Capacidad financiera propia para un desarrollo municipal sustentable

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1 INTRODUCCIÓN Capacidad financiera propia para un desarrollo municipal sustentable Claudia C. Ameriso Desde finales de los años ochenta las preocupaciones por el desarrollo regional y urbano dieron un giro importante pues los gobiernos y actores económicos y sociales nacionales dejaron de ser los protagonistas exclusivos e ingresaron a la escena los gobiernos y actores locales, territoriales y globales. Este giro fue concomitante con procesos de apertura económica, reforma del estado, consolidación democrática y descentralización en buena parte de los países Latinoamericanos y del Caribe. En el marco de la reforma del Estado impulsada en la Argentina, en los últimos años del siglo XX, se ha dado una profunda redefinición del rol de los gobiernos locales ya que, en los 90 se operó una transformación sustancial en el rol del Estado, produciéndose una fuerte transferencia de funciones hacia el mercado (privatizaciones y desregulación económica), el nivel regional (con el impulso de espacios económicos ampliados como el Mercosur) y, especialmente, hacia los municipios, a través de la transferencia de competencias y funciones que anteriormente se gestionaban desde los niveles nacional y provinciales. Estos cambios, caracterizados por el ajuste financiero, las privatizaciones y desregulaciones, el achicamiento de la administración central y la descentralización administrativa, situó a los municipios en un nuevo escenario que los obligó a iniciar un proceso de redefinición de sus roles y estrategias de intervención, sin contar, muchas veces, con las herramientas, recursos financieros y capacidades necesarios (Durand; 2000). En los últimos años los municipios pasaron a ocupar un lugar relevante en la vida política argentina, constatada en la adquisición de autonomía, en el incremento de competencias y responsabilidades, e incluso en su revalorización en tanto espacio idóneo para promover la participación ciudadana en los asuntos públicos y recrear la legitimidad de las instituciones democráticas. Los entes locales, por la mayor proximidad a los intereses ciudadanos están llamados a proyectarse en una descentralización 1 de competencias que les permita asumir el protagonismo que les corresponde en todas las materias susceptibles de gestión en el orden local. Los cambios que surgen como consecuencia de la descentralización no deben resultar cambios de escala; lo local no debe considerarse la vivencia micro del centralismo macro. Suponen una nueva gestión, una nueva racionalización integral de la oferta como de la demanda de bienes y servicios comunales. La distribución del poder territorial o geográfico a cada espacio físico limitado, permite perfilar su identidad para situar en él su proceso de desarrollo, a través de la concertación de sus actores sociales, vinculados entre sí a través de una común pertenencia. Este proceso - descentralización- es por naturaleza un sistema de competencias compartidas y, para que 1 Por descentralización se entiende, en un sentido amplio, un proceso de traspaso de poder y competencias desde el Estado Central a los niveles intermedios y locales de gobierno y administración. Informe Descentralización y Democracia Local en América Latina, GOLD1, de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos, CGLU; M. Rosales y S. Valencia Carmona;

2 exista, se requiere que los Entes que reciben dichas competencias tengan la personalidad jurídica suficiente que les permita actuar con independencia de la administración central, siempre en un marco de respeto por el ordenamiento jurídico integral previsto por el régimen federal de gobierno. La descentralización sin autonomía local limita el desarrollo local, ya que ésta implica responsabilidad, capacidad para decidir y asumir la obligación frente a los ciudadanos de una prestación adecuada de los servicios públicos, de exigir fiscalmente la colaboración ciudadana para la obtención de recursos propios, de asumir el costo real de los servicios y de administrar con eficiencia, eficacia, economía y legalidad. No hay ni autonomía ni democracia desconociendo e ignorando las reglas emanadas de la voluntad popular. Asimismo, autonomía municipal sin financiamiento significa negarles capacidad a las comunidades para administrar sus recursos y atender sabiamente sus necesidades, en el orden de prioridades que ellas mismas conciben. REPÚBLICA ARGENTINA: GOBIERNOS LOCALES Desde el punto de vista político, el Estado Argentino es federal 2 y está organizado en tres niveles: Gobierno Central, 23 Provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires 3 (CABA) y Gobiernos Locales. Nuestro régimen federal consiste básicamente en la fusión de varios estados autónomos -Provincias- entre sí, para la creación de otro, que tendrá un orden o jerarquía superior -Estado Nacional-pero que debe respetar el amplio grado de autonomía individual que Aquéllas se reservan al momento de establecer éste 4. El federalismo supone la coexistencia de dos clases de poderes en un mismo territorio, que actúan simultáneamente y, a veces, superpuestamente. Por ello, la distribución, delimitación, o reparto de potestades entre cada una de esas esferas así como el establecimiento de un orden de prelación entre ellas son cuestiones de trascendental importancia para que el sistema federal pueda funcionar adecuadamente. Generalizar sobre la gestión pública provincial es complejo por la simple razón de que las provincias son muy diferentes entre sí. La Provincia de Buenos Aires, con 14 millones de habitantes, tiene una población 140 veces más numerosa que la de la Provincia de Tierra del Fuego. La diferencia entre el distrito con el mayor PBI per cápita (CABA) y el distrito con el menor (Formosa) es de 13 veces, mientras que similares comparaciones en países federales como Brasil (9 veces), México (6) y EE.UU. (2) denotan territorios mucho más equilibrados en términos de desarrollo (Cao, 2007). El área metropolitana compuesta por la CABA y los partidos del Gran Buenos Aires constituye sólo el 0,33% de la superficie de la Argentina, pero genera más del 40% del PBI y de la producción industrial del país. Existen Municipios y el casi 50% restante se distribuye entre Comunas, Comisiones Municipales, de Fomento, Comunas Rurales y Juntas Vecinales. 2 Artículo 1 (CN): La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la presente Constitución. 3 Jurídicamente un territorio federalizado, es poco menos que una Provincia o en todo caso, una ciudad que no tiene mediación provincial con la Nación. A diferencia de las restantes Jurisdicciones Provinciales, no incluye dentro de su territorio unidades del tercer nivel de gobierno. 4 Artículo 121 (CN): Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. 2

