Políticas de turismo no Brasil: redes de interesse e relações de poder no ordenamento territorial.

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1 XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires, Plíticas de turism n Brasil: redes de interesse e relações de pder n rdenament territrial. Silvana Pirill Rams. Cita: Silvana Pirill Rams (2009). Plíticas de turism n Brasil: redes de interesse e relações de pder n rdenament territrial. XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires. Dirección estable: Acta Académica es un pryect académic sin fines de lucr enmarcad en la iniciativa de acces abiert. Acta Académica fue cread para facilitar a investigadres de td el mund el cmpartir su prducción académica. Para crear un perfil gratuitamente acceder a trs trabajs visite:

2 Plíticas de turism n Brasil: redes de interesse e relações de pder n rdenament territrial Silvana Pirill Rams Dutra em Scilgia pela PUC-SP Prfessra d Curs de Turism da Universidade Federal de Alagas - UFAL silvanapirill@ul.cm.br O Ministéri d turism brasileir apresenta, atualmente, dis prgramas para desenvlviment d turism: O Prgrama de Reginalizaçã d Turism Rteirs d Brasil e Prgrama ds Arranjs Prdutivs Lcais de Turism. Ambs sã cmplementares e prpõem desenvlviment d turism cm planejament, pensament estratégic e gestã cmpartilhada, viabilizand rteirs integrads entre municípis diverss e aprveitand ptencial turístic de cada lcalidade. A plítica de turism tem fc n desenvlviment lcal, trabalhand cm as ptencialidades de uma determinada regiã, cnduzind a rerdenament territrial pela atuaçã n territóri turístic, que se cnfigura e se re cnfigura, em um prcess dialétic, a partir das ações ds atres sciais e relações de pder que emergem em cena

3 O cas apresentad é de um arranj prdutiv lcal n Estad de Alagas (APL das Lagas) cnstituíd pels municípis de Maceió, Marechal Dedr, Cqueir Sec, Santa Luzia d Nrte, Pilar e Barra de Sã Miguel. O Prgrama de Mbilizaçã para Desenvlviment ds Arranjs e Territóris Prdutivs Lcais d Estad de Alagas resulta da assciaçã entre Gvern d Estad, pr mei da Secretaria Executiva de Planejament e Orçament e Serviç Brasileir de Api a Empresa - SEBRAE/AL, cm parceria de instituições públicas e privadas. Os principais benefícis esperads d Prgrama sã: aument da interaçã e da cperaçã entre prdutres e empreendedres; mair atraçã de capitais; aument d dinamism empresarial; reduçã ds custs e riscs empresariais; prmçã de invações tecnlógicas; mair agilidade e flexibilidade da mã-debra; melhria da qualidade de vida n Estad. Arranjs Prdutivs Lcais (APL) sã aglmerações de empresas e empreendedres lcalizads em um mesm territóri, que apresentam especializaçã prdutiva e mantêm víncul de articulaçã, interaçã, cperaçã e aprendizagem entre si e cm utrs atres lcais tais cm gvern, assciações empresariais, instituições de crédit, ensin e pesquisa, frmand um ambiente de negócis nde devem prevalecer relações de recíprca cnfiança entre diferentes partes envlvidas (Prter, 2000; Petrchi, 2004). O APL pressupõe identificaçã cletiva de diferentes municípis envlvend características culturais, ecnômicas, ambientais e sciais que significa a base para a uniã e cperaçã ds atres envlvids, frmad uma rede cmplexa de relações sciais demandand parceria e cmprmiss scial. Segund Barbsa e Zambni (2000) é pssível caracterizar a cmplexa cadeia d APL pr uma frma de representaçã em anéis interligads, em que um anel cntém utr desde centr. Na representaçã prpsta, epicentr é frmad pels atrativs (naturais u artificiais) da lcalidade; segund anel abrange a infra-estrutura turística (htéis, agências de turism, guias, bares e restaurantes, meis de transprte, cmérci vltad para turism); terceir anel agrega s atres sciais ligads direta e permanentemente à atividade turística (órgãs d pder públic lcal, assciações de classe); quart anel é cnstituíd pels órgãs de api cm atuaçã supra lcal (órgãs públics federais e estaduais que atuam na área de turism, rganizações paraestatais vltadas para a capacitaçã empresarial e a qualificaçã de trabalhadres, instituições de ensin e pesquisa, ONGs relacinadas cm turism); últim anel cnstitui pan de fund sbre qual se desenvlve turism, englband td mei urban, mei rural e a estrutura de acess. O APL das Lagas, assim denminada pr abranger as lagas Mundaú, Manguaba, Laga d Rteir e d Niquim, iniciu-se em 2004 e se cnstitui pels municípis de Maceió (Pntal da - 2 -

