Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER

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1 Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER Referência: /20-28 Assunto: Restrição de acesso: Ementa: Órgão ou entidade recorrido (a): Recorrente: C. R. C. Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Não há restrição de acesso. Cidadão solicita informação se determinada pessoa é autorizada a entrar em área controlada pela administração pública / Informações diversas. Ausência de classificação da informação. Recorrido alega se tratar de informação sigilosa e informação pessoal. Acata-se a argumentação do Recorrente. Recurso conhecido e parcialmente provido. Observações: Improcedência da alegação de sigilo. Quando for o caso, é necessário que o Recorrido submeta informações passíveis de classificação ao devido procedimento classificatório, conforme art. 25 e seguintes do Decreto nº 7.724/12. Companhia Docas do Estado de São Paulo. Senhor Ouvidor-Geral da União, 1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº /2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado: RELATÓRI O Pedido Resposta Inicial Data 09/02/20 27/02/20 Teor O cidadão formulou seu pedido nos seguintes termos: Gostaria de saber se C. F. da S. é ou foi trabalhador portuário, com acesso autorizado pela CODESP ao Porto de Santos? Se foi, vinculado a qual empresa e desde quando? Em resposta, a recorrida aduziu: Em atenção ao seu pedido de informação protocolo n.º /20-28, da CGU, informamos do indeferimento do seu pedido por tratar-se de informação pessoal conforme consta na Lei /2011 (Lei de Acesso a Informação). Este é o entendimento da Superintendência da Guarda Portuária e da Superintendência Jurídica da CO- DESP, a qual orienta, com base na citada lei, que a informação "só poderá 21

2 Recurso do cidadão à Autoridade Superior Resposta do Recurso à Autoridade Superior Recurso do cidadão à Autoridade Máxima Resposta do Recurso à Autoridade Máxima Recurso do cidadão à CGU 28/02/20 06/03/20 07/03/20 16/03/20 21/03/20 ser prestada através de ordem judicial ou com o consentimento da pessoa a que se refere". O cidadão recorreu afirmando: (...) a recusa da informação não se apresenta como justificável, posto que, conforme exposto, as informações abrangidas pela proteção fixada são aquelas exclusivamente relacionadas à intimidade, honra e imagem das pessoas em sua vida privada, ou seja, aquelas informações que não tenham caráter público, motivo pelo qual, reitero a minha solicitação sobre a informação se o cidadão consta na relação das pessoas com autorização de acesso ao Porto de Santos, cadastradas pela Companhia Docas do Estado de São Paulo. Em grau recursal a recorrida respondeu a solicitação parcialmente, alegando: - O Sr. C. F. da S. não faz ou fez parte dos quadros funcionais da extinta CDS ou da CODESP; - Em atendimento ao Plano de Segurança Pública Portuária e à Constituição Federal em seu Art. 5º e incisos, e, ainda de acordo com despacho da Superintendência Jurídica da CODESP (em anexo), não é possível o fornecimento de parte da informação solicitada. Insatisfeito, recorreu o cidadão, conforme segue: A solicitação não almeja os dados pessoais do cidadão, ou os controles de acesso dele na área portuária, mas sim, simplesmente, se ele consta no cadastro da empresa, das pessoas credenciadas a ter acesso à área administrada pela empresa. A Companhia Docas do São Paulo indeferiu o recurso do cidadão, argumentando que em razão de que a salvaguarda de informações "relacionadas ao ingresso nas áreas portuárias, o que, no âmbito desta companhia, insere-se nos protocolos gerais de ISPS-CODE, por óbvias razões de Segurança Portuária e, sobretudo segurança dos próprios usuários, não podem ser livremente divulgadas sob pena de ferir-se os direitos e garantias individuais previstos no art. 5º, da Constituição Federal", de acordo com manifestação da Superintendência Jurídica da empresa. Por fim, recorreu o cidadão à CGU, alegando: Em nenhum momento foi por mim solicitado o fornecimento de um dado pessoal e sim um dado público, saber se uma determinada pessoa é cadastrada para prestar serviço no Porto de Santos, administrado pela CO- DESP, a quem cabe credenciar os trabalhadores. A CODESP também, por sua vez, não classificou esta informação como sigilosa, sendo assim, reitero a minha solicitação. É o relatório. Análise 2. Registre-se que o Recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e 1º do art. 16 da Lei nº /2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis: Lei nº /

3 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso. 3. Ainda preliminarmente, é de se destacar que o Serviço de Informações ao Cidadão da CODESP Companhia Docas do Estado de São Paulo, não informou ao cidadão, em qualquer das instâncias, a possibilidade e prazo de recurso, com indicação da autoridade competente para apreciá-lo, em descumprimento ao artigo 19 do Decreto nº 7.724/ Observa-se ainda, que não constou em qualquer das instâncias recursais a identificação da autoridade que proferiu as decisões em ofensa ao Art. 21, caput e Parágrafo Único, do Decreto nº 7.724/2012, de tal modo que ficou inviabilizada a análise sobre a competência para tanto. De todo modo, foi pacificado através da Súmula nº 5 da CMRI que: Poderão ser conhecidos recursos em instâncias superiores, independente da competência do agente que proferiu a decisão anterior, de modo a não cercear o direito fundamental de acesso à informação. Logo, embora se trate de uma irregularidade, esta não obsta a análise do recurso enviado à CGU. 5. Quanto à análise de mérito, verifica-se que em seu recurso à CGU o requerente aduz almejar saber se determinado cidadão é cadastrado para prestar serviços no Porto de Santos, administrado pela recorrida, a quem, segundo informa, cabe credenciar os trabalhadores. 6. Em sede de pedido de esclarecimentos adicionais esta Ouvidoria questionou a CODESP: a) Quando essa Companhia respondeu que o cidadão C. F. S. "não faz ou fez parte dos quadros funcionais da extinta CDS ou CODESP" está se limitando a informar que ele não foi contratado diretamente pela CODESP ou a informação quer dizer que C. F. S. não prestou serviços a CODESP a qualquer título (diretamente, através do OGMO, terceirizado, etc)? b) Como são feitas as liberações para entrada nas dependências no Porto de Santos: Somente prestadores de serviços são autorizados a entrar ou terceiros também podem ser autorizados a transitar no local? 7. Por sua vez, a CODESP esclareceu que: 23

4 ... A informação de que o cidadão C. F. S. não fez ou faz parte dos quadros funcionais da extinta CDS ou CODESP limita-se, exclusivamente a dizer que o mesmo não manteve ou mantém vínculo empregatício direto com esta Companhia. (...) (...) entendemos ainda que não se tratando de empregado ou funcionário público, informações relacionadas à sua situação laboral, tais como empregador ao qual eventualmente se encontre vinculado e/ou período de vínculo empregatício junto a determinado empregador, são absolutamente privadas e não podem ser objeto de divulgação por esta Companhia... (...) as modalidades de autorização de acesso ao porto de Santos compreendem: a) as destinadas aos empregados da empresa e prestadores de serviço. As credenciais de acesso dividem-se em três níveis de acesso e respectivas cores as de nível verde, que permitem acesso às instalações da CODESP e à área de cais, incluídas as embarcações; as de nível vermelho, que permitem acesso às instalações da CODESP e à área de cais, excluídas as embarcações; e as de nível azul, para o pessoal administrativo; b) as autorizações provisórias, através de documento escrito, com 30 dias de validade e renováveis sucessivamente (o cidadão pode ser autorizado eventualmente a utilizar uma credencial de acesso); c) as autorizações eventuais, que podem ser solicitadas pelos operadores portuários e agentes de navegação devidamente cadastrados junto à Autoridade Portuária para realizar o que se denomina motivação para adentrar à área de cais. As autorizações eventuais são concedidas nas seguintes condições: a) aos prestadores de serviços eventuais, cujo curto período da prestação do serviço não justifique a emissão de credenciais de acesso do ISPS-Code pela Autoridade Portuária; b) aos funcionários de empresas portadoras de autorização de funcionamento temporário, concedidas pela Alfândega de Santos; c) aos visitantes ocasionais (que podem ser autorizados a entrar nas dependências administrativas da empresa sem que portem a credencial de acesso), e d) aos integrantes de órgãos de imprensa, cujo credenciamento é coordenado pela Assessoria de Comunicação e Responsabilidade Social. 8. Primeiramente, é importante observar que a recorrida não alegou que a informação inexiste, nem tampouco negou possuí-la, de modo que é possível concluir que o objeto do pleito se trata de informação existente e que a Companhia a detém. 9. Por conseguinte, a fim de situar o debate, é importante destacar que nos portos organizados, que são conceituados pela Lei 12.8/2013 como bem público construído e aparelhado para atender a necessidades de navegação, de movimentação de passageiros ou de movimentação e armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam sob jurisdição de autoridade portuária, como o é o caso do Porto de Santos, cuja autoridade portuária é a ora recorrida, a prestação de serviços de trabalhadores se dá principalmente através do Órgão Gestor de Mão de Obra OGMO. 10. Cabe ao OGMO organizar a prestação dos serviços direcionando o trabalhador portuário, tanto aquele com vínculo permanente como o trabalhador avulso, ao operador portuário. 24

5 11. O operador portuário, segundo o art. 2º, XIII, da Lei 12.8/2013, se trata de pessoa jurídica pré-qualificada para exercer as atividades de movimentação de passageiros ou movimentação e armazenagem de mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquaviário, dentro da área do porto organizado, e sua relação jurídica com o estado se estabelece mediante concessão e arrendamento de bem público. 12. Pois bem. A recorrida mencionou que a pessoa aqui identificada apenas como C. F. da S. não mantém nem manteve vínculo direto com a Companhia. Porém, observa-se que o solicitante não questionou se a pessoa em questão foi trabalhador da DOCAS de São Paulo, mas sim se foi trabalhador portuário com acesso ao Porto de Santos. Logo, como acima explicitado, trabalhadores portuários não são somente aqueles com vínculo direto com a Companhia recorrida, mas todos aqueles que laboram nas dependências do Porto prestando serviços a determinado operador portuário. 13. Assim, percebe-se, na verdade, que a resposta do órgão não corresponde ao que fora pleiteado pelo cidadão já que este pretendia tomar conhecimento de uma informação que a Companhia Docas de São Paulo detém em razão de ser a autoridade portuária e, portanto, efetivar o controle de entrada e saída de pessoas das dependências do porto. 14. No decorrer das instâncias recursais alegou a recorrida que o pleito: i) trata-se de informação pessoal relacionada ao cidadão C. F. da S.; ii) e que, as informações sobre o ingresso nas áreas portuárias as quais, no âmbito da Companhia, se inserem nos protocolos gerais de ISPS-CODE, por razões de segurança portuária e, sobretudo, pela segurança dos próprios usuários não podem ser divulgadas.. Quanto ao primeiro argumento é necessário pontuar que o art. 4º, IV da Lei /11 conceitua a informação pessoal como sendo aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável. O art. 31 do mesmo diploma legal afirma que O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais. Tal norma encontra seu fundamento, especialmente, no art.5º, X da Constituição Federal. 16. Sabe-se, contudo, que o direito à informação é também consagrado pela Carta Magna, tanto que a Lei de Acesso à Informação veio regulamentar os preceitos constitucionais estatuídos nos arts. 5º, XXXIII, 37, 3º, II e 216, 2º. 25

6 17. Assim, é trivial que os preceitos constitucionais não podem ser analisados isoladamente, pois de acordo com o princípio constitucional da concordância prática ou da harmonização, o intérprete ao analisar uma hipótese de conflito aparente deve preferir a solução que viabilize a aplicação de todos os preceitos constitucionais, evitando o sacrifício de qualquer deles em função da aplicação de outro. Deste modo, rechaçar a publicidade em proveito apenas da informação pessoal não é medida que atende a melhor técnica interpretativa constitucional. 18. O próprio princípio da unidade da constituição também reforça o sentido de que a Constituição é una, não existindo dentre suas normas hierarquia nem contradição, uma vez que ela precisa ser interpretada em sua unidade e não através de preceitos isolados. 19. Neste caminhar, é forçoso concluir que não encontra razoabilidade a proteção de qualquer informação pessoal, inclusive aquela que não represente qualquer prejuízo ao cidadão, pois esta proteção exacerbada, sem coerência prática, imporia o sacrifício a outro preceito constitucional, qual seja o direito à informação. 20. Assim sendo, é imperioso destacar que o que está em discussão é a autorização de acesso à um bem público, cujas operações estão sob jurisdição de autoridade portuária, que nada mais é do que um ente da administração indireta. Ou seja, não cinge a discussão em torno de uma informação que diz respeito unicamente à vida privada de um cidadão, mas sim a uma informação que excede os contornos de uma informação pessoal por estar inserido dentro do contexto do funcionamento da administração pública. 21. Vejamos, se o acesso é controlado por um ente da administração é fato que a informação daí surgida faz parte, em regra, de um arquivo público. 22. Doutro lado, salvo melhor juízo, não procede, como alega a recorrida, que a publicidade da informação em questão atinge a segurança portuária e a segurança dos próprios usuários, pois caso eventualmente existisse norma de segurança a esse respeito, como alega a recorrida (sem fundamentar seu argumento), deveria a Companhia Docas do Estado de São Paulo ter buscado a proteção de tal informação através do meio legal para tanto, ou seja, através do TCI Termo de Classificação de Informações. 23. Ademais, não é razoável pensar que o simples fato de informar se uma pessoa é ou não autorizada a adentrar em uma área controlada pela administração pode colocar em risco esta pessoa. Se fosse assim, por muito menos não poderiam ser autorizados acessos às folhas de ponto de servidores e empregados públicos, já que ali constam informações muito mais precisas, como os 26

