ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO MÓDULO 14 FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY

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1 ECONOMIA E GESTÃO DO SETOR PÚBLICO MÓDULO 14 FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY

2 Índice 1. Finanças públicas, democracia e Accountability: governo, democracia e eficiência econômica Accountability e democracia Normas institucionais, valores culturais e história local Democracia e Corrupção e produção de bens públicos A teoria econômica da corrupção: os rent seeking Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar Teoria econômica da propina O trade-off entre a obtenção de propinas e a possibilidade de reeleição A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento e corrupção A corrupção e o problema da produção de bens públicos e semipúblicos Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha pública

3 1. FINANÇAS PÚBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY 1.1. ACCOUNTABILITY: GOVERNO, DEMOCRACIA E EFICIÊNCIA ECONÔMICA A palavra 1 vem sendo muito utilizada dentro dos governos atuais. Ao olharmos a construção dessa palavra, percebe-se que o account vem de conta, que sugere confiança, e o ability, a questão da habilidade, isto é, os políticos passam a ter que incorporar o papel da confiança e da habilidade técnica em executar as propostas colocadas em seus planos de governo. Supõe que política e economia são lógicas compatíveis, que a política e seus burocratas e técnicos têm práticas eficientes com decisões racionais e técnicas a todo momento. Os pensadores econômicos Keynes, Schumpeter e Buchamam já separavam, em suas obras, os homens técnicos dos homens políticos dentro do governo. Tem-se constatado nas democracias contemporâneas a emergência de policymakers ou fazedores de política que ampliam a qualidade de suas decisões com habilidades, virtudes técnicas e políticas e capacidade de negociação e articulação dos interesses pessoais. Existem duas falácias sobre esse ponto: a) reserva dos assuntos técnicos à burocracia e eliminar os controles democráticos sobre as decisões públicas; e b) enxergar a política democrática como mero resultado do jogo eleitoral. Sobre o primeiro ponto, a experiência internacional demonstra que, quanto maior a participação dos cidadãos, melhor a política pública. Já sobre o segundo ponto, temos que colocar a discussão e formação de opiniões em escolas, empresas e famílias ACCOUNTABILITY E DEMOCRACIA Dentro do contexto que estamos trabalhando, a democracia passa a ter dois tipos: a) majoritária, em que o poder é mais concentrado, em que há o menor veto e que decide de forma mais rápida; e b) consociativa, em que o poder é mais dividido. A questão aqui é saber qual dos dois é mais eficiente, isto é, discutir pouco e decidir rápido ou discutir muito e decidir com a maioria? Essa é uma questão complexa, mas todo cidadão deve pensar no tipo de contrato social em que estamos inseridos, pois uma sociedade regida por contratos representa a forma de se reduzir as incertezas. Observação: Douglass North, o principal teórico do neoinstitucionalismo na economia, buscou entender o desempenho econômico de diferentes países através da história, chegando à conclusão de que o comportamento humano é mais complexo do que imagina a visão neoclássica, que considera todos os agentes econômicos racionais, cujo peso das instituições, ou seja, 1 Accountability é a responsabilidade política dos governantes e sua responsabilidade sobre as finanças públicas. 3

4 das regras formais e informais, mesmo não sendo eficientes economicamente, reduzem a incerteza e os custos de transação. A democrática vem sendo tratada como uma das reformas do Estado ao buscar eliminar a corrupção e o clientelismo e gerar a eficiência na alocação dos recursos públicos NORMAS INSTITUCIONAIS, VALORES CULTURAIS E HISTÓRIA LOCAL DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY Conforme Abracio e Loureiro (2004), há três ideais: a) o governo deve encanar da vontade do povo, que se torna a principal fonte da soberania processo eleitoral; b) os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos atos e omissões cometidos no exercício do poder controle institucional; c) o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos de todos os cidadãos regras estatais intertemporais. Quadro Accountability e democracia Temos dois tipos de : a) vertical, em que os cidadãos votam em seus representantes; e b) horizontal, em que há a fiscalização mútua entre os poderes. Lembrete: a democratização do Poder Público deve ir além do voto. Quadro Accountability e seus instrumentos 4

5 2. CORRUPÇÃO E PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS Esta aula tem o objetivo de discutir sobre uma das falhas de governo conhecida como corrupção e que tem efeitos perversos sobre o desempenho econômico dos governos e das esferas públicas em todo o mundo. Como veremos, a corrupção transforma as relações impessoais em relações pessoais, refutando um dos pressupostos básicos da produção realizada pelo Estado, isto é, tornando o bem público privado A TEORIA ECONÔMICA DA CORRUPÇÃO: OS RENT SEEKING Na teoria econômica, a corrupção é tratada dentro da teoria dos caçadores de renda, conhecidos como rent seeking, sendo esses os agentes econômicos que buscam lucros positivos a longo prazo, dentro de um contexto com regras e falhas institucionais, em que o lucro pode ser maximizado com ou sem regras e as transferências de recursos podem ser feitas dentro da sociedade e garantir formas de privilégios. Os rent seeking, através de lobbing, podem aprovar o exercício de uma atividade monopolista, cujo resultado é o excedente que representa a perda de bem-estar dos consumidores e da sociedade. Outro ponto é analisar uma economia fechada com barreiras e protecionismo, havendo uma transferência de recursos dos consumidores para os produtores domésticos. Mas será que esses produtores empregaram recursos para a manutenção desse protecionismo? Em alguns casos, sabemos que sim. Como funcionam essas atividades dentro de uma democracia? Através de subsídios, isenções, alocações orçamentárias, com grupos de pressão como sindicatos, partidos políticos, entre outros. A questão que deve ser discutida é se do ponto de vista normativo isso é legítimo ou não, devendo ser tratado pela ótica política da democracia. Voltando para a ótica econômica, sabe-se que há um elevado custo de oportunidade onde se tem talentos alocados em atividades improdutivas (lobbing), e que geram as transferências de renda dentro da sociedade, não 5

6 consideradas perfeitas, tendendo a penalizar os talentos em atividades produtivas. Outra discussão interessante é o conceito sobre o Ótimo de Pareto; ao acharmos uma forma de melhorarmos a situação de algumas pessoas sem prejudicar ninguém, teremos uma alocação ineficiente de Pareto, mas se não for possível encontrar nenhuma melhoria de Pareto, a alocação será eficiente de Pareto, que dá base ao teorema da teoria econômica do bem-estar Primeiro teorema da teoria econômica do bem-estar Garante que um mercado competitivo irá esgotar todos os ganhos de trocas, isto é, uma alocação de equilíbrio será alcançada por um conjunto de mercados competitivos, resultando na Eficiência de Pareto. A quebra do teorema da teoria econômica do bem-estar se dá sobre as ações dos agentes rent seeking que utilizam a assimetria ou informação imperfeita para atingir seus objetivos pessoais, levando a distribuição de renda a premiar o poder da influência e não o mérito, a capacidade ou a necessidade dos cidadãos. Em uma sociedade dividida em grupos competitivos que buscam transferir renda, o resultado será o Pareto inferior, em que os custos da atividade de rent seeking superam os benefícios privados obtidos por alguns grupos. Conforme Silva (2004, p. 128): A alocação de recursos e talentos entre atividades caçadoras de renda e atividades produtivas é determinada por instituições econômicas, políticas e sociais que geram um sistema de incentivos. As regras do jogo formam os payoffs 2 e, confrontando-se com esses, os indivíduos e grupos tomam suas decisões. Essas regras, inclusive, podem obrigar racionalmente os agentes a exercer as atividades caçadoras de renda. Todos os agentes, se puderem, caçam renda dentro e fora da lei, caso não haja nenhuma consideração de restrição moral e legal que imponha algum custo à ação. Agentes caçadores de renda corruptos, stricto sensu, refere-se ao fato de que agem fora da lei. Dentro da discussão dos rent seeking, temos três possibilidades de controle; são elas: a) minimizar a regulamentação e buscar um desenho institucional que iniba as oportunidades de caçar renda ilegalmente; b) impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco da ação corrupta; e c) criar um sistema de incentivos para uma cultura organizacional dentro da máquina pública que valore negativamente a corrupção (ética do mérito e da correção) TEORIA ECONÔMICA DA PROPINA Existe um conflito inerente ao bem público e ao mercado em que o suborno e a propina formam um sistema de corrupção gerado pelos caçadores de renda stricto sensu. No mercado competitivo, as relações são 2 Payoff: conjunto de resultados possíveis de um jogo, resultante da interação entre as estratégias dos jogadores. 6

7 impessoais e visam a maximizar a função de utilidade de cada indivíduo. A corrupção e a propina eliminam as trocas puras, gerando um sistema fraudulento. Definição: propina é o meio financeiro de se transformar relações impessoais em pessoais, geralmente visando à transferência de renda ilegal dentro da sociedade, ou a simples apropriação indevida de recursos de terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado. A corrupção política é resultado da ação dos agentes públicos e os políticos como Homus Economicus. Os políticos têm como objetivo principal a eleição, a reeleição e a obtenção de um fluxo de renda. O mercado político não é perfeito, e os eleitores não possuem controle total sobre as ações de seus escolhidos. Ademais, existe muita assimetria de informação, e o próprio processo de negociação política gera espaço para o pagamento de serviços de representação de interesse de lobbies (Silva, 2004, p. 129) O trade-off entre a obtenção de propinas e a possibilidade de reeleição Para um político em atividade, existe um trade-off, isto é, uma troca, entre obter propina e a sua reeleição devido ao primeiro causar uma imagem negativa para conseguir o segundo. Caso fique claro à base eleitoral de um vereador, deputado, senador, governante, entre outros, que ele mais defende o interesse de alguns grupos de pressão do que os interesses mais genéricos das bases que o elegeram, aumentará a possibilidade de que o mesmo não se reeleja; por outro lado, a propina implícita à representação dos lobbies pode compensar, na margem, a perda da eleição seguinte. Sendo assim, o controle sobre a propina dependerá: a) da restrição moral de cada político; b) do interesse público com relação ao comportamento político (responsabilidade). A solução para o problema da propina está, dentro desse ponto de vista, na avaliação do sistema de payoff (incentivos) que o conjunto de instituições gera na sociedade e que influencia a ação dos políticos, burocratas e clientes em geral, além da imposição de sistemas de punição A relação entre eficiência, crescimento, desenvolvimento e corrupção Este item tem sido muito importante nos tempos atuais devido ao fato de a corrupção estar inserida no setor privado de forma acentuada, seja na maquiagem de balanços contábeis, entre outras atividades, cujo suborno corre pela cadeia produtiva até impactar na eficiência do sistema econômico, seja quando o Estado é capturado por interesses privados e por desvio de verbas públicas. Sendo assim, o papel das várias instituições diante dos sistemas de corrupção tem importância para impedir os males econômicos que estão por trás de atividades ilícitas que vêm acompanhadas por crises no 7