4 Barra), Marechal Dedr, Cqueir Sec, Santa Luzia d Nrte, Pilar e Barra de Sã Miguel. O Públic Alv é de 350 empresáris e empreendedres e 4300 artesãs e principal bjetiv é transfrmar a Regiã das Lagas em um destin turístic cnslidad e sustentável. Envlve várias assciações e cperativas cm a Cperativa ds Artesãs de Barra Nva Cperarte, Assciaçã Turística da Regiã das Lagas e Mares d Sul, Assciaçã Cmunitária ds Mradres de Ilha de Santa Rita, Núcle ds Artesãs da Massagueira, Assciaçã d Labirint de Marechal Dedr, Assciaçã Artesanal de Marechal Dedr, Assciaçã ds Artesãs d Pntal da Barra. Maceió é a prta de entrada de Alagas para turism e cncentra a mair parte das empresas d setr. O APL das Lagas em Maceió desenvlve-se apenas na área d Pntal da Barra que tem cm pnt frte artesanat, send que, na prta das residências lcais, as peças de rendas de filé sã expstas e vendidas. A gastrnmia merece destaque cm a culinária de fruts d mar, cm s bares e restaurantes da Massagueira, Barra Nva e Pntal da Barra. Na regiã das Lagas a Praia d Francês é um destin cnslidad, cm ferta crescente de leits e serviçs, amplamente divulgada n Brasil e n exterir. O municípi de Barra de Sã Miguel atrai turistas que ficam hspedads em Maceió e vem visitar a Praia d Gunga. É também um municípi de veranei para a ppulaçã lcal já dispnd de infraestrutura cm pusadas, htéis e segundas residências. Marechal Dedr, a primeira capital de Alagas, apresenta um ric cnjunt arquitetônic centrad em prédis d sécul XVI e XVII que se encntra em péssim estad de cnservaçã send subutilizads para turism, embra apresente muits atrativs histórics e naturais. Os municípis de Cqueir Sec, Santa Luzia d Nrte e Pilar, embra apresentem atrativs naturais e um patrimôni históric significativ nã sã turístics. N cas de Pilar há um flux apenas de mradres lcais em sua festas, muit cnhecidas, e divulgadas n Estad. Diante desse cenári Prgrama ds APLs surge cm element central na prmçã e desenvlviment lcal

5 Send Prgrama de Mbilizaçã para s Arranjs Prdutivs Lcais prgrama central nas plíticas de desenvlviment d Estad, O Prgrama deverá trnar-se um ds mecanisms que Gvern de Estad pretende acinar para prmver a inclusã scial de milhares de trabalhadres, famílias e empreendedres que peram n mund ds micr e pequens negócis de Alagas 1. Ações cm elevar a taxa de cupaçã média anual ds htéis, s dias de permanência d turista, a renda média ds artesãs da regiã, elevar a mã de bra envlvida ns meis de hspedagem, bares e restaurantes, padrã de qualidade ds serviçs, aumentar a participaçã d númer de artesãs em suas assciações sã centrais n prcess de execuçã d prgrama e já fram parcialmente alcançadas. insatisfaçã permanecem. 2 Mesm assim bserva-se que as cndições de miséria, carência e Tds s municípis d APL das Lagas apresentam Índice de Desenvlviment Human IDH abaix de 0,64 e taxa de analfabetism em trn de 25%. Cm exceçã de Maceió, cnstata-se que, atualmente mais de 60% da ppulaçã 3 vive de renda prveniente das blsas ds prgramas d Gvern Federal. Para analisar s impacts casinads pela plítica na cnstruçã e recnstruçã de territóris, ptu-se pr uma abrdagem qualitativa a partir ds discurss ds atres sciais envlvids, visand a cmpreensã d significad d desenvlviment n ctidian da cmunidade. Fram realizadas cerca de 90 hras de entrevistas semi estruturadas cm s agentes envlvids na elabraçã e desenvlviment d APL de Turism: técnics especializads da SEBRAE e da Secretaria de Turism d Estad de Alagas, Secretaria de Planejament, Secretaria de Mei Ambiente, Serviç Nacinal de Aprendizagem Cmercial (SENAC), secretáris de Turism e lideranças lcais, para identificar as cncepções sbre turism, desenvlviment, planejament, cnheciment e envlviment cm prgrama, participaçã da ppulaçã lcal nas plíticas pr mei de cnselhs e utras rganizações. A análise ds discurss permitiu algumas cnsiderações preliminares, aqui apresentadas, que ainda passarã pr aprfundaments teórics n desenvlviment da pesquisa. 1 SEPLAN/ SEBRAE AL.Plan de Açã APL Turism Lagas. Prgrama de mbilizaçã para desenvlviment de arranjs e territóris prdutivs lcais d estad de Alagas, Maceió AL, cf. acess em 02/05/ Dads frnecids pelas Secretarias de Turism ds Municípis d APL das Lagas em Març de

