Concurso - EPPGG Prof. Leonardo Ferreira Turma EPPGG-2013 Aulas 04 e 05

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1 Concurso - EPPGG 2013 Prof. Leonardo Ferreira Turma EPPGG-2013 Aulas 04 e 05

2 Conteúdo Programático Tema 3: 2. Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil - funcionamento e características: modelo de governança de programas matriciais. Comentários: Serão apresentadas as características do pacto federativo nacional, com destaque para questões como equalização fiscal, fluxos financeiros (financiamento PPB) entre a união e os entes subnacionais, bem como os conceitos e características do modelo de governança de programas matriciais. 2

3 Referências Bibliográficas...(P3) Tema 3: 2. Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil - funcionamento e características: modelo de governança de programas matriciais. PEREIRA, José Matias. Governança no Setor Público. Equalização Fiscal e as transferências intergovernamentais no Brasil. FERREIRA, Leonardo Rodrigo. Federalismo e políticas públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil. ABRUCIO, Fernando Luiz Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia. Marta Arretche. 3

4 Ordem ao caos...(p7) Tema 7: 9. Coordenação Executiva - problemas da articulação versus a fragmentação de ações governamentais. Dimensões da coordenação: intra-governamental, inter-governamental e governo-sociedade. Comentários: Temática ligada às discussões sobre mecanismos de coordenação de políticas públicas nos vários níveis governamentais, bem como as principais dimensões do fenômeno: intra-governamental, inter-governamental e governo-sociedade. 4

5 Referências Bibliográficas...(P7) Tema 7: 9. Coordenação Executiva - problemas da articulação versus a fragmentação de ações governamentais. Dimensões da coordenação: intragovernamental, inter-governamental e governo-sociedade. A coordenação federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo LULA. ABRUCIO, Fernando Luiz. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia. ARETCHE, Marta. Coordenação federativa como instrumento de promoção da eficiência e efetividade na implementação de políticas públicas. RIBEIRO, Sheila Maria Reis. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. ABRUCIO, Fernando Luiz. Políticas de gestão pública no governo lula: um campo ainda fragmentado. Humberto F. Martins. Uma Teoria da Fragmentação de políticas públicas: desenvolvimento e aplicação na análise de três casos de políticas de gestão pública. Humberto F. Martins. 5

6 Pacto Federativo e Relações Intergovernamentais Estado - Conceito O Estado é o povo politicamente organizado em um determinado território, vivendo sob uma mesma ordem jurídica soberana, buscando o bem de todos. É a somatória desses fatores que dá sustentabilidade ao Estado, responsável maior pela conjugação de forças do povo na concretização de seus anseios e no atendimento às suas necessidades. E quais os elementos formadores do Estado? 6

7 Pacto Federativo e Relações Intergovernamentais A literatura especializada classifica os Estados Modernos em simples, mais comumente conhecidos como unitários, ou como compostos. Entre os tipos de Estados compostos estão a Confederação e a Federação. 7

8 Pacto Federativo e relações intergovernamentais ESTADO UNITÁRIO (1) Apresenta organização política única, sem divisões internas, com apenas um único governo. É marcado pela centralização política, em que um só poder político central irradia sua competência, de forma exclusiva, por todo o território do Estado, sobre toda a população e controla todas as coletividades regionais e locais. 8

9 Pacto Federativo e relações intergovernamentais ESTADO UNITÁRIO (2) Para Dallari, os Estados são considerados unitários quando têm um poder central que é cúpula e o núcleo do poder político autônomo. Como exemplo de Estado unitário, citamos o Uruguai, que possui somente um só poder político central. Em outros casos, há uma pequena descentralização, em que as unidades locais são responsáveis apenas pela execução de algumas políticas, ficando a formulação de políticas concentrada totalmente no governo central. 9

