XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Quito, Ecuador, nov. 2014

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1 Retos y obstáculos para la implementación de una política de género en los gobiernos estatales en México: el caso de Nuevo León y los planes de igualdad Introducción 1 Socorro Arzaluz Solano Una de las estrategias transversales contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo en México, es la referente a tener una perspectiva de género en todas las acciones de la administración pública. El objetivo es fomentar un proceso de cambio profundo que comience al interior de las instituciones de gobierno para evitar que en la función pública se reproduzcan los roles y estereotipos de género que inciden en la desigualdad, la exclusión y discriminación, mismos que repercuten negativamente en el éxito de las políticas públicas. En el estado de Nuevo León el Programa Especial de Equidad de Género, se concibe como un instrumento para institucionalizar la perspectiva de género en las políticas públicas, de alcance transversal y que requiere la coordinación permanente de todas las dependencias y organismos de la administración estatal de Nuevo León. De tal forma que las dependencias de la administración pública estatal deberán contar con Programas de Igualdad, mismos que se definen como: un conjunto ordenado de estrategias y acciones, diseñadas con base en un diagnóstico situacional entre mujeres y hombres, tendientes a lograr la igualdad de oportunidades con un enfoque de género. No obstante las disposiciones escritas, en la práctica estos instrumentos se diseñan de manera diversa y no hay homogeneidad en cuanto a la metodología que se deberá seguir para que el Plan resulte adecuado para cada dependencia. De tal forma que la ponencia abordará los diferentes retos en la elaboración de estos instrumentos por parte de los gobiernos estatales. El documento presenta la siguiente estructura: En primer lugar, se aborda el tema de la Transversalidad de género como política pública, se plantea también el marco jurídico federal y local, en el siguiente apartado se reflexiona sobre el proceso de la elaboración del programa para la Secretaría de Seguridad Pública de Nuevo León. Se incluyen algunas reflexiones finales sobre el tema. 1. Antecedentes: transversalidad y política pública De acuerdo con Incháustegui y Ugalde (2006), la idea de transversalidad del género fue acuñada en la Tercera Conferencia de la Mujer celebrada en Nairobi en 1985, pero su divulgación y asimilación como un enfoque de planeación pública se dio hasta la IV Conferencia Mundial de la Mujer de Beijing. Estas autoras (2006:5) definen a este concepto como un método de transformación institucional que busca integrar la equidad de género como un nuevo valor a la cadena de trabajo y producción de las políticas de una institución cuyos objetivos han sido fijados previamente. Lo que implica poner en marcha una estrategia que replantea y problematiza la formulación y los contenidos de dichas políticas, a fin de incorporar la dimensión de género a las acciones o programas de esa política."

2 Las especialistas citadas enumeran varias dimensiones en el análisis de cómo se arraiga la transversalidad: 1. La dimensión de la política: ésta se refiere a cómo está incluida la equidad de género en la definición de la política pública en cuestión. Contiene tres aspectos esenciales: a) el modelo de equidad, b) el enfoque de la estrategia elegida, c) la lógica del objetivo. 2. La dimensión de la estructura: refiere a las reglas escritas y no escritas en el funcionamiento de las instituciones, así como la organización y jerarquía de los sistemas y procedimientos de trabajo. Aquí cabe observar varios elementos: a) el tipo de mandato, b) el grado de institucionalización del trabajo con el género en las rutinas laborales, c) la cultura laboral. 3. La dimensión del agente de equidad: hace referencia a la capacidad de agencia que tienen las unidades de género, la trama de puntos focales de género a lo interno de las organizaciones públicas y la red de actores sociales que impulsan la agenda de la equidad de género. En esta dimensión, es crucial identificar el carácter del modelo de participación de la unidad de género con los actores externos de las políticas de género. El análisis de estas tres dimensiones permite visualizar distintas áreas de incidencia para analizar y gestionar las estrategias de transversalidad que se implementan. En el 2001 con la creación del INMUJERES se empieza con la formulación de planes de igualdad de oportunidades como una manera de incluir esta transversalidad como política pública, a la vez que se inicia la formación de unidades de igualdad de género en algunas instituciones, así, en el año 2002 aparece el Primer Programa de Igualdad de Oportunidades. No obstante, las autoras concluyen (2006: 28) que no se ha evaluado lo suficiente la experiencia de la transversalización en México, al mismo tiempo que se ubican dos gran obstáculos en este proceso: 1) "la falta de metodologías y herramientas para impulsar y sistematizar el enfoque de la transversalidad en los distintos niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. 2) Y las resistencias que se expresan en el sexismo de las prácticas laborales cotidianas". Como parte de los programas que INMUJERES ha establecido, cada entidad decide los proyectos a realizar para cubrir el fondo respectivo, en este caso, el Fondo destinado a la implementación de las políticas de transversalidad a nivel estatal 1. El INMUJERES define que el Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad de la Perspectiva de Género, se constituyó en el año 2008, con el nombre del Fondo para la Transversalidad de la Perspectiva de Género. En 2009, se fusiona con el Fondo de Apoyo a los Mecanismos para el Adelanto de las Mujeres en las Entidades Federativas para la Atención Integral de las Mujeres Víctimas de Violencia de Género. Con base en este programa, el gobierno del estado de Nuevo León ha realizado diversas acciones, entre ellas, la realización de Programas de Igualdad para las dependencias de la administración pública estatal. 2. El marco jurídico Existe un marco jurídico que define que facultades y obligaciones tiene cada nivel de 1 La revisión sobre las prioridades y forma de utilización de los fondos por las instancias estatales es una tarea pendiente que es necesario realizar para evaluar los alcances de este Fondo. 2