7 horários de entrada e saída dos mesmos na instituição. Esta informação (sobre as folhas de ponto) é comumente autorizada e inclusive, em alguns casos, proporcionada diretamente pela administração sem negativa de acesso. 24. Assim, salvo melhor juízo, entendemos que a informação se C. F. da S. é ou foi trabalhador portuário com acesso autorizado ao Porto de Santos não é uma informação sigilosa e tampouco á apta a gerar ônus à pessoa em questão, devendo ser subsidiada ao cidadão solicitante. 25. Do mesmo modo, em relação à segunda parte do pleito do solicitante, Se foi [trabalhador portuário], vinculado a qual empresa (...)?, perceba-se que este é o motivo do ato administrativo de autorização de acesso do cidadão C. F. da S. ao Porto de Santos, bem público controlado pela recorrida. 26. O motivo é elemento obrigatório do ato administrativo e nada mais é do que a situação de fato ou de direito que determina a realização do ato administrativo. No caso, o fato de ser eventualmente vinculado a uma empresa (operador portuário) é motivo que pode possibilitar a pessoa a entrar na área controlada pela entidade recorrida. E sendo o motivo do ato administrativo não se afasta do dever de publicidade, muito pelo contrário, o justifica. É certo, como esclarecido pela empresa, que o fato de estar vinculado a uma empresa não é o único motivo que permite que pessoas adentrem a área controlada pela recorrida, pois este acesso pode ser permitido a visitantes ou integrantes da imprensa, por exemplo, porém, salvo melhor juízo, entendemos que (atendo-se ao que foi solicitado), caso o cidadão C. D. da S. teve seu acesso autorizado por estar vinculado à uma empresa, esta informação deverá ser disponibilizada ao solicitante. 27. Por fim, em relação à última parte do pedido do solicitante Se foi [trabalhador portuário], vinculado a qual empresa e desde quando?, percebemos que a informação sobre desde quando o, talvez, trabalhador portuário é vinculado a determinada empresa é informação que não pertence à recorrida, pois, se for o caso de ser a pessoa trabalhador portuário, a informação sobre a sua contratação é relacionada ao seu vínculo com a empresa e não com a Companhia Docas do Estado de São Paulo. 28. Pelos fundamentos supra, opina-se, em parte, pelo provimento do recurso para fins de concessão da informação relativa a: i) se C. F. da S. é ou foi trabalhador portuário com acesso autorizado ao Porto de Santos; ii) Caso a resposta seja positiva, a qual empresa a pessoa em questão é vinculada. Quanto à informação relativa à desde quando persiste o vínculo entre o cidadão C. F. da S. e a empresa eventualmente contratante, opina-se pelo desprovimento por ser informação que não diz respeito diretamente à recorrida. 27

8 Conclusão 29. De todo o exposto, opina-se pelo conhecimento do presente recurso e no mérito pelo seu provimento parcial, devendo a entidade demandada subsidiar ao cidadão a informação relacionada à: i) se C. F. da S. é ou foi trabalhador portuário com acesso autorizado ao Porto de Santos; ii) caso a resposta seja positiva, o vínculo a qual empresa possibilita/possibilitou a autorização de acesso do cidadão em questão ao Porto de Santos? 30. A informação deverá ser disponibilizada diretamente na aba de Cumprimento da Decisão no e-sic dentro do prazo de 10 (dez) dias. 31. Por fim, recomenda-se orientar a autoridade de monitoramento competente que observe os fluxos internos para assegurar o cumprimento das normas de acesso à informação, especialmente em relação ao disposto nos arts. 19 e 21 do Decreto n.º 7.724/2012. LUCIANE CAROLINE RABER BASSO Servidora Requisitada D E C I S Ã O No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo provimento parcial do recurso interposto, nos termos do art. 23 do Decreto n /2012, no âmbito do pedido de informação nº /20-28, direcionado a Companhia Docas do Estado de São Paulo. Dessa forma, o órgão recorrido deverá informar o cidadão: i) se C. F. da S. é ou foi trabalhador portuário com acesso autorizado ao Porto de Santos; e ii) caso a resposta seja positiva, o vínculo a qual empresa possibilita/possibilitou a autorização de acesso do cidadão em questão ao Porto de Santos. A informação deverá ser disponibilizada diretamente na aba de Cumprimento da Decisão no e-sic dentro do prazo de 10 (dez) dias. 28

9 LUÍS HENRIQUE FANAN Ouvidor-Geral da União 29

10 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: PARECER nº 1164 de 30/04/20 Referência: PROCESSO nº /20-28 Assunto: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Signatário(s): GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 30/04/20 Relação de Despachos: aprovo. GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 30/04/20 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: 32e98505_8d25149db276a28