Participação da sociedade civil na arena decisória. Consensos e ambiguidades.

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1 XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires, Participaçã da sciedade civil na arena decisória. Cnsenss e ambiguidades. Cristhiane Aparecida Falchetti. Cita: Cristhiane Aparecida Falchetti (2009). Participaçã da sciedade civil na arena decisória. Cnsenss e ambiguidades. XXVII Cngres de la Asciación Latinamericana de Scilgía. VIII Jrnadas de Scilgía de la Universidad de Buens Aires. Asciación Latinamericana de Scilgía, Buens Aires. Dirección estable: Acta Académica es un pryect académic sin fines de lucr enmarcad en la iniciativa de acces abiert. Acta Académica fue cread para facilitar a investigadres de td el mund el cmpartir su prducción académica. Para crear un perfil gratuitamente acceder a trs trabajs visite:

2 Participaçã da sciedade civil na arena decisória Cnsenss e ambiguidades Cristhiane Aparecida Falchetti 1 INTRODUÇÃO N final d sécul XX, as transfrmações crridas na sciedade clcam nvs desafis às frmulações e práticas sciais, em mei a iss, a demcracia enfrenta um difícil dilema: pr um lad, ela trnu-se um cnsens cm um valr universal, de utr lad, mdel demcrátic liberal tem sid questinad pela sua incapacidade de absrver demandas sciais cada vez mais abrangentes e diferenciadas. Diante diss, a esfera pública é repensada, de md a alcar s nvs atres e demandas sciais, e as terias da demcracia participativa e deliberativa ganham expressã, 1 Mestranda em Scilgia na Faculdade de Ciências e Letras da Universidade Estadual Paulista UNESP/Araraquara, blsista FAPESP. cris_f01@htmail.cm - 1 -

3 surgem, entã, as prpstas de canais participativs na tentativa de incrprar a participaçã ppular ns prcesss decisóris d gvern. Na America Latina a discussã sbre a demcracia ganha centralidade ns ans 1980 cm a emergência de nvs acnteciments: declíni ds regimes autritáris e redemcratizaçã; redefiniçã ds atres sciais, cm s nvs mviments sciais ; surgiment de nvs temas plítics e ampliaçã da esfera pública. N Brasil, as experiências participativas estã ligadas as mviments sciais, cuj ápice fi na década de 1970 cm s mviments urbans, n entant, até s ans 1980 eles se apresentavam autônms e cntráris a qualquer tip de institucinalizaçã clcand-se em psiçã a Estad. Cm decrrer d prcess de demcratizaçã d país, e a ascensã de grups de esquerda as gverns municipais, inauguram-se experiências participativas institucinalizadas. A Cnstituiçã de 1988 intrduz mudanças significativas na relaçã Estad/sciedade, entre elas s mecanisms de participaçã e a descentralizaçã plíticadministrativa que s difundiu. N entant, a regulamentaçã e implementaçã desses canais participativs acnteceram n cntext cntraditóri da Refrma d Estad ns ans Nas duas últimas décadas, a institucinalizaçã da participaçã da sciedade civil nas plíticas sciais trnu-se um cnsens ns discurss plític, legal, e teóric, mas qual seria a razã desse cnsens? De que participaçã se está faland? Essa pesquisa busca cmpreender a natureza cnstitutiva ds espaçs públics participativs, difundids ns ans 1990, verificand seu alcance n que tange à ampliaçã da cidadania e à demcratizaçã. Para iss, buscams identificar as matrizes cnceituais que dã base à prpsta ds cnselhs, bem cm, lcalizá-ls n cntext de demcratizaçã e refrma d Estad. FUNDAMENTOS CONCEITUAIS Os cnselhs de plíticas públicas sã caracterizads pela literatura e pela legislaçã especifica cm espaçs públics 2 de cmpsiçã plural e paritária entre Estad e sciedade civil, cuja natureza é deliberativa e sua funçã é frmular e cntrlar a execuçã das plíticas públicas em tds s níveis de gvern. A atuarem diretamente na prpsiçã e deliberaçã das ações públicas, s cnselhs se clcam entre plan institucinal e exercíci da cidadania. 2 Entendid cm espaç físic de intermediaçã e deliberaçã pública entre sciedade civil e Estad

4 A partir dessa breve definiçã ntams que a prpsta ds cnselhs de plíticas públicas está estruturada sbre elements cm: sciedade civil, participaçã, cidadania, e plíticas públicas. Estes sã princípis presentes n text da Cnstituiçã de 1988, e também sã terms recrrentes ns discurss plítics de distintas rientações idelógicas e num ampl camp bibligráfic. Tais categrias fram interpretadas pelas varias lentes d pensament plític, e sfreram inúmeras mudanças a lng d temp. Simplificadamente, tems que a partir de Hegel term sciedade civil adquiriu nvas dimensões e fi dividid entre a chamada esquerda e a direita. Na esquerda, trnu-se a fundaçã da sciedade burguesa de Marx, na direita, trnu-se uma descriçã para tds s aspects nã-estatais da sciedade, expandind-se para a cultura, sciedade e plítica. Cm a ascensã d neliberalism, a sciedade civil ganhu destaque cm espaç da criatividade e da diversidade, pl das virtudes em psiçã a Estad crrupt e burcrátic. Resignificada cm terceir setr, a sciedade civil assume papel de principal agente demcratizante. Atrelada à ideia de sciedade civil está a participaçã, cuj significad pde ser btid a partir de quatr paradigmas interpretativs (GOHN, 2001): a) liberal: a participaçã é vista cm frma de aperfeiçament demcrátic n interir d capitalism, busca-se frtaleciment da sciedade civil frente a Estad, fiscalizand- para que as ações estatais nã tenham efeits negativs para indivídu; b) autritári: a participaçã funcina cm instrument de integraçã e cntrle scial da sciedade e da plítica; c) revlucinári: a participaçã é uma frma de rganizaçã cletiva em psiçã às frmas de dminaçã e pela partilha d pder plític; d) demcrátic: a participaçã é pensada tant n interir da sciedade civil, cm nas instituições frmais plíticas, há uma demarcaçã de psições entre a sciedade civil e sistema plític. A participaçã também é vista cm mei de cnquista da cidadania. Esta, embra tenha sid trabalhada pr utras perspectivas críticas vltadas para a mudança scial, fi melhr elabrada n ideári liberal. A cidadania pde ser entendida em terms de seu cnteúd (direits civis, sciais e plítics), e/u cm estratégia de luta n interir da sciedade. O que a caracteriza é justamente fat de nã haver uma nçã única de cidadania, sã generalidades datadas que cmpõe prcess históric. Cnfrme Cvre (1995) a cidadania pssui um caráter dúbi fundad n avanç e na explraçã, pr iss, é uma categria em mviment cuj sentid depende da luta das classes. A cidadania pde ser cncretizada pr mei de plíticas públicas, as quais expressam resultad das lutas e negciações entre s sujeits cletivs. A linha que define a abrangência e caráter das plíticas públicas é móvel e depende da luta travada entre s sujeits cletivs

5 A partir da cmpreensã ds elements cnstitutivs ds cnselhs, prcurams mstrar que estes pssuem uma natureza ambígua, a qual reside ns própris cnceits que s fundamentam - sciedade civil, participaçã, cidadania, plíticas públicas. Cm vist, esses terms sã dinâmics e passiveis de refrmulaçã, seu cnteúd e definiçã dependem da luta ds sujeits cletivs. Dessa mesma frma, s cnselhs sã instruments plítics cuj desempenh depende das frças sciais que atuam sbre prcess decisóri. DEMOCRATIZAÇÃO E REFORMA DO ESTADO A analisar a prpsta ds cnselhs gestres de plíticas públicas, retmams prcess de demcratizaçã e refrma d Estad, ressaltand cntext cntraditóri e a disputa plítica que permeia e que caracteriza surgiment ds cnselhs. Neste sentid, mviment plític da sciedade civil em trn da demcratizaçã e s nvs padrões de gestã pública sã aspects fundamentais para a cmpreensã ds cntrns dads as cnselhs de plíticas públicas. Assim, pr um lad, ns ans 1980 a psiçã a regime autritári e a luta pela universalizaçã ds direits levu diverss setres da sciedade civil 3 à reivindicar participaçã na discussã e tmada de decisã sbre a açã pública. Apiads numa perspectiva de direits e cidadania - tant nas frmas legais, quant na busca pr uma sciabilidade igualitária - s mviments sciais e rganizações da sciedade civil ganham a cena pública e passam a debater uma demcracia para além das instituições representativas, reivindicand parte d pder decisóri sbre a plítica pública 4. Essa mvimentaçã plítica em trn das plíticas públicas inicia-se entre s ans 1960 e 1970 cm a luta ds mviments ppulares urbans pr serviçs públics na periferia das grandes cidades. A lng ds ans 1970 e 1980 utrs mviments sciais ligads a cultura e identidade e mviment sindical intensificam as lutas pela ampliaçã da cidadania. Muitas demandas sciais, até entã cntidas, emergem durante prcess de abertura plítica e sã clcadas em pauta durante a Cnstituinte. A prpsta desses atres sciais era ampliar a atuaçã estatal n camp scial, universalizand s direits e ampliand a cidadania. Dentr dessa mvimentaçã demcratizante, a participaçã ns prcesss decisóris d gvern era tida cm 3 N camp teóric, a emergência da categria sciedade civil, n final da década de 70, aparece cm substituta da categria marxista: classe prletária, até entã entendida cm a principal prtagnista da transfrmaçã scial. N Brasil, entre utras razões, a psiçã à ditadura militar fez cm que term sciedade civil ganhasse centralidade a articular diverss setres da sciedade em trn da autnmia em relaçã a Estad. 4 Ver: TELLES, 1994; DAGNINO, 2004; RAICHELIS,

6 frma de assegurar suas demandas pr mei da definiçã de plíticas públicas e d cntrle sbre as ações d Estad, prtant, a participaçã tinha um sentid de partilha d pder. Pr utr lad, mviment mundial de retmada d liberalism desencadeia a refrma d Estad n Brasil ns ans 1990, cnjunt de prpstas cntidas nesse mviment ficu cnhecid cm neliberalism. O marc referencial n Brasil fi a eleiçã d presidente Cllr em 1989, dand iníci a uma série de mudanças n papel d Estad, as quais seguem as rientações d Cnsens de Washingtn. Para Oliveira (1998, p ), Cllr cmeçu a inversã para a reaçã e cnservadrism. Destrutivamente, ele atacu as principais instituições públicas de um precári Estad d bem-estar. (...) cm Fernand Henrique Cards, entretant, a inversã se cmpleta, se radicaliza, amadurece e ganha frs de prjet de hegemnia. O debate em trn da crise de gvernabilidade, levantad pela Cmissã Trilateral na década de 70, ganhu centralidade n Brasil entre as décadas de 1980 e 1990 e caracterizu-se pela disputa entre duas prpstas de gestã, que Tatagiba (2003) denmina de mdel demcráticppular e mdel gerencial. Segund a autra, primeir mdel remete à demcratizaçã e mralizaçã da gestã pública, e está articulad em trn ds nvs mviments sciais, sua prpsta cnsiste na demcratizaçã pr mei da ampliaçã