3 gobierno en la implementación de la política de transversalidad, este marco se sintetiza brevemente, con el fin de presentar los sustentos legales de la política de igualdad a nivel estatal, que en Nuevo León, se plasma en la elaboración de los Planes de Igualdad por dependencia. La Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH) va a normar las funciones que en materia de equidad y género seguirán los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La LGIMH instituye la presencia de una Política Nacional en Materia de Igualdad entre Mujeres y Hombres (PNMIMH), la cual deberá establecer las acciones conducentes a lograr la igualdad sustantiva en el ámbito, económico, político, social y cultural. Los instrumentos de ésta PNMIMH son: 1) Sistema Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, 2) Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, 3) la Observancia en materia de igualdad entre mujeres y hombres y, 4) Su Reglamento. Respecto a la forma de relación entre los tres niveles de gobierno, la LGIMH indica que la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios establecerán las bases de coordinación para el SNIMH. La ley delimita las funciones de cada nivel. La federación a través de las secretarías o instancias administrativas podrá suscribir convenios o acuerdos con la participación de INMUJERES. En la celebración de éstos deberán tomarse en consideración los recursos presupuestarios, materiales y humanos y en el seguimiento y evaluación de los resultados intervendrá la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Por otra parte, los Congresos de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expedirán las disposiciones legales necesarias para promover los principios, políticas y objetivos en torno a la igualdad entre mujeres y hombres. Las atribuciones de cada nivel de gobierno se sintetizan en el Cuadro 1. Una de las funciones de la federación es la de otorgar recursos a los demás niveles de gobiernos para el cumplimiento de la política nacional en materia de equidad, de tal forma que para el año 2013, el principal fondo es el destinado al Programa de Fortalecimiento a la Transversalidad en la Perspectiva de Género. Las acciones realizadas a través del Programa han permitido que los Institutos de las Mujeres en las Entidades Federativas tengan incidencia en la intervención para la incorporación de la perspectiva de género en materia de políticas públicas y cultura institucional en los ámbitos estatales y municipales. Ello a pesar de que su formación y, sobre todo, la implementación de sus programas y acciones, ha estado limitada tanto por cuestiones de presupuesto como por apertura política y cultural en los distintos municipios de México (Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2009). Recientemente, se presentó el Programa Nacional de Igualdad , el cual integra seis objetivos transversales, 36 estrategias, 314 líneas de acción y 18 indicadores con sus respectivas metas para el Las líneas de acción se ordenan en: líneas de acción que permiten la Coordinación de la estrategia con otras dependencias; líneas de acción generales que son de observancia obligatoria para todas las dependencias o entidades; y líneas de acción específicas en las cuales se señala la dependencia o entidad que está obligada a su observancia. 3

