Capital social e governança. Elementos da participação social no programa de saúde da familia (psf).

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1 XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires, Capital scial e gvernança. Elements da participaçã scial n prgrama de saúde da familia (psf). Marcs Auréli Drnelas. Cita: Marcs Auréli Drnelas. (2009). Capital scial e gvernança. Elements da participaçã scial n prgrama de saúde da familia (psf). XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires. Dirección estable: Acta Académica es un pryect académic sin fines de lucr enmarcad en la iniciativa de acces abiert. Acta Académica fue cread para facilitar a investigadres de td el mund el cmpartir su prducción académica. Para crear un perfil gratuitamente acceder a trs trabajs visite:

2 Capital scial e gvernança Elements da participaçã scial n prgrama de saúde da familia (psf) Marcs Auréli Drnelas. Dutrand em scilgia/ufpe madrnelas@gmail.cm Apresentaçã O bjetiv deste trabalh é analisar a participaçã da sciedade civil n Prgrama de Saúde da Família - PSF. Pretende também averiguar a imprtância d capital scial enquant ferramenta de integraçã e de gvernança entre executres de plíticas públicas e usuáris. Os dads empírics apresentads fram levantads pr mei de questináris aplicads a Agentes Cmunitáris de Saúde (ACS) e as usuáris ds serviçs de saúde d PSF em duas cidades brasileiras, Recife e Prt Alegre. Os dads levantads junt as ACS, prfissinais de saúde recrutads nas cmunidades, infrmam sbre as assciações lcais e rganizações da sciedade civil mais envlvidas cm PSF. Os dads advinds ds usuáris permitem traçar perfil participativ das cmunidades e sua capacidade de intervençã scial. Gvernança e capital scial É ns texts d Banc Mundial que a palavra gvernança aparece pela primeira vez cm sentid parecid cm empregad aqui. Entendida cm a maneira na qual é exercitad pder na - 1 -

3 administraçã ds recurss ecnômics e sciais para desenvlviment de um país. Neste sentid, a gvernança e imprtante para desenvlviment sustentável e equitativ e é central para cnslidar plíticas ecnômicas. (BANCO MUNDIAL, APUD SANTOS. 1996) É imprtante frisar que a discussã da gvernança é indissciável d prblema da gvernabilidade. Segund ARAÚJO (2002), a gvernabilidade: Refere-se às próprias cndições substantiv-materiais de exercíci d pder e de legitimidade d Estad e d seu gvern derivadas da sua pstura diante da sciedade civil e d mercad. (ARAUJO, 2002, p 5). A gvernança, pr utr lad está ligada as aspects adjetivs, u seja, as instruments da gvernabilidade. Diz respeit à capacidade de um gvern em frmular plíticas e implementá-las. Uma limitaçã da definiçã de Araúj é a puca imprtância que autr dá as atres da sciedade civil na implementaçã de plíticas públicas. Sã s própris agentes públics u servidres d Estad que pssibilitam a frmulaçã/implementaçã crreta das plíticas públicas e representam a face deste diante da sciedade civil e d mercad, n setr de prestaçã de serviçs direts a públic. (ARAUJO, P 5, 2002) RUA (1997) chama atençã a fat que a gvernança cmpreende duas imprtantes capacidades: a financeira e a administrativa. Send que a primeira diz respeit à quantidade de recurss para implementar, e assegurar a cntinuidade, de plíticas púbicas, a segunda diz respeit à capacidade gerencial da plítica, u seja, a capacidade de distribuir s recurss da melhr frma pssível. Eli DINIZ, pr se turn de certa frma aprfunda s aspects administrativs apresentads pr RUA, para a autra a gvernança Relacina-se mais cm a capacidade de gvern d Estad n sentid Lat, envlvend a sua capacidade de açã na implementaçã das plíticas e cnsecuçã das metas cletivas. Pdems entendê-las cm cnjunt ds mecanisms/prcediments que se relacinam cm a dimensã participativa e plural da sciedade, incrprand visões ds váris segments. Destaca-se, neste cntext, as capacidades de cmand, crdenaçã, intervençã e implementaçã cm cmpnentes fundamentais da gvernança. (DINIZ, p 38) A funçã d cnceit de gvernança seria analisar as questões de implementaçã de plíticas públicas para lidar cm as demandas pr participaçã da sciedade e até para influenciar essa dimensã participativa da sciedade de uma frma psitiva. (DINIZ, 1996) - 2 -

