AS DUAS DEMORAS DA JUSTIÇA

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1 AS DUAS DEMORAS DA JUSTIÇA GESTÃO José Ernesto Lima Gonçalves Professor da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da FGV Consultor da Fundação Getulio Vargas Coordenador de projetos de consultoria para a modernização dos Tribunais (TJSP, TRT 2 a Região, TRT 12 a Região, TRE-SP e TST) 1. Introdução Muito se fala da demora da Justiça, que corresponde à espera pela decisão nos processos judiciais. Mas existe uma segunda espera muito importante, pois também gera insatisfação de quem precisa recorrer aos locais físicos onde estão instaladas as unidades judiciárias. Muito da imagem que é transmitida ou percebida pelo público com relação à Justiça decorre exatamente desta segunda demora e está associada a um atendimento muitas vezes prestado sem padronização geral do serviço ou mesmo preparo técnico específico para o atendimento das solicitações do público. Em qualquer instituição de prestação de serviços, inclusive nos tribunais, existem dois tipos de esperas por parte do público, bastante independentes entre si: o tempo transcorrido para a execução das providências indispensáveis para a efetivação do serviço solicitado e o tempo transcorrido para o atendimento presencial a cada vez que as pessoas comparecem aos locais físicos da instituição, seja para solicitar o serviço, para acompanhar o andamento das providências ou para receber o que foi solicitado. Partindo do princípio de que o público é a razão de existir de qualquer instituição prestadora de serviço e, portanto, a razão dos tribunais existirem, é razoável que essas instituições se preocupem em melhorar a forma de atender a esse público. O assunto é do interesse de todos os tribunais. 247

2 A primeira demora da Justiça refere-se à execução das atividades, em geral de retaguarda, quando um número muito grande de etapas deve ser cumprido, distante fisicamente e independente da presença física do seu solicitante. A realização dessas atividades envolve os deslocamentos de documentos e de informações internamente pela estrutura da organização, a participação de diversas pessoas e equipes e muitas vezes depende de trâmites e respostas externas à organização. Essa primeira demora, que chamamos de demora do processo de trabalho, ocorre sempre que as atividades necessárias para o atendimento forem executadas, seja no restaurante, seja no hospital, seja na oficina mecânica. No caso dos tribunais, ela ocorre principalmente nos cartórios e deve ser analisada para que sejam apresentadas soluções que otimizem o funcionamento do processo de trabalho para a diminuição do tempo total desse processo de trabalho 1, ou seja, do trâmite do processo judicial. Este tipo de demora tem sido objeto da atenção dos projetos de redesenho dos processos de trabalho que, atualmente, estão sendo realizados nos órgãos públicos e nas empresas privadas. 2 Essa demora não é claramente entendida pelo público que sente os seus reflexos e consequências, mas não tem contato direto com os mecanismos internos da Justiça nem com as pessoas que a representam. Essa demora é interna, invisível, com motivos muitas vezes imperceptíveis pelo público. Aliás, a percepção da demora, a provável distinção entre a espera tolerável e a espera inaceitável pela execução das tarefas, certamente tem relação com a informação disponível a quem espera a respeito das atividades a serem realizadas e do tempo de duração previsto para a execução dessas atividades. Já a segunda demora da Justiça ocorre em cada uma das diversas vezes que as pessoas se dirigem às unidades judiciárias. No caso do Tribunal 3, o público enfrenta esperas quando comparece às audiências, para entregar documentos solicitados, para acompanhar o 1 A duração total do processo de trabalho corresponde ao tempo de ciclo, que é a demora percebida pelo cliente. 2 A abordagem conceitual do assunto pode ser encontrada nos artigos As empresas são grandes coleções de processos e Processo, que processo?, publicados na Revista de Administração de Empresas, São Paulo, Neste documento, Tribunal se refere ao conjunto integrado das unidades judiciárias que atuam numa dada jurisdição. Assim, o Tribunal Regional do Trabalho da 2 a Região corresponde, para efeito desta discussão, ao conjunto formado pelas 1 a e 2 a Instâncias da Justiça Trabalhista na região da Grande São Paulo e Baixada Santista, mais a correspondente área administrativa. 248

3 andamento do processo judicial ou para conhecer os resultados do processo. O público também espera pelo atendimento às solicitações em situações que não têm relação obrigatória com o andamento de processos judiciais, como, por exemplo, para receber as certidões que solicitou, para obter as autorizações de viagem ou para casamento de menor. Podemos dizer que o solicitante dos serviços percebe demora quando perde tempo indo de um local a outro, quando as providências poderiam ser tomadas todas no mesmo local. Esta segunda demora geralmente ocorre fora dos cartórios judiciais, principalmente nos corredores dos fóruns. Este artigo se concentra na segunda demora da Justiça. 2. Os elementos do atendimento ao público A abordagem da demora no atendimento ao público que comparece às unidades onde os serviços são prestados exige falar sobre: 4 as filas de pessoas em espera e o tratamento dessas filas; a entrega efetiva do serviço frente à expectativa do usuário sobre o retorno da sua solicitação; a acomodação física das pessoas para a espera do atendimento e outros itens ligados ao conforto do público; as alternativas para solicitação e recebimento do serviço, que possam dispensar ou simplificar o comparecimento pessoal; e a informação prestada ao usuário quando ele solicita um serviço. A segunda demora tem relação com a necessidade de orientação do público leigo que se apresenta às unidades judiciárias, sobre como proceder, para onde se dirigir, que documentação preparar e apresentar em cada situação. Os estudos de otimização de rotinas e de redesenho de processos de trabalho são muito utilizados para aperfeiçoar a lógica da execução das tarefas necessárias, mas não costumam levar em consideração as demoras para que o interessado seja atendido, para ele receber uma resposta correta para a pergunta que faz em cada local por onde passa ou para resolver o que o fez se dirigir até o local indicado. Muitas vezes também não levam em conta o deslocamento do cliente de um local a outro para que possa percorrer todas as estações envolvidas no processo de atendimento. 5 4 Para tratamento mais sistemático e completo do assunto, referir-se a GONÇALVES, José Ernesto Lima (coordenador) Atendimento ao Público na Prestação de Serviços, Cadernos FGV Projetos n o 5, Fundação Getulio Vargas, O fluxo de atendimento, chamado de caminho do cidadão, corresponde ao trajeto que o público realiza, desde que ele apresenta uma necessidade, passando por todos os pontos de atendimento, até a realização completa de todas as etapas para o atendimento da sua solicitação. 249

4 A segunda demora da Justiça pode ter impacto muito menor no desconforto do cidadão, já que depende diretamente de ações que podem ser planejadas pela Justiça. As medidas que devem ser tomadas referem-se à padronização do atendimento, à preocupação com o conforto das pessoas e à utilização de conceitos de orientação especializada e informações uniformes, com a introdução de conceitos de: a) triagens específicas das pessoas para os serviços prestados; b) divulgação da informação sobre as condições e requisitos a serem preenchidos, documentos a serem oferecidos, locais e prazos de solicitação e de entrega; c) esclarecimento de dúvidas do público, tanto no local de prestação do serviço como por meio dos diversos canais de comunicação; e d) utilização de linguagem clara, objetiva e simples que atinja todos os níveis de conhecimento que o público possa ter com relação aos serviços prestados pelos tribunais. As diferentes demandas do público devem ser analisadas e o seu atendimento deve ser planejado. O Tribunal precisa ter procedimentos únicos, homogêneos e padronizados para o tratamento dessas demandas. Os assuntos da Justiça, assim como o de outras prestadoras de serviço público ou privado, têm e devem ter um padrão de funcionamento, uma lógica de operação, uma sequência de atividades, segundo regras e critérios da Instituição para o atendimento das necessidades do seu público-cliente. Esse conjunto de definições deve ser adequado às necessidades, possibilidades e expectativas desse público. Uma das formas de se olhar para uma instituição é através dos serviços prestados por ela ao seu público. Esse público não deve precisar entender nada da estrutura e da organização da instituição para poder ser bem atendido nas suas demandas. Esta abordagem reforça a importância do pessoal de linha de frente, que é quem recebe o público diretamente. Para que o serviço seja realizado existem regras e deveres dos dois lados, do público-cliente e da Instituição. Essas regras devem ser claras e conhecidas, bem como devem ser criados mecanismos para divulgá-las, seja em forma de sinalização, folhetos, Internet, telefone, equipamentos de auto-atendimento ou outros meios. Mas, o imprescindível é que elas sejam do conhecimento do público que solicita os serviços nessa Instituição. O público tem contato direto com os tribunais durante a prestação de serviços jurisdicionais em diversos momentos ao longo do andamento do processo judicial: 250

5 a) o interessado busca orientação inicial para uma situação específica da sua vida que demanda uma solução judicial; b) o interessado toma as providências iniciais que foram solicitadas pelo Poder Judiciário; c) o interessado participa de ações intermediárias de todo o tipo (audiências, conciliações, apresentação de documentos ao longo do processo etc); d) o interessado obtém informações sobre o andamento das providências solicitadas; e) e o interessado recebe o resultado final, conforme solicitado inicialmente. O público também entra em contato com as unidades judiciárias quando precisa de algum das outras dezenas de serviços prestados pelo Tribunal e que não tem necessariamente relação com processos judiciais: a obtenção de autorizações de viagem, de certidões de vários tipos, de definições sobre pensão alimentícia ou de informações sobre tempo restante de pena a ser cumprida. 6 Em cada uma dessas situações, ocorre a relação cliente-prestador de serviço e a oportunidade de ser aperfeiçoado o atendimento ao público. Desta forma, fica muito ampliado o conceito de serviço nos tribunais, que vai muito além da tramitação do processo judicial. A imagem do Tribunal depende de muitos outros aspectos, além da demora na obtenção de uma resposta na tramitação do processo e é responsabilidade da administração da Instituição tomar todas as providências que forem necessárias para aperfeiçoar os demais serviços oferecidos. Uma pergunta que sempre pode ser feita aos servidores públicos envolvidos nessas situações é com relação à atenção que tem sido dada à qualidade do atendimento ao público. Trata-se de questão de resposta difícil pelo simples fato de que, na maioria dos órgãos públicos, não existe propriamente familiaridade com o assunto, o que leva a que ele dificilmente tenha alguma importância ou que receba alguma prioridade por parte da administração. Na maioria das vezes, o que se vê são iniciativas pontuais, fruto da boa vontade e da improvisação, de pouquíssima eficácia. É difícil até mesmo obter dados estatísticos básicos sobre o atendimento prestado. Provavelmente é impossível de eliminar a segunda demora da Justiça, como não se pode pretender eliminar a primeira. Mas é possível, sim, procurar reduzir essa demora e o desconforto que ela causa e este é o desafio presente. 6 Um levantamento realizado em 2007 no Tribunal de Justiça de São Paulo identificou mais de 80 serviços deste tipo prestados pelo Tribunal. 251

6 3. Os tipos de atendimento ao público O atendimento ao público pode ser presencial, remoto ou por autosserviço. Cada uma dessas alternativas se aplica melhor a determinados serviços jurisdicionais e conforme o perfil do público ou especialidade do processo judicial, como no caso das atividades que exigem a presença física do interessado ou da emissão de certidões, que pode ser feita por autosserviço. A utilização maior ou diferente de recursos de informática para a integração dos interessados ao processo de trabalho deverá provocar profundas mudanças, por exemplo, no padrão de comparecimento do público, no andamento dos processos judiciais e em outros serviços a serem identificados na etapa de revisão dos processos de trabalho do Tribunal. Um número grande de demandas que poderiam ser resolvidas de forma remota acaba congestionando o atendimento presencial, que deveria ser focado nas demandas que não têm como ser atendidas sem a presença do envolvido. Deve-se considerar que o comparecimento do público quando não estritamente necessário provoca a necessidade de destinar espaço físico, deslocar servidores para o atendimento e se preocupar com todos os aspectos relativos ao conforto e à segurança de quem comparece. Esse deslocamento de recursos termina por comprometer a execução de todos os serviços em execução na unidade. O agendamento do atendimento é uma técnica bastante utilizada, para no caso de solicitação de serviços que requeiram a presença do interessado e não tenham caráter de urgência A opção pelo autosserviço é cada vez mais comum a todos os que operam com bancos e pode ser oferecida, quando possível, nos casos que não dependam de análise para decisões para o atendimento. Como exemplos de serviços em que o público desnecessariamente entra em contato direto com os locais de atendimento presencial temos: dúvidas sobre recebimento de direitos trabalhistas, cálculos de direitos trabalhistas, atermação de processo trabalhista, tirar dúvidas sobre a forma de conduta em uma audiência para a qual foi intimado, solicitação de pedido de alimentos, solicitação de uma certidão cível, orientação sobre a forma e viabilidade de adoção de uma criança, denúncia de maus tratos de menor etc. Muitas dessas atividades poderiam ser resolvidas satisfatoriamente sem o comparecimento do público nas unidades judiciárias. 252

7 O grande desafio de oferecer a orientação e a informação é estar perto dos locais onde o público precisa de ajuda. É também entender a solicitação e a linguagem desse público, de forma a auxiliá-lo para a solução correta da sua solicitação, sem necessidade de idas e vindas desnecessárias. Um dos mais importantes parâmetros para o aperfeiçoamento do atendi mento corresponde ao volume de público a ser atendido: soluções aceitáveis para atender a pequeno número de pessoas muito dificilmente será a solução adequada para grandes volumes de público. Precisamos lembrar que o número de pessoas atendidas numa Vara Judicial pode variar de algumas por dia a várias centenas no mesmo período. A unidade de emissão de certidões da Comarca de São Paulo, por exemplo, atende entre e pessoas por dia e emite aproximadamente certidões por dia. Todas as características dessa unidade, equipe, recursos de informática, lay-out, lógica de atendimento, procedimentos, tudo precisa ser muito específico e diferente das de uma unidade que atenda a apenas algumas pessoas por dia. Quando se trata de unidades judiciais que recebem quantidades muito grandes de solicitações de todos os tipos, são necessárias soluções adequadas para o tratamento de volumes industriais. Em certos tribunais, temos varas com a processos judiciais cada uma, milhares de certidões emitidas por dia e milhares de pessoas interessadas em licenças, negociação de pensão alimentícia. Nestas circunstâncias, é impossível obter tempos de espera razoavelmente pequenos com técnicas e processos de trabalho típicos de unidades judiciais pequenas Como aperfeiçoar o atendimento ao público Algumas ações concretas podem ser adotadas para otimizar o atendimento ao público, diminuindo, portanto, a demora do atendimento, especialmente o presencial, nos tribunais: 8 Possibilitar que vários serviços do Judiciário possam oferecer informações e/ou receber solicitações nos mesmos espaços, facilitando a compreensão e a movimentação do público nos Fóruns; 9 7 Quanto mais oferecer, de forma contínua e consistente, tempo de razoável duração do processo, como prevê a Constituição Federal, em função da EC 45 de O caso mais marcante de aplicação destas ações é o do Poupatempo, do Governo de São Paulo, que se tornou padrão e referência no assunto, graças aos resultados alcançados. 9 A ideia é aplicar intensamente o conceito do single point of contact. 253

8 Permitir que a requisição de um serviço ou informação, sempre que possível, possa ser feita em qualquer Fórum, sem vinculação ao local de início do processo ou de local de moradia do público solicitante; Orientar a criação de alternativas de atendimento para aqueles serviços, ou etapas de serviços, que não necessitem do atendimento presencial, podendo ter como opções o atendimento via telefone, Internet ou autoatendimento. A ênfase fica colocada, desta forma, em melhorar ao máximo possível as condições de interação pessoal quando ela for necessária e indispensável; promover a uniformidade de conhecimento sobre os serviços do Tribunal, tanto para o público como para seus servidores; orientar a criação de estrutura própria para a gestão e manutenção da prestação do serviço, envolvendo a manutenção constante da infraestrutura, da capacitação dos servidores e da divulgação da informação; consolidar o conhecimento das necessidades e características do seu público como base para a melhora no atendimento; criar as unidades executoras das tarefas internas não relacionadas ao processo de trabalho e, que aparentemente não são voltadas ao público, mas que fazem parte do suporte ao atendimento. Outros pontos que devem ser observados na prestação de serviço para simplificar o funcionamento das unidades de atendimento e diminuir a demora pelo resultado: 10 obedecer aos critérios da simplicidade, objetividade e segurança das informações prestadas ao público a respeito dos serviços prestados; acolher, orientar e informar o público sobre os requisitos necessários para a obtenção dos serviços disponíveis; diversificar a forma de prestação de informações, utilizando-se de todas as ferramentas novas (totens, Internet, etc.) ou antigas (faixas, cartazes, sinalização interna, etc); dar atendimento sem privilégios e sem discriminação, buscando adequação do horário de atendimento às necessidades do seu público; ampliar a divulgação, o conhecimento e o acesso do público às informações e aos serviços do Judiciário de forma clara, com vocabulário acessível; tornar polivalentes o atendimento e os atendentes, sempre buscando oferecer maior responsabilidade, informação e capacitação para as pessoas que realizam as atividades que envolvem a entrega do serviço ao público; e implantar padrão único para a prestação do serviço e atendimento ao público nas diversas Unidades do Tribunal Ver GONÇALVES, José Ernesto Lima (coordenador) Atendimento ao Público na Prestação de Serviços, Cadernos FGV Projetos n o 5, Fundação Getulio Vargas, O Tribunal de Justiça de São Paulo, por exemplo, adotou o padrão do Poupatempo como referência para a prestação de serviços nas suas unidades judiciais. 254

9 5. O tratamento das filas de espera Outro aspecto da segunda demora, que pode ser um dos fatores que definem a imagem de um local de atendimento, é a fila de espera para o atendimento. As filas de espera acontecem todas as vezes que o número de pessoas interessadas no serviço é maior do que a capacidade de atendimento no mesmo período de tempo. Elas são observadas em praticamente todas as instalações judiciárias, em todos os períodos do dia. Imaginando-se que as chegadas sejam aleatórias e que o ritmo médio de atendimento seja da mesma ordem de grandeza, corre-se o risco de termos filas infinitamente crescentes. Algumas características não intuitivas do funcionamento das filas de espera fazem com que o tratamento adequado do assunto requeira o apoio técnico de especialistas. 12 A fila de espera deve ter tratamento específico em função do local, dos tipos de serviços prestados e do perfil de público. Temos observado o comportamento das filas e desenvolvido tratamentos específicos há mais de dez anos e percebemos que a avaliação que o público faz do tempo de espera, seja ele curto ou longo, depende muito da percepção e da expectativa de cada indivíduo. Por sua vez, a expectativa das pessoas depende muito da informação recebida a respeito dos prazos e condições de espera considerados mais frequentes. Alguns pontos de desconforto na fila de espera, além do tempo de espera propriamente dito, são: a falta de informação sobre o tempo de espera estimado e sobre o que está acontecendo com o atendimento; a falta de alternativas para a espera, como por exemplo, poder sair do local e voltar mais tarde com a garantia do atendimento; a falta de regras claras, abrangentes e adequadas para o funcionamento da fila e para o atendimento de quem está em espera; a falta de instalações e de infraestrutura adequadas para a espera, com informações constantes, entretenimento (leitura, programas de vídeo etc). Alguns fatores podem colaborar de maneira eficaz para mitigar o desconforto da espera nos locais de volumosa presença de público. É fácil de imaginar que as varas de Infância e Juventude sejam corriqueiramente visitadas por senhoras com crianças de colo e que bancos e sanitários disponíveis sejam necessidades usuais. Na mesma sequência de raciocínio, pode-se supor que é obrigatório que os detidos e apenados que tenham que comparecer às varas criminais para depoimento não se desloquem pelo meio do público presente nos corredores. 12 Ver, por exemplo, FITZSIMMONS, James e outro Administração de serviços, Bookman, Porto Alegre,

