El desempeño de las cuentas públicas participativas en Chile como mecanismo de participación ciudadana

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1 El desempeño de las cuentas públicas participativas en Chile como mecanismo de participación ciudadana 1 Rafael Araya Bugueño Introducción El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) propuso par el perfeccionamiento del vínculo entre el aparato del Estado y la ciudadanía una serie de principios para definir las características de la buena gobernanza. Esos principios son: Estado de Derecho (imparcialidad), legitimidad y voz (participación y orientación para el consenso), transparencia y rendición de cuentas, rendimiento (capacidad de respuesta, eficacia, eficiencia), dirección (visión estratégica) y equidad (acceso universal, incluidas las minorías, a oportunidades de mantener o mejorar el bienestar propio). (Villoria, 2013). La Participación Ciudadana (PC) en la gestión pública se puede entender como la intervención de la ciudadanía en el ejercicio de las funciones de administración del Estado. Esta participación puede ser la expresión de demandas ciudadanas, el incentivo para mejorar la gestión; también y fundamentalmente como instrumento de control ciudadano. Chile institucionalizó en 2008 y en 2011 la ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública y la Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana en la Gestión Pública, respectivamente. Esta última, la ley N fue promulgada en febrero de 2011, introdujo una serie de transformaciones cuyo impacto incide en diferentes niveles de la participación ciudadana. Las principales ideas que esta ley sostiene son: a) Reconocimiento al derecho de asociación: la ley establece que todas las personas tienen derecho a asociarse libremente. Para ello, es deber del Estado promover y apoyar las iniciativas asociativas de la sociedad civil: Instalación de Federaciones y Confederaciones de Uniones Comunales de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias Funcionales; Creación del Registro Nacional de Personas Jurídicas Sin Fines de Lucro; Establecimiento del Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público; Reconocimiento al Voluntariado. b) Participación ciudadana comunal: la ley estableció Consejos comunales de organizaciones de la sociedad civil, entidad que antes de la ley no existía. c) Gestión pública más integradora. Esto lo pretende lograr a través la implementación de cuatro mecanismos obligatorios de participación ciudadana en la gestión pública para todos los ministerios y servicios: 1. Acceso a la información Relevante: los ministerios y servicios públicos deben poner en conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas y presupuestos. Dicha información se podrá obtener a través de diferentes dispositivos, tales como páginas web, Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias (OIRS). 2. Consultas ciudadanas: los ministerios y servicios, por iniciativa propia, o por petición ciudadana, deben señalar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas.

2 3. Cuentas públicas participativas: los ministerios y servicios, anualmente, darán cuenta pública a la ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y ejecución presupuestaria de manera participativa, es decir, dando el espacio para que la ciudadanía exprese sus inquietudes sobre lo expuesto. 4. Consejos de la sociedad civil: los ministerios y servicios deberán establecer consejos de la sociedad civil, de carácter consultivo, que estarán conformados de manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro, que tengan relacio n con las labores del órgano convocante. A tan solo dos an os desde su implementación, es posible percibir como el aparto público chileno ha ido avanzando en este verdadero cambio en la forma de relacionarse con la ciudadanía. No obstante este cambio se ha realizado sin la ausencia de complejidades de carácter normativas, culturales, presupuestarios, y organizacionales. El objetivo del trabajo es presentar y analizar las cuentas públicas participativas como mecanismo de participación ciudadana instaurado en los últimos años en Chile con la institucionalización de la participación ciudadana en la gestión pública, en el entendido que es una herramienta clave y primordial para configurar una administración participativa e inclusiva. Para cumplir con dicho propósito, la ponencia comenzará describiendo el proceso de diseño y formación de cuentas públicas realizadas por autoridades de organismos desconcentrados de Chile, particularmente en los últimos dos años. Luego de esta descripción, se espera revisar, analizar y comparar las metodologías utilizadas, los temas abordados en dichas cuentas y así, finalmente, configurar las brechas identificadas respecto de un modelo ideal diseñado y la experiencia documentada y sistematizada. Con todo y en base a lo anterior, el trabajo se propone aportar al debate colectivo acerca de los caminos y herramientas para perfeccionar los procesos de planificación y evaluación de la gestión pública en Latinoamérica desde una perspectiva inclusiva, y asimismo también espera identificar oportunidades, desafíos y recomendaciones para una mejor aplicación de este mecanismo de rendición de cuentas y participación ciudadana a nivel internacional. Las cuentas públicas como mecanismo de participación La Participación ciudadana corresponde a la movilización de los intereses de la sociedad civil en actividades públicas. Es en la práctica una forma de mejorar funcionamiento de la institucionalidad pública y se asocia a la modernización del Estado. Pueden existir distintos tipos de participación: 1. Participación decisoria: cuyo objetivo es garantizar que decisiones públicas sean tomadas de acuerdo a intereses generales definidos políticamente; es más cercana a la participación política; Cuando es producto de acuerdos, estos tendrían el carácter de vinculantes; Expresa derechos y demandas de la ciudadanía; en esta ámbito los ciudadanos asumen coresponsabilidad en las decisiones políticas. 2