4 Desde fim ds ans 80 n Brasil, uma nda descentralizadra ds serviçs públics vem mudand perfil principalmente da prestaçã de serviçs de saúde. A gvernança deste setr, ainda que tenha avançad muit está bastante lnge de ser a ideal. O que tem acntecid de fat, é a busca d aument da eficiência d Estad, via racinalizaçã ds resultads. Ainda está em cnstruçã a esfera pública enquant fórum da cidadania. Este aspect é de suma imprtância para que a gvernança d setr seja mais que um prblema administrativ ds gverns, já que a gvernança prescinde de um frtaleciment da participaçã da sciedade na frmulaçã, e na implementaçã das plíticas públicas. Desta frma, a precupaçã deve, mas que nunca, estar na relaçã Estad-Sciedade e nã apenas a relaçã entre as esferas d Estad. Há basicamente duas vertentes de análise d capital scial. A primeira precupa-se cm a pssibilidade de alcaçã de recurss que determinads indivídus pdem bter através de suas relações cm utrs indivídus, tais recurss sã sciais na medida em que sã btids através apenas da relaçã estabelecida em redes de sciabilidade (COLEMAN, 1994). A segunda tem cm bjetiv principal a análise d desenvlviment em terms n mais das vezes macrssciais (PUTNAM, 1996). O primeir grup de analistas, geralmente envlvids cm prblemas micrssciais, cstuma utilizar cm mais freqüência a metdlgia de redes sciais para chegar as suas cnclusões. Atres que cupam psições estratégicas na rede, especialmente s que fazem ligações entre grups imprtantes, tem mais capital scial que seus semelhantes, precisamente prque a psiçã deles na rede s levu a acessar mais e melhres recurss (BURT 2000). O segund grup de analistas d fenômen capital scial utiliza- cm ferramenta de estud d desenvlviment de regiões e países. O trabalh fundadr dessa perspectiva fi realizad pr Putnam (1966) na Itália mderna, seu bjetiv fi cmpreender a diferença de desenvlviment nas, entã recém criadas, regiões italianas. Segund racicíni de Putnam, as regiões centr e nrte d país tiveram desempenh institucinal melhr que a regiã sul. Putnam chamu de capital scial características da rganizaçã scial, cm a cnfiança, nrmas e sistemas, que cntribuem para aumentar a eficiência da sciedade, facilitand as ações crdenadas (PUTNAM, 1996, p. 177). A diferença mais clara entre as duas abrdagens apresentadas diz respeit a lugar que capital scial cupa na análise. N cas d primeir grup de analistas capital scial é um recurs ptencial e de alcance mais restrit; cmunitári, para usar uma expressã próxima. As suas repercussões em sciabilidades de mair alcance existem, mas sã mais difíceis de mensurar

5 Análise d fenômen assciativ. Os questináris aplicads as ACSs 1 permitiram remntar graficamente as relações destes prfissinais cm s grups assciativs que apóiam s trabalhs d PSF. Utilizu-se sftware NETDRAW para tratar s dads aqui apresentads. Os dads fram levantads através de questináris aplicads as ACS em Recife e Prt Alegre pel grup de pesquisa d NUCEM (Núcle de Cidadania e prcess de Mudança). Analisar a inserçã das assciações pr mei ds ACS é um mei viável de verificar fenômen participativ da plítica pública de saúde e identificar quais sã s parceirs mais próxims e atuantes. Em Recife s dads fram levantads na Regiã Plític-Administrativa (RPA) 4, fram entrevistads a ttalidade ds ACS lcais (152 cass), que citaram 99 entidades. Em Prt Alegre fram entrevistads tds s 46 ACS d Distrit Sanitári Partenn Lmba d Pinheir, que citaram 45 entidades. Cada entrevistad pderia citar até nve rganizações, que implica dizer que em média, nas regiões analisadas há mens de uma entidade pr ACS. A análise de redes permitirá indicar quais s membrs mais centrais numa cnfiguraçã scial esse tip de indicadr é imprtante na medida em que ser mais central numa rede pde demnstrar uma ba capacidade de interaçã cm s utrs membrs e acess diferenciad a recurss e infrmaçã circulante na malha assciativa. O grau de centralidade, que aparece n scigrama 1, diz respeit a ttal de laçs direts que cada um ds cmpnentes da rede recebe. Scigrama 1- Rede cm Grau de centralidade na cidade de Prt Alegre Fnte: Nucem - Levantament Diret Esses prfissinais, dad seu perfil diferenciad, estã entre nível cmunitári e institucinal Trabalhei mais especificamente sbre s ACS em minha dissertaçã de Mestrad, dispnível n endereç: -

6 Na rede ds ACS e entidades em Prt Alegre, bserva-se a presença de apenas uma assciaçã híbrida cm destaque, ela é element cm mais centralidade em tda e rede, prém, aparentemente nã tem parceirs cm mesm pder de influência na rede. Algumas assciações primárias destacam-se também. Alguns ACS aparecem bem centralizads enquant utrs estã bem distantes da rede central. Cabe lembrar que esses prfissinais trabalham bastante próxims e mram na mesma cmunidade, n entant, há uma grande disparidade de participaçã, cm esse scigrama indica. Pr cnta de alguns ACS cnhecerem muitas assciações e muits utrs citarem pucas, a rede é pequena e bastante cesa em algumas partes e fragmentada em utras. Scigrama 2- Rede cm Grau de centralidade na cidade d Recife Fnte: Nucem - Levantament Diret 2006 A rede d Recife é mair que a d Prt Alegre mais segue uma tendência da rede da cidade gaucha: as assciações primárias e as assciações híbridas destacam-se de frma expressiva. É pssível perceber que a centralizaçã é menr nesta amstra, embra uns pucs nds tenham grande destaque a mairia tem puca centralidade. O degree nrmalizad em Recife é 0.806, em Prt Alegre é de 2.491, n degree nrmalizad leva-se em cnta a centralizaçã ttal e tamanh da rede. Para evitar distrções, tend em vista que as redes têm tamanhs diferentes, trabalhu-se cm prcentagens. Outr dad que indica a mair centralizaçã na amstra de Prt Alegre é que indivídu mais central pssui de degree nrmalizad (exatamente aquela assciaçã híbrida central n scigrama), em Recife mais central tem d mesm indicadr. Scigrama 3- Rede cm Grau de intermediaçã na cidade de Prt Alegre - 5 -

7 Fnte: Nucem - Levantament Diret 2006 O grau de intermediaçã indica a freqüência cm que um nd da rede é caminh mais curt na cnexã cm s utrs, de frma mais específica, mstra quant um indivídu u entidade é intermediária entre utra que nã estã diretamente cnectadas. Para a cidade de Prt Alegre, n scigrama 3, a cnfiguraçã nã muda muit em relaçã à rede da centralidade cnfrme vist n scigrama 1. É precis atentar que a imprtância de uma ONG na rede cresce enquant vê-se diminuir a imprtância das assciações primárias cm intermediarias entre utras assciações e entre s ACS. Em recife scigrama que indica grau de intermediaçã apresenta uma cnfiguraçã bastante diferente d gráfic da centralidade na mesma amstra ds ACS da cidade, cnfrme indicad n scigrama 4. Scigrama 4- Rede cm Grau de intermediaçã na cidade de Prt Alegre Fnte: Nucem - Levantament Diret

8 O scigrama indica a imprtância das ONGs cm pnte entre utras assciações e indivídus, tal qual aparece na rede ds ACS de Prt Alegre. O característic dessa rede é a intermediaçã ds indivídus, de frma geral as pessas têm um pder cnsiderável na rede. É perceptível a imprtância de três ACS e três ONGs na ligaçã entre duas sub-redes n centr d scigrama, uma a esquerda, e utra a direita, literalmente esses grups e ACSs sã pntes entre as sub-redes, nã fsse sua intermediaçã a rede nã existiria cm esta cnfiguraçã. Uma plítica pública que pretenda aprveitar capital scial e flux de infrmações nas redes cmunitárias deve levar em cnsideraçã esse perfil lcal. Em Recife, de frma quantitativa, a rede depende bem mais d Estad, da igreja e de grups assciativs religiss que a rede de Prt Alegre. N Recife mais de 20% das entidades citadas tem perfil religis: igrejas u grups religiss de leigs. As assciações religisas diferem das igrejas em sua cmpsiçã, as igrejas sã estruturas rígidas e as assciações religisas geralmente sã agrupaments de pessas cm a mesma religiã, mas cujs bjetivs extraplam a catequese. Figura 1 - Entidades ligadas a PSF pr tip e pr cidade Fnte: Nucem - Levantament Diret 2006 Em Prt Alegre há uma presença menr de grups religiss, junts eles cnstituem puc mais que 10%, ainda assim um percentual que merece mençã, justamente pr nã se enquadrar na sciabilidade primária tampuc na secundária cm descrit. Entidades gvernamentais aparecem mais n Recife, que pde indicar mair cncentraçã de pder nas mãs d Estad n api a PSF. Enquant em Prt Alegre elas representam 2,2%, em Recife tems quase 10% da rede cnstituída pr esses grups. As assciações cmunitárias, base d fenômen assciativ e da circulaçã de capital scial entre iguais, aparecem cm mais frça em Prt Alegre, cm exats 60%, n Recife elas cnstituem - 7 -