3 Distribución de Gobiernos Locales por Provincia Provincia Total Gobiernos Locales Municipios Comunas Resto Buenos Aires Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Río Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe Sgo. del Estero Tierra del Fuego Tucumán TOTAL Fuente: Ministerio del Interior de la Nación. Las Provincias de Chaco, Chubut, Formosa, Misiones, Neuquén, Salta, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán dividen a los municipios en varias categorías (entre dos y tres). De manera similar, la Provincia de Jujuy divide a las comunas en tres categorías. La cantidad de gobiernos locales que concentra cada Provincia es muy heterogénea, siendo la Provincia de Córdoba la que tiene la mayor cantidad, con 427, y Tierra del Fuego la que tiene menos, con sólo 5 5. Las comunas, comisiones municipales, de fomento o juntas de gobierno constituyen, en general, núcleos de menos de 500 habitantes y se diferencian de las municipalidades en cuanto a su independencia institucional y financiera. En algunas provincias no está prevista esta forma de organización, sino que todos los centros poblados están agrupados bajo la forma de municipios. Curcio (2005) aporta que los gobiernos locales más pequeños representan el 80% del universo y tienen una población promedio de habitantes. Los 24 municipios más grandes, en cambio, que representan sólo el 1% del total, comprenden una población promedio casi 200 veces mayor a las de los más pequeños, y concentran poco menos del 40% de la población total del país. Agüero 6 señala que existe una profunda heterogeneidad entre los gobiernos locales de las Provincias Argentinas en sus aspectos geográficos, culturales, demográficos, sociales, Agüero, Amanda G.; Análisis de la estructura de los municipios de la provincia de Mendoza, mimeógrafo. 3

4 económicos, etc. como por ejemplo: la diversidad de población, en función de los diferentes criterios para definir el municipio: se da el fenómeno de que hay municipios de aproximadamente habitantes, mientras que en el otro extremo aparecen aquéllos que rondan los 1.000; la dispersión de la población: existen municipios con una densidad mayor a los habitantes por km2 y otros que tienen sólo 1 por km2 o menos. la extensión: municipios de más de km2 y otros de 50 o menos; la diversidad en la capacidad contributiva: hay regiones que poseen ingresos por habitante de aproximadamente $ y otras que no superan la magnitud de $ por habitante; las mismas dispersiones se dan en los aspectos culturales y sociales. El quid (razón de ser y éxito) del federalismo de un país -dice Rosatti (2003)- estriba en tener plena conciencia de la causa por la que se adopta y en acertar jurídica y prácticamente con la determinación del grado de descentralización político territorial que lo implementa. La doctrina ha tratado de precisar los ingredientes (atribuciones y deberes) que corresponden a los entes particulares (descentralizados), para que sea posible hablar y practicar el federalismo. Se trata de saber cuántas y cuáles (cantidad y calidad) competencias deben asentarse en los centros de decisión locales. En general, las misiones y funciones que deben llevar a cabo cada uno de los niveles de gobierno (Nación, Provincias y Municipios) no quedan establecidas de modo claro y preciso en las normas vigentes. Más aún, conforme las modificaciones significativas que se produjeron -en la década del 90, principalmente- en las asignaciones de funciones, especialmente cuando el Gobierno Nacional transfirió la prestación de algunos servicios - educación, salud y asistencia social- a sus pares Provinciales. No obstante, podría sintetizarse que las Provincias y Municipalidades comparten responsabilidades, a saber: 4

5 FUNCIONES NACIONAL PROVINCIAL MUNICIPAL Defensa X Relaciones Exteriores X Comercio Ext., Correo, Telecom. y Servicios Públicos X Justicia Federal X Rutas Nacionales X Educación Básica X (a) X X (c) Educación Polimodal X (a) X X (c) Educación Sup. no Universitaria ) X (a) X X (c) Educación Superior Universitaria X Previsión Social X X (d) X (d) Salud X (b) X X (c) Infraestr. Reg. y Desarrollo Econ. X X Vivienda X X Rutas Provinciales X X Justicia Civil y Comercial X X Protección Social X X X Saneamiento X X Defensa Civil X X Vialidad Urbana X Aseo Urbano X Alumbrado Público X Drenajes X Áreas Verdes X Ordenamiento Urbano X : Javier Curcio (2005) (a) El gobierno nacional es responsable de la coordinación de las políticas de educación básica y también participa de la provisión de este nivel educativo a través de los colegios universitarios. (b) El gobierno nacional coordina y regula las políticas de la salud y tiene entre sus funciones la administración del INSSJyP. (c) Si bien en algunas provincias existen escuelas con financiamiento municipal, éstas representan una proporción muy baja del gasto total educativo. (d) Algunas provincias y municipios mantuvieron sus cajas previsionales sin transferir al nivel central. Para Macón (2004) se torna trascendente la efectiva concreción de los principios de subsidiariedad y de proximidad cuyo origen -aporta- se remonta a la Encíclica Cuadragésimo Anno del Papa Pío XI, publicada en 1931, que sostiene dos enunciados: 1- Si existe alternativa de que una actividad económica sea pública o privada, es preferible que sea privada, para que el sistema de mercado funcione apropiadamente y no sea necesaria la intervención del sector público, con ciertas excepciones, y 2- Cuando una actividad del sector público puede realizarse en un nivel inferior, es preferible que se desarrolle en ese nivel y no en uno superior, cuando fuera factible. Postula, este segundo punto la cercanía a los ciudadanos como criterio de atribución competencial es decir, que la prestación de servicios públicos debe llevarse a cabo por la Administración Pública que se encuentre en mejores condiciones para ello y sea más próxima al ciudadano, de manera que el nivel político- administrativo superior sólo actúe cuando la acción del inferior resulte insatisfactoria o ineficaz. 5

