POLÍTICA DE VIZINHANÇA DA UNIÃO EUROPEIA A LESTE: DESAFIOS E OPORTUNIDADES

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1 POLÍTICA DE VIZINHANÇA DA UNIÃO EUROPEIA A LESTE: DESAFIOS E OPORTUNIDADES 01/05/2017 Cátedra Jean Monnet Policy Brief 1 Sumário Executivo Reunindo especialistas de diferentes áreas do conhecimento, incluindo académicos, militares, jornalistas e representantes do setor empresarial, esta mesa redonda no âmbito da Cátedra Jean Monnet EU Relations to the East mapeou e debateu os desafios à segurança europeia e à Política de Vizinhança da UE, incluindo relações com a Rússia e refletindo sobre o contexto atual e possíveis caminhos futuros. Neste sentido, recomenda-se: O estabelecimento de um diálogo cooperativo renovado com a Rússia, na lógica de interesses comuns e no quadro dos valores fundamentais da UE, por forma a ampliar oportunidades de cooperação e, simultaneamente, diminuir o antagonismo e demonização do outro que se tem cristalizado nos últimos anos; A harmonização do princípio de diferenciação nas relações com os vizinhos e a aplicação dos princípios da transversalidade, inclusão e responsabilidade mútua nas relações da UE com estes; A promoção do multilateralismo como forma preferencial para encontrar novos equilíbrios e parcerias internacionais. Página 1

2 Política de Vizinhança da União Europeia a Leste: desafios e oportunidades P O L I C Y B R I E F 1 A segurança europeia é uma questão central para nos ajudar a compreender algumas das dinâmicas mais específicas nas relações da União Europeia (UE) com os países da vizinhança a leste, bem como com a Rússia. De facto os entendimentos diferenciados de segurança na UE, na Rússia e na sua vizinhança partilhada, e as perceções por vezes divergentes que resultaram dos processos de construção regional e alargamento das instituições transatlânticas no pós-guerra Fria têm que ser tidos em conta. A expansão da UE, mas também da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN), tem sido lida em Moscovo como hostil à Rússia, tendo esta expressado esta ideia nas críticas à sua exclusão do sistema pan-europeu de segurança a mensagem central de Moscovo é: sem Rússia não há segurança europeia. Porém para alguns países da vizinhança, a lógica é divergente: sem OTAN e sem possibilidade de integração na UE não há segurança europeia e a própria segurança nacional destes Estados poderá ficar comprometida. Por outro lado, a Política Europeia de Vizinhança (PEV), apesar de no seu desenho visar a consolidação de caminhos em direção à democratização e valores europeus, tem sido questionada no seu alcance e capacidade transformadora positiva. As guerras na Geórgia e na Ucrânia, a anexação da Crimeia e o afastamento progressivo entre Tbilisi e as autoridades na Abecásia e na Ossétia do Sul, bem como a incapacidade da UE em formular uma resposta rápida e efetiva a estas situações levou muitos a questionar a validade e relevância da PEV. Mais do que a desejada estabilidade em torno da UE, com a consolidação de um arco de países amigos no espaço de vizinhança, parece que estamos perante um arco de fogo 1, repleto de desafios, aos quais a UE tem tido dificuldade em responder. Se estes desafios se aplicam à dimensão leste da política, não é menos verdade que se referem também à dimensão sul da mesma, com a guerra na Síria e o fluxo de refugiados e migrantes a marcar a agenda. A política da PEV, portanto, não só leva à integração da UE com os vizinhos, mas resulta também numa interdependência entre os países e vulnerabilidade dos seus problemas. Este policy brief olha a dimensão das políticas e discute as práticas de ação/inação/reação da UE em matéria de política externa, segurança e energia no 1 A expressão arco de países amigos foi utlizada pelo ex-presidente da Comissão Europeia Romano Prodi, em 2005, para caracterizar a PEV, enquanto a expressão arco de fogo foi utlizada pelo Ex-Ministro dos Negócios Estrangeiros sueco, Carl Built, em Página 2

