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1 BuscaLegis.ccj.ufsc.br COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS DOS ESTADOS-MEMBROS NA CONSTITUIÇÃO DE INTRODUÇÃO O Estado Brasileiro adota a forma republicana desde 1889, forma esta mantida na Constituição de Essa é uma concepção complexa, sendo ao mesmo tempo um Estado unitário e federativo. É unitário enquanto está delimitando um único território e uma única população, submetido ao poder da União e organizado por legislação federal. Se torna federativo por ser composto de Estados-Membros, estes dotados de participação na formação dos órgãos federais e autonomia em relação à União. Entretanto, o federalismo brasileiro se torna por demais complexo ao incluir mais duas pessoas constitucionais: o Distrito Federal e os Municípios. Todas as entidades federativas são autônomas em relação às outras e ao Estado: possuem órgãos governamentais próprios e competências exclusivas. Tais competências, temas desse estudo, têm papel fundamental na manutenção da forma federativa da República Federativa do Brasil. Cabe, inicialmente, a conceituação de competência. As competências são implicações da autonomia dos entes federativos. Este conceito está, juridicamente, atrelado à atribuição de poderes. No tocante desse estudo, "Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um órgão ou agente público para emitir decisões." (1) Diante desta definição pode-se, segundo o próprio JOSÉ AFONSO DA SILVA (1999: 480), classificar as competências em dois grandes grupos: as materiais ou administrativas e a legislativas. Abordar-se-á essas duas classificações, expondo suas divisões, assim como sua caracterização no texto constitucional e sua influência sobre a realidade nacional. Por fim, será exposta uma crítica da repartição das competências e suas implicações

2 para os Estados-Membros, foco desse estudo. 2- COMPETÊNCIAS MATERIAIS DOS ESTADOS-MEMBROS As competências materiais ou administrativas podem ser divididas segundo AFONSO DA SILVA (Ibidem. p.480) em exclusivas e comuns. Competências exclusivas tratam de faculdades atribuídas a um ente federativo com exclusão dos demais; enquanto Comuns dizem respeito à prática de atos administrativos em paridade com as várias pessoas constitucionais Competências materiais exclusivas dos Estados-Membros A princípio faz-se necessário uma explanação terminológica sobre a palavra exclusiva. Muito se confunde exclusiva com privativa, para fins desse estudo adotar-se-á a palavra exclusiva, incluindo nesta as competências privativas. Foge ao âmbito dessa exposição a definição e as diferenças específicas entre ambas. Em traços gerais, os Estados têm como competências materiais privativas aquelas que não pertencem nem à União, tampouco aos Municípios, tratando-se de uma delimitação negativa. Pode-se perceber tal fato no 1o do artigo 25 da Constituição: "São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição". As competências materiais dos estados estão intrinsecamente relacionadas ao conceito de auto-organização, assim como as competências legislativas ao de autolegislação, porém ambas as competências continuam muito restritas e, em geral, não explícitas. Poucas são as explícitas, entre elas pode-se citar as contidas no artigo 18, 4o e no artigo 25, 2o e 3º. O primeiro trata da incorporação, desdobramento e fusão dos Municípios, já o segundo prescreve: "Art. 25 (...) 2o Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para sua regulamentação. 3o O Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum."

3 Há ainda as competências materiais não enumeradas, estas são, todavia, basicamente competências administrativas e financeiras. Estas estão regulamentadas pela Constituição, ou seja, são os tributos que a Constituição atribui aos estados; já aquelas versam sobre a criação de órgãos, autarquias e divisão das regiões. A Carta Magna (Título III, Capítulo VII, arts. 37 a 43.) delimita a atuação da administração pública de tal forma, que ao Estado pouco resta Competências materiais comuns dos Estados-Membros A intenção primordial do constituinte aos estabelecer competências materiais comuns foi a harmonia dos Poderes Públicos para a realização dos seus atos administrativos. O artigo 23 da Constituição de 1988 contém ampla enumeração das matérias que devem ser executas comumente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Tais matérias são de cunho social e de interesse comum a todos os entes federativos, daí a necessidade de competências comuns. Tais competências vão desde o patrimônio histórico, passando pela moradia, produção agropecuária e outras matérias, dentre elas a preservação ao meio ambiente. Aliás esta preocupação ganha grande destaque não só neste artigo, mas como em toda a Constituição. Para que se possa exercer tais competências é necessário uma regulamentação normativa, daí decorre a posição concentradora da União. Isto acontece porque a União, inúmeras vezes, edita leis que servem de pressuposto para as competências materiais dos outros entes federativos, como será observado posteriormente neste estudo. O artigo 23, parágrafo único, fixa: "Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Ou seja, a União estabelece as normas para a competência comum. A Constituição de 1988 não autoriza, a execução de leis e serviços de uma esfera por funcionários de outra esfera.(2) Este fato traz um grande inconveniente para a realização de competências comuns, pois prejudica de forma aguda o estabelecimento de convênios entre as diversas pessoas constitucionais, principalmente, devido ao fato do elevado custo e da complexidade das ações públicas. Existem ainda as competências materiais residuais. Estas, porém, não mais se encontram no ordenamento jurídico brasileiro.