3 2. Participación consultiva: Consiste en dar opinión previa a la toma de decisiones y ejercer control sobre el cumplimiento de los objetivos definidos; son prerrequisito para esta participación es disponer de información completa, oportuna y adecuada. Ejemplos son los Consejos Consultivos, Cabildos, Consultas Locales y otras. 3. Participación ejecutoria y administradora: Es una participación directa en la gestión; Incluye desde la participación en el diagnóstico, hasta la formulación, ejecución y evaluación; Puede generar propuestas en diversos ámbitos de la administración (descentralización, trámites, comunicaciones, herramientas de gestión, etc.); Combina la participación asociada a la toma de decisiones con la satisfacción de necesidades. Considera a beneficiarios como gestores y puede implicar soluciones más directamente vinculadas a niveles locales. 4. Participación instrumental: Tiene por finalidad obtener la satisfacción de necesidades básicas; se completa en la medida que se acceda a recursos buscados; utiliza la oferta predefinida de los servicios públicos; el que participa lo hace en su calidad de usuario cliente; no pretende incidir en la gestión sino sólo obtener los recursos buscados. En Chile, la ley del año 2011 establece que los órganos de la Administración del Estado, anualmente, darán cuenta pública participativa a la ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria. Entenderemos por cuentas públicas participativas los procesos de diálogo ciudadano, entre autoridades políticas y representantes de la sociedad civil y ciudadanía en general. Se espera que se conviertan en un espacio de responsabilización de las primeras en lo referido a la rendición de informes de su gestión institucional. En este marco, su fin es informar a la ciudadanía sobre la gestión realizada, recoger las preguntas y planteamientos de la ciudadanía y dar respuesta a éstas. La cuenta pública participativa es un espacio para que la ciudadanía tome parte activa en los asuntos de interés público. Se trata de un proceso de diálogo entre los organismos públicos, representantes de la sociedad civil, ciudadanas y ciudadanos respecto de la rendición de cuentas, prioridades y perspectivas futuras de tales organismos. Cabe señalar que para que las Cuentas Públicas sean inclusivas y participativas se requiere que la sociedad civil que se convoca a esta actividad sea representativa de la diversidad territorial. Esta diversidad se relaciona con la amplia gama de participantes y beneficiarias/os y usuarios/as de la oferta programática de las. En este contexto es de gran relevancia que al momento de definir el público objetivo se consideren dimensiones culturales, etarias, étnicas, territoriales y de manera transversal el género. En base a la observación de casos prácticos en Chile, es posible establecer determinados pasos para el desarrollo de las CPP. Estas fases son: Preparación de la CPP: en este sentido en primer lugar se debe trabajar en la preparación de las cuentas, las que deben considerar la organización de un equipo de trabajo y el establecimiento de las bases del trabajo que se realizará, estableciendo prioridades, plazos, responsables. Luego de la organización y la planificación, se debe dar paso a la convocatoria, momento clave para el desarrollo exitoso de la cuenta. 3