9 puc mais de 45%, essa fatia de participaçã deixada pelas assciações primárias é preenchida pel Estad e pela Igreja. As ONGs têm praticamente a mesma prprçã de citaçã pr parte ds ACS nas cidades analisadas, em trn de 25%. Questinar s mradres das cmunidades, public alv d PSF, sbre suas frmas de assciaçã indicu que grande parte das pessas simplesmente nã participam de qualquer grup assciativ. O gráfic abaix mstra perfil assciativ ds mradres entrevistads nas mesmas áreas selecinadas para cas ds ACSs. Percebe-se que gráfic que representa s cass de Recife, à esquerda, é bem parecid cm de Prt Alegre, à direita. Ainda que nesta última cidade a participaçã seja mair, a tendência d gráfic é a mesma: a participaçã se restringe as grups religiss, e em menr númer, as assciações cmunitárias. Figura 2 - Participaçã em entidades assciativas. Recife e Prt Alegre Fnte: Nucem - Levantament Diret 2006 A plítica d PSF, n sentid de sua gvernança lcal, deve levar em cnta frmat de participaçã em grups indicad pelas cmunidades atendidas. Se sã as assciações lcais e grups religiss que mais agregam membrs, deve ser nestes grups investiment pr parte ds executres da plítica pública bjetivand mair participaçã da cmunidade. Em que se leve em cnta que apnta s cass aqui analisads, seria um ds caminhs para uma mair integraçã da plítica pública de saúde cm a ppulaçã lcal. Cnsiderações finais N que se refere às redes apresenta ns scigramas, percebe-se que as ONGs sã as entidades cm mair pder de articulaçã entre s ACSs, principalmente em relaçã pder de articulaçã e a intermediaçã, pdend ser um indicadr de capital scial cncentrad nesse tip de assciaçã. O - 8 -

10 capital scial geralmente presente nas ONGs diz respeit as recurss ptenciais presentes nas redes sciais que s indivídus cnstrem fra de seus cicls primáris, geralmente n trabalh u na escla. Esse tip de capital scial, cm descrit pr Granvetter (1983), pr ser característic de redes cm densidade menr e cm a presença de muits cntats, presta-se muit bem a flux de infrmaçã renvada. É exatamente pel fat de s mradres das cmunidades geralmente nã participarem das ONGs basta ver que númer de participes em grups deste tip na amstra é bem menr que a participaçã em assciações cmunitárias que elas pdem servir cm pnte entre cmunidades diferentes e entre ACSs de pnts diverss, facilitand aprendizad intercmunitári. Pr utr lad, nas assciações cmunitárias, capital scial é gerad na relaçã face a face e ctidiana, fundad na cnfiança pessal e ns laçs primáris. Pr cnta diss é particularmente imprtante quant assunt é recnheciment prteçã scial.(portes, 1988) Aparentemente que falta a esse tip de assciaçã é pr vezes a percepçã de sua própria frça. Estuds têm indicad que nã é exatamente a falta de vcaçã plítica u de engajament a causa d afastament das assciações ppulares ds prcesss decisóris em que elas deveriam ter presença, e sim a tecnicizaçã ds discurss que pr vezes exclui aqueles que nã dminam saber necessári a um determinad camp de açã scial. (LACERDA, 2006). Lg, cabe as executres d PSF, exatamente aqueles lcalizads na pnta d sistema, traçar plans de gvernança da saúde lcal que abarquem a necessidade cmunitária de participaçã e permita a cnstruçã de parcerias em que s usuáris da plítica pública pssam de fat integrar cm element nã apenas paciente, mas também cm avaliadr e prmtr de mudanças que busquem a melhria d serviç

11 Bibligrafia ARAÚJO, Vinícius de Carvalh. A cnceituaçã de gvernabilidade e gvernança, da sua relaçã entre si e cm cnjunt da refrma d Estad e d seu aparelh. Brasília: MARE/ENAP, BURT, Rnald. The netwrk structure f scial capital. In: SUTTON, Rbert; STAW, Barry. Greenwich, CT: JAI Press, COLEMAN, James. Fundatin f scial thery. Lndn: Harvard University Press, DINIZ, Eli Gvernabilidade, demcracia e refrma d Estad: s desafis da cnstruçã de uma nva rdem n Brasil ds ans 90. IN DINIZ, Eli; AZEVEDO, Sérgi. Refrma d Estad e demcracia n Brasil. : dilemas e perspectivas. Brasília. Editra UNB GRANOVETTER, Mark. The strength f weak ties: a netwrk thery revisited. In: Scilgical Thery. San Francisc-CA: Ed. by Randall Cllins/ Jssey-Bass, p PORTES, Alejandr. Scial Capital. Its Origins and Applicatins. In: Cntemprary Scilgy. Annual Review f Scilgy 24, p. 1-24, PUTNAM, Rbert. Cmunidade e Demcracia: a experiência da Itália mderna. Ri de Janeir: FGV, RUA, Maria das Graças. Gvernança, autnmia, neutralidade Revista d Serviç Públic, an 48, n.3. Brasília: ENAP, SANTOS, Maria Helena de Castr. Gvernabilidade, gvernança e capacidade gvernativa: algumas ntas. Brasília: MARE/ENAP,