6 Este principio conjuntamente con el de proximidad han sido recogidos por la Carta Europea sobre Autonomía Local del siguiente modo: Principio de subsidiariedad: El ejercicio de las responsabilidades públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas al ciudadano Principio de proximidad: La atribución de una responsabilidad a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía Lo expuesto expone la necesidad de abordar de un modo global la redefinición del papel de los Gobiernos Municipales en un Estado federal, que tenga por finalidad lograr una mayor cercanía y mejor gobernabilidad a favor de los ciudadanos, reforzando valores tales como eficacia, eficiencia, transparencia y legitimación de la gestión y de las políticas públicas locales. A nivel nacional la distribución de funciones en el gobierno sub-nacional no se encuentra especificada, no obstante aclara la Constitución, en su artículo 75, inciso 2, 5º párrafo: No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Costamagna (2007) postula que es importante señalar que la asignación de competencias en un Estado Constitucional no se agota en su derecho público, si bien encuentra en este nivel de regulación jurídico su punto final de resolución. El marco jurídico no es el único nivel regulatorio, pues junto al derecho coexisten otros discursos como el económico, el político, el desarrollo de competencias y capacidades que inciden sobre el juego de competencias. En la actualidad, los municipios ya no son (o se espera que no sean) sólo instancias administrativas sino de gobierno, en tanto deben superar el papel de simples administradores de servicios urbanos -como municipios ABL 7 - para pasar a asumir nuevos roles de gestión de políticas sociales, ambientales y de promoción económica y del empleo; proceso que implica una reorientación de la intervención municipal hacia la gestión del desarrollo económico local. La legislación provincial determina una gran cantidad de deberes inherentes a la jurisdicción municipal, siendo las principales responsabilidades, en general: 1) gobernar y administrar los intereses públicos locales; 2) juzgar políticamente las autoridades municipales; 3) crear y determinar los recursos financieros-económicos, formular los presupuestos, realizar y controlar los gastos; 4) administrar y disponer los bienes que componen la riqueza del municipio; 5) nombrar a los empleados públicos; y 6) realizar los trabajos públicos y proveer los servicios, tales como: pavimentación y mantenimiento de calles y caminos locales, agua y cloacas, recolección de residuos y 7 Alumbrado, barrido y limpieza. 6

7 alguna provisión de servicios de salud, educación y otros servicios comunitarios 8. Existen Provincias que han delegado en sus gobiernos locales la atención a la salud y, en cierto grado, los sistemas de educación. Es importante señalar que buena parte de las CP, aunque asignen pocas funciones a sus municipios, establecen que les corresponden todas aquéllas que, pese a no estar enumeradas, se relacionan con áreas de interés específico de la sociedad local o surgen de su propia condición y necesidad. A pesar de la gran heterogeneidad que existe entre las diferentes provincias, la mayoría de los municipios concentran sus funciones en torno a políticas que poseen un impacto directo sobre la calidad de vida de la ciudadanía. Las competencias generales de los municipios que pueden mencionarse son: * Servicios urbanos: la mayoría de los municipios tienen asignadas competencias relacionadas con la planificación y ordenamiento urbano y prestación de servicios públicos. Entre ellas, se espera que los municipios provean (por sí mismos o a través de terceros) el servicio de recolección de residuos, la limpieza y mantenimiento de calles, el alumbrado público, la provisión infraestructura para agua corriente o energía eléctrica y el mantenimiento de los espacios públicos, entre otros. Asimismo, se destaca la alusión en las Constituciones de varias jurisdicciones al cuidado y protección del medio ambiente, reflejando una preocupación creciente en esta temática. * Educación: las competencias de los gobiernos municipales resultan limitadas, ya que, garantizar la educación básica es una función que es desempeñada principalmente por las Provincias y la Nación. Sin embargo, en el campo educativo las Constituciones reconocen algunas funciones, aunque lo hacen, en su mayoría, de formas inespecíficas como el fomento o la promoción de la educación. También se asignan otras tareas relacionadas con la creación y sostenimiento de instituciones educativas, sobre todo en provincias con baja densidad poblacional. Con respecto a las funciones que efectivamente ha desarrollado el nivel municipal, es posible destacar su rol en el sostenimiento de instituciones de nivel inicial (principalmente jardines maternales), así como también las acciones en favor de la retención escolar y de la inclusión educativa. Asimismo, no pueden dejar de destacarse las acciones vinculadas con la promoción de actividades culturales. * Salud: Los municipios encaran principalmente acciones de atención primaria de la salud y el sostenimiento de estos centros de atención, y en algunos casos también hospitales. Adicionalmente, algunas problemáticas particulares como la salud materno-infantil en el primer y segundo nivel de atención, han concentrado muchos esfuerzos por parte de los gobiernos locales. Las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe, han transferido específicamente en sus gobiernos locales parte de las responsabilidades relacionadas con la prestación de servicios de salud. Más allá de este primer conjunto de funciones que los municipios argentinos llevan adelante, en los últimos años se ha incrementado la participación de los gobiernos locales en las siguientes funciones: Asistencia social y desarrollo socioeconómico: La mayoría de las provincias señalan a 8 Ministerio del Interior Programa de Desarrollo Provincial II BIRF 3877 AR: Desafíos para la gobernabilidad en los Estados Provinciales y Municipales. Estrategias de financiamiento Jornadas de Trabajo, Grupo del Banco Mundial, Buenos Aires, 6 y 7 de Mayo de

8 la asistencia social y la promoción del desarrollo socioeconómico como campo de injerencia municipal. Sin embargo, en otras Constituciones se señalan competencias más específicas, como por ejemplo el hacerse cargo de establecimientos de beneficencia o asistencia (en las Cartas Magnas de Buenos Aires, Mendoza y Tucumán) o el de asegurar el control de precios de artículos de primera necesidad favoreciendo el acceso a los mismos (en los casos de Catamarca, Chubut y Tucumán). Adicionalmente, en algunas provincias, como Buenos Aires, los gobiernos locales trabajan fuertemente en acciones que intentan asegurar la protección de los derechos de los niños y adolescentes. Trabajo: para fomentar el desarrollo socioeconómico, es necesario favorecer el desarrollo local y la creación de fuentes de trabajo. En varias Constituciones provinciales se enuncia como competencia municipal el desarrollo de planes de desarrollo regional, alentando la integración de diversos gobiernos locales. En la actualidad, los municipios ejecutan varios programas nacionales relacionados con este ítem. Vivienda: El sector de la vivienda social es uno de los que más han contribuido a dinamizar la regularización de los barrios más pobres y bajar el déficit habitacional a través de programas de vivienda nueva y mejoramiento. Los programas que se ejecutan con mayor participación municipal son el Programa de desarrollo de la Infraestructura Habitacional "Techo Digno" y el Programa de Desarrollo Urbano y Vivienda. servicios de seguridad, la protección de los derechos humanos y la resolución extrajudicial de conflictos. Sostiene Uvalle Berrones 9 que el tema de la descentralización política y administrativa es de importancia creciente ya que alude en lo fundamental al concepto de poder. Además, es un sistema de relaciones que dan vida y contenido al ejercicio del poder, que en su acepción axiológica y cultural es un medio que permite garantizar el modo de vida de la sociedad y el Estado y que también contribuye a que los ciudadanos puedan asociarse para convivir con la seguridad de que Éste es el responsable de garantizarla. El Estado, como la organización política de la sociedad, es un conjunto de capacidades al servicio del bien común y es la institución que permite a la sociedad que su vida civil y pública sea impulsada con principios, normas y criterios de institucionalidad. La descentralización, en este sentido, no es tan sólo una categoría formal y lógica, sino un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el Estado puedan articularse respetando sus ámbitos de competencia. Un aspecto clave de la descentralización es que constituye un modo para distribuir el poder y lo que corresponde a los gobiernos locales es un punto neurálgico a considerar. A mayor espacio institucional para ejercer la autonomía política, los gobiernos locales tienen la opción de constituirse en centros de decisión, dado que la descentralización al transferir a los gobiernos locales atribuciones, recursos, información y decisiones, descongestiona el proceso de gobierno, diluye la centralización y da mayor consistencia al conjunto del Estado y a la sociedad misma, permitiendo a la vez, que la igualdad jurídica y política sea uno de los 9 Uvalle Berrones, Ricardo; Descentralización política y federalismo: consideraciones sobre el caso de México; Edición Internet, Gestión y Estrategia, E-local. 8

9 sustentos más consistentes del Estado moderno. Es importante recordar que el poder original proviene de los estados provinciales, por lo que son ellos los que, a través de sus propias Constituciones, delegaron potestades y funciones en los gobiernos municipales (cada uno con modalidades diferentes). Existe en nuestro país una larga tradición de gobiernos provinciales independientes, funcionaron como estados soberanos hasta la organización institucional del país en Muchas de las responsabilidades tradicionales de los gobiernos federales en otros países, en la Argentina son responsabilidades provinciales. Éstas detentan la mayor parte de las facultades gubernamentales y responsabilidades administrativas, incluyendo la fijación y recaudación de impuestos. Se rigen actualmente por sus propias constituciones individuales y las municipalidades están organizadas como subdivisiones de gobierno de cada provincia 10. Advierte Costamagna (2007) que históricamente las municipalidades y comunas tenían bajo o nulo poder de intervención en temas relativos a la instrucción primaria, la justicia local y la seguridad. Esos temas dependían de otros estamentos del Poder al igual que la construcción de ciertas obras de infraestructura de mayor magnitud que estaban a cargo de organismos nacionales y provinciales. Ese escenario, que duró varias décadas, fue una de las razones más importantes para que los Estados Locales no estuviesen preparados para dar respuesta a temas que los cambios de los años siguientes pusieron dentro de sus nuevas obligaciones. A partir de 1986 ya se habían comenzado a producir reformas en las Constituciones de las provincias de Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y Santiago del Estero; en 1987 en Córdoba y San Luis; en 1988 en las de Catamarca y Río Negro; en 1989 en Misiones, en 1990 en Tucumán; en 1991 en Formosa; 1993, Corrientes; y en 1994 en Buenos Aires, Chaco, Chubut, La Pampa, Neuquén y Santa Cruz. Asimismo, en 1991 se sancionó una nueva Constitución en Tierra del Fuego y en Octubre de 2008 la de la provincia de Entre Ríos. En definitiva se reformaron veinte constituciones provinciales y se estableció en otra la primera ley suprema. Sólo Tucumán, Mendoza y Santa Fe no las modificaron. La puerta para el cambio, se abrió con el fuerte impulso que otorgó -en la reforma constitucional, cuyo artículo 123 expresa: Cada provincia dicta su propia Constitución conforme lo dispuesto en el artículo 5 11, asegurando la autonomía municipal y regulando su alcance y contenido en el orden institucional, administrativo, económico y financiero. La caracterización del régimen institucional municipal, a nivel provincial, se delinea en las Constituciones Provinciales y se profundiza en las Leyes Orgánicas de las Municipalidades. A grandes rasgos, se pueden establecer cinco ejes: 1. Autonomía municipal reconocida constitucionalmente: la totalidad de las Provincias 10 Ministerio del Interior; Programa de Desarrollo Provincial II (BIRF 3877 AR); Desafíos para la gobernabilidad en los Estados Provinciales y Municipales. Estrategias de financiamiento ; Jornadas de Trabajo, Grupo del Banco Mundial, Buenos Aires, 6 y 7 de Mayo de Artículo 5 (CN): Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus atribuciones. 9