4 Con base en este diagnóstico se establecen los objetivos, las estrategias y las líneas de acción, asimismo, se incluye a la dependencia encargada de dar seguimiento a las acciones. En la parte final se establecen los indicadores a utilizar, con sus fórmulas respectivas. A nivel estatal, las principales disposiciones aprobadas que forman el marco jurídico de la igualdad de género son: Ley del Instituto Estatal de las Mujeres. Ley para la Igualdad entre Mujeres y Hombres del Estado de Nuevo León. Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Ley de Prevención y Atención Integral de la Violencia Familiar. Ley de Planeación. En cuanto a los programas, se encuentran: Programa Estatal de Desarrollo Equidad de género. Programa especial, Plan Estatal de desarrollo Programa de Cultura Institucional. 3. Planes Estratégicos con enfoque de Género En este apartado, se hace una breve revisión de las formas y mecanismos que especialistas sugieren para hacer una planeación con enfoque de género. De acuerdo con Fernández (2006: 3-4), planificar es prever y decidir las acciones que nos pueden llevar del presente a un futuro deseable. Una definición aplicable es la siguiente: es el procedimiento mediante el cual se seleccionan, ordenan y diseñan las acciones que deben realizarse para el logro de determinados propósitos, procurando una utilización racional de los recursos disponibles. De tal forma que el proceso de planificar conlleva: a) Definición de propósitos. b) Establecer mecanismos para el logro de los propósitos. c) Ejecutar acciones. d) Conocer los resultados de las acciones. La planificación estratégica se define como un proceso y un instrumento al mismo tiempo. Como proceso, se trata del conjunto de acciones y tareas que involucran a los miembros de la organización en la búsqueda de claridades respecto al quehacer y estrategias adecuadas para su perfeccionamiento. En cuanto instrumento, constituye un marco conceptual que orienta la toma de decisiones encaminada a implementar los cambios que se hagan necesarios. La planificación de género se considera como la llave de entrada a la construcción de los programas y proyectos con perspectiva de género, no debe entenderse como un modelo cerrado, sino como una estrategia para lograr un proceso de apropiación paulatina de conocimiento y conciencia que se va alcanzando por aproximaciones permanentes y sucesivas en el tiempo. Este proceso es incremental en el tiempo y debe dar como 4

5 resultados cambios positivos en la disminución de las brechas de género en el mundo del trabajo y cambios en los estilos de trabajo institucionales. (Fernández: 4) La planificación de género parte de las relaciones de desigualdad entre hombres y mujeres, y se ha ido desarrollando como una herramienta metodológica para crear programas y proyectos con perspectiva de género. Entre los factores que es necesario considerar en la planificación de género, se encuentran: 1. La identificación de los roles de género: productivos, reproductivos, gestión comunitaria. 2. El análisis de la situación específica de hombres y mujeres frente a un problema determinado. 3. La claridad sobre el nivel que pretende afectar el Programa o Proyecto, estableciendo claramente si el mismo está orientado a mejorar necesidades prácticas o estratégicas de género. 4. Elaborar como punto de partida un diagnóstico rápido de género e incluir en ésta, datos desagregados por sexo, nivel educativo, edad, estructura familiar, profesión u oficio, ocupación, ingresos, idioma, raza o etnia, etcétera (Fernández: 8) Un caso a considerar por el grado de avance en ese sentido es el del Distrito Federal, entidad que ha realizado diversas acciones que se reflejan en la elaboración del Programa General de Igualdad de Oportunidades y No Discriminación a las Mujeres de la Ciudad de México (PIOM, 2011). Este documento se integra por los siguientes elementos: 1) Marco normativo, 2) Diagnóstico de cada uno de los nueve ejes temáticos, 3) los Componentes temáticos que integran el programa y 4) Mecanismo de seguimiento y evaluación. En la parte final del programa (2011: 81) se alude a la creación de "un sistema informático de seguimiento y evaluación de la política de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres que contribuya a la formulación de mejoras al programa No obstante no se logró localizar este instrumento. Otro material generado por el IMD, es una Guía Básica para la Elaboración de Políticas, Programas y Presupuestos desde la Perspectiva de Género (2011: 11), el objetivo de ésta es: la elaboración de presupuestos con perspectiva de género en el GDF, fortalecer el trabajo de diseño de políticas, programas, y presupuestos con perspectiva de género que realizan las instituciones gubernamentales. La propuesta metodológica incluye tres fases compuestas por dos etapas cada una las cuales se describen a continuación (2011: 22-24): I. Diagnóstico: todo proceso de planeación debe iniciar con un diagnóstico, donde se visibilicen tanto las problemáticas que atiende la institución como aquellas que surgen de manera concreta al otorgar la atención. La primera fase será elaborar el diagnóstico institucional de la principal problemática a atender pero deberá realizarse con visión de género. II. La segunda fase es la planeación donde se analizan los programas institucionales y si éstos son adecuados o si es necesario diseñar nuevos, para responder a las problemáticas 5