4 En este caso es clave desarrollar un llamado inclusivo, identificando un listado de organizaciones y entidades ciudadanas que se relacionen con la institución que convoca, ya sea como beneficiarios/as, usuarios/as, contrapartes, o ciudadanas/os interesadas/os. La convocatoria debe mantener los principios de pluralidad, diversidad y ecuanimidad. Para que las CPP sean coherentes con estos principios, no basta con hacer una convocatoria abierta, es necesario identificar los espacios de participación de los grupos que se encuentran sub-representados y de acuerdo a sus particularidades, intencionar acciones tendientes a favorecer su participación. En el momento de la convocatoria es necesario tener presente los medios a través de la cual se realiza dicho llamado entendiendo que el acceso a medios es diverso y en algunos casos desigual. La etapa de preparación que se ha presentado, también implica definir las condiciones temporales y espacios de la realización. En este sentido, es relevante considerar un espacio de fácil acceso para la ciudadanía y en un horario que favorezca la participación de hombres y mujeres. Etapa de desarrollo de la CPP: Luego de la etapa de preparación, se ha observado el desarrollo de la jornada, fase que integra las actividades necesarias para la realización de la cuenta. Esto implica acreditar a los participantes, entregar información necesaria a las personas que asisten para participar de la cuenta. En tercera instancia se inicia el momento de diálogo y planteamiento. Este es el momento para la evaluación por parte de la ciudadanía respecto de la gestión de la institución pública. Finalmente, luego del momento de diálogo, es necesario que la autoridad correspondiente de respuesta a los planteamientos y preguntas realizadas, explicando las razones que fundan determinadas decisiones. Etapa de evaluación de la CPP: es clave realizar un momento de evaluación del trabajo, en este sentido se puede observar el diseño, la ejecución, la asistencia, etc. Como cualquier proceso evaluativo en la gestión pública es necesario acompañar los respectivos medios de verificación. Con todo, hemos expuesto una caracterización general de las cuentas públicas. En este sentido es importante reconocer que dado lo reciente del proceso del establecimiento de la ley, el desarrollo de las CPP es un proceso dinámico, que se encuentra en plena formación y por tanto implementación y evaluación. Por lo tanto lo que se ha revisado son orientaciones que están siendo utilizadas por los servicios públicos y en esta misma línea, se revisarán a continuación una descripción general del sistema a nivel nacional. El desempeño de las cuentas públicas participativas al cabo de dos años de aplicación de la ley : El mecanismo de cuentas públicas participativas está en pleno proceso de instalación, hace sólo dos años se aprobó la ley que crea este mecanismo de participación ciudadana y control social. No obstante lo anterior y sin pretensiones de evaluar el mecanismo, es posible describir tendencias generales del sistema. 4

5 De esta manera, en base a la Cuenta Pública de Participación de Ciudadana, este es el informe anual de carácter oficial realizada por el Ministerio Secretaria General de Gobierno chileno, dando cuenta del cumplimiento de cada uno de los mecanismos de participación establecidos por la ley, informando detalladamente la información anual de todos los ministerios y organismos públicos chilenos. A partir de esta memoria anual, es posible establecer ciertas características de las cuentas públicas que se han realizado durante el 2012 y En este sentido, en base a la información disponible es posible establecer que en total se realizaron 1028 cuentas públicas a nivel nacional durante el período El Ministerio de Bienes Nacionales, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Secretaria General de la Presidencia son las entidades que menos cuentas han realizado en el mismo período. Mientras que el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, junto con el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Justicia son las que más cuentas públicas han realizado para el mismo período (cada uno de estos organismos realizó sobre 120 cuentas públicas). Durante el periodo , participaron personas en total. En este caso, en las cuentas que más personas participaron fueron las realizadas por el Ministerio de Salud, Ministerio de Justicia y Ministerio Educación, eventualmente los altos índices de participación pueden tener relación por la relevancia que le dan las personas a estos temas en sus proyectos de vida. Donde menos personas participaron, fueron en las cuentas públicas que realizaron del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Minería. Con todo, es posible establecer que el promedio de personas que participaron en las cuentas es de cerca de 82 personas por espacio de participación. En los organismos donde en promedio menos personas participaron en cada cuenta pública realizada fueron el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Relaciones Exteriores. En promedio donde más personas participaron por cuenta, son el Ministerio de Energía y el Ministerio de Hacienda. Respecto a la comparación entre lo ocurrido el año 2013 respecto del 2012, es posible establecer que todos los organismos públicos aumentaron sus índices de asistencia a las cuentas. Es decir, en todos los casos, siempre participaron más personas en las cuentas públicas realizadas el año 2013, respecto a lo ocurrido el En general, la asistencia se cuadriplicó el Esto puede ser un signo respecto de la integración del sistema por parte de los Ministerios y Servicios Públicos. Los desafíos y oportunidades de perfeccionamiento identificados a dos años desde la implementación de CPP Dada la naturaleza del mecanismo, de los temas tratados, de la estrategia de implementación utilizada es posible afirmar que las Cuentas Públicas pueden ser herramientas útiles para el control ciudadano al que se debe sujetar la gestión pública chilena. 5