10 reconocen la autonomía municipal en cuanto a lo político, administrativo y económicofinanciero. Esto significa que es posible elegir libremente las autoridades de gobierno (autonomía política), asignar el presupuesto en forma independiente (autonomía financiera), y conformar la estructura orgánica y designar al personal en forma autónoma de otro poder político (autonomía administrativa). Asimismo, la autonomía institucional (es decir, la facultad para que los municipios ejerzan el poder constituyente mediante el dictado de una Carta Orgánica Municipal) sólo está reconocida en las Constituciones de las Provincias de Córdoba, Chaco, La Pampa, La Rioja, San Luis y Tucumán. 2. Dictado de las Cartas Orgánicas: Las normas provinciales (Constitución o Leyes Orgánicas) en general, vinculan la posibilidad de dictar cartas orgánicas a la cantidad de habitantes de los Municipios. Existen casos extremos, por una parte los casos en que ningún municipio puede dictar carta orgánica (Buenos Aires, Mendoza, La Pampa, Santa Fe) y por otra aquéllos en dónde todos pueden hacerlo (Corrientes, La Rioja, Río Negro). Entre los casos intermedios tenemos: municipios con más de electores (Chubut), más de habitantes (Santa Cruz), más de habitantes (Neuquén, Tucumán), más de habitantes (Catamarca, Córdoba Entre Ríos, Misiones, Salta, Tierra del Fuego), más de habitantes (Chaco, Jujuy, Santiago del Estero), más de habitantes (San Luis), más de habitantes (Formosa, San Juan). Por su parte, las Leyes Orgánicas se aplican a aquellos gobiernos locales que no tienen facultad para dictar su propia Carta Orgánica o que, teniéndola, no lo han hecho. 3. Estructura de gobierno: generalmente, la estructura de los gobiernos municipales está compuesta por un Poder Ejecutivo y un Concejo Deliberante. Adicionalmente, Río Negro agrega a estos dos niveles un Poder de Contralor, al igual que Corrientes (Auditoría Municipal) y Santa Fe (Tribunal de Cuentas). En el caso de Chaco y Formosa añaden al Tribunal de Faltas. Los gobiernos locales que concentran menor población, como Comunas o Juntas Vecinales, por lo general, tienen su estructura de gobierno únicamente compuesta por el Poder Ejecutivo (Presidente Comunal o similar). En algunos casos, existe un cuerpo colegiado de pocos integrantes (de tres a cinco) cuyo presidente es, a su vez, el responsable del Poder Ejecutivo. 4. Recursos propios: los recursos propios por excelencia de los municipios argentinos son las tasas, derechos, contribuciones, multas y otros ingresos definidos como integrantes del Tesoro Municipal en las Constituciones o Cartas Orgánicas. Los gobiernos locales tienen plenas facultades de diseño y administración de esos ingresos. Adicionalmente, en algunas Provincias, se da que éstas han delegado en los gobiernos municipales la potestad tributaria sobre diversos impuestos. En este sentido, vale la pena mencionar que existen dos provincias, Chubut y Chaco, que han avanzado profundamente en el proceso de coordinación y descentralización tributaria. En el caso de Chubut, se ha delegado en sus municipios la potestad sobre los Ingresos Brutos, así como también, las potestades sobre el Impuesto Inmobiliario (Urbano y Rural), y el Impuesto a los Automotores. Situación similar en cuanto a estos dos últimos impuestos se da en la Provincia del Chaco. Asimismo, las Provincias de Corrientes, Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego, acompañan a las Provincias del Chaco y Chubut en la delegación de facultades sobre el Impuesto Inmobiliario en su tramo urbano. Sumándose las Provincias de Córdoba y de Neuquén a las antes mencionadas, en lo que refiere a la facultad sobre los Automotores. Un caso particular se da en las Provincias de Buenos Aires, Jujuy, Misiones, Santa Fe y 10

11 Santiago del Estero las que, sin haber trasferido las potestades tributarias, han delegado en las jurisdicciones municipales la administración y cobro de algunos impuestos. 5. Atribuciones municipales en términos de endeudamiento: En términos del financiamiento, de las Constituciones Provinciales y las Leyes Orgánicas Municipales se desprende que, en general, los municipios argentinos cuentan con suficiente autonomía para contraer empréstitos. Sin embargo, existen ciertas limitaciones, a saber: en algunos casos requieren la aprobación de la Legislatura Provincial (Jujuy, Mendoza, Formosa, Tucumán, Buenos Aires en el caso con los endeudamientos con el exterior). Además es necesaria la aprobación de los 2/3 del Concejo Deliberante así como también existen limitaciones respecto a la carga de los servicios de la deuda sobre los ingresos corrientes municipales (no podrán superar el 25%, excepto Chaco, Entre Ríos y Jujuy cuyo límite es del 20%). Cabe destacar que ciertas Provincias establecen que los fondos deben destinarse; a la ejecución de obras públicas, a la atención de necesidades extraordinarias o de suma necesidad y urgencia, y otras directamente prohíben el endeudamiento para financiar gastos corrientes. Con este marco de reforma, se han ido revalorizando fuertemente las funciones de los gobiernos locales para brindar servicios con calidad, eficiencia y eficacia a la población y fortalecer a la administración municipal en su entrada a temas más complejos. En un estudio llevado a cabo por Bracceli (2002) se concluye que en el período 1985/2000 los municipios de casi todas las provincias del país, en mayor o menor medida, han producido un importante desarrollo en términos de responsabilidades asumidas, debido a circunstancias de distinta naturaleza, como por ejemplo los procesos de descentralización y las crecientes demandas sociales que han evolucionado cuantitativa y cualitativamente. En consecuencia, se comprueba un aumento de la actuación municipal dirigida al logro del mejoramiento de la calidad de vida de los vecinos. Las funciones que hoy son realizadas por los Entes Locales afectan materias tales como la seguridad pública, la prestación de nuevos servicios asistenciales, funciones de ordenación y planificación urbanística, la promoción económica del territorio, el fomento de la ocupación, entre otras. No se trata de la sola prestación de bienes y servicios públicos, sino de un papel más directo, impulsor y coordinador con la iniciativa privada, la primacía de la consideración del entorno y la realidad, buscando para ello los medios de gestión más eficaces y eficientes, y en segundo término, hacia políticas socioculturales, con la finalidad de lograr la integración social además del desarrollo económico y social. En cuanto a los recursos municipales se manejan con tres tipos: humanos, técnicos y financieros. Los financieros son los que permiten de alguna manera el acceso a los otros. La posibilidad de contar con recursos suficientes para el desarrollo de sus acciones, o de obtenerlos en forma autónoma, son dos de los elementos centrales que definen las posibilidades de las municipalidades de responder a las expectativas de la población local. CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS MUNICIPIOS Conforme la CA, el Gobierno Federal es responsable de las relaciones externas, la emisión de moneda, los tipos de cambio, la reglamentación del comercio externo, la defensa y la legislación sobre asuntos civiles, comerciales y penales, trabajo y seguridad social (Banco Mundial; 1996) y aunque los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones, están sometidos, sin embargo a una cierta vigilancia de los poderes 11