6 Cnsiderações Preliminares: Pder e rdenament territrial O Estad de Alagas é cnhecid cm a terra ds crnéis e a regiã têm sua história cnstituída principalmente n cultiv da cana de açúcar, n pder ds usineirs que sempre tiveram estreitas relações cm Estad. Segund Lyra (2007), cerca de 80% ds investiments feits em Alagas prvém d gvern federal, send s principais beneficiads s senhres da cana de açúcar. Apenas 18 famílias de usineirs dminam 65% d PIB de Alagas e 40% da ppulaçã de Maceió vive em aglmerads subnrmais. Dads d Tribunal Reginal Eleitral apntam que 47% ds eleitres cm mais de 16 ans sã analfabets. A ppulaçã lcal nã apresenta uma prática de discussã, participaçã e nem mesm está acstumada a ter suas demandas efetivamente representadas na plítica lcal, apresentand prblemas cm a própria aut-estima. N cenári plític esfera pública e a esfera privada se entrecruzam sem limites definids, e interesses pessais de determinads grups sã privilegiads em detriment de utrs send que, dessa frma, pssibilita-se a manutençã de pder. Diante desse quadr, pensar um mdel de desenvlviment lcal sustentável é pensar na ruptura de um sistema abslutamente arraigad na cultura plítica brasileira, u em alg que tem se travestid de ruptura, mas que se cnstitui na prevalência das frmas de dminaçã. O prblema principal cm s Estads de base nepatrimnial nã é que eles mantenham pv em situaçã dependente e alienada, mas, principalmente, que tdas as frmas de rganizaçã scial que eles geram tendem a ser dependente d pder públic e rientadas para a btençã ds seus favres. O simples transbrdament das estruturas de dminaçã mais tradicinais, e a criaçã de nvas frmas de rganizaçã plítica e scial, nã garante que este padrã de cmprtament nã vá se reprduzir. (Schwartzman, 1988, p. 23) Embra a plítica ds APLs esteja, em seus princípis, atrelada as premissas d turism sustentável, bserva-se que a prática ctidiana ainda está impregnada pels velhs paradigmas de desenvlviment cm base em indicadres que remetem a resultads imediats riunds de uma análise quantitativa e parcial. A busca d APL pela reestruturaçã e adequaçã de um determinad espaç para turism, cm demandas específicas, cnfigura e recnfigura s territóris

7 Designa-se pr territóri uma prçã da natureza e, prtant d espaç sbre qual uma determinada sciedade reivindica e garante a tds u parte de seus membrs direits estáveis de acess, de cntrle e de us cm respeit a ttalidade u parte ds recurss que ai se encntram e que ela deseja e é capaz de explrar. (Gdelier,1984:112) O territóri, cncebid cm um agente de transfrmaçã scial, send a categria d espaç gegráfic que discute entre utrs, as relações de pder cnstitui, prtant, a categria de análise d APL cm um mecanism de transfrmaçã scial. Cnflits riunds da transfrmaçã sóci espacial casinada pel turism cnstituem uma ameaça a pder lcal, cm a emergência de uma nvas elites, cuj bjetiv será de permanente cnstruçã e recnstruçã d prdut turístic. As nvas e diferenciadas estratégias de dminaçã sã baseadas, principalmente, na capacidade de administraçã e cntrle ds cnflits e tensões entre mradres lcais e turistas. A paisagem cm representaçã scial, ambiente cnstruíd, planejad, e gerenciad a partir ds saberes que cnstituem fazer turístic é element central d turism. Segund Luchiari (1998) entre setr turístic e as cmunidades receptras, primeir ganha a hegemnia das representações da paisagem, que cnfigura s cnflits. A partir dessas cnsiderações e cm base nas entrevistas é pssível caracterizar s principais prblemas relacinads a desenvlviment da plítica de turism atual: 1) A cnstruçã d lugar turístic A viabilidade da explraçã turística da paisagem apresenta alguns pré requisits essenciais. Para um lugar ser cnsiderad cm turístic é necessári que apresente três características: densidade de freqüência turística, u seja, flux significativ de visitantes; presença de equipaments e serviçs turístics, representads pela infra-estrutura turística (htéis, restaurantes, agências de turism etc.); e deve haver uma imagem turística, que, geralmente está assciada cm atrativ, cm s recurss naturais (clima, água, flra e fauna) u valres simbólics (histórics, culturais u religiss, md de vida e cmprtament ds habitantes). (Yázigi, 2001) Observa-se que nem tds s municípis n APLs de turism sã turístics que revela um paradx, uma vez que a plítica nã é cncebida para transfrmar territóris nã turístics em - 6 -

8 turístics mas para viabilizar desenvlviment de territóris que já sã turístics. A demarcaçã aleatória d territóri descaracteriza ttalmente a prpsta. 2) A exclusã plítica A ppulaçã lcal nã cnsegue transfrmar suas carências em necessidades, u seja, nã traduz em pauta suas reivindicações e muitas vezes em um prcess de cptaçã traduz as reivindicações alheias. Há dificuldade de cnstituir instituições de representações e mesm send critéri para desenvlviment ds prgramas nã há ns municípis d prgrama cnselhs municipais de turism Uma participaçã plítica ativa pde estar fra d alcance ds indivídus scialmente excluíds, as quais pdem faltar infrmações, as prtunidades e s recurss necessáris para envlviment n prcess plític. Fazer lbby, participar de cmícis e cmparecer a reuniões plíticas, tud iss exige um grau de mbilidade, temp e acess a infrmações que pdem estar faltand em cmunidades excluídas. Giddens (2004, p. 265) A exclusã se traduz na aprpriaçã d territóri cm significad de abrig e nã de recurs a ser explrad. Observa-se que para s atres hegemônics territóri usad é um recurs, garantia de realizaçã de seus interesses particulares, para s atres hegemnizads é um abrig, n qual buscam frmas de adaptaçã e prcuram sbreviver. (Sants, 1996) 3) A Gvernança lcal Os prefeits e secretáris de turism descnhecem as peculiaridades da atividade ecnômica d turism, apresentam um desprepar para a gestã pública descnhecend seu papel de agente transfrmadr. Os gestres públics revelam descnheciment e desinteresse pelas plíticas vigentes e relegam a turism um papel abslutamente secundári n desenvlviment lcal. Tal pstura dificulta a execuçã da plítica. 4) O papel d Estad O Estad Neliberal, cm seu discurs de exaltaçã da imprtância da cperaçã entre s empreendedres e a frmaçã de redes, cada vez mais se exclui em sua participaçã n desenvlviment delegand esse papel a sciedade civil. O Estad parece desmerecer seu papel cm gestr n prcess de desenvlviment d turism e recnhecer esse papel cm negativ para prcess de desenvlviment lcal. Para Vera Rebll - 7 -