10 A análise da distribuição das chegadas do público ao longo dia pode sugerir alterações substanciais na distribuição do pessoal encarregado do atendimento. Esta técnica, chamada de alocação dinâmica de recursos, reforça a linha de frente nos períodos de maior afluxo de pessoas e redireciona esses recursos para a retaguarda ou para outras tarefas nos demais períodos do dia. É comum encontrar unidades judiciais que não possuem registro nem conhecimento do número de pessoas que as procuram a cada dia. Nestas condições, é de se imaginar que não são tomadas providências objetivas para adequar o tratamento dado à quantidade das pessoas que comparecem. 6. Providências que estão sendo tomadas Uma das maiores dificuldades para a efetiva redução da segunda demora reside na resistência, previsível e observada por parte dos responsáveis, pelas decisões que poderiam levar a novas e melhores situações. O aperfeiçoamento do atendimento ao público e a perceptível redução da segunda espera dependem da mudança de hábitos dos servidores, da troca de procedimentos tradicionais, do redirecionamento de recursos de todos os tipos e da requalificação do quadro de servidores. Não são atividades de fácil implementação e não bastam ordens internas e outros mecanismos puramente burocráticos. Ainda assim, o Poder Judiciário tem realizado ações específicas com o objetivo de melhorar o atendimento ao público, além dos esforços estruturais destinados a fazer com que ele possa funcionar melhor e mais rapidamente. Modificações realizadas pelos tribunais regionais do Trabalho na interface com seus usuários e a criação de juizados virtuais pela Justiça Federal são iniciativas concretas que já estão surtindo efeito. A importância da segunda demora da Justiça já é percebida em diversos grupos de pessoas e provocou a alteração do escopo do contrato do Tribunal de Justiça de São Paulo com a FGV no início de 2006 para incluir o foco no atendimento ao público, já que é conhecida a necessidade de atender às necessidades e situações específicas de vida do público que procura as unidades judiciais e, portanto, não é só a celeridade no trâmite processual que deve ser considerada nos estudos de novas maneiras de trabalhar para prestar os serviços jurisdicionais. Durante a execução do projeto de aperfeiçoamento do atendimento público, foi estimado que os 660 edifícios utilizados pelo Tribunal de Justiça 256

11 de São Paulo recebem aproximadamente 90 milhões de visitantes todos os anos. Estão incluídos nesta estimativa tanto o público profissional como o público comum. O público profissional, formado pelos advogados e auxiliares, conhece o funcionamento do Tribunal e está familiarizado com as rotinas do órgão. Já o público comum, leigo nesses assuntos, necessita de informações básicas sobre todos os aspectos do funcionamento do Tribunal e geralmente está constrangido e desorientado quando comparece. Com o aperfeiçoamento dos processos de trabalho e a observação sistemática dos resultados obtidos em termos de atendimento ao público, é possível ir melhorando a previsibilidade da hora do atendimento, se cumpridas as exigências do procedimento. Quanto melhor for o conhecimento sobre o funcionamento dos processos de trabalho relativos aos serviços prestados, menor é a ansiedade do público e dos próprios servidores, o que leva à redução do stress dos servidores, da ansiedade do cidadão e da consequente pressão sobre o servidor e ao controle da gestão sobre o servidor. O aperfeiçoamento do funcionamento dos tribunais, sob o ponto de vista que está sendo discutido neste documento, virá com a redução substancial das duas demoras aqui mencionadas. A adoção de indicadores de desempenho institucionais, como técnica básica para a gestão dos tribunais, poderá ajudar cada um deles a acompanhar a evolução da sua melhora no tocante a este aspecto, entre outros. Esses indicadores de desempenho podem servir como base para a tomada de decisão para possibilitar expressiva melhora nos resultados dos órgãos públicos, pois o seu emprego permite o monitoramento das áreas críticas de resultado. 13 Para o Tribunal de Justiça de São Paulo foi desenvolvido um Modelo de Atendimento ao Público 14 que está sendo implantado gradativamente nas suas unidades judiciárias. Um dos resultados esperados é a diminuição dessa segunda demora Para maiores detalhes ver GONÇALVES, José Ernesto Lima e outro A utilização de indicadores de desempenho para tomada de decisão em órgãos públicos prestadores de serviços in GONÇALVES, José Ernesto Lima (coordenador) A construção do novo Tribunal de Justiça de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, Este modelo está apresentado de forma detalhada em GONÇALVES, José Ernesto Lima (coordenador) A construção do novo Tribunal de Justiça de São Paulo, Fundação Getulio Vargas, São Paulo, Artigo baseado no documento As duas demoras da Justiça, de autoria dos Prof. José Ernesto Lima Gonçalves e Vera Lucia de Oliveira, consultores da Fundação Getulio Vargas, publicado em Buscando uma nova organização judiciária, Documento Técnico 1,