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1 Evandro Guedes Graduado em Administração de Empresas pelo Centro Universitário Barra Mansa (UBM). Graduado em Direito pelo Centro Universitário Geraldo di Biasi (UGB) e pela Faculdade Assis Gurgacz (FAG-PR). Professor de cursos preparatórios em Cascavel, Curitiba, Rio de Janeiro, Bahia e Minas Gerais. Possui vasta experiência nas bancas da Cespe/UnB, Esaf, FCC, FGV entre outras.

2 Noções de centralização, descentralização e desconcentração administrativa A organização da Administração Pública, aqui chamada de Estado, tem a competência para exercer funções administrativas por meio das pessoas jurídicas de Direito Público ou das pessoas jurídicas de Direito Privado, as quais compõem a Administração Pública em sentido formal. Essas pessoas são chamadas de entidades e são classificadas como entidades políticas e entidades administrativas. As primeiras representadas pelos órgãos e agentes da Administração Pública Direta, ou seja, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e a segunda representada pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. Essas oito pessoas representam a chamada Administração Pública propriamente dita. Diante disso, podemos afirmar que a Administração Pública adota duas formas básicas de organização e atuação administrativa: a técnica administrativa de centralização; a técnica administrativa de descentralização. Lembrando que essas técnicas são desenvolvidas para que a Administração Pública consiga chegar a seus fins públicos e devem sempre respeitar as normas constitucionais relativas à Administração Pública. Da centralização Ocorre a centralização administrativa toda vez que o Estado executa suas competências diretamente por seus órgãos e agentes. E também encontramos aqui o conceito de Administração Pública Direta cobrada em provas de concursos públicos, vejamos. Considera-se Administração Pública Direta a atuação administrativa dos órgãos e agentes que desempenham diretamente as funções estatais trabalhando para as pessoas políticas do Estado. 51

3 Dessa forma, considera-se que ocorreu centralização política quando a Administração Pública Direta está trabalhando e desempenhando a atividade administrativa diretamente pelos seus órgãos e agentes. Aqui, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos despersonalizados do Estado integrantes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Vejamos o exemplo de centralização: Quando o Departamento de Polícia Federal ou Receita Federal (órgãos despersonalizados) estão trabalhando através de seus agentes, a estrutura administrativa da União está desenvolvendo diretamente a função estatal, assim dizemos que o ente político está desempenhando suas funções diretamente através de centralização, ou seja, serviço desempenhado diretamente pelas pessoas políticas. Pessoa política do Estado União Departamento da Polícia Federal Departamento da Receita Federal Agentes públicos Agentes públicos Da descentralização Função administrativa desempenhada diretamente por órgãos e agentes da pessoa política do Estado Segundo a técnica administrativa, podemos afirmar que ocorre a descentralização administrativa quando o Estado desempenha suas funções constitucionais não exclusivas através de outras pessoas. Aqui se pressupõem duas pessoas distintas e duas técnicas administrativas distintas. Assim, a nova pessoa receberá o serviço ou função administrativa diretamente do Estado. 52

4 Para que ocorra a descentralização administrativa, obrigatoriamente deve estar presente uma das quatro pessoas da Administração Pública Direta, ou seja, uma das quatro pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Existem duas técnicas para que a descentralização administrativa se efetive, postadas a seguir: técnica administrativa de descentralização por outorga legal; técnica administrativa de descentralização por delegação. A descentralização por outorga legal acontece quando uma das pessoas políticas do Estado cria através de lei ou autoriza a instituição de pessoas distintas para exercer a função estatal. Dessa forma, através de outorga legal nascem as pessoas da Administração Pública Indireta, ou seja, a F.A.S.E ( fundação pública, autarquia, sociedade de economia mista e empresa pública). Quando a descentralização ocorre dessa forma, haverá a transferência da titularidade e da execução da função administrativa, criando assim pessoas jurídicas autônomas, as quais serão ligadas à Administração Pública por vinculação. E sendo as pessoas da Administração Pública Indireta autônomas, não ocorre após sua criação a chamada hierarquia e subordinação, o que ocorre na verdade é a chamada vinculação que pressupõe, nesse caso, a possibilidade de um controle finalístico por parte do ente político. Em resumo, a descentralização por outorga legal pressupõe que a administração direta criou ou autorizou a instituição da administração pública indireta, sempre através de lei em sentido formal. Por outro lado, falamos que existe descentralização por delegação por colaboração, quando o Estado transfere de modo unilateral e obrigatoriamente, através de licitação unicamente, a execução do serviço, nunca da titularidade, a pessoa delegada nesse caso executa em seu próprio nome e por sua conta e risco o serviço público ou atividade administrativa. Aqui nascem através do contrato administrativo os chamados concessionários e permissionários de serviço público, ou seja, particulares que desempenham a função administrativa ou o serviço público não exclusivo do Estado através de licitação obrigatória. 53