10 Pacto Federativo e relações intergovernamentais CONFEDERAÇÃO (1) Quando dois ou mais Estados se unem num pacto ou tratado, em que cada um deles mantém sua soberania externa e autoridade externa. Sua finalidade tradicional é a defesa contra a agressão externa. Os Estados possuem direito de secessão (rompimento do pacto e separação dos Estados Confederados) e de nulificação (discordância das decisões da liderança da confederação). O pacto celebra uma união que tem o objetivo de perdurar ao longo do tempo. Como exemplo temos os Estados Unidos, no período da guerra da Independência até a elaboração de sua Constituição. 10

11 Pacto Federativo e relações intergovernamentais CONFEDERAÇÃO (2) Conforme nos ensina Celso Bastos, na Confederação os Estados que a compõem não perdem sua individualidade do ponto de vista do Direito Internacional. Todos eles continuam plenamente detentores da soberania, podendo, livremente, desligar-se a qualquer momento, da Confederação. Além do mais, esta não tem poderes de imiscuir-se nos assuntos internos de cada um dos Estados que a formam. Quer dizer, as decisões tomadas no nível da Confederação dependerão sempre das leis internas a cada um dos Estados, para que se tornem efetivas. 11

12 Pacto Federativo e relações intergovernamentais FEDERAÇÃO OU ESTADO FEDERADO União de dois ou mais Estados que renunciam à soberania externa, originando um só Estado Soberano. Não há hierarquia nem subordinação entre as partes, que mantém certa autonomia para atuarem nas competências definidas pela Constituição. No Estado Federado coexistem poderes políticos distintos em um mesmo território. Portanto, tal forma de Estado caracteriza-se pela descentralização política, marcada pela convivência, num mesmo território, de diferentes entidades políticas autônomas, distribuídas regionalmente. Além disso, os Estados, ao renunciarem a sua soberania, perdem o direito de secessão, ou seja, não podem decidir sair da Federação, sob pena de intervenção federal. 12

13 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Unidades Federadas Tipos de Autonomias Auto-Organização - capacidade dos estados de se organizarem e se regerem pelas constituições e leis que adotarem, observados os princípios da Constituição Federal. Auto-Governo - capacidade de organizarem a eleição de seus governantes, deputados estaduais e organizarem sua própria justiça. Auto-Administração manifesta a capacidade de cada ente político para prestar serviços e desempenhar as atividades a eles cometidas. 13

14 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 1. A UNIÃO FAZ NASCER UM NOVO ESTADO e, concomitantemente, aqueles que aderiram à federação perdem a condição de Estados e, conseqüentemente, sua soberania. No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto na verdade não são Estados. 14

15 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 2. A BASE JURÍDICA DO ESTADO FEDERAL É UMA CONSTITUIÇÃO, não um tratado. Como a união baseia-se na Constituição, todas as matérias que possam interessar a qualquer dos integrantes da federação devem ser conduzidas de acordo com as normas constitucionais. O tratado é mais limitado, visto que somente regula os assuntos nele previstos expressamente, além de ser possível sua denúncia por qualquer dos contratantes, o que não ocorre com a Constituição. 15

16 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 3. NA FEDERAÇÃO NÃO EXISTE DIREITO DE SECESSÃO, isto é, nenhum estado membro da federação tem o direito de renunciar unilateralmente ao pacto político ou rejeitar uma lei emitida pelo Congresso cuja legalidade tenha sido confirmada pelo órgão máximo do Judiciário. Uma vez efetivada a adesão de um Estado, este não pode mais se retirar por meios legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não o seja, ela é implícita. 16

17 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 4. SÓ O ESTADO FEDERAL TEM SOBERANIA. Os Estados que entrarem na federação perdem sua soberania no momento do ingresso, preservando uma autonomia política limitada. Devido ao próprio conceito de soberania (poder de mando de última instância), verifica-se ser impossível a coexistência de mais de uma soberania no mesmo Estado, não tendo, portanto, qualquer consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham soberania limitada ou parcial. 17