da esfera pública. Já segund mdel está basead na mdernizaçã liberal, e é frmad pels grups de idelgia rientada para mercad, prpnd enxugament d Estad. Ns dis cass, a participaçã da sciedade civil é a estratégia central para a superaçã ds padrões tradicinais de intervençã estatal e de cultura plítica. A prpsta gerencial fi predminante n cenári brasileir e está claramente presente n Plan de Refrma d Estad d gvern Fernand Henrique Cards, a qual traz uma visã neinstitucinalista da gestã pública. A idéia era cnstruir um nv Estad, de caráter reguladr, s princípis cntids nesse plan de refrma, eram: desestatizaçã, flexibilidade, fc n cliente, cntrle scial, e rientaçã para s resultads. N gvern FHC, prblema passa ser vist nã n Estad em si, mas na frma de geri-l, bserva-se, prtant, que enfque é na refrma da administraçã pública, a qual ganha equivalência de uma questã plítica (NOGUEIRA, 1998). Dentr da perspectiva gerencialista, cnceit de gvernança destaca-se cm nv paradigma - 5 -

7 da gestã pública 5. Nessa cncepçã, a capacidade gvernativa nã seria avaliada apenas pels resultads das plíticas gvernamentais, mas também pela frma pela qual gvern exerce seu pder (DINIZ, 1995). Há uma apsta na frma de gvernar, na eficácia administrativa, cm fatr decisiv para desenvlviment. Essa cncepçã está presente n Plan Diretr de Refrma d Aparelh d Estad d MARE 6, em que a sciedade civil é cnvidada a participar n cntrle ds gasts públics e da execuçã de atividades públicas, num cenári de reduçã d papel d Estad e disciplina fiscal. A estratégia da refrma d Estad se apóia na publicizaçã ds serviçs nã exclusivs d Estad, u seja, na sua absrçã pr um setr públic nã estatal, nde, uma vez fmentads pel Estad, assumirã a frma de rganizações sciais. Essa frma de parceria entre sciedade e Estad, além de viabilizar a açã pública cm mais agilidade e mair alcance, trna mais fácil e diret cntrle scial, mediante a participaçã, ns cnselhs de administraçã, ds diverss segments beneficiáris envlvids (MARE, 1997, p.11). Tend em vista que a pbreza resulta em um risc à gvernabilidade e à estabilidade plítica, a participaçã assume um papel imprtante na fiscalizaçã e na execuçã de plíticas sciais cm baixs investiments, trnand-se, prtant, um instrument de gestã para s gverns. Para Sants (2000), a causa da reemergencia da sciedade civil n discurs dminante é um reajustament estrutural das funções d Estad que marcam declíni d intervencinism n scial. Esse cntext retrata cm aparente cnsens em trn da participaçã da sciedade civil envlve perspectivas distintas que se expressam pels mesms terms, mas que atribuem-lhes significads distints. Cnfrme Raichelis (2000), cntext de redemcratizaçã cmprta prjets refrmadres distints e até antagônics, que se cnfundem, atribuind uma mesma denminaçã à bjetivs e perspectivas muit diversas a respeit d papel d Estad e da sciedade e das relações entre essas duas esferas n camp das plíticas sciais. Dagnin (2004) 5 O cnceit de gvernança fi imprtad da administraçã privada e empregad na gestã pública pel Banc Mundial em seus prgramas nacinais de ba gvernança ns países d Sul, a fim de atender as exigências de eficácia e rentabilidade ecnmicistas de seus prgramas. 6 MARE: Ministéri da Administraçã Federal e Refrma d Estad

