O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA ABORDAGEM À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA

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1 O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA ABORDAGEM À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA Eliane Rocha de La Osa Cabeza Arianne Brito Rodrigues Cal

2 O RISCO DE CAPTURA NAS AGÊNCIAS DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PUBLICOS: UMA ABORDAGEM À LUZ DA TEORIA ECONÔMICA AGENDA 1 - Alguns aspectos sobre as Agências Reguladoras Brasileiras 2- Riscos Regulatórios 3- Teoria Econômica 4- Regulação & Captura: Alguns aspectos sobre a possibilidade de coexistência 5- Considerações Finais

3 1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS Agências Reguladoras Foram instituídas com a intenção d de: Serem um instrumento de Estado e não de governo Serem uma organização pública independente Atuarem com isenção ao gerir contratos que transcendem períodos de governo

4 1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS As agências Reguladoras Devem atender o trinômio independência credibilidade Capacidade técnica

5 1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS Agências Reguladoras São autarquias sob regime especial Recebem os privilégios outorgados pela lei que as criou, bem como os comuns a todas as autarquias Possuem função normativa, função executiva e função judicante

6 1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS A REGULAÇÃO ENVOLVE: A produção de normas (FUNÇÃO NORMATIVA) A fiscalização e controle (FUNÇÃO EXECUTIVA) b A solução de conflitos (FUNÇÃO JUDICANTE)

7 1- ALGUNS ASPECTOS SOBRE AS AGÊNCIAS REGULADORAS BRASILEIRAS COM VISTAS A ATINGIR O TRINÔMIO INDEPENDÊNCIA, CREDIBILIDADE E CAPACIDADE TÉCNICA, FOI OUTORGADO ÀS AGÊNCIAS EM SUAS RESPECTIVAS LEIS CRIADORAS: Autonomia administrativa Estabilidade de seus dirigentes Autonomia Financeira Poder Normativo

8 2- RISCOS REGULATÓRIOS RISCOS DE CAPTURA NO ÓRGÃO REGULADOR Há risco quando o órgão regulador dispõe de quadros técnicos com qualificação baixa e com remuneração inferior a dos técnicos da empresa regulada Há risco quando da aceitação da assimetria de informações em um nível acima do razoável (sem auditar ou aplicar métodos que possibilitem a redução das assimetrias geradas) Pode gerar dependência à empresa regulada, Pode gerar impossibilidade prática dos técnicos contestarem a empresa regulada

9 2- RISCOS REGULATÓRIOS RISCOS DE CAPTURA DO ÓRGÃO REGULADOR Decorre: Dos objetivos divergentes dos envolvidos no processo regulatório Das assimetrias de informação existentes Das repetidas interações administrativas entre regulador e regulado

10 2- RISCOS REGULATÓRIOS A PRINCIPAL CAUSA DOS PROBLEMAS REGULATÓRIOS ESTÁ RELACIONADA À ASSIMETRIA DE INFORMAÇÕES (envolve 2 dimensões principais) DIMENSÃO EXÓGENA Ou seleção adversa: o regulador não possuir o mesmo nível de informações que o regulado em relação à fatores exógenos que afetam a eficiência da concessionária DIMENSÃO ENDÓGENA Ou risco moral: somente o regulado conhece o resultado de determinados movimentos endógenos, possibilitando a manipulação do esforço pelas concessionárias do serviço, (obtendo vantagens na revisão dos contratos ou na estipulação de metas regulatórias)

11 2- RISCOS REGULATÓRIOS Mecanismos para tentar reduzir os riscos (delimitados no próprio marco regulatório) Não coincidência de mandatos dos diretores Quarentena Transparência Previsão de estabelecimento de canais de comunicação com a sociedade

12 2- RISCOS REGULATÓRIOS O RISCO DE CAPTURA PODE SER MINIMIZADO OU ELIMINADO ATRAVÉS: Da divulgação permanente dos direitos dos consumidores Da sistematização de audiências públicas De audiências de conciliação envolvendo governo, usuários e prestadores de serviço Alguns doutrinadores defendem que as agências multissetoriais são teoricamente mais difíceis de sofrer captura

13 2- RISCOS REGULATÓRIOS TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO DAS AGÊNCIAS É fundamental, mas não imprescindível, para afastar o risco de captura e dar legitimidade social às suas iniciativas. A ausência de procedimentos transparentes na gestão da agência faz com que a sociedade não contemple com seriedade os processos de tomada de decisão com prazos curtos, especialmente quando envolverem aumentos tarifários; Num primeiro momento, maquia e afasta o risco de captura, mas não garante que as ações do regulador sejam tomadas sem a interferência da empresa concessionária.