18 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado Características (1) 5. No Estado Federal as ATRIBUIÇÕES DA UNIÃO E DAS UNIDADES FEDERADAS SÃO FIXADAS NA CONSTITUIÇÃO, por meio de uma distribuição de competências, a qual pode evoluir ao longo do tempo. Não existe hierarquia nem subordinação entre entes federados, visto que a cada esfera de poder corresponde a uma lista de competências determinadas. No caso dos Estados Unidos, foram outorgadas certas competências à União, que ficaram expressas na Constituição, reservando os Estados para si mesmos todas as competências residuais. 18

19 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado Características (2) 5. Esta regra tem variado nas Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo casos de atribuição de poderes expressos à União e às unidades federadas. Hoje em dia, é comum a atribuição de competências concorrentes, ou seja, outorga tanto à União como às demais unidades federadas a missão de cuidar do mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União. Resumindo: a regra é a distribuição de competências sem hierarquia. 19

20 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 6. A CADA ESFERA DE COMPETÊNCIAS SE ATRIBUI RENDA PRÓPRIA. Visto que atribuir competências é distribuir encargos e responsabilidades, é fundamental que se assegure a quem possui tais encargos uma fonte de rendas suficiente e compatível com aqueles. Caso isso não se verifique, a autonomia política torna-se apenas nominal, pois quem não possui recursos suficientes para desempenhar suas funções não pode agir, muito menos, agir com independência. Pensar no federalismo fiscal... 20

21 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 7. O PODER POLÍTICO É COMPARTILHADO PELA UNIÃO E PELAS UNIDADES FEDERADAS. Há na federação um governo central, do qual participam as unidades federadas e o povo e existem governos estaduais que possuem autonomia política, podendo fixar sua própria orientação em assuntos de seu interesse, desde que não conflitem com a Constituição Federal. A fim de garantir a participação dos Estados no governo central, foi criado o poder legislativo bicameral, onde o Senado constitui o órgão de representação dos Estados, sendo comum, embora haja exceções, assegurar a todas unidades federadas igual número de representantes (no caso brasileiro, cada estado tem o direito de eleger três senadores). Na outra casa do poder legislativo, é o próprio povo quem se faz representar. 21

22 Pacto Federativo e relações intergovernamentais Dalmo Dallari Estado Federado - Características 8. OS CIDADÃOS DO ESTADO, QUE ADERE À FEDERAÇÃO, ADQUIREM A CIDADANIA DO ESTADO FEDERAL E PERDEM A ANTERIOR. Não há uma sobreposição de cidadanias e não há diferenciação de tratamento, em relação aos direitos de cidadania, entre os que nasceram ou residiam nas diferentes unidades da federação. A Constituição fixa os direitos básicos, fundamentais dos cidadãos, os quais as unidades federadas podem aumentar, nunca restringir. 22

23 Pacto Federativo O caso Brasil... A República Federativa do Brasil, formada atualmente por 26 Estados, 01 Distrito Federal, e por 5570 Municípios é um exemplo de federação de grande complexidade organizacional e administrativa. Nossa federação possui algumas características que a distinguem da maioria das federações existentes no mundo. Ela é classificada como uma federação atípica, uma vez que a Constituição Federal de 1988 concedeu ampla autonomia aos Municípios brasileiros, equiparando-os aos Estados, Distrito Federal e a própria União. 23

24 Pacto Federativo O caso Brasil... A Federação Brasileira O Brasil não surgiu como Estado Federado. Inicialmente adotou-se no País a forma unitária de Estado. O modelo federativo foi instituído no Brasil com a Constituição de A Constituição Federal de 1988 manteve o modelo federativo. 24

25 Pacto Federativo O caso Brasil... A Federação Brasileira O modelo federal na atual Constituição está explicitado nos arts. 1º e 18, senão vejamos: Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: (...) Art. 18. A organização político-administrativa da República federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição: (...) 25

26 Pacto Federativo O caso Brasil... A Federação Brasileira Verifica-se que a Federação brasileira não é um típico Estado Federado porque nas federações clássicas só há um poder político central (União) e os centros regionais de poder (estados). Já a nossa República é composta por quatro espécies de entes federados dotados de autonomia, duas delas de entes típicos (União e estados) e duas de entes atípicos (Distrito Federal e municípios). 26