8 afirma que a década de 1990 é marcada pr dis prjets plítics 7 : neliberalism X demcratizante, e apesar de antagônics, ambs requerem uma sciedade civil ativa e prpsitiva. Para a autra, cnfrnt entre as duas perspectivas nã é clar, e ficu bscurecid pel deslcament de sentid em três nções: sciedade civil, participaçã e cidadania. Ntams, entã, que cnsens em trn da participaçã pssui uma frte relaçã cm a reemergência da sciedade civil, seja cm prtagnista n prcess de demcratizaçã, seja cm agente executr u fiscalizadr das plíticas sciais. Os Cnselhs municipais representam um exempl cncret da cnciliaçã entre s distints prjets apresentads acima, refletind as ambigüidades presentes n seu desenh cnstitutiv. Apesar de, institucinalmente, serem espaçs públics de participaçã e atuaçã plítica, reivindicad pela sciedade, s cnselhs também fram fmentads, pr diverss setres da sciedade e d Estad, cm uma estratégia gerencial para a mair eficiência da gestã pública, num cntext de ajuste fiscal. Assim, a natureza ds cnselhs gestres é marcada pels princípis cnflitivs de participaçã e eficiência administrativa. Cm bserva Tatagiba (2005) é precis cnsiderar que a demcracia está em cnstruçã e que s significads da participaçã na década de 1990, adquiriram nvs cntrns cm a sua acmdaçã na agenda cnservadra da refrma d Estad. Dessa frma, a idéia de aprximaçã entre participaçã e gvernabilidade intrduz um deslcament ns significads da participaçã, restringind-a a uma ferramenta de gestã. Segund a autra, essa nva participaçã instituída estaria frtalecend uma demcracia gerencial 8 e se caracterizaria pela desplitizaçã ds cnflits, vltada para um melhr desempenh ds gverns. As pesquisas empíricas 9 sbre s espaçs participativs têm cnstatad caráter ambivalente ds cnselhs, mstrand que se, pr um lad, eles avançam n aspect gerencial, ampliand cntrle scial sbre a açã estatal; pr utr lad, mantém limites rígids quant à demcratizaçã d prcess decisóri, demnstrand puca influência na frmulaçã e deliberaçã plítica. 7 A nçã de Prjet Plític é empregada pela autra num sentid próxim da visã gramsciana, para designar s cnjunts de crenças, interesses, cncepções de mund, representações d que deve ser a vida em sciedade, que rientam a açã plítica ds diferentes sujeits (DAGNINO, 2002, p. 282) 8 A idéia de demcracia gerencial se cntrapõe as mdels de demcracia elitista e demcracia participativa, atribuind um nv significad à participaçã n cntext d Estad pós-ajuste. (TATAGIBA, 2003) 9 Ver: CORTES, 2002; PERISSINOTO, 2002; TATAGIBA, 2002, 2003; FUKS et al, 2004, entre utras

9 CONCLUSÃO Cm base nas pesquisas e n debate teóric sbre a participaçã scial, prcurams mstrar que caráter cntraditóri d prcess de demcratizaçã repercutiu sbre as experiências participativas, em especial s cnselhs gestres de plíticas públicas, atribuind-lhes diferentes sentids. A disputa plítica em trn d significad da participaçã pelas diferentes perspectivas - uma de aprfundament u radicalizaçã da demcracia; e a utra de reduçã d papel d Estad, instrumentalizaçã da sciedade civil, e pacificaçã ds cnflits teria atribuíd uma natureza ambígua as mecanisms participativs. Assim entendids, eles pdem funcinar ra cm espaçs de partilha de pder entre gvern e sciedade civil; ra cm espaçs de legitimaçã de gverns u de grups específics, e de partilha das respnsabilidades sciais d Estad. As análises sbre s cnselhs n nível lcal revelam que apesar de suas ptencialidades para aprfundament d prcess demcrátic, eles tendem a perar cm instruments administrativs pela ba gestã, em detriment de seu caráter plític e deliberativ. Tend em vista atual cnsens em trn d ideári participacinista, a cmpreensã da natureza cnstitutiva ds espaçs deliberativs é uma chave imprtante para a análise das experiências cncretas. Recnhecer as ambigüidades existentes ns cnselhs pde ser um caminh para entender as variações apntadas pelas pesquisas empíricas quant a desempenh desses mecanisms participativs n âmbit da sciedade. Send parte d prcess de redemcratizaçã n Brasil, s cnselhs pdem ser interpretads cm amstras que cntem registrs das dimensões cntraditórias em que se desenrla a experiência demcrática n país

10 Referências bibligráficas BRASIL, Ministéri da Administraçã Federal e Refrma d Estad/Secretaria da Refrma d Estad. Organizações sciais. Caderns MARE da Refrma d Estad. Brasília: Ministéri da Administraçã e Refrma d Estad, c. 2, BRESSER PEREIRA, L.C. Uma nva gestã para um nv Estad: liberal, scial e republican. Revista d Serviç Públic/Fundaçã Escla Nacinal de Administraçã Pública. Brasília: ENAP, v.1, n.1, p. 5-24, jan-mar CORTES, S.M.V. Participaçã de Usuáris ns Cnselhs Municipais de Saúde e de Assistência Scial de Prt Alegre. FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M.(rgs.). Demcracia: Teria e Pratica. Ri de Janeir: Relume Dumará; Curitiba: Fundaçã Araucária, COVRE, M.L.M. O que é Cidadania. Sã Paul: Editra Brasiliense, DAGNINO, E. Sciedade Civil, Espaçs Públics e a Cnstruçã Demcrática n Brasil: Limites e Pssibilidades In: DAGNINO, E. (rg.) Sciedade Civil e Espaçs Públics n Brasil. Sã Paul: Paz e Terra, DAGNINO, E. "Sciedade civil, participaçã e cidadania: de que estams faland?" In: MATO, D. (crd.), Plíticas de Ciudadanía y Sciedad Civil en Tiemps de Glbalización. Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, 2004, p DINIZ, E. Gvernabilidade, Demcracia e Refrma d Estad: s desafis da cnstruçã de uma nva rdem n Brasil ds ans 90. DADOS Revista de Ciências Sciais. Ri de Janeir, v. 38, n.3, p , FUKS, M.; PERISSINOTTO, R. M. & SOUZA, N. R. (rgs.). Demcracia e Participaçã : s cnselhs gestres d Paraná. Curitiba: UFPR, GOHN, M.G. Cnselhs Gestres e Participaçã Sciplítica. Sã Paul: Crtez, NOGUEIRA, M.A. As Pssibilidades da Plítica: idéias para a refrma demcrática d Estad. Sã Paul: Paz e Terra, OLIVEIRA, F. Os Direits d Antivalr: a ecnmia plítica da hegemnia imperfeita. Petróplis: Vzes, PERISSINOTTO, R.M. Participaçã e Demcracia: O cas d Cnselh Municipal de Assistência Scial de Curitiba. In PERISSINOTTO, R.M. & FUKS, M. (rgs.). Demcracia: Teria e Pratica. Ri de Janeir: Relume Dumará; Curitiba: Fundaçã Araucária, RAICHELIS, R. Esfera Pública e Cnselhs de Assistência Scial: caminhs da cnstruçã demcrática. 4. ed. Sã Paul: Crtez, RAICHELIS, R. Sistematizaçã: s cnselhs de gestã n cntext internacinal. In: CARVALHO, M. C. A. A. & TEIXEIRA, A. C. Cnselhs Gestres de Plíticas Públicas. Sã Paul: Pólis, SANTOS, B. S. Pela Mã de Alice: O scial e plític na pós-mdernidade. 7 Ed. Sã Paul: Crtez, TATAGIBA, L.. Os Cnselhs Gestres e a Demcratizaçã das Plíticas Públicas n Brasil. In: DAGNINO, E. (rg.) Sciedade Civil e Espaçs Públics n Brasil. Sã Paul: Paz e Terra, TATAGIBA, L. Participaçã, cultura plítica e nvs mdels de gestã: a demcracia gerencial e suas ambivalências f. Tese (Dutrad em Ciências Sciais) Institut de Filsfia e Ciências Humanas, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, TATAGIBA, L. Cnselhs Gestres de Plíticas Públicas e Demcracia Participativa: aprfundand debate. Revista de Scilgia Plítica. Curitiba, n.25, nv TELLES, V. S. Sciedade civil e a cnstruçã de espaçs públics. In: DAGNINO, Evelina (rg.) Ans 90: Plítica e Sciedade n Brasil. Sã Paul: Brasiliense,