6 Son además, instancias que permiten profundizar la transparencia de la gestión institucional, en tanto promueve que los ciudadanos puedan acompañar y monitorear en forma efectiva los actos de los órganos de la administración del Estado y las políticas públicas que se implementen. Frente a esto es necesario asumir que el Estado no será el único responsable de la fiscalización de los servicios, sino que la ciudadanía debe ser corresponsable en este proceso. Una clave estratégica de implementación, es el involucramiento de las autoridades en la gestión de los procesos de cuenta pública. Parece una obviedad, pero hacemos referencia al rol de las autoridades en la gestión y diseño de los procesos de CPP, en tareas tales como establecer responsables, capacitación de los equipos de trabajo, difusión a los funcionarios(as) en general. Respecto al rol de los funcionarios públicos en los proceso de CPP es fundamental. Pueden ser factores facilitadores u obstaculizadores de los procesos. Pueden entender y asumir con miedo o desconfianza, pueden rechazar ser parte, pueden dificultar de modo gravitante el logro de los objetivos planteados en las CPP. La clave es capacitar y favorecer el cambio cultural que vivenciamos en el sector público. Entender al ciudadano, usuario o no de nuestros bienes o servicios como sujetos con el derecho a saber y a estar informados del quehacer de las reparticiones públicas. Que se hace con los impuestos, de que tratan las políticas y programas públicas. Cómo le fue al servicio público en la implementación, se lograron o no las metas, se utilizaron o no los recursos públicos disponibles. En otro plano, a dos años de implementación de las CPP es fácilmente identificable el problema de los recursos presupuestarios disponibles y necesarios para realizar este de participación ciudadana. El problema tiene distintos niveles o planos. Desde la propia estructura presupuestaria, desde los mecanismos de discusión y formulación del presupuesto público, y desde la sensibilidad o no con la materia de la autoridad presupuestaria. No cabe duda, que los servicios públicos han tenido que enfrentar el desafío de cumplir la ley sin presupuesto asociado. Ocurrió en con la entrada en vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, y ha ocurrido desde 2011 hasta la fecha con la Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana. Cómo financiar los mecanismos?, Cuánto cuesta tener un Plan Anual de Participación Ciudadana?, Cuánto cuesta realizar una CPP de carácter nacional?, Cuánto cuesta realizar cuentas públicas desconcentradas?, Con qué ítem financiar? La verdad es que la participación ciudadana tiene costos asociados que son necesarios asumir, presupuestar y garantizar el adecuado gasto. Una de las mayores frustraciones de los ciudadanos/as que participan en procesos participativos como las cuentas públicas, es la sensación de no ser escuchados, por esta razón, las entidades deben ser muy cuidadosas en tener claridad respecto de los resultados que espera del proceso y trasmitirlos a los participantes. La generación de expectativas por sobre las posibilidades reales de acción, es un punto importante de relevar al momento de convocar y durante todo el desarrollo de la actividad. 6

7 La Cuenta Pública Participativa no es un fin en sí mismo. La tarea de los organismos no termina con informar su quehacer y levantar observaciones y comentarios de la ciudadanía que participa, por lo tanto, es de suma importancia operativizar las conclusiones y comentarios mediante un proceso de trabajo interno de la institución, esto es, con el fin de que los comentarios y observaciones sirvan de insumo al diseño de políticas, planes programas y proyectos del servicio. En este sentido, los informes derivados de la Cuenta Pública deben ser difundidos no solo a los participantes sino también al interior de la institución, a las instancias de planificación y decisión. Con todo y a modo de conclusión, es posible establecer que Chile institucionalizó en 2008 y en 2011 los pilares de un cambio cultural en el tipo de relación existente entre el Estado y la Ciudadanía. La ley de Transparencia y Acceso a la Información y la Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana se han instalado como normativas desafiantes, ambiciosas y complejas. Es definitivamente una tremenda oportunidad, aceptar el concepto de control social como un derecho ciudadano que permite saber, opinar y evaluar la gestión pública a través de mecanismos previamente establecidos. Así es como las CPP generan una notable oportunidad para legitimar el accionar público, particularmente a nivel de autoridades, pero también de las estructuras profesionales. Una entidad pública que ha sido eficaz en su relación con el medio, que cumplió lo que prometió, y que además ha sido eficiente en el uso de los recursos puestos bajo su administración, definitivamente está creando un valor público innegable realizando CPP permanentes y periódicas, desconcentradas e inclusivas. Al cabo de dos años, es posible observar aprendizajes del proceso, por ejemplo asumir que estamos en el medio de un proceso de cambio cultural que tiene en el funcionariado público un sujeto de estudio clave por cuanto su rol y desempeño está directamente relacionado con el éxito de los mecanismos de participación, particularmente a través de las CPP. No olvidarnos en asignar los recursos necesarios. La Participación Ciudadana tiene costos. Avanzar hacia el establecimiento de Planes Anuales de Participación, con identificación de actividades, metas y recursos necesarios permitirían incorporar a la lógica del presupuesto público el establecimiento y determinación permanente de los recursos necesarios para financiar los mecanismos participativos. Entre todos los compromisos y metas institucionales de carácter político, programáticos, de gestión interna, entre otros. Se hace necesario también establecer adecuados procesos de planificación, seguimiento y monitoreo de los mecanismos de participación ciudadana. Definir el Plan de Acción Anual, ojalá debidamente formalizado por una autoridad competente, con identificación clara de responsables, e indicadores de éxito, con una adecuada estructura orgánica y equipo de trabajo. Por algún tiempo, la calendarización de los mecanismos de participación ciudadana tendrá que vencer la siempre sobrepoblada agenda de impostergables y urgencias comunicacionales de los servicios públicos. Por lo tanto, es necesario avisar y coordinar con tiempo. 7