5 Podemos dar como exemplo a instituição de pedágio, ou seja, um concessionário de serviços públicos. A princípio a competência constitucional para a pavimentação e manutenção das rodovias federais compete à União, contudo, a União transfere a execução do serviço para um particular que o desempenha por sua conta e risco sem subordinação da entidade da Administração Pública Direta, mas sempre com a fiscalização desse ente. É importante salientar que, em nenhuma forma de descentralização ocorre a hierarquia. Quadro das diferenças Descentralização por outorga legal Data através de lei Nascem pessoas jurídicas da administração pública indireta Administração Pública criando ou autorizando Administração Pública Titularidade + execução do serviço público Descentralização por delegação por colaboração Data através de contrato administrativo (licitação) Nascem os concessionários e permissionários de serviços públicos Administração Pública autorizando particulares a desempenhar a atividade pública Somente titularidade do serviço público Esquema didático da descentralização administrativa F Outorga legal (por meio de lei) Criação da administração pública indireta A S Administração direta Serviços prestados centralizadamente Prestação direta meios de seus próprios órgãos Técnica administrativa de descentralização Titularidade + execução do serviço Prazo indeterminado Delegação por colaboração Transferência por contrato Ato unilateral da administração Somente execução do serviço Prazo determinado Sob fiscalização do Estado Obrigatória licitação Particulares que executam obras e serviços públicos por sua conta e risco E Concessionária Permissionária Autorizatária 54

6 Da desconcentração administrativa A desconcentração se diferencia da descentralização pois na descentralização pressupõem-se duas pessoas distintas, seja ela particular ou Administração Pública. Já na desconcentração a regra é que ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica. Lembrando que somente existe desconcentração dentro das pessoas da Administração Pública, pois não pode ocorrer órgão público para particulares. Dessa forma, ocorre desconcentração quando uma pessoa da Administração Direta ou da Administração Indireta distribui competência dentro de sua própria estrutura, ou seja, é mera divisão de órgãos para melhor desempenhar o serviço público. Vejamos um exemplo para melhor visualizarmos a matéria. Imagine a pessoa política União desempenhando suas funções públicas através de seu órgão público Receita Federal. A Receita Federal irá desempenhar muito melhor sua função administrativa caso divida a sua estrutura em estruturas menores, ou seja, a superintendência da Receita Federal em Brasília cria nos Estados e nos Municípios, delegacias da Receita Federal para agilizar e distribuir o serviço público. Dessa forma, essa divisão de órgãos se completa na técnica administrativa de descentralização. Desconcentração Administrativa União Desconcentração dentro da centralização Departamento de Polícia Federal Ministério da Justiça Departamento de Polícia Rodoviária Federal Departamento Penitenciário Nacional Delegacia RJ Delegacia sp Delegacia RJ Delegacia sp Penitenciária federal pv Penitenciária federal pr Divisão de órgãos para melhor executar a atividade administrativa Mera divisão de tarefas 55

7 Resolução de questões 1. (Cespe) Acerca da organização da Administração Pública no Brasil, assinale a opção certa. a) A criação de um ministério na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado assunto é um exemplo de administração descentralizada. b) As empresas públicas têm natureza jurídica de pessoas jurídicas de direito público interno. c) A criação das autarquias é feita por lei, ao passo que as empresas públicas e sociedades de economia mista são criadas por meio do registro dos atos de constituição no respectivo cartório. d) As secretarias de Estado e as autarquias estaduais fazem parte da administração direta. e) A descentralização administrativa ocorre quando se distribuem competências materiais entre unidades administrativas dotadas de personalidades jurídicas distintas. Assertivas: a) Errada. A criação de um Ministério representa a divisão de órgãos para melhor executar a atividade administrativa, assim, trata-se de desconcentração administrativa e não descentralização. b) Errada. As empresas públicas têm natureza jurídica de pessoa jurídica de direito privado e são integrantes da Administração Pública Indireta c) Errada. As empresas públicas são autorizadas por lei, ou seja, sua criação é autorizada, a instituição dessas empresas é que é feita através do registro de seus atos constitutivos d) Errada. Autarquias fazem parte da chamada Administração Pública Indireta juntamente com as fundações públicas, sociedade de economia mista e empresas públicas e) Certa. Aqui está se falando da descentralização mediante outorga legal, ou seja, a toda Administração Pública Indireta, pois somente 56