12 jurisdiccionales, y sus atribuciones derivan de las Constituciones Provinciales (CP) y de las respectivas leyes orgánicas dictadas. Sostiene Rosatti (2003) que la modificación constitucional de 1994, respecto del régimen municipal (artículo 123) dice mucho más que la originaria (artículo 5) pero no tanto como para uniformar nacionalmente a una realidad tan compleja y rica en matices. Destaca que la definición que el texto constitucional realiza del concepto autonomía equivale a consagrarla como herramienta interpretativa uniforme en todo el territorio nacional, pero en modo alguno a sostener que todos los municipios del país deben gozar de dicho status jurídico. Corresponderá a cada Provincia, atendiendo a su propia realidad, encuadrar a las comunidades locales dentro de los parámetros señalados. La expresión régimen municipal apunta a garantizar otro modo de descentralización territorial y otro núcleo de poder en el sistema federal, toda vez que desarrolla y acerca la democracia a los ciudadanos para la decisión de cuestiones directamente relacionadas con la vida de la ciudad. Importa el reconocimiento del Municipio como institución material y necesaria, basada en relaciones de vecindad, relaciones que reclaman soluciones rápidas y eficientes por parte de su Gobierno Local, significando proximidad y permitiendo establecer una relación directa e inmediata del gobierno con el territorio y su población Dado que el gobierno local es parte integrante de la estructura nacional, es el nivel que se encuentra en mejor posición para integrar a los ciudadanos a los procesos de toma de decisiones en lo que concierne a sus condiciones de vida, y para hacer uso de sus conocimientos y capacidades para la promoción del desarrollo, recordando que la voluntad del pueblo es base de la autoridad de gobierno. Según el informe de Desempeño fiscal reciente de los Gobiernos Locales en Argentina 12 el proceso por el cual se distribuyeron las responsabilidades de gasto entre el Gobierno Nacional, las Provincias y los Municipios tuvo un primer punto de inflexión durante la dictadura militar ( ), donde la Nación transfirió a las Provincias, a la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y al Territorio Nacional de Tierra del Fuego, los establecimientos de enseñanza primaria, nivel inicial y la educación para adultos, varios hospitales nacionales y los servicios sociales y de infraestructura. A partir de la década del 90, las políticas apuntaron a la consolidación de programas económicos de corte neoliberal dirigidos, entre otras cosas, hacia una reducción de las funciones del Estado. El set de políticas de reforma también determinó un cambio en el rol de los gobiernos subnacionales, reflejado especialmente, en la profundización del proceso de descentralización. En este sentido, la coordinación fiscal entre Nación, Provincias y Municipios giró en torno a la lógica de asignar a cada nivel de gobierno aquellas funciones que pudieran realizar de manera más eficiente. De esta forma, se traspasó la administración y el financiamiento de los colegios secundarios, la educación técnica, y se transfirieron otros establecimientos hospitalarios a la órbita provincial. En 1993 se sancionó la Ley Federal de Educación, por la cual la Nación queda a cargo de las actividades de coordinación y de la educación superior, mientras que se descentralizó la administración de la educación pre-universitaria y de la formación inicial 12 Dirección Nacional de Coord. Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Rep. Arg.,

13 docente. La evolución del Gasto Público Consolidado total constituye un fiel reflejo del incremento de competencias tanto provinciales como municipales. En efecto, el porcentaje del Gasto Nacional total, respecto del Gasto Público Consolidado total, disminuyó desde 1983 en adelante: ese año representaba el 71%, mientras que en 1993 había caído al 51%. Por otro lado, se registró un significativo incremento del Gasto Provincial total, que pasó de ser el 24% en 1983 a casi el 40% en Un poco menor pero igualmente importante fue el crecimiento de las erogaciones municipales. Mientras que en 1983 el Gasto Municipal total representaba el 4,1% del Gasto Público Consolidado total, una década más tarde se había duplicado (8%). En los tres casos no se registraron cambios sustantivos entre 1993 y 2003 (Leiras, 2008). Pero así como la participación presupuestaria de provincias y municipios creció, la estructura de recaudación tributaria para el mismo período se mantuvo estable. Es decir, a pesar de la transferencia de competencias desde el Estado Nacional hacia las esferas subnacionales y la consiguiente modificación en la composición del Gasto Público Consolidado, la estructura tributaria permaneció prácticamente invariable desde Ese año, Nación recaudó el 85% del total de recursos del país, mientras que en 2003 recaudaba el 83%. En el caso de los impuestos provinciales tampoco se observaron modificaciones significativas: pasaron del 14% en 1983 al 16% en Es decir, existía "un bajo nivel de correspondencia fiscal, definida ésta como el grado de consonancia entre la jurisdicción que cobra los impuestos y la que realiza las erogaciones" (Cao, 2007). 13

14 Presión tributaria consolidada (en % PIB) Fuente: Marcelo Capello GASTOS PÚBLICOS MUNICIPALES El gasto público municipal corresponde a las funciones definidas en las diferentes CP y leyes orgánicas municipales. Básicamente, se trata de los servicios urbanos tradicionales y de las funciones adquiridas como resultante de los procesos de descentralización comentados. Respecto de los servicios tradicionales se destacan: la recolección de residuos, el suministro de agua potable y energía eléctrica, la limpieza y mantenimiento de calles y caminos vecinales, la provisión de alumbrado público y riego, el mantenimiento de cementerios, la aprobación de planos, acciones de bromatología y conservación de plazas y parques. Curcio (2005) considera que es posible identificar un conjunto de áreas y temáticas comunes a la mayoría de los municipios argentinos, a saber: Promoción Social. La función de promoción está asociada principalmente con las acciones tendientes a mejorar el bienestar y el hábitat de los vecinos, es decir, la provisión de servicios sociales y urbanos de naturaleza local como la atención primaria de la salud, apoyo escolar, servicio de alumbrado y limpieza de calles, recolección de residuos, etc. Algunos regímenes municipales incorporan dentro de las funciones de promoción social la facultad de los municipios de promover y estimular actividades económicas, por ejemplo, mediante la creación de bancos municipales para otorgar créditos a la pequeña y mediana industria. Planificación. Observa que con mayor intensidad se produce la demanda de la comunidad por acciones y políticas locales diseñadas en un marco de mediano y largo plazo. Al respecto, los regímenes municipales más modernos contemplan dentro de las facultades y atribuciones de los Concejos Deliberantes la obligación de dictar códigos de planeamiento urbano y edificación, uso y ocupación de suelo y normas de tránsito. Incluso algunos municipios, en forma excepcional, han impulsado la realización de 14

15 planes estratégicos para direccionar el rumbo de las políticas y la gestión. Estos planes se elaboran con la participación de todas las fuerzas políticas y organizaciones intermedias. Regulación. La función de regulación constituye una necesidad creciente en los niveles locales de gobierno cuando cada vez es más importante el accionar del sector privado en la prestación de los servicios públicos. En prácticamente todos los regímenes está contemplada entre las facultades y atribuciones del ejecutivo municipal y los consejos deliberantes dictar las normas de salubridad e higiene, zonas de reserva, control de contaminación ambiental y ejercer el poder de policía para hacer cumplir estas normas y regulaciones. No obstante, existe una escasa difusión y aplicación de este tipo de normas en los territorios locales. El crecimiento del gasto público municipal argentino consolidado pasó del 29,2% en 2002 al 50,2% (estimado para el 2013). Si se toma como referencia el año 1998, el gasto nacional se incrementó en 12,8 puntos porcentuales (del 15,8% al 28,7% del PIB), el gasto provincial lo hizo en 5,8 puntos porcentuales (del 12,4% al 18,1%) y el municipal 0,7 puntos porcentuales (del 2,7% al 3,4%) según Capello, Grión y Valsagna (2013). Apuntan que al evaluar la evolución del gasto municipal, se obtiene que, en promedio creció el 55,1% entre 1998 y 2006, y si se considera el promedio ponderado por población, dicho crecimiento resulta de 35,5%. 15

16 En un análisis de los gastos públicos según su finalidad y función 13 el Sector Público Nacional -en respecto de los gastos vinculados al funcionamiento del Estado insumió el 2,9% del PBI, representando el 12% del total de erogaciones de ese nivel. Para el Sector Público Provincial, mostraron una participación mayor en el total de gastos (21%), alcanzando en 2009 el 3,4% del PBI. En el caso del Sector Público Municipal, tales gastos representaron 31% del total, en Al observar la evolución de esta finalidad en valores índices, se destaca el aumento operado en el período en el consolidado provincial, del orden del 84% (en términos del PIB), seguido por la suba a nivel municipal (68%); y más lejos el sector público nacional, con una caída punta a punta del 4% en el período (Capello, Diarte y Freille; 2013). 13 Se refiere a las finalidades (funcionamiento del Estado, gasto público social, etc.) y funciones (salud, educación y cultura, previsión social, transporte, etc.) del gasto. 16

17 Asimismo, informan que la participación del Sector Público Municipal presentó una tendencia primero creciente, desde el 4,5% del total en el periodo 1980/1985 al 8,4% en 1996/2000. Luego desciende, hasta un 7,2% en 2011/2012. El Sector Público Provincial por su parte, aumentó su participación desde un 26% en 1980/1985 a un 40,8% en 2001/2005, cayendo luego dicha participación hasta el 37,1% en 2011/2012. El gasto público vinculado a la finalidad social equivale en promedio al 59% del total del gasto del sector público argentino. De cada $ 100 ejecutados por la administración nacional, $ 61 son destinados a esta finalidad, que comprende las funciones de educación, salud, vivienda, previsión social y trabajo. Observan un importante crecimiento en los últimos años de estas erogaciones en términos del PBI que pasó de representar 10% del PBI en promedio entre 1980/2005 al 14% en El consolidado provincial presentó un comportamiento similar en los últimos años, con un crecimiento importante que ubicó dichas erogaciones en torno al 11,6% del PBI en Distinguen un primer periodo de aumento en dichos gastos a nivel provincial, a comienzos de la década del 90, producto de la descentralización de funciones del Estado Nacional y un segundo periodo, luego de la depresión de los años 2001/2002, en los que se recuperaron los valores previos a la crisis. Dichas erogaciones para los Gobiernos Municipales insumieron un 61% del total en 2009, lo que representa un 2% del PBI y muestran también una tendencia de crecimiento similar a la del consolidado provincial para marcar luego una tendencia de crecimiento, alcanzando niveles próximos al 12% en

18 A nivel provincial, el gasto municipal representa un 19,5% del gasto consolidado provincial (promedio simple, sin netear transferencias). Se destaca que en las tres provincias más pobladas (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe) y en Chubut este ratio resulta cercano al 30%, lo que indica que se trata de las Provincias con mayor descentralización del gasto hacia sus Municipios. En el otro extremo, San Juan, Misiones, San Luis y Formosa presentan un cociente inferior al 13%. Comparación entre el Gasto Público Total Municipal y el Provincial Año 2006 Pesos per cápita Provincias Provincias Municipios Total Relación M/P Santa Cruz ,0% T. del Fuego ,2% Neuquen ,2% Chubut ,8% Catamarca ,4% La Rioja ,2% La Pampa ,4% Prom. Simple ,5% San Luis ,8% Formosa ,1% Río Negro ,3% Sgo. del Estero ,2% San Juan ,1% Jujuy ,0% Entre Ríos ,1% Chaco ,0% Tucumán ,4% Córdoba ,2% Santa Fe ,1% Mendoza ,9% Misiones ,9% Salta ,2% Corrientes ,9% Buenos Aires ,2% Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON. 18

19 Señalan los Autores que la observación del gasto municipal por objeto 14 deja en evidencia que el gasto realizado en personal es el componente más importante del mismo. Informan que disponen datos hasta el año 2006 y los cálculos que se exponen corresponden a ese periodo. En los municipios de La Rioja, dicha partida representa el 68,8% del gasto total, mientras que en Santa Cruz representa el 67,5%. Mientras tanto, en los municipios de San Luis y La Pampa el gasto en personal constituye aproximadamente el 35% del total, y en Chubut el 26,4%. El segundo componente más importante del Gasto Municipal difiere según cada provincia. En algunas, dicho lugar es ocupado por el gasto en Bienes y Servicios, y en otras es ocupado por el Gasto de Capital. En términos agregados, el primero representa, en promedio, el 28,1% del Gasto Total, y el segundo, el 19,9%. El gasto efectuado por Rentas de la Propiedad (intereses) significa tan sólo el 0,6% del Gasto Total, llegando a ser, como máximo, el 1,3% en Entre Ríos. Sector Público Municipal - Clasificación por Objeto Año 2006 Provincia Personal Bienes y Rentas De la Gasto de Resto del Gasto Servicios Propiedad Capital Gasto Total Buenos Aires 41,7% 34,4% 0,6% 18,3% 5,0% 100,0% Catamarca 48,1% 22,0% 0,0% 27,0% 2,9% 100,0% Córdoba 42,2% 24,7% 0,6% 16,5% 16,0% 100,0% Corrientes 45,7% 21,8% 0,9% 26,0% 5,7% 100,0% Chaco 63,2% 16,9% 1,1% 13,7% 5,1% 100,0% Chubut 26,4% 15,5% 0,5% 42,0% 15,5% 100,0% Entre Ríos 51,0% 21,8% 1,3% 19,1% 6,9% 100,0% Formosa 48,4% 20,2% 0,0% 29,4% 2,0% 100,0% Jujuy 53,5% 14,2% 0,2% 29,7% 2,5% 100,0% La Pampa 34,7% 32,2% 0,0% 18,6% 14,5% 100,0% La Rioja 68,8% 14,2% 0,0% 14,5% 2,5% 100,0% Mendoza 55,3% 25,9% 0,3% 14,0% 4,5% 100,0% Misiones 37,9% 27,8% 0,3% 21,8% 12,3% 100,0% Neuquén 43,9% 25,1% 0,4% 19,4% 11,2% 100,0% Río Negro 46,0% 22,9% 0,1% 23,2% 7,8% 100,0% Salta 46,3% 29,6% 0,1% 16,3% 7,8% 100,0% San Juan 46,4% 30,4% 0,0% 16,4% 6,8% 100,0% San Luis 34,9% 18,8% 0,0% 40,0% 6,2% 100,0% Santa Cruz 67,5% 16,4% 0,0% 8,7% 7,4% 100,0% Santa Fe 41,0% 32,6% 0,9% 17,7% 7,8% 100,0% Stgo. del Estero 37,3% 21,3% 0,2% 39,1% 2,1% 100,0% Tucumán 46,7% 18,8% 0,6% 26,1% 7,9% 100,0% Tierra del Fuego 53,0% 23,4% 0,2% 21,7% 1,7% 100,0% Total 44,2% 28,1% 0,6% 19,9% 7,3% 100,0% Fuente: IERAL de Fundación Mediterránea en base a MECON 14 Se refiere a los bienes y servicios que se adquieren con los recursos públicos, por ejemplo: el gasto en personal, las transferencias o la compra de equipamiento. 19

20 INGRESOS PÚBLICOS MUNICIPALES Es la CN la que determina la fuente de recursos del Tesoro Nacional y de las Provincias. En el primer caso, el artículo 4 fija el principio general mientras que el 75 establece las normas complementarias. El primero de estos artículos es el que reconoce la competencia exclusiva de la Nación para gravar con derechos de importación y exportación, y el segundo, habilita - por excepción- al Gobierno Central la posibilidad de imponer contribuciones directas únicamente por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio y siempre que la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan, caso contrario la potestad es provincial. En el caso de las Provincias, el artículo 121 explicita que Éstas...conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal... -tributos directos- y el 75 inciso 2) prevé como facultad concurrente -entre Nación y Provincias- la imposición indirecta. En los inicios del siglo pasado, como consecuencia de la incorporación al Gobierno Nacional de nuevas funciones y responsabilidades, y dado que los recursos provenientes del comercio exterior habían alcanzado un máximo, ello exigió que el Gobierno Central contara con recursos adicionales, lo cual derivó en el diseño de regímenes de coparticipación de impuestos 15, mediante los cuales la Nación impone gravámenes al consumo, la renta y el patrimonio constitucionalmente reservados a las Provincias, los dos últimos- para luego distribuirlos en proporción. El hecho que los recursos tributarios coparticipados sean constitucionalmente reservados para las Provincias hace que las transferencias que realizan desde la órbita nacional de los recursos coparticipados no tengan ningún tipo de condicionamiento. Desde principios del año 1988 el marco general de las relaciones financieras entre la Nación y las Provincias se estructura en base a la ley de coparticipación federal de impuestos 16. Dicha ley establece como impuestos coparticipables a todos aquellos tributos nacionales existentes y a crearse con la excepción de los derechos de exportación e importación, los impuestos incluidos en regímenes especiales de coparticipación y aquellos con asignación específica. El régimen de coparticipación de impuestos se conforma de los impuestos que se incluyen en la masa a distribuir: la proporción que le corresponde a cada nivel de gobierno -Nación y Provincias- (distribución primaria) y la asignación que se efectúa entre las Provincias (distribución secundaria). Con respecto a la distribución secundaria resulta evidente destacar la importancia de los criterios utilizados para la determinación de los coeficientes de distribución. Es importante señalar que aún cuando la distribución primaria y secundaria no tiene en la ley una fundamentación explícita -tanto una como la otra no consideran ningún tipo de indicador, dicha ley permite darle a las relaciones financieras intergubernamentales un encuadre legal definido y transparente, limitando los aportes discrecionales. Además, componen el marco legal-institucional de las relaciones financieras intergubernamentales, un conjunto de leyes que establecen sistemas especiales de coparticipación o asignaciones específicas para determinados impuestos nacionales. 15 El primer régimen de coparticipación federal de impuestos fue sancionado en 1934 (ley ). 16 Actualmente vigente, con sucesivas modificaciones. La reforma constitucional de 1994 estableció como disposición transitoria sexta que en un plazo máximo (31/12/1996) debía sancionarse una nueva ley-convenio de coparticipación federal de impuestos. A la fecha no se ha cumplido. 20