3 quadro das relações que se têm vindo a estabelecer com os países na sua vizinhança, com especial enfoque para os vizinhos a leste. A discussão entre os participantes desta mesa redonda partiu do questionamento da UE enquanto ator, nomeadamente que tipo de ator é a UE e o que projeta para o futuro. A Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da UE (junho 2016) parece sugerir pistas para a definição do ator, com enfoque no reforço das parcerias da União e uma capacidade de atuação alargada da UE no sistema internacional para além da sua dimensão regional. Mas várias questões surgiram. Primeiro, criticou-se a enumeração que o documento faz de vários parceiros estratégicos, incluindo organizações internacionais e Estados, sem identificar de forma clara o que significa essa dimensão estratégica, quais os parceiros mais relevantes nessa categoria ou onde o desenvolvimento de sinergias se torna mais premente. Esta vaga formulação tática foi entendida como obstáculo para o desenvolvimento de uma política mais orientada. Segundo, e ainda no quadro das parcerias, salientou-se a relevância da relação UE-NATO na configuração da segurança europeia e nas relações com a vizinhança e a Rússia. Do debate ficou claro que em muitas instâncias a OTAN se sobrepõe à UE em termos de capacidades e de vontades, e que nas relações com a Rússia o fator OTAN tem obstaculizado a construção de uma relação de confiança. A discussão constatou que a triangulação UE-Rússia-OTAN é fundamental no entendimento de segurança europeia, e que é exatamente a debilidade deste formato, que produz na Rússia o sentimento de exclusão dos processos. Assim, maior autonomia da parte da UE pode contribuir para formas alternativas de cooperação. Terceiro, e já mais orientado para os vizinhos a leste, referiu-se que a Política de Vizinhança acabou por configurar uma exportação do modelo europeu, por vezes entendido como imposição de um modelo eurocêntrico, que acabou por ter um efeito inverso de retração e desestabilização interna em alguns destes atores. A reação ou mesmo inação da UE, com o caso da Ucrânia a assumir-se como ilustrativo, tem levado a uma frustração crescente nestes países face às políticas em curso. A ideia da PEV como uma sala de espera tem contribuído para minar perceções e entendimentos de proximidade e de ganhos na construção das relações bilaterais guiados pelo princípio estratégico de mais por mais maior progresso nas reformas resulta em maior integração na família europeia. Neste contexto, parece que existe falta de visão estratégica face aos resultados efetivos da PEV. Nesta mesma linha, a relevância do discurso normativo da UE e as suas formas de expressão, por vezes demonstrando contradição e ambivalência, descredibilizam a própria União nas suas ações. A falta de uma estratégia coesa como um elemento que diminui a capacidade de expressão da UE, quer ao nível das suas políticas internas quer da sua política externa, no nexo interno-externo, foi a principal conclusão do debate. E os problemas internos, onde fissuras no entendimento entre os Estadosmembros vêm marcando o desentendimento, emergiram como uma das questões estruturais à afirmação da UE enquanto ator global, bem como numa escala mais regional, à sua expressão como ator transformador, legítimo e legitimado. O exemplo Página 3

