveria permanecer neutro, exercendo o mínimo de funções e, portanto, não deveria intervir diretamente na atividade produtiva, deixando o mercado dar o tom da economia. 80

15 1 Um outro fato de profunda relevância para a ampliação do papel do Estado na atividade econômica foi a publicação da Teoria geral do emprego, juro e moeda, de John Maynard Keynes, em Nessa obra, Keynes propunha que a retração do consumo gera uma crise de insuficiência de demanda e, para trazer a economia de volta ao pleno emprego, seria imprescindível a elevação dos gastos do governo, a forma mais eficaz de combater a depressão econômica. A evolução histórica do mundo e da economia, ao longo do século XX, também foi de fundamental importância para o crescimento das funções atribuídas ao Estado. Além dos elevados níveis de desemprego do início dos anos, que conduziram o Estado à ampliação de seus gastos, uma série de outros fatores induziu o processo de alargamento da intervenção governamental na atividade econômica. A Segunda Guerra Mundial ampliou a participação do Estado na economia pelas necessidades de aumento de gastos. Após o fim do conflito, para a reconstrução da Europa destruída pela guerra, a Guerra Fria e a concorrência com os países do socialismo real, foi necessário que o Estado aparecesse como grande agente de fomento do desenvolvimento, por meio do fortalecimento do planejamento econômico. 2 Outros fatores fundamentais para a ampliação das funções atribuídas ao Estado foram: o crescimento da renda per capita, as mudanças tecnológicas, o crescimento populacional, o surgimento de novos grupos sociais atuando na política e as mudanças da previdência social. Todos esses fatores contribuíram, de forma significativa, para um aumento da demanda de bens e serviços públicos, e conduziram inevitavelmente a um aumento dos gastos do governo e de sua participação na economia. O desenvolvimento dos mercados financeiros e do comércio internacional tornaram as relações econômicas mais complexas, o que também ocasionou o alargamento do papel do Estado na atividade econômica. 81

16 Unidade III As funções econômicas do setor público 1 Conforme vimos acima, ao longo do século XX, ficou evidente que o mercado não é capaz de garantir o bem-estar da sociedade, seja porque não consegue fornecer certos bens e serviços, seja porque o sistema de preços não possui a capacidade plena de autorregulação, seja porque provoca uma distribuição de renda injusta. Assim, o setor público intervém na economia, desempenhando quatro funções básicas: assegurar uma melhor alocação de recursos produtivos, melhorar a distribuição de renda, proporcionar a estabilidade econômica e promover o crescimento econômico. Ao intervir na economia, o Estado objetiva o progresso social e econômico do país, e, para conseguir isso, os governos buscam, por sua ação, elevar o nível de emprego, promover a estabilidade de preços, alavancar o desenvolvimento econômico, promover uma distribuição de renda mais equitativa e equilibrar os intercâmbios comerciais com o resto do mundo Função alocativa 2 Por intermédio do exercício da função alocativa, o governo fornece bens e serviços que não podem ser fornecidos adequadamente pelo mercado, os chamados bens públicos, e intervém na oferta do setor privado, pela política fiscal. Por causa das falhas do mercado, uma série de bens e serviços deixaria de ser ofertada, não fosse a interferência do setor público. Assim, o governo aloca recursos escassos e oferta bens e serviços públicos que o setor privado não consegue ou não se dispõe a oferecer, mas que são imprescindíveis à população. O setor público, portanto, complementa a iniciativa privada em setores, cujo volume de investimento necessário é muito elevado, de longa maturação, e oferece bens públicos. Os bens públicos são aqueles cujos investimentos para a produção não se orientam pelo mecanismo de preços. Esses bens não são vendidos no mercado, e são de livre acesso para toda 82

17 1 a sociedade, não importando o nível de renda ou a condição social. Logo, os bens públicos são bens de consumo coletivo, e o fato de um agente econômico utilizar o serviço oferecido pelo Poder Público não significa que haverá redução da oferta para os demais agentes. Assim, o governo determina a produção desses bens para satisfazer às necessidades da população geral, sem exatamente se preocupar com a rentabilidade desse investimento nem com a obtenção de lucro. O setor público, no exercício de sua função alocativa, pode oferecer bens sociais, como saúde e educação. Os custos desses bens, em geral, são muito elevados, comprometendo o acesso da população mais pobre a eles. Assim, o governo pode tanto oferecer diretamente esses bens, como pode também conceder subsídios à atividade privada para fornecê-los à população mais carente. O Estado também pode atuar, nesse sentido, na oferta de bens de mercado, cuja produção represente um custo alto, risco elevado e grande incerteza, o que inviabilizaria o desenvolvimento dessas atividades pelo setor privado. São exemplos disso o desenvolvimento pelo setor público brasileiro dos ramos petrolífero, de telecomunicações, siderurgia e energia nos anos Função distributiva 2 Muitas vezes, o livre funcionamento dos mecanismos de mercado não conduz ao bem-estar de toda a sociedade e a uma distribuição de renda equitativa. Na maior parte das vezes, o mercado, deixado à própria sorte, provoca a concentração de renda e riqueza nas mãos de um pequeno número de pessoas, enquanto a maioria da população padece do empobrecimento, do subemprego e até do desemprego. Assim, faz-se necessária a intervenção do setor público ao promover uma distribuição de renda mais justa. O governo, por meio da tributação, retiraria recursos dos segmentos mais ricos da sociedade, classes sociais, setores econômicos ou regiões, e os 83

18 Unidade III 1 2 transferiria para os grupos mais carentes. Exemplo desse tipo de política é o estabelecimento de impostos progressivos, como o imposto de renda, em que os indivíduos mais ricos pagam uma alíquota maior de imposto, para gastar mais em segmentos mais pobres e para investir nas áreas (saúde, educação, saneamento, entre outros) que beneficiariam a parcela mais carente da população. A concessão de incentivos fiscais aos investimentos privados em regiões pobres também seria um exemplo desse tipo de política governamental. Gastos com a melhoria da qualidade de ensino, a ampliação de vagas nas escolas e a implementação de cursos profissionalizantes podem facilitar o acesso dos mais pobres à educação e ao mercado de trabalho, o que caracterizaria também uma política pública de melhoria da distribuição de renda. Mas a ampliação desses gastos, em geral, irá depender de um aumento na tributação, que costuma penalizar os setores de maior renda do país. O mecanismo das transferências diretas de receita tributária para estados e municípios mais pobres também se caracteriza como uma política distributiva do setor público Função estabilizadora e de crescimento econômico Para elevar o nível de emprego e de atividade econômica, reduzir a taxa de inflação, manter a estabilidade da moeda ou alcançar o equilíbrio nas transações do país com o exterior, o setor público adota uma série de políticas para controlar os grandes agregados econômicos. Para isso, o governo utiliza instrumentos de política fiscal, monetária, cambial, comercial e de rendas, o que trabalhamos no módulo anterior. Quando existe desemprego, para elevar a demanda agregada, o governo aumenta seus gastos; caso haja déficit público e inflação, o governo intervém com uma política fiscal contracionista, reduzindo gastos e procurando desaquecer a 84

19 economia. Para controlar preços e salários, o governo pode atuar tanto para manter o nível da demanda agregada, como para estimular o crescimento desta. Podemos ainda destacar a função estatal de promoção do crescimento econômico, quando o governo atua para ampliar os investimentos públicos e estimular os investimentos do setor privado pela concessão de incentivos e financiamentos. Isso provoca uma elevação da formação de capital e um crescimento econômico a longo prazo. 7.3 Mercado monetário A moeda 1 A introdução da moeda nas transações comerciais foi uma inovação que revolucionou as relações econômicas. Moeda é um ativo com o qual as pessoas compram e vendem bens, é uma unidade representativa de valor e instrumento de troca, com aceitação generalizada em determinada comunidade. Ela constitui um bem que serve de padrão de valor ou equivalente geral para todos os demais bens trocados na economia. Os preços são expressos pela moeda, as dívidas e os bens e serviços são pagos em moeda. A moeda é, portanto, um instrumento ou objeto aceito pela coletividade para intermediar transações econômicas, e sua aceitação é garantida por lei. 2 O comércio sem moeda é denominado de escambo. Com escambo, é necessário uma dupla coincidência de valores. Ao contrário, a moeda não exige uma dupla coincidência de valores e amplia a faixa de trocas mutuamente vantajosas. Com a moeda há comércio porque as pessoas vendem o que têm em troca de moedas; as pessoas usam moeda para comprar o que querem. Nos tempos primitivos, o homem produzia tudo de que necessitava para si e sua família, mas, com o convívio social, 8