9 (1996) turism apresenta relações cm territóri, impactand e send pr este impactad, de múltiplas frmas que pdem ser caracterizadas cm negativas e/u psitivas cnsiderand-se cntext de elevada cmpetitividade entre destins turístics. Em face à imprtância d territóri para turism, a rdenaçã e a gestã territrial trnam-se, assim, instruments fundamentais para a transfrmaçã de vantagens cmpetitivas, baseadas n aprveitament intensiv ds recurss turístics, pautadas na flexibilidade da ferta e n us racinal ds recurss. A ppulaçã alagana passa, ainda, pr um prcess de descrença n própri Estad e nas instituições que estã cnstantemente envlvidas em prcesss de crrupções cm a verba pública Cnsiderações finais: Cncepções d Desenvlviment Lcal Os atres sciais imbuíds pel discurs de cperaçã, autnmia e participaçã, central na cncepçã plítica ds APLs, sã chamads para arquitetar a cnstruçã d territóri turístic e assim para serem s prmtres d desenvlviment lcal. Resta indagar quais vantagens teriam cm esse desenvlviment e se teriam reais cndições de sbrevivência em um territóri turístic cnslidad, levand em cnsideraçã as demandas atuais cm relaçã a prdut, perfil d cnsumidr e a cncrrência acirrada ds grandes grups estrangeirs que prcuram lcais viáveis para se instalarem. Observa-se, ainda, que a própria cidadania vem send cnsiderada um indicadr d desenvlviment lcal e nã um instrument essencial para a cnquista d mesm, que se transfrma em um paradx quand se define autnmia e participaçã cm elements estruturais na plítica ds APLs. Trnar-se cidadã passa a significar a integraçã individual n mercad cm cnsumidr e prduts. Esse parece ser princípi subjacente a um enrme númer de prgramas para ajudar as pessas a adquirir cidadania, ist é, aprender cm iniciar micrempresas, trnar-se qualificad para s pucs empregs ainda dispníveis, etc. Num cntext nde Estad se isenta prgressivamente de seu papel garantidr de direits mercad é ferecid cm um instância substituta para a cidadania. (Dagnin,p.106) O desenvlviment lcal deve ser uma pauta de reivindicaçã de indivídus autônms, cm prpstas e prjets cnslidads, que cmpartilhem pder de decisã quant a frmulaçã das plíticas e que nã sejam apenas respnsabilizads pela implementaçã e execuçã de plíticas publicas prvend serviçs antes cnsiderads cm deveres d Estad. Enquant frem cnsideradas as receitas prntas para desenvlver s territóris estarems apenas reprduzind as velhas estruturas de dminaçã sustentadas pela desplitizaçã da - 8 -

10 sciedade lcal. A execuçã ds prgramas plítics atuais de turism pssibilitam travestir cm rupagem de desenvlviment lcal sustentável velh prcess de desenvlviment excludente e atrelad as privilégis, bem estar e enriqueciment de uma minria

11 Referências Bibligráficas BARBOSA, M A. C. e ZAMBONI, R. Frmaçã de um Cluster de Turism de Natureza Sustentável em Bnit MS. Brasília:IPEA e CEPAL, DAGNINO, E. Sciedade Civil,participaçã e Cidadania:de que estams faland?in MATO, D. Plíticas de Ciudadania y Sciedade Civil em Tiemps de glbalización.caracas:faces, 2004 GODELIER, M. L idéel et le materiel. Paris: Fyard,1984 GIDDENS, A. (2005) Pbreza, Previdência Scial e Exclusã Scial. In: Scilgia, Prt Alegre. LIRA, F.J. Frmaçã da Riqueza e da Pbreza de Alagas, Maceió:Edufal, LUCHIARI, M. T. (1998): Urbanizaçã Turística: um nv nex entre Lugar e mund. In: LIMA,L.C. (rg.). Da Cidade a Camp: A Diversidade d saber-fazer turístic. Frtaleza-CE:UECE. OLIVEIRA, F. Aprximações a enigma: que quer dizer desenvlviment lcal? Sã Paul, PÓLIS/EAESP/FGV, PETROCHI, M. Prgrama de Mbilizaçã para Desenvlviment ds APLS d Estad de Alagas, SEBRAE, AL, PORTER, M. Estratégia Cmpetitiva, Ri de Janeir:Campus, SANTOS, M.A Natureza d Espaç, Sã Paul:Hucitec,1996 SCHWARTZMAN, S. As bases autritárias d Estad Brasileir. Ri de Janeir:Campus SEBRAE AL. Inventári Pilt de Ofertas e Oprtunidades Turísticas de Municípis Alagans Regiã das Lagas. Prgrama SEBRAE de Turism, Maceió, AL, SEPLAN/ SEBRAE AL. Plan de Açã APL Turism Lagas. Prgrama de mbilizaçã para desenvlviment de Arranjs e Territóris Prdutivs Lcais d Estad de Alagas, Maceió AL, 2004 VERA REBOLLO, J. F et al Análisis territrial del turism, Barcelna:Ed. Ariel,