6 encontradas en la primera fase. En esta fase se concentra la atención en la elaboración/modificación de un programa en particular.. III. Presupuestación y seguimiento: Se asignan recursos al programa diseñado y se trabaja en la elaboración de indicadores que permitan dar seguimiento a la problemática seleccionada, al programa generado y a los recursos asignados para conocer los resultados y su contribución a la erradicación de las desigualdades de género. La propuesta se sintetiza en el Cuadro Retos y obstáculos en la elaboración del programa de igualdad de la SSP La Secretaría de Seguridad Pública de Nuevo León, tiene como objetivo la prevención de hechos delictivos, velar por los derechos de las personas y proteger su patrimonio. Es su responsabilidad, además, incentivar la participación ciudadana, como pilar central de las labores de prevención de los delitos. Con pleno respeto a los Derechos Humanos y la protección de las víctimas, la Secretaría de Seguridad Pública tiene también bajo su cargo la readaptación social. La Secretaría de Seguridad Pública se divide en cinco niveles de actuación: Protección, Prevención, Operación, Reinserción y Administración. Esta información se sintetiza en el Cuadro 3. La elaboración del Programa para esta Secretaría resultó un reto por varias razones: 1) las dimensiones de la dependencia, son tres áreas que conformarían una entidad cada una: prevención, operación, reinserción. 2) La falta de datos sobre la dependencia. Al tratarse de un área muy sensible, las autoridades estaban reticentes a proporcionar información. Sólo se obtuvieron datos de las áreas administrativa, prevención y reinserción. El tema de las mujeres en la operación (Fuerza Civil) es aún materia de exploración. 3) Es un sector masculinizado, sin sensibilidad al tema de género. Definimos tres sectores de actuación en la SSP NL: 1) prevención, 2) operación (Policía Fuerza Civil) 3) reinserción (Penales, Topo Chico). Además de un área administrativa, como se observa, casi la totalidad de empleados se encuentra en el área operativa. La presencia de las mujeres es mínima en esta dependencia, destaca sólo en el área de prevención y en las labores administrativas. Reflexiones finales El avance en la implementación de la transversalidad de género en los aparatos de la administración pública, no se ha correspondido con la capacitación en el diseño de los instrumentos. Las políticas al respecto proponen alcanzar la igualdad a diferentes niveles pero no proporcionan las herramientas para alcanzar este objetivo. De igual forma pocos son los expertos o expertas que trabajen en el diseño de estos documentos de apoyo. Generalmente se acude a las propuestas que se han elaborado a nivel internacional, que no necesariamente pueden ser aplicables en México. En el plano local nos enfrentamos a un gran número de obstáculos, como la falta de estadísticas desagregadas y la poca colaboración de los sectores involucrados. 6

7 En forma particular, las instituciones de seguridad pública son aún espacios cerrados donde implementar políticas de igualdad resulta un reto, esto se observa desde las instituciones a nivel federal, lo que se replica en el plano local. En la institución analizada, las mujeres están presentes en el área preventiva, dando por un hecho que son aptas para esta tarea, reproduciendo con esto los estereotipos de género. Lo que es más grave aún, es que conocemos poco del tema sobre la actuación policial y el género, es decir, cómo se perciben los roles de género en las mujeres policías, es algo sobre lo que se ha investigado muy poco. Finalmente está el caso de las mujeres que se encuentran privadas de su libertad, ante el crecimiento de los índices de criminalidad en México y específicamente en Nuevo León, las mujeres han aumentado su participación en estas actividades y además, con roles de mayor jerarquía, actualmente hay una sobresaturación de espacios en el único penal mixto que hay en el estado. Un último tema, es la reflexión sobre las políticas públicas de reinserción social con perspectiva de género, es decir, qué acciones específicas se contemplan para reinsertar a las mujeres que han cometido delitos y cuáles son las condiciones por las que atraviesan cuando están en reclusión. Son temas pendientes en la agenda de investigación. Bibliografía Comisión Nacional de los Derechos Humanos (2009), Instancias Municipales de la Mujer en México, México: Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Diario Oficial de la Federación (2013), Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminación contra las Mujeres, , México: Congreso de la Unión. Fernández, Janina (2006), Género y trabajo decente. Herramientas de planificación y gestión, Oficina Internacional del Trabajo para Centroamérica, Haití, República Dominicana y Panamá. Incháustegui, Teresa y Yamileth Ugalde (2006), "La transversalidad del género en el aparato público mexicano: reflexiones desde la experiencia" en Avances de la perspectiva de género en las acciones legislativas, Mercedes Barquet (Coordinadora), Comisión de Equidad de Género, LIX Legislatura, Cámara de Diputados, México. Instituto de las Mujeres del Distrito Federal (2011), Guía básica para la elaboración de políticas, programas y presupuestos desde la perspectiva de género. Instituto de las Mujeres del Distrito Federal (2011), Programa General de Igualdad de Oportunidades y No Discriminación hacia las Mujeres de la Ciudad de México. Secretaría de Desarrollo Social de Nuevo León (2010), Programa Sectorial de Desarrollo Social , Gobierno del Estado de Nuevo León, México, Valdés, Teresa (coordinadora), (2006), Guía para la transversalización de género en el PNUD, Santiago. Páginas Web consultadas en junio de 2014: Instituto Nacional de las Mujeres Gobierno del Estado de Nuevo León Comisión Nacional de los Derechos Humanos: Reseña Biográfica María del Socorro Arzaluz Solano Dra. en Ciencias Sociales por el Colegio de México. Es investigadora Titular "C", Tiempo Completo en el Colegio de la Frontera Norte desde el Ha publicado más de 14 artículos de investigación, 7 libros, 32 capítulos de libros y dirigido más de 16 proyectos de 7