8 Es objetivo la identificación de brechas de competencias entre el funcionariado público respecto a la Participación Ciudadana. El factor humano es clave. La importancia de la capacitación y de los equipos de trabajos especializados son trascendentales para avanzar en este cambio cultural. El perfilamiento de competencias, el reforzamiento respecto al marco normativo, las capacitaciones específicas asociados a los mecanismos de participación, la incorporación al sector público de perfiles profesionales asociados a la investigación social, al trabajo social, a la comunicación social, son claves. El uso del leguaje ciudadano, acorde y oportuno, que integre y que no dificulte la comunicación y el mensaje. La participación ciudadana supone que el Estado la acepta, la asume y decide promoverla. Asimismo, esta supone un funcionariado que entienda esta postura. Para ello se requiere formar una cultura de la participación. Entre los desafíos está también la posibilidad de avanzar en el control social respecto a aquellas autoridades que no realicen CPP. Puede dar lo mismo, cumplir o no cumplir con lo establecido legalmente? Imposible, menos en el marco del quehacer público. Tenemos que avanzar en la posibilidad de sancionar a las autoridades públicas que omitan la obligación de realizar al menos, una vez al año una CPP. La democratización del Estado supone la existencia de espacios de discusión de las políticas públicas y la necesaria inclinación natural de las dependencias públicas a consultar a la ciudadanía antes de tomar las decisiones y a rendir cuenta regularmente, pasar el micro fono y tomar notas, involucrarse y redireccionar todo aquello que sea necesario ajustar. Así, con todo, adecuados espacios de rendición de cuentas pueden ser favorecedores del incremento del desempeño de las dependencias públicas. Bibliografía De la Fuente, Gloria y Mlynarz, Danae (2013), "El Pueblo Unido. Mitos y realidades sobre participación ciudadana en Chile". Ediciones Universidad Alberto Hurtado. Villoria, Manuel (2013), "La Transformación del Estado para el desarrollo en Iberoamérica. Aportes para la discusión". CLAD. Cuenta Pública Anual 2012 de la Participación Ciudadana, Ministerio Secretaría General de Gobierno, Chile. Cuenta Pública Anual 2013 de la Participación Ciudadana, Ministerio Secretaría General de Gobierno, Chile Ley de Ley de Asociatividad y Participación Ciudadana en la gestión pública. Cuentas Públicas Participativas y Desconcentradas 2012: Herramientas metodológicas para una participación inclusiva, Departamento de Planificación y Presupuesto, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Ministerio Secretaría General de Gobierno, División de Organizaciones Sociales Guía Metodológica, Cuentas Públicas Participativas Ministerio Secretaría General de Gobierno, Ley Sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Ministerio Secretaría General de Gobierno, División de Organizaciones Sociales. Compendio de guías metodológicas para la implementación de mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública. 8

9 Reseña biográfica Rafael Araya Bugueño, es administrador público de la Universidad de Chile (2002), Magister en Política y Gobierno de Flacso-Chile. Se ha desempeñado profesionalmente en entidades públicas chilenas desde Ha participado en equipos multidisciplinarios para la implementación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, asi como para la implementación de la Ley de participación Ciudadana en la Gestión Pública. Actualmente es Jefe de Departamento de Planificación y Presupuesto del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes. Correo electrónico: rafaovalle@gmail.com 9