27 Pacto Federativo O caso Brasil... A Federação Brasileira O Estado Federado pode formar-se por agregação ou por desagregação. A federação é formada por agregação quando antigos Estados independentes ou soberanos abrem mão de sua soberania e se unem para a formação de um único Estado federal, indissolúvel, no qual gozarão, apenas de autonomia. Ex. Estados Unidos da América. A federação é formada por desagregação quando um Estado Unitário descentraliza-se, instituindo uma repartição de competências entre entidades autônomas. Ex. Brasil 27

28 Pacto Federativo O caso Brasil... Modo de separação de competências no modelo federal Quanto ao modo de separação de competências entre os entes que compõem a federação, temos duas espécies de federalismo: Federalismo dual: identificado por uma rígida separação de competências entre a entidade central (União) e os demais entes federados. Ex. Estados Unidos da América. Federalismo cooperativo: identificado por uma divisão não-rígida de competências entre a entidade central (União) e os demais entes federados. Ex. Brasil 28

29 Pacto Federativo O caso Brasil... Soberania e Autonomia no Estado Federal Assim, é o Estado Federado, a República Federativa do Brasil, pessoa jurídica reconhecida pelo Direito Internacional, o único titular da soberania. Os entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são todos autônomos (nunca soberanos), nos termos da Constituição Federal. Embora a regra seja a autonomia dos entes federados, há situações excepcionalíssimas em que uma entidade federada poderá intervir em outra, afastando temporariamente sua autonomia. (arts. 34 e 35 da Constituição Federal) Exemplo de Intervenção: O Estado pode intervir no município na hipótese de que a dívida fundada deixe de ser paga, por dois anos consecutivos, sem motivo de força maior (art. 35,inciso I, da CF/88). 29

30 Pacto Federativo O caso Brasil... Soberania e Autonomia no Estado Federal Como conseqüência da autonomia dos entes federados inexiste subordinação entre eles. Todos os entes federados retiram sua autonomia do texto da Constituição, isto é, das competências que lhe são por ela outorgadas. Não há precedência de um ente federado sobre outro, mas sim distribuição de competências, em caráter privativo ou concorrente. No exercício de suas atribuições fixadas constitucionalmente, o município é tão autônomo, quanto, por exemplo, a União no exercício de suas competências. 30

31 Pacto Federativo O caso Brasil... Proteção ao Pacto Federativo (1) A Constituição Federal, preocupada em proteger o pacto federativo, estabeleceu alguns comandos constitucionais que são verdadeiras garantias constitucionais da nossa Federação: a) Repartição de competências: ao distribuir as competências públicas entre os diferentes entes políticos, a Constituição Federal outorga-lhes autonomia para a atuação no âmbito das respectivas áreas, assim assegurando o equilíbrio federativo; b) Rigidez da Constituição: o fato de a Constituição Federal ser rígida dificulta a modificação da repartição de competências entre os entes políticos, haja vista que esta somente será possível mediante a aprovação de emenda à Constituição, pelo procedimento especial e árduo, exigido constitucionalmente; 31

32 Pacto Federativo O caso Brasil... Proteção ao Pacto Federativo (2) c) Controle de constitucionalidade: a atribuição ao Poder Judiciário da competência para exercer o controle de constitucionalidade possibilita que ele fiscalize o exercício pelos entes federados das competências delineadas no texto constitucional, porquanto a atuação de qualquer um dos entes federados fora de suas competências próprias configura atuação inconstitucional, passível de anulação pelo Poder Judiciário, por meio dos mecanismos de controle de constitucionalidade; d) Processo de intervenção: em certas hipóteses, a intervenção de um ente federado sobre o outro tem por fim específico assegurar a manutenção e o equilíbrio de nossa Federação; 32

33 Pacto Federativo O caso Brasil... Proteção ao Pacto Federativo (3) e) Imunidade recíproca de impostos: impõe a vedação constitucional de exigência de impostos entre os entes federados, impedindo que a autonomia de um ente político seja prejudicada por outro. (art. 150, inciso VI, a, da CF/88). f) Repartição das receitas tributárias: prevista nos arts. 157 a 159 da CF/88 estabelece a obrigatoriedade da repartição das receitas de certos tributos entre os entes federados, buscou o legislador constituinte assegurar uma relativa equivalência econômico-financeira entre eles, aspecto fundamental para o equilíbrio federativo; 33

34 Pacto Federativo O caso Brasil... Principais elementos da nossa Federação Campo Semântico Descentralização política. Formação por desagregação. Autonomia dos entes federados. Soberania do Estado Federal. Formalização e repartição das competências em uma Constituição rígida. Inexistência de direito de secessão. Representação dos estados e do Distrito Federal no Senado Federal. Fiscalização da autonomia federativa por meio do controle de constitucionalidade. 34

35 Pacto Federativo O caso Brasil... Federação: cláusula pétrea - Cabe referir ainda que a Constituição Federal gravou como cláusula pétrea a possibilidade de proposta de Emenda Constitucional tendente a abolir a forma federativa de Estado (CF, art. 60, 4º, I); - É interessante observar que a Constituição Federal de 1988 somente gravou como cláusula pétrea a forma federativa de Estado não fazendo o mesmo em relação à forma de governo (república) e ao sistema de governo (presidencialismo). - Importante esclarecer também que os territórios federais não são entes federativos. Eles integram a União, como mera divisão administrativo-territorial,sem nenhuma autonomia política (CF, art. 18, 2º). 35

36 Pacto Federativo O caso Brasil... Repartição de competências - São dois os modelos básicos de repartição de competências: o modelo horizontal e o modelo vertical. - HORIZONTAL: o traço marcante da repartição horizontal é a inexistência de subordinação ou hierarquização entre os entes federados no exercício da competência. Cada ente é dotado plena autonomia para exercer, sem ingerência dos demais, a competência quanto às matérias que a Constituição lhe atribui. É o caso das competências estabelecidas nos arts. 21, 22, 23, 25 e 30 da Constituição Federal. - VERTICAL: ocorre a repartição vertical quando a Constituição outorga a diferentes entes federativos a competência para atuar sobre as mesmas matérias, mas estabelece uma relação de subordinação entre o tipo de atuação previsto para cada um. Os entes federados atuam sobre as mesmas matérias, mas não dispõem dos mesmos poderes nessa tarefa. Ex. É o caso da competência legislativa concorrente outorgada à União, aos estados e Distrito Federal (CF, art. 24). 36

37 Pacto Federativo O caso Brasil... Espécies de competências - As competências são tradicionalmente classificadas em competências administrativas, competências legislativas e competências tributárias. - Administrativas: especificam o campo de atuação político-administrativa do ente federado. São competências para a atuação efetiva, para executar tarefas, para a realização de atividades concernentes às matérias nelas consignadas. Ex. A CF/88 outorga à União competência exclusiva para a emissão de moeda. (CF, art. 21, VII) - Legislativas: como a própria denominação indica, estabelecem o poder para normatizar, para estabelecer normas sobre as respectivas matérias. Ex. A CF/88 estabelece a competência privativa da União para legislar sobre trânsito e transporte. (CF, art. 22, XI) - Tributárias: diz respeito ao Poder de instituir tributos, que é outorgado a todos os entes federativos, como uma das formas de assegurar sua autonomia. 37

38 Pacto Federativo O caso Brasil... Técnica de repartição de competências - Na Constituição Federal de 1988, o legislador constituinte adotou como critério ou fundamento para a repartição de competências entre os diferentes entes federativos o denominado princípio da predominância do interesse. - Esse princípio impõe a outorga de competência de acordo com o interesse predominante quanto à respectiva matéria. Parte-se da premissa de que há assuntos que, por sua natureza, devem, essencialmente, ser tratados de maneira uniforme em todo o País e outros em que, no mais das vezes, é possível ou mesmo desejável a diversidade de regulação e atuação do Poder Público, ou em âmbito regional, ou em âmbito local. 38

39 Pacto Federativo O caso Brasil... Técnica de repartição de competências Atenção... - Norteado pelo princípio da predominância do interesse, o legislador constituinte repartiu as competências entre os entes federados da seguinte forma: a) Enumerou taxativa e expressamente a competência da União (arts. 21 e 22, principalmente); b) Enumerou taxativamente a competência dos municípios (art. 30, principalmente), mediante arrolamento de competências expressas e indicação de um critério de determinação das demais, qual seja, o interesse local (legislar sobre assuntos de interesse local; organizar e prestar os serviços públicos de interesse local art. 30, I/e V) c) outorgou ao Distrito Federal, em regra, as competências dos estados e dos municípios (art. 32, 1º); d) não enumerou expressamente as competências dos estados-membros, reservando a estes as competências que não lhes forem vedadas na Constituição a denominada competência residual (art. 25, 1º); e) fixou uma competência administrativa comum em que todos os entes federados poderão atuar paralelamente, em situação de igualdade (art. 23 da CF/88); f) Fixou uma competência legislativa concorrente estabelecendo uma concorrência vertical legislativa entre a União, os estados e o Distrito Federal (art. 24). 39

40 Pacto Federativo O caso Brasil... Competência administrativa comum (art. 23 da CF/88) - A competência comum é uma competência administrativa que outorga aos entes o poder para atuar, paralelamente, sobre as respectivas matérias. Todos os entes federativos exercem-na em condições de igualdade, sem nenhuma relação de subordinação. Por essa razão é que se fala em atuação paralela dos entes federados, porque eles atuam em condições de igualdade, e a atuação de um não exclui a dos outros. - A principal característica da competência administrativa comum é, pois, a inexistência de subordinação na atuação dos diferentes entes federativos. 40

41 Pacto Federativo O caso Brasil... Competência administrativa comum (art. 23 da CF/88) (1) As matérias contempladas pela competência comum são tipicamente de interesse da coletividade os chamados interesses difusos razão pela qual se justifica a atuação comum de todos os entes da Federação, senão vejamos: Art. 23 (...) I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 41

42 Pacto Federativo O caso Brasil... Competência administrativa comum (art. 23 da CF/88) (1) As matérias contempladas pela competência comum são tipicamente de interesse da coletividade os chamados interesses difusos razão pela qual se justifica a atuação comum de todos os entes da Federação, senão vejamos: Art. 23 (...) VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito. 42

43 Pacto Federativo O caso Brasil... Competência administrativa comum (art. 23 da CF/88) - A fim de evitar conflitos e superposição de esforços no âmbito da competência comum, a Constituição Federal determina que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional, a saber: Art. 23. (...) Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) 43

44 Pacto Federativo O caso Brasil... Competências dos Municípios A Constituição Federal de 1988 conferiu aos municípios natureza de ente federativo autônomo, enumerando, sobretudo, no art. 30, as competências municipais, senão vejamos: Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. 44

45 Federalismo Fiscal Conceitos. A literatura sobre finanças públicas conceitua federalismo fiscal como o conjunto de questões relacionadas à atribuição de encargos públicos como referência para partilha de recursos fiscais, atribuição de tributos e formas de compartilhamento, mecanismos para ajustes do desequilíbrio vertical, métodos de distribuição horizontal de recursos, além de formas de coordenação intergovernamental. Tudo isso considerado nos contextos cultural, social e histórico de cada federação. 45

46 Federalismo Fiscal Conceitos. No caso brasileiro quando analisamos as questões centrais do federalismo fiscal nos deparamos com dois grandes problemas: o primeiro relacionado à existência dos desequilíbrios verticais, que se convencionou denominar na literatura especializada de brecha vertical (BV). O segundo grande desafio do federalismo fiscal brasileiro está relacionado aos desequilíbrios horizontais (DH). 46

47 Federalismo Fiscal Conceitos. A BV é definida como a diferença entre o volume de encargos efetivamente assumidos pelos governos subnacionais (GSN), medido pelo gasto final por eles realizado e o volume de recursos que estes governos podem obter autonomamente, a partir das bases tributárias que lhes são atribuídas, sem depender de transferências federais. 47

48 Federalismo Fiscal Conceitos. Os DH referem-se às desigualdades comparativas na capacidade de gastos entre os estados e os municípios de uma mesma federação. Tal desequilíbrio pode levar a existência de serviços públicos de qualidade diferenciada entre os governos subnacionais (GSN) ou a uma disparidade nas cargas tributárias impostas aos cidadãos dos diversos GSN, caso busque-se manter um padrão uniforme dos serviços públicos prestados em toda federação. 48

49 Federalismo Fiscal Causas. No Brasil, os desequilíbrios verticais foram acentuados em função dos seguintes fatores: a) acelerado crescimento dos tributos federais não partilhados com GSN, o que contribuiu para aumentar a parcela captada pela União modificando drasticamente a repartição vertical de recursos inicialmente contemplada na Constituição Federal de 1988, em detrimento, principalmente, da parcela atribuída aos estados, uma vez que os municípios conseguiram não apenas manter os ganhos iniciais, como ampliar sua participação nos recursos públicos compartilhados após

50 Federalismo Fiscal Causas. b) disparidade entre a atribuição de encargos públicos aos estados e municípios e a distribuição dos recursos fiscais para custear tais atribuições descentralizadas. Fato agravado pelo elevado número de entes subnacionais autônomos. c) a constitucionalização das regras de partilha, ou seja, as regras e critérios para transferências de recursos entre governos encontram-se definidas na Constituição Federal 1988, ou em legislação complementar, o que dificulta alterações mais frequentes das regras de partilha. 50

51 Federalismo Fiscal Causas. d) não institucionalização de mecanismos de negociação intergovernamental em relação à distribuição vertical de recursos fiscais. e) critérios rígidos e congelados de partilha dos recursos fiscais não espelham adequadamente o equilíbrio fiscal federativo, pois a realidade econômico-financeira das diversas regiões do país muda com o decorrer do tempo. 51

52 Federalismo Fiscal Fechamento. O fechamento da brecha vertical, também denominado de reequilíbrio vertical, é conseguido com a utilização intensiva das transferências intergovernamentais. As mesmas podem ser definidas como os repasses de recursos dos governos superiores aos governos subnacionais (GSN), ou seja, partilha de recursos fiscais do governo federal para os estados e municípios ou dos estados para os municípios. 52

53 Federalismo Fiscal Fechamento. De forma resumida, pode-se afirmar que as transferências intergovernamentais nos modelos federativos buscam atingir os seguintes objetivos: a) ajustamento vertical no território de cada jurisdição; b) internalização de externalidades positivas a outras jurisdições; c) melhoria do sistema tributário como um todo; d) correção de ineficiência na oferta de serviços públicos locais; e) equalização fiscal entre jurisdições. 53

54 Federalismo Fiscal Equalização. A equalização fiscal refere-se à redução das disparidades nas capacidades de gastos efetivos entre os estados e municípios de uma mesma federação. Em outras palavras, um regime de equalização busca igualar as capacidades de gastos dos entes federados em relação às respectivas populações. Trata-se de mecanismos redistributivos de recursos fiscais entre as unidades integrantes de um mesmo país. Basicamente, o governo federal arrecada impostos que são predominantemente gerados e pagos pelas jurisdições ricas, e redistribui parte da receita para as jurisdições pobres. Consequentemente, o montante de recursos destinados à função de equalização é sempre objeto de conflitos e tensões nas federações. 54

55 Federalismo Fiscal Equalização. Na busca pela equalização fiscal vamos nos deparar com duas possibilidades de implementação dos dispositivos redistributivos, via sistemas de equalização (SE) ou por meio de fluxos redistributivos (FR). A literatura especializada nos ensina que os SE são dispositivos que, para definir montantes a serem transferidos para cada GSN, levam em consideração a totalidade das receitas e, em certos casos, também dos gastos de cada governo. De forma sintética, portanto, pode-se caracterizar um SE como um dispositivo que analisa de forma abrangente e inclusiva as receitas e gastos de cada GSN para definir transferências que ele deva receber. 55

56 Federalismo Fiscal Equalização. No caso brasileiro, não temos a existência de sistemas de equalização entre os entes federados. Temos apenas os FR. Logo, a função de redução das disparidades horizontais é cumprida basicamente pelos fundos de participação de estados e municípios (FPE/FPM). Alguns outros fluxos têm efeitos redistributivos, tais como o SUS e o FUNDEB, mas esta não é sua finalidade principal e os efeitos são limitados. 56

57 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Conceitos Iniciais... 57

58 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (1)...Prova 58

59 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (2) 59

60 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (3) 60

61 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Transf. Constitucionais 61

62 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Transf. Constitucionais 62

63 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (4) 63

64 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Educação...Atenção 64

65 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Educação...Atenção 65

66 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (5) 66

67 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Saúde...Atenção 67

68 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Assistência...Social 68

69 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (6) 69

70 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...PBSM...Atenção 70

71 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...PBSM...Atenção 71

72 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Modalidades (7) 72

73 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Transf. Voluntárias Art A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. 73

74 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Transf. Voluntárias 74

75 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil... Transf. Voluntárias 75

76 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Instrumentos (1) 76

77 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Instrumentos (2) 77

78 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Instrumentos (3) 78

79 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Instrumentos (4) 79

80 Mecanismos e arranjos de governança e financiamento de políticas públicas no Brasil...Instrumentos (5) 80

81 Modelo de Governança de Programas Matriciais Seguridade Social 81

82 Modelo de Governança de Programas Matriciais Seguridade Social 82

83 Modelo de Governança de Programas Matriciais Saúde 83

84 Modelo de Governança de Programas Matriciais 84

85 Modelo de Governança de Programas Matriciais Assitência Social 85

86 Modelo de Governança de Programas Matriciais 86

87 Modelo de Governança de Programas Matriciais Educação 87

88 Coordenação Executiva conceitos. A literatura especializada sobre o políticas públicas nos afirma que um dos primeiros aspectos que chamam a atenção das políticas públicas no Brasil é a sua fragmentação. As políticas ou são fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de recursos. 88

89 Coordenação Executiva Dimensões. Coordenação Intergovernamental: consiste na articulação de ações entre a União, os Estados e os Municípios, envolvendo a definição de políticas de acordo com as demandas da população, peculiaridades de cada Região e financiamento previamente estabelecidos. 89

90 Coordenação Executiva Dimensões. Coordenação Intragovernamental: consiste na articulação entre os órgãos que compõem a estrutura de um determinado ente federativo, com a finalidade de atenderem as necessidades da população. Quem realiza esse papel na União? 90

91 Coordenação Executiva Dimensões. Coordenação governo-sociedade: consiste na articulação entre o ente federativo, os Conselhos e entidades não governamentais com a finalidade de estabelecer parcerias que garantam a adequada prestação de serviços públicos à população. Quais os exemplos? 91

92 Coordenação Executiva conceitos. A principal definição de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por Martins (2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formulação/implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. 92

93 Coordenação Executiva conceitos. A integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou pelo menos não devem ser contraditórias. A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos objetivos comuns. 93

94 Coordenação Executiva conceitos. A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos de forma congruente. A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas. 94

95 Coordenação Executiva conceitos. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo. 95

96 Coordenação Executiva conceitos. Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. Já a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional entre ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. 96

97 Coordenação Executiva conceitos. Metaforicamente, o extremo de uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo na qual as naves perseguem trajetórias divergentes se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessariamente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética quer porque é fruto de uma estrutura perfeita, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. 97

98 Coordenação Executiva conceitos. Dessa forma, uma teoria da fragmentação não presume nem o caos (a fragmentação total) nem a ordem (a integração total) como condições naturais das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária e disruptiva de algumas políticas estão associadas à fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b) que estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em alguma extensão controlável. A fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e organizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras. 98

99 Coordenação Executiva MAF. 99

100 Coordenação Executiva conceitos! 100

101 Coordenação Executiva conceitos! 101