20 Unidade III outras necessidades foram surgindo e, portanto, foi necessário criar um sistema de trocas. Nessa época, utilizava-se o escambo, isto é, a troca de mercadorias por mercadorias. As trocas eram raras, pois as pessoas tendiam a produzir o necessário a uma vida rudimentar Com o desenvolvimento da agricultura e da produção, os indivíduos passam a produzir um excedente, que começam a levar ao mercado para ser trocado pelos bens de que necessitavam e não produziam. No entanto, a paridade (comparação) entre as mercadorias era muito subjetiva, isto é, não havia regra para atribuição de valores. O fluxo de trocas de bens e serviços na economia ocasionava diversos transtornos, dada a necessidade de existirem duas pessoas dispostas a trocar duas mercadorias ao mesmo tempo, na proporção desejada. Surge, então, a moeda-mercadoria; com a evolução da economia do escambo: certas mercadorias passam a ser aceitas por todos, por suas características peculiares ou pelo próprio fato de serem escassas. A moeda-mercadoria podia ser guardada e usada só depois, no momento em que se necessitava obter certos bens e serviços, havendo, então, a separação entre os atos de vender e comprar. As mercadorias mais aceitas nesse período, como moeda, eram o gado, o fumo, peles, couros, óleo de oliva, cobre, ferro, prata, diamante, ouro e sal. A vantagem é que essas mercadorias podiam se reproduzir durante a acumulação. Suas desvantagens eram o volume e a dificuldade de transporte. Por isso, todas essas mercadorias utilizadas como moeda foram posteriormente substituídas pelo ouro e pela prata. Qualquer bem pode ser usado como moeda, desde que seja aceito por todos e apresente facilidade de manuseio, transporte e conservação. Os metais preciosos passam a assumir a função de moeda por sua durabilidade, sua imunidade à corrosão, grande valor e beleza, pelo fato de serem escassos e por serem divisíveis em peso. Para exercer o controle sobre os metais em circulação, foi implementada a cunhagem da moeda pelos governantes, o que deu origem à moeda metálica. 86

21 1 2 Por segurança, muitos indivíduos guardavam seus metais preciosos em casas especializadas, e as pessoas que ficavam responsáveis pelo ouro e prata emitiam certificados de depósitos dos metais. Os ourives gradativamente passaram a exercer a função de banqueiro, porque as pessoas passaram a procurá-los não apenas para guardar seu ouro e prata, mas também para fazer empréstimos. O surgimento da moeda-papel possibilitou maior divisão do trabalho, e a especialização resultante estimulou o crescimento econômico. O surgimento da moeda-papel possibilitou que as pessoas, de posse desses certificados de depósitos dos metais, efetuassem pagamentos de bens e serviços com esses certificados, que eram transferíveis, e qualquer um de posse deles poderia retirar o montante correspondente de metal junto ao ourives. À medida que os depositários dos metais foram ganhando a confiança da coletividade, os certificados de depósito foram ganhando livre circulação e passaram gradativamente a ter aceitação de todos, já que possuíam lastro e podiam ser convertidos em ouro a todo momento. O papel-moeda surge com a criação dos Estados nacionais: cada Estado passou a emitir seu papel-moeda lastreado em ouro era o nascimento do padrão-ouro. No entanto, o ouro era mercadoria escassa, e vincular a emissão de moeda à quantidade de ouro existente limitava a expansão das economias dos países e do comércio internacional, já que o estoque de ouro impunha um limite à oferta monetária. 3 Os banqueiros perceberam que os recibos de depósitos circulavam entre o público, sem que os depósitos fossem tocados. Esses depósitos passaram a funcionar como garantia ou reserva de valor. Mais tarde, os bancos começaram a emitir bilhetes independentemente do recebimento de depósitos. Surgia a moeda baseada na confiança da conversibilidade em ouro, quando o depositante assim o solicitasse. A soma dos bilhetes que circulavam no mercado tornou-se, aos poucos, superior ao valor total das moedas metálicas efetivamente depositadas nos bancos. 87

22 Unidade III Gradativamente, a moeda-papel com lastro, conversível em metal, foi substituída pelo papel-moeda, sem lastro correspondente e sem conversibilidade. O papel-moeda também é uma moeda fiduciária, porque se baseia na confiança, mas sua aceitação é forçada por lei. 1 A partir de 19, para superar esses obstáculos, a emissão de moeda era critério das autoridades monetárias, mas ainda mantendo uma certa paridade com as reservas de ouro de cada país. A moeda passa a ser aceita por força de lei, denominando-se moeda de curso forçado ou moeda fiduciária, não sendo lastreada por metais preciosos. Com a passagem do padrão-ouro para a moeda fiduciária, sem lastro com aceitação garantida por lei, a moeda não é mais função do estoque de ouro, o que dá às autoridades monetárias maior capacidade de afetar a quantidade de moeda, de acordo com as necessidades do país Funções da moeda As principais funções da moeda são: isolar as vendas das compras: a moeda torna desnecessária a dupla coincidência de vontades; instrumento ou meio de trocas: serve para intermediar o fluxo de bens, serviços e fatores de produção da economia; denominador comum monetário: a moeda permite a colocação de um preço em todos os bens; 2 padrão de pagamento diferido: em quase todos os contratos, o pagamento futuro geralmente é estipulado em moeda; reserva de valor: as pessoas guardam suas economias, acumulando uma certa quantidade de moeda (geralmente numa conta bancária), porque a posse de moeda representa liquidez imediata para quem a possui. 88

23 7.3.3 Tipos de moeda Moedas metálicas: são emitidas pelo banco central e constituem uma pequena parcela da oferta monetária. Objetivam facilitar as operações de menor valor. Papel-moeda: são também emitidas pelo banco central, representam uma parcela significativa do volume de dinheiro em poder do público. Moeda escritural: é a moeda contábil, representada pelos depósitos à vista nos bancos comerciais. Moeda manual: moedas metálicas e as moedas em poder do público (famílias e empresas). 7.4 Oferta de moeda A oferta de moeda representa o estoque de moeda disponível para uso da coletividade, para atender às suas necessidades a qualquer momento. A moeda pode ser ofertada pelas autoridades monetárias e pelos bancos comerciais. 1 O conjunto formado pela moeda manual (ou moeda corrente) e os depósitos à vista formam os meios de pagamento de uma economia. Os meios de pagamento representam quanto a sociedade dispõe de moeda física, seja com os indivíduos, seja com as empresas, seja depositada nos bancos. Mas é importante ressaltar que meios de pagamento são a moeda que não está rendendo juros, que não está aplicada em contas ou ativos remunerados. Logo, meios de pagamento representam a moeda com liquidez imediata 1. 2 O dinheiro que pertence aos bancos não faz parte do conceito de meios de pagamento, já que representa seus encaixes e suas reservas. Cadernetas de poupança e depósitos a prazo também não são considerados meios de pagamento, porque não possuem liquidez imediata, mas rendem juros. 1 Liquidez da moeda: capacidade que ela tem de ser um ativo prontamente disponível e aceito para as mais diversas transações. 89