8 elas recebem o nome de unidades administrativas ou entidades administrativas. Solução: E 2. (Cespe) Com relação aos órgãos e agentes públicos, assinale a opção certa. a) A CF admite a investidura derivada de cargo público para servidores civis, mediante a realização de concurso interno. b) Os órgãos administrativos não têm personalidade jurídica. c) Como decorrência do poder hierárquico, o agente público pode editar atos regulamentares. d) Órgãos independentes possuem personalidade judiciária. e) Os agentes públicos só podem prover seus cargos por concurso público. Assertivas: a) Errada. A realização de concurso público é obrigatória para a investidura originária que deve se dar por nomeação. As formas de provimento derivador são as seguintes: promoção, readaptação, reversão, reintegração, aproveitamento e recondução, em nenhum momento a Lei 8.112/90 prevê a situação de concurso interno. b) Certa. Órgãos públicos não possuem personalidade jurídica, tampouco vontade própria e seus agentes agem em imputação à pessoa jurídica à qual estão ligados, mantendo uma relação de hierarquia e subordinação. c) Errada. A edição de atos normativos (regulamentares) é faculdade do poder regulamentar. d) Errada. Órgão público não possui personalidade jurídica, eles são meros centros de competência ou de execução. e) Errada. Os agentes podem prover seus cargos públicos através dos chamados cargos em comissão de livre nomeação e livre exoneração. Solução: B 57

9 3. (Cespe) No que diz respeito à organização administrativa federal, julgue o item abaixo. As entidades compreendidas na administração indireta subordinam- -se ao ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional. Solução: Errado. Não existe hierarquia da Administração Direta para a Indireta, o que existe é a relação de vinculação, ou seja, pressupõem- -se o controle finalístico ou supervisão ministerial em caso de fuga de finalidade, mas jamais hierarquia e subordinação. Atividades 1. (Vunesp) A Emenda Constitucional 45/2004 criou o Conselho Nacional de Justiça, cuja constitucionalidade foi consolidada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI-3367/DF. Foram vários os pontos observados para a caracterização jurídico-administrativa do referido Conselho e, dessa forma, foi possível poder entranhá-lo no sistema de princípios e normas do Direito Administrativo brasileiro. Com relação ao CNJ, alguns pontos fundamentais podem ser extraídos. a) É órgão administrativo da União, interno ao Poder Judiciário, representativo do Estado federado, com competência administrativa concorrente com os Tribunais de Justiça sem, contudo, afetá-los na autonomia administrativa e financeira. b) É órgão administrativo federal, interno ao Poder Judiciário, representativo do Estado unitário e com competência administrativa hierárquica sobre os Tribunais, Juízos e Magistrados de forma a mitigar o princípio federativo e a autonomia administrativa e financeira dos Tribunais de Justiça. c) Tem por função administrativa precípua a fixação, com exclusividade, de uma política governamental judiciária, uniforme e apenas para os Tribunais de Justiça estaduais. d) A sua competência administrativa disciplinar não alcança os ministros do Superior Tribunal de Justiça. 58

10 2. (FCC) No que toca aos órgãos públicos, analise. I. São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. II. Embora despersonalizados, mantêm relações funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. III. São chamados de singulares ou unipessoais os que reúnem na sua estrutura outros órgãos menores, com função principal idêntica ou funções auxiliares diversificadas. IV. Órgãos independentes são os originários da Constituição e representativos dos Poderes de Estado, como Ministérios, Secretarias de Estados e demais órgãos subordinados diretamente aos Chefes de Poderes. É correto o que consta apenas em: a) II, III e IV. b) II e IV. c) I, II e IV. d) I e II. e) I e III. 3. (FCC) Inseridos na estrutura do Estado, os órgãos públicos: a) são centros de competência que congregam atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado. b) representam juridicamente a pessoa jurídica que integram, mas não possuem capacidade processual. c) são dotados de personalidade jurídica própria, razão pela qual mantêm relações funcionais entre si e com terceiros. d) compostos são unidades de ação constituídas por um só centro de competência, que exerce funções auxiliares diversificadas. 59

11 e) autônomos são os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, que se subordinam hierarquicamente. 4. (FCC) Quanto aos órgãos públicos é incorreto afirmar que: a) os órgãos simples ou unitários são dotados de um único centro de competência ou atribuições. b) os órgãos públicos são centros de competência dotados de personalidade jurídica própria, sendo responsáveis exclusivos por suas ações e omissões. c) os Ministérios, na área federal, são considerados órgãos compostos, uma vez que possuem em sua estrutura outros órgãos públicos. d) o Tribunal Superior Eleitoral, de acordo com sua posição na estrutura estatal, é um órgão independente, posto que possui origem constitucional. e) os colegiados são os órgãos que decidem e agem pela manifestação de vontade da maioria de seus membros. 5. (Cesgranrio) Os órgãos integrantes da Administração Pública: a) possuem capacidade para celebrar contratos administrativos típicos. b) possuem regular e ordinária capacidade para litigar em juízo. c) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito privado. d) são centros de competências dotados de personalidade jurídica de direito público. e) são centros de competências destituídos de personalidade jurídica. 6. (Cesgranrio) Os órgãos públicos que compõem a atual estrutura administrativa brasileira podem ser definidos como unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, ed. Malheiros). Adotando essa definição, que reconhece a ausência de personalidade jurídica dos órgãos públicos, está correto afirmar que o Estado e os órgãos que o compõem se exprimem concretamente através: a) do Governo. 60

12 b) de agentes. c) de entes paraestatais. d) da Administração direta. e) da Administração indireta. 7. (FCC) Não contempla prerrogativa inerente ao regime jurídico administrativo: a) possibilidade de praticar todos os atos não proibidos por lei. b) sujeição dos atos a controle interno e autotutela. c) impenhorabilidade dos bens públicos. d) imprescritibilidade dos bens públicos. e) revogação unilateral, pela Administração, de contratos por motivo de interesse público. 8. (FCC) Entre outros aspectos, a Administração Pública brasileira está organizada de forma que: a) as pessoas físicas ou jurídicas que integram a administração indireta da União são criadas por decreto, possuem personalidade jurídica vinculada ao órgão tutelar e patrimônio compartilhado, com responsabilidade solidária. b) a administração pública indireta é a constituída dos serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, pública (autarquias) ou privadas (empresas públicas e sociedades de economia mista), vinculadas a um Ministério, mas administrativa e financeiramente autônomas. c) a descentralização administrativa significa repartição de funções entre vários órgãos de uma mesma administração, sem quebra de hierarquia, sendo direta e imediata a execução das suas atividades ou a prestação de seus serviços. d) a delegação de competência de funções e atividades administrativas no âmbito da desconcentração dos Poderes Públicos, por apresentar caráter obrigatório e definitivo, independe de norma que expressamente a autorize, bastando a vontade do superior. 61

13 e) a execução indireta de serviços públicos por pessoa administrativa física ou jurídica somente pode ser realizada mediante regime de concessão ou permissão, vedada a celebração de convênios ou consórcios. 9. (Cespe) Julgue o item que se segue, acerca dos atos administrativos e do procedimento administrativo disciplinado no âmbito da Administração Federal. O TRT da 5.ª região, com sede em Salvador, é entidade integrante da Justiça do Trabalho. 10. (Cespe) Julgue o item que se segue, relativo à organização administrativa da União, das autarquias e das fundações. Entre as prerrogativas processuais impostas em favor das autarquias públicas federais está a intimação pessoal de seus procuradores federais de todos os atos do processo. 11. (Cespe) Julgue o item que se segue. Para a identificação da função administrativa como função do Estado, os doutrinadores administrativistas têm se valido dos mais diversos critérios, como o subjetivo, o objetivo material e o objetivo formal. 12. (Cespe) Julgue o seguinte item, referente à organização da Administração Pública. Na esfera federal, a empresa pública pode ser constituída sob a forma de sociedade unipessoal, que tem por órgão necessário a assembleia geral, por meio da qual se manifesta a vontade do Estado. 13. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Público e a seus órgãos assegurar, às pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno exercício de seus direitos básicos, julgue o item a seguir. Os órgãos da Administração Direta devem dispensar, no âmbito de sua competência e finalidade, tratamento prioritário e adequado, tendente a viabilizar, na área de educação, a matrícula compulsória em cursos regulares de estabelecimentos públicos e particulares de pessoas portadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema regular de ensino. 62

14 Dica de estudo Do estudo sistêmico das técnicas administrativas descritas anteriormente, podemos constatar que as provas de concursos invertem os conceitos a fim de confundir o concursando. Contudo, com um pouco de atenção as descrições e os conceitos são de simples fixação. Use os esquemas didáticos como referência e bons estudos. Referências Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, Mello, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malheiros, Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, Gabarito 1. B 2. D 3. A 4. B 5. E 6. B 7. A 8. B 9. Errado 10. Certo 11. Certo 12. Certo 13. Certo 63

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