8 sistema econômico. Há alguns argumentos básicos que sustentam que a corrupção aparece com maior vigor quando: a) as instituições geram excesso de regulamentação e de centralização estatal; e b) as instituições políticas não estão sob controle da maior parte da sociedade. Esses argumentos são válidos, porém, limitados, por estarem dentro do raio da esfera pública, ou seja, versam sobre quanto maior o Estado, maior será a corrupção; mas estamos diante uma desregulamentação da economia mundial: a crise econômica em 2008, nos Estados Unidos, e que se espalha pelo mundo, é resultado dessa queda do monitoramento e acompanhamento das atividades econômicas pelo Estado. Na ótica econômica, o resultado da corrupção, em termos de custos, pode ser a redução do crescimento econômico, na medida em que favorece a alocação de recursos em atividades improdutivas, como também tem resultado em custos de transação desnecessários, pois as empresas e os investidores preferem investir em países em que o nível de corrupção é menor, dado que esses custos informais entram como fator de desconto no cálculo da rentabilidade dos projetos. A análise econômica enquadra os principais conceitos dessa análise de forma alocativa (eficiência) e normativa (justiça distributiva). Dica: o insight tem sido estudar as motivações dos agentes e tentar explicar por que eles podem, sob determinadas situações institucionais, formar grupos de interesse com estrutura clientelística para implementar ações de corrupção A corrupção e o problema da produção de bens públicos e semipúblicos As falhas de governo, como a corrupção dentro da esfera pública, dão brechas para a entrada dos interesses individuais sobre o coletivo. Sendo assim, podemos elaborar algumas questões e buscar respostas técnicas para as mesmas, como: o Estado pode ter uma administração gerencial pura? A democracia gera transparência, que, por sua vez, reduz a corrupção? A autonomia burocrática do Estado em decidir questões (meios e fins) pode ser reduzida a um modelo privado? As escolhas públicas podem ser estritamente técnicas ou gerenciais? Essas respostas são complexas, pois o modelo privado de administração também carrega seus vícios e brechas, porém, as escolhas públicas estão caminhando próximas às decisões técnicas devido a uma maior participação política da maioria, por exemplo, os orçamentos participativos, dado que a elaboração e a gestão de um orçamento público é tanto um processo técnico (contábil e financeiro) quanto político, devendo ser sempre assim, no entanto, tomando o devido cuidado para não torná-lo alvo de ações individuais Alguns pontos da public choice ou teoria da escolha 8

9 pública 3 A public choice é uma corrente de pensamento que estuda a ciência política pela ótica econômica. Há dois pontos importantes nessa teoria: a) o paradoxo de Arrow, que coloca a impossibilidade de agregar ordenações de preferências no nível público, social ou coletivo; e b) o efeito dos rent seeking, como agentes parasitários que se organizam em grupos de pressão. Essa teoria coloca o seguinte problema: quais são os instrumentos econômicos para solucionar esse tipo de problema? Para tentar solucioná-lo, parte-se dos seguintes pontos: a) teoria da agência ou problema principal agente; e b) economia da informação. O primeiro ponto trata da relação entre a sociedade (principal 4 ) e os burocratas (agente) nesse caso, os seus representantes políticos dentro do Estado. Irá colocar que a falta de controle ou monitoramento do principal sobre o agente é um dos principais problemas. Já o segundo ponto trata da transparência de informações perfeitas ou simetria de informações que podem ser geradas e socializadas através das novas tecnologias vigentes como as tecnologias da informação e comunicação (TIC s). Porém, no momento atual, os agentes têm mais informações que o principal e, na maior parte dos casos, a fiscalização sobre os agentes é cara ou impossível. Um dos encaminhamentos concretos tem sido a introdução de incentivos aos contratos, como leis que limitem ao máximo o poder discricionário do agente e observar, através de indicadores sócio-econômicos, a eficiência do processo. 3 Public choice ou economia constitucional. 4 O principal é aquele que delega responsabilidade a um outro indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo com seus objetivos privados. 9