24 Unidade III A criação ou destruição de moeda manual corresponde, assim, a um aumento (ou diminuição) de moeda em poder do público, enquanto para a moeda escritural, a sua criação (ou destruição) ocorre quando há um acréscimo (ou decréscimo) dos depósitos à vista ou em curto prazo nos bancos comerciais. Logo, a oferta de moeda pode-se dar pelo BACEN, que tem o monopólio das emissões de moeda, e pelos bancos comerciais por meio dos depósitos à vista Conceitos de moeda em economia A moeda é o mais líquido dos ativos; quanto mais fácil e rapidamente um ativo puder ser trocado por um bem sem ocorrer uma perda, mais líquido ele é. M0 = moeda em poder do público (papel-moeda e moedas metálicas). 1 M1 = M0 + depósitos à vista nos bancos comerciais. M2 = M1 + fundos do mercado monetário + títulos públicos em poder do público. M3 = M2 + depósitos em poupança. M4 = M3 + títulos privados (depósitos a prazo e letras de câmbio). 2 Quando uma economia experimenta processos inflacionários profundos, a relação entre a quantidade de moeda e o total de ativos financeiros se reduz, porque as pessoas passam a procurar as aplicações financeiras que rendem, como meio de defenderem-se da inflação. Ocorre, então, a chamada desmonetização da economia. Inversamente, quando as taxas de inflação são baixas, os indivíduos preferem manter mais moeda em seu poder a aplicar em ativos financeiros. O grau de monetização da economia é dado pela relação M1/M4. 90

25 Quando há um aumento da quantidade de meios de pagamentos, temos criação de moeda. Ao contrário, quando essa quantidade se reduz, temos destruição de meios de pagamento Oferta de moeda pelo Banco Central O objetivo do Banco Central é regular a moeda, o crédito e as taxas de juros, para compatibilizar essas variáveis com o nível de crescimento do produto, mantendo a liquidez do sistema, para atender às necessidades de transações da economia. O Banco Central é, portanto, o órgão responsável pelo controle da oferta de moeda na economia, pela execução das políticas monetárias, da regulamentação e fiscalização das atividades de intermediação financeira do país. 7. Política monetária 1 O conjunto de atos do BACEN para controlar a quantidade de dinheiro e a taxa de juros e, em geral, as condições de crédito, constitui a política monetária de um determinado país. A política monetária pretende influir na atividade econômica, atuando sobre o gasto total da economia e, em particular, sobre o gasto das famílias e sobre o investimento das empresas. O Ministério da Fazenda estima e calcula qual evolução devem seguir as principais variáveis da economia: inflação, desemprego e crescimento econômico. É a partir dessas previsões que o BACEN estima qual quantidade de dinheiro deve existir na economia, para que os objetivos pretendidos sejam alcançados. 2 A política monetária refere-se aos processos de oferta de moeda, aos instrumentos utilizados e aos mecanismos de transmissão de seus efeitos. A oferta de moeda é realizada tanto pelas autoridades monetárias, por meio de emissão de notas e moedas metálicas, quanto pelos bancos comerciais, que, apesar de não poderem emitir, podem criar ou destruir moeda. 91

26 Unidade III Os principais instrumentos de política monetária são: 1 2 Reservas obrigatórias: os bancos comerciais guardam uma parcela dos depósitos como reservas e com a finalidade de atender ao movimento do caixa; se o Banco Central aumenta ou diminui o percentual do depósito compulsório, há uma alteração significativa na oferta de moeda. Operações de mercado aberto (open market): essas operações consistem em vendas ou compras, por parte do Banco Central, de títulos governamentais no mercado de capitais; quando o BACEN compra, ele aumenta a oferta monetária, e, quando vende, diminui a oferta monetária. Regulamentação e controle do crédito: ocorre sobretudo pela política de juros, controle de prazos e regras para o financiamento aos consumidores. A taxa SELIC (Sistema de Liquidação e Custódia) também configura aumento ou diminuição da oferta monetária; taxa de juros menor, maior a oferta monetária, e vice-versa. Controle das emissões de moeda: o Banco Central controla, por força de lei, o volume de moeda manual da economia, cabendo a ele as determinações das necessidades de novas emissões e em que volume. Política de redesconto: consiste na liberação de recursos pelo Banco Central aos bancos comerciais, por empréstimos ou redesconto de títulos. Temos uma política monetária expansionista quando houver uma redução do percentual dos depósitos compulsórios, recompra de títulos públicos ou diminuição da regulamentação no mercado de crédito, com redução de taxas de juros. Uma política monetária contracionista será caracterizada por restrições de crédito; aumento da taxa de juros; aumento dos compulsórios sobre depósitos dos bancos comerciais. 92

27 7.6 Oferta de moeda pelos bancos comerciais 1 2 A multiplicação da moeda escritural ou dos depósitos à vista pelos bancos comerciais também pode ser a origem de uma expansão da oferta de moeda. Essa multiplicação é feita pelos bancos, porque lhes é permitido emprestar mais moeda do que têm em depósitos. A utilização generalizada de cheques e de cartões de débito e crédito faz com que a maior parte do volume de moeda do sistema permaneça no sistema bancário. O banco só precisa guardar em seus cofres uma parte dos depósitos à vista, o que lhe permita cobrir as despesas com o pagamento de cheques e os depósitos compulsórios e voluntários. O restante do dinheiro de que os bancos dispõem poderão ser emprestados a seus clientes. Ora, mas o cliente que pegou o dinheiro emprestado no banco pode fazer um depósito à vista nesse ou noutro banco. Desse novo depósito o banco retém o montante de reservas que cubra as reservas técnicas e os depósitos compulsórios e voluntários junto ao BACEN. O que sobra ele pode voltar a emprestar para outro cliente, que fará novo depósito à vista e assim sucessivamente. Dessa forma, apesar de não poder emitir moeda, o banco comercial cria meios de pagamento, pelo fato de poder fazer promessas de pagamento com os recursos depositados por seus clientes. Isso cria um mecanismo multiplicador dos saldos monetários. O efeito multiplicador da moeda escritural é dado por uma progressão geométrica decrescente; ele é dado pelo inverso da porcentagem da reserva bancária. Assim, quanto menor o recolhimento compulsório, maior o poder de multiplicação dos bancos e maior a oferta de moeda. A determinação do nível de depósitos compulsórios dos bancos é uma forma de o BACEN controlar a oferta de moeda bancária e, portanto, controlar a oferta de moeda da economia. 93

28 Unidade III 1 O multiplicador bancário depende também da quantidade de moeda em poder do público, em relação ao saldo dos depósitos à vista nos bancos. É a chamada taxa de retenção do público. Se ela aumenta, diminui a capacidade de os bancos emprestarem e elevarem os meios de pagamento; se ela diminui, o inverso ocorre. O multiplicador da base monetária leva em consideração essa taxa de retenção do público. A base monetária constitui-se do total de moeda em poder do público somado às reservas dos bancos comerciais. É o total da moeda emitida, excluindo apenas a moeda que permaneceu nas mãos do Banco Central. A base monetária representa toda moeda nas mãos do setor privado, inclusive dos bancos. Há uma relação inversa entre o multiplicador e as taxas de retenção de moeda pelo público e de reservas bancárias. A decisão do público de reter mais moeda em seu poder diminui a quantidade disponível de recursos na rede bancária para os bancos emprestarem. 7.7 A taxa de juros A taxa de juros expressa o preço do dinheiro no tempo. Ela representa a rentabilidade para os aplicadores e o custo dos empréstimos para os tomadores. Ela tem um papel estratégico nas decisões dos mais variados agentes econômicos. A taxa de juros do Brasil, apesar dos constantes cortes, continua a mais cara do mundo, encontrando-se em 11,7% em junho de Quando se analisam as empresas, a taxa de juros influencia as decisões dos produtores para investimentos, ampliação de capacidade produtiva, compra de matériasprimas, compra de máquinas e equipamentos, definição do volume de estoques, entre outros. Os níveis atuais das taxas de juros e as expectativas futuras do comportamento dessas taxas serão fundamentais na decisão dos empresários. As taxas de juros são, portanto, um instrumento importante para fomentar os investimentos e ampliar o nível de atividade econômica. 94