14 2- RISCOS REGULATÓRIOS CONCEITOS FUNDAMENTAIS NA ANÁLISE DA REGULAÇÃO ECONÔMICA: GRUPOS DE PRESSÃO Visam promover o interesse comum de seus membros. RENT-SEEKING (ou rendas não-econômicas) é toda atividade empreendida na disputa por rendas existentes na economia com o detrimento do bemestar social.

15 2- RISCOS REGULATÓRIOS As práticas de RENT-SEEKING, são determinadas pela atuação da agência reguladora. Se idônea, nenhum dos grupos de interesse irá agir de forma a buscar rendas não econômicas; Tanto os encarregados pelas normas que orientam a atividade regulatória, quanto os responsáveis pelo controle e fiscalização da empresa, podem estar sujeitos à cooptação por parte dos grupos de interesse e envolvidos em atividade de rent-seeking; Isso, no ambiente regulatório, é conhecido como TEORIA DA CAPTURA

16 2- RISCOS REGULATÓRIOS Quando uma agência confunde o interesse público com o interesse privado, não conseguindo atuar de forma imparcial, por ter sucumbido ao Poder Econômico dos regulados, passando a defender os interesses destes e não mais do interesse público, diz-se que ela foi CAPTURADA

17 3- TEORIA ECONÔMICA TEORIA DA CAPTURA ANTECEDENTES Os serviços públicos em muitos países, antes das reformas, eram considerados instrumentos de política para brindar favores a amigos do partido no poder, existindo muita corrupção; Uns defendiam a privatização como instrumento para reduzir a corrupção Outros sinalavam que as características dos setores, a privatização e a regulação poderiam criar oportunidades para a corrupção e pressão dos grupos de interesses

18 3- TEORIA ECONÔMICA TEORIAS TEORIA POSITIVA DA ESCOLA DE CHICAGO Não considera a informação assimétrica e só contempla o lado da oferta (o da industria), sem analisar o lado da demanda (o do regulador) TEORIA DA ESCOLA DE TOULOUSE MODELO PRINCIPAL-AGENTE Permite explicar a discrição do regulador, a verdadeira fonte de rendas monopolísticas e os motivos pelos quais as industrias têm poder para influenciar o regulador (foi desenvolvida a partir da Escola de Chicago) PARA ANALISAR CORRUPÇÃO E CAPTURA: MODELO PRINCIPAL AGENTE - CLIENTE

19 3- TEORIA ECONÔMICA TEORIA DA ESCOLA DE TOULOUSE (Principal-Agente) A abordagem da teoria principalagente está relacionada: tanto à assimetria de informações quanto àquelas relacionadas aos direitos de propriedade Envolve o relacionamento entre dois atores econômicos AGÊNCIA REGULADORA (principal) FIRMA REGULADA (agente)

20 3- TEORIA ECONÔMICA CICLO DA AGÊNCIA, SEGUNDO A TEORIA PRINCIPAL-AGENTE: RISCO DE CAPTURA BAIXO NO INICIO Quando o interesse e a supervisão do poder legislativo e dos cidadãos ainda é forte, e a motivação dos reguladores é alta, regulador frequentemente atua em favor do interesse público RISCO DE CAPTURA ELEVADO COM O PASSAR DO TEMPO Quando vem diminuindo o interesse no debate público pela regulação e o contato torna-se costumeiro entre regulador e empresas reguladas

21 3- TEORIA ECONÔMICA A CAPTURA PODE SER DIFERENCIADA POR 3 CRITÉRIOS DIFERENÇA EXISTENTE Entre a captura legal e a captura oculta através de corrupção ATOR ATIVO TEMPO TRANSCORRIDO Entre uma captura ex ante e uma captura ex post Pois a captura não tem por si só uma conotação de ilegalidade. Pode incluir a corrupção, com atividades legais dentro do sistema político, o que se conhece como lobby Regulador pode ser capturado pela indústria ou por políticos EX ANTE a regulação ainda não existe e se tenta capturar o poder legislativo para influenciar no desenho das instituições reguladoras EX POST ex post, a regulação já está vigente e se tenta capturar o poder executivo

22 3- TEORIA ECONÔMICA CORRUPÇÃO E A CAPTURA COM BASE NO MODELO PRINCIPAL AGENTE CLIENTE PAC: ENVOLVE 4 ATORES CIDADÃOS (geralmente os usuários) AGENTES POLÍTICOS (ou poder legislativo) REGULADOR (ou poder executivo) EMPRESAS REGULADAS

23 3- TEORIA ECONÔMICA ANÁLISE DA CORRUPÇÃO E A CAPTURA COM BASE NO MODELO PRINCIPAL AGENTE CLIENTE PAC Natureza multi-principal da estrutura de governo: - o regulador pode dividir o controle com a empresa; - o poder legislativo pode dividir o poder com o regulador; - a administração e o poder legislativo podem estar divididos em diferentes grupos e agências; Na regulação, a definição dos principais (agência reguladora) e dos agentes (Industria) não é nítida; Num mesmo nível, um mesmo ator pode trocar de agente para principal ou de agente para cliente, ou vice-versa;

24 3- TEORIA ECONÔMICA Toda captura produz efeitos negativos nos objetivos da regulação; A captura significa que as regras da regulação se distorcem a favor da empresa às expensas dos usuários ou da sociedade: não se garante a eficiência atributiva (preços reflitam os custos e a sustentabilidade financeira da empresa); Não se consegue a eficiência produtiva, porque a corrupção e as atividades de lobby têm custos que se incluem no preço e elevam o custo marginal.

25 4- REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA MESMO OS SERVIÇOS PÚBLICOS CARACTERIZAM-SE POR POSSUIREM FALHAS DE MERCADO: Possuem estrutura de MONOPÓLIO NATURAL em um dos anéis da cadeia produtiva Existem fortes EXTERNALIDADES meio ambientais e sociais

26 4- REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA OS BENS PRODUZIDOS NOS SERVIÇOS PÚBLICOS SÃO ESPECIAIS, PRINCIPALMENTE A ÁGUA E ELETRICIDADE A eletricidade não pode ser armazenada A água é um bem essencial e não tem nenhum substituto, - Assim, se há a intenção de envolver o setor privado na prestação destes bens para aproveitar sua excelência de gestão ou atrair capital privado para fazer os investimentos necessários, deve-se considerar as FALHAS DE MERCADO;

27 4 - REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA ASSIM, A REGULAÇÃO TORNA-SE NECESSÁRIA E HÁ DOIS PONTOS MUITO IMPORTANTES PARA ESTA DISCUSSÃO Toda regulação implica em oportunidades e incentivos corruptos Embora exista regulação ineficiente, também existem falhas de mercado Essas falhas têm conseqüências tão graves que a corrupção não pode servir de pretexto para deixar de regular

28 4- REGULAÇÃO & CAPTURA: ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POSSIBILIDADE DE COEXISTÊNCIA As teorias consideram que o SETOR PRIVADO é por si só mais eficiente que o SETOR PÚBLICO, e que é melhor deixar o mercado agir; O problema das falhas de mercado é real e o governo deve cumprir um papel ativo para superá-las e garantir um desenvolvimento eficiente e eqüitativo da economia; A alternativa mais apropriada para a produção pública seria a produção privada regulada; Num ambiente de privatização, o serviço público requer regulação;

29 CONSIDERAÇÕES FINAIS A privatização ocorrida no Estado brasileiro, que demandou a regulação, ocorreu sem uma reforma das funções de governo que fortalecesse as instituições; Isso possibilitou: Isso possibilitou: - o incremento de relações corruptas; - o estabelecimento de monopólios privados; e - o enfraquecimento da credibilidade do Estado.

30 CONSIDERAÇÕES FINAIS A crise das agências reguladoras é fato, pois houve problemas sistêmicos na introdução do modelo regulatório implantado no Brasil, calcado no modelo norteamericano; Como a economia influência sobremaneira o Direito e não foi feita uma abordagem da regulação à luz do direito e da economia, o processo regulatório implantado no país já iniciou em desvantagem; Apesar das falhas de mercado terem possibilidades de serem corrigidas pela regulação, ocorrem as falhas de governo (como a ineficiência, a corrupção, os custos, o risco de captura).

31 CONSIDERAÇÕES FINAIS Se há interesse em envolver o setor privado na prestação dos serviços públicos de forma a aproveitar sua excelência de gestão ou atrair capital privado para fazer os investimentos necessários, há que se considerar as falhas de mercado; Abolir a regulação seria entrar no jogo da indústria, ou seja, entrar em mercados com pouca concorrência e com usuários cativos; À luz da TEORIA ECONÔMICA constata-se a necessidade da regulação;

32 CONSIDERAÇÕES FINAIS Uma das soluções para o problema seria minimizar este mal necessário, mediante: - mecanismos e políticas de prevenção no processo de regulação, ou/e - adaptação do modelo regulatório para atender as especificidade do Brasil, que poderia ser inclusive alguma mudança no arcabouço regulatório;