4 das relações UE-Rússia assumiu-se como paradigmático dos diferenciais internos, e como um dos temas em que posições divergentes existem e permanecerão entre os Estados membros, cujas perceções e interesses face ao ator Rússia são distintos e irreconciliáveis, pelo menos no curto e médio-prazo. Não significa isto, no entanto, que não seja possível pensar uma forma de interação com a Rússia, vista como muito necessária, onde relações de cooperação e competição terão lugar quer no nível macro das relações UE-Rússia, quer no nível micro das relações dos estados membros da UE com Moscovo. O exemplo da política energética surgiu como demonstrativo destes mecanismos de interação diferenciados, com dinâmicas paralelas e competitivas a minarem a possibilidade de uma estratégia única da União no seu relacionamento com a Rússia. Do mapeamento dos desafios e de um entendimento de que os tempos são difíceis, a reflexão procurou focar-se em possíveis caminhos de cooperação e de transformação de dinâmicas negativas em lógicas construtivas. Vários foram os pontos identificados como podendo sugerir maior coerência de políticas e práticas, e desse modo contribuir para uma Europa alargada mais estável. PRIMEIRO, num contexto macro, repensar o lugar da UE no sistema internacional e apostar num diálogo renovado com a Rússia, que poderá passar pelo formato Helsínquia II, numa lógica de atribuição de um papel renovado à Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) enquanto promotora de pontes mesmo em contextos difíceis, e que permita, desse modo, dialogar na diferença trazendo responsabilização política ao processo de consolidação de políticas e estratégias em matéria de segurança europeia num sentido lato; SEGUNDO, nas relações com a Rússia, assumir uma postura diferenciadora quer em termos de perceções quer de ações. A capacidade de walk in their shoes deve abrir portas a uma menor demonização do outro, e consequentemente permitir uma maior capacidade negocial com Moscovo assente em questões pragmáticas e cujo efeito real na relação bilateral e nas implicações na vizinhança seja sentida em lógicas de menor rivalidade. Exemplos concretos incluem desde cooperação contra terrorismo transnacional a cooperação na área da investigação e desenvolvimento tecnológico, ou no setor da energia. O nexo securitário na relação com a Rússia é de aparente abertura, mas perversamente cria lógicas de fronteira física e imaterial que se prendem com comportamentos e mentalidades. A leitura da Rússia como o outro enquanto inimigo e não adversário, é exponenciada pela leitura do nexo securitário na UE. Nesta linha, a questão da energia surgiu como exemplo, sublinhando a necessidade de desconstruir uma retórica mediática e política assente em estereótipos de dependência e manipulação. Como lidar com a atual interdependência e com os desafios inerentes às estratégias mútuas de diversificação? Repensar o discurso levanos a perceber que a Rússia pode efetivamente ser parte da solução mais do que do problema, num contexto geoenergético e de segurança muito além deste espaço geográfico da Europa alargada, face a um Médio Oriente instável ou a uma China em expansão, por exemplo. Na construção de um modelo de uma Europa-UE global, a interação com a União traz inúmeras vantagens à Rússia (e vice-versa). Há que Página 4

5 reconsiderar esta relação e a renovação do diálogo numa base pragmática, onde a União percebe a estratégia da Rússia para a UE não enquanto de substituição, mas como de garantia de equidade no novo desenho de relações; TERCEIRO, na dimensão mais específica das relações com os vizinhos a leste, reconhecer que o debate tem estado muito atomizado, setorializado centrando-se na questão da energia, ou questões militares, e que este encapsulamento da reflexão sobre a PEV e o seu alcance contribui para as suas próprias limitações, pelo que há uma necessidade imperativa de transversalizar a discussão epistémica. A incapacidade de resposta da UE em diferentes contextos tem contribuído para adensar o fosso entre capacidades (da UE) e expetativas (desta e dos seus vizinhos), com consequências negativas para as leituras da PEV como instrumento transformador: transformador de quê e com que alcance?; QUARTO, os problemas internos à UE, desde a crise financeira ao Brexit, passando pela pressão dos refugiados e pela ascensão de movimentos populistas com uma marca de extrema-direita, revelam um choque de interesses no processo de integração que se reflete na dimensão externa. Nesta dimensão, o papel pouco ativo e interventivo dos cidadãos europeus, a descredibilização das instituições e o défice democrático acentuado, a competição nacional intraeuropeia em diferentes matérias, desde a agricultura à energia, são elementos que dificultam a definição de uma estratégia europeia. Temos que perceber que estamos perante interesses conflituantes entre os Estados membros que não encontram facilmente uma síntese política. O problema é estruturalmente político e não é novo. E este tem de ser o ponto de partida para a definição de pontos de convergência que permitam renovar o diálogo político. Neste exercício, os valores e a política de solidariedade na base do processo de integração europeia têm de ser novamente colocados no centro; QUINTO, face a estes contextos distintos e a um mundo em rápida mudança, a necessidade de reforço da multilateralidade internacional, como facilitadora de maior diálogo e de um papel mais interventivo de pequenos e médios atores no sistema, torna-se imperativa. A ideia é a de que uma lógica de maior multilateralidade permita o encontro de novos equilíbrios internacionais, com reforço substantivo de parcerias, quer no quadro da UE quer para além deste. Maria Raquel Freire Licínia Simão Vanda Amaro Dias Iuliia Krutikova Pedro Constantino Olena Pozhoga Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra Página 5