8 investigación; además, ha participado como ponente y conferencista en eventos nacionales e internacionales y ha sido docente en la Universidad Autónoma de Nuevo León impartiendo seminarios en cursos de Maestría y Doctorado. Ha sido miembro del Comité Técnico de Evaluación del Premio Hábitat (CIDE), miembro del Comité Técnico de Evaluación Premio Gobierno y Gestión Local (CIDE) y Secretaria Ejecutiva de la Red de Investigadores en Gobiernos Locales (IGLOM). Cuadros Cuadro 1. Atribuciones de los tres niveles de gobierno, LGIMH ESTADOS y DISTRITO GOBIERNO FEDERAL MUNICIPIOS FEDERAL Conducir y elaborar la Política Nacional en Materia de Igualdad entre mujeres y hombres. Diseñar y aplicar los instrumentos de la Política Nacional en Materia de Igualdad. Coordinar las acciones para la transversalidad de la perspectiva de género. Crear y Aplicar el Programa de Igualdad de Género. Garantizar la igualdad de oportunidades, mediante la adopción de políticas, programas, proyectos e instrumentos compensatorios como acciones afirmativas. Celebrar acuerdos nacionales e internacionales de coordinación, cooperación y concertación en materia de igualdad de género. Incorporar en los Presupuestos de Egresos de la Federación la asignación de recursos para el cumplimiento de la política nacional en materia de igualdad. Expedir, a través de los Congresos Locales y basados en sus respectivas Constituciones, las disposiciones legales necesarias para promover principios, políticas y objetivos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General para la Igualdad entre mujeres y hombres. Conducir la política local en materia de igualdad entre mujeres y hombres. Incorporar en sus presupuestos de egresos la asignación de recursos para el cumplimiento de la política local en materia de igualdad. Crear y fortalecer los mecanismos institucionales de promoción y procuración de la igualdad mediante las instancias administrativas que se ocupen del adelanto de las mujeres. Elaborar las políticas públicas locales, debidamente armonizadas con los programas nacionales. Promover la coordinación con las dependencias de la administración pública federal en la aplicación de la Ley General para la Igualdad. Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley General de Igualdad. Implementar la política municipal en materia de igualdad entre mujeres y hombres, en concordancia con las políticas nacional y locales. Coadyuvar con el Gobierno Federal y con el gobierno de la entidad federativa correspondiente en la consolidación de los programas en materia de igualdad. Proponer al Poder Ejecutivo de la entidad sus necesidades presupuestarias para la ejecución de los programas de igualdad. Diseñar, formular y aplicar campañas de concientización, así como programas de desarrollo de acuerdo a la legión en materias de la Ley General para la Igualdad. Fomentar la participación social, política y ciudadana dirigida a lograr la igualdad tanto en áreas urbanas como en las rurales. 8

9 Cuadro 2. Planeación presupuestaria con enfoque de género. FASE I. DIAGNÓSTICO FASE II. PLANEACIÓN FASE III. PRESUPUESTACIÓN Y SEGUIMIENTO Primer paso. Revisión del diagnóstico desde la perspectiva de género. Segundo paso. Análisis e identificación de inequidades. Fuente: IMDF, Tercer paso. Definición del programa y sus componentes. Cuarto paso. Priorización de las acciones. Quinto paso. Análisis y modificación del Programa Operativo Anual (POA). Sexto paso. Diseño de indicadores. Cuadro 3. Personal de la Secretaría de Seguridad Pública de Nuevo León Dirección Titular Hombres Mujeres Total empleados Secretario de Seguridad Pública Hombr e 3, ,887 Comisaría General de Protección Hombr Institucional e Comisaría General de la Agencia Hombr de Administración Penitenciaria e ,489 Subsecretaría de Prevención y Participación Social Mujer Dirección General de Hombr Administración e Fuente: Elaboración propia con información de la Secretaría de Seguridad Pública. 9

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