4 Essas competências podem ser definidas como as matérias em que a União não menciona na Constituição, deixando-as a cargo dos Estados. Pode-se encontrá-las na Constituição de 1891, baseada no modelo americano, onde à União cabe algumas matérias, o restante cabe aos Estados. Isso não ocorre mais porque todas as matérias constitucionais estão mencionadas na Carta Magna vigente, sobrando ao Estado as competências anteriormente citadas: a exclusiva ou a comum. 3- COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS DOS ESTADOS-MEMBROS Segundo JOSÉ AFONSO DA SILVA (Ibidem. loc. cit.), as competências legislativas dividem-se em exclusivas, privativas, concorrentes e residuais. Estas serão expostas adiante. 3.1 Competências legislativas exclusivas e privativas dos Estados- Membros A distinção, para a maioria dos autores, entre exclusiva e privativa está no fato desta ser delegável e aquela não. No entanto, para efeitos dessa exposição, como foi dito anteriormente, não serão expostas as peculiaridades de cada uma. Tratar-se-á o tema de maneira geral, ou seja, as matérias que competem somente aos Estados legislarem, usando os termos como sinônimos. Os Estados são competentes, privativamente, pela criação de regiões metropolitanas e municípios, sendo estas as competências legislativas enunciadas. A competência de legislar sobre a organização municipal, presente na Constituição anterior, foi transferida para os Municípios na Carta de Tal fato limitou ainda mais a atuação legislativa dos Estados. Assim como as competências materiais exclusivas, as legislativas não enunciadas tem restrição a questões administrativas e financeiras, com restrições de regras de subordinação cridas para orientação geral dessas matérias. Na Constituição do Estado de Minas Gerais, por exemplo, pode-se observar: "Art. 10 Compete ao Estado: (...) XV - legislar privativamente nas matérias de sua competência e, concorentemente com a União, sobre: a) direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; b) orçamento;

5 c) junta comercial; d) custa dos serviços forenses; e) produção e consumo; f) florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do ambiente e controle da poluição; g) proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico; h) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (...)" Mais uma vez, pouco resta ao Estado diante da predominância da União. Até mesmo em suas competências legislativas exclusivas, existem princípios gerais prescritos na própria Constituição Competências legislativas concorrentes do Estados-Membros FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA (1992: 148), aponta duas classificações, segundo a doutrina tradicional, para as competências legislativas concorrentes: a cumulativa e não cumulativa. A primeira está presente onde não há limites anteriores ao exercício das competências. Já a segunda fixa os limites de cada ente federativo dentro de uma determinada matéria, a chamada repartição vertical das competências. A maior parte das competências concorrentes numeradas na Constituição Federal de 1988 encontram-se no artigo 24 da mesma. Tal artigo traz no seu caput: "Compete à União, Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:" Nota-se a ausência da Município no citado. Entretanto, mesmo com esta ausência, os Estados continuam muito limitados em suas competências. O artigo 24 trata de matérias como Direito Econômico, Direito Urbanístico, conservação da natureza e meio ambiente, educação, saúde, entre outras. Ocorrendo sempre a determinação, através de normais gerais, paras competências dos Estados. O artigo 22, embora verse sobre competências legislativas privativas da União, dão margem para criação de competências concorrentes, onde a União é responsável pela elaboração de normas gerais. O parágrafo único deste artigo, supracitado, determina a delegação de competências aos Estados para legislar sobre questões específicas. O artigo 46, inciso IV traz mais uma competência concorrente, onde a União edita normas gerais e os Estados

6 específicas sobre tributação. No artigo 236, parágrafo único, também estabelece competência concorrente, atribuindo, novamente, à União a função de criar normas gerais. Além desses encontra-se competências concorrentes no artigo 61 1o, alínea d, e no artigo 134, parágrafo único que trata da competência presidencial e a organização do Ministério Público. Em geral, as competências dos Estados, seguem normas gerais federais, fixando leis, muitas vezes, sobre direitos e garantias sociais, através de legislação complementar. Essas competências complementares podem suscitar dúvidas com relação às competências supletivas. A primeira se liga ao acréscimo ou detalhamento da matéria de uma norma geral, como pode-se observar no artigo 24 da Constituição. Já a supletiva se relaciona à substituição ao criação de uma determinada matéria. Esta pode ser observada no 3o do mesmo artigo, onde cabe aos Estados exercer competência plena caso não haja legislação federal sobre a matéria em questão. As competências supletivas são mais abrangentes que as complementares, pois essas são englobadas por aquelas mas não há necessidade de preexistência de norma geral para o exercício dessa competência dos Estados. Os estados criarão, portanto, normas gerais, como previsto no 3o do artigo 24, contudo, essas normas serão gerais somente no território do estado que as editou. As competências complementares somente são cabíveis onde houver assuntos peculiares ao interesse local, não podendo esta ir contra a normal geral e tão pouco ser mencionada como tal. Há ainda de se ressaltar que não mais se pode tanger competências legislativas residuais na atual realidade brasileira. Assim como ocorreu com o seu equivalente nas competência materiais, esse tipo de competência foi dirimido na Constituição de 1988 por esta tratar de todas as matérias constitucionais cabíveis Conflitos entre competências legislativas privativas e concorrentes Tais conflitos surgem comumente, quando pode haver interpretação distinta entre esferas diferentes do Poder Público - uma considera uma determinada matéria como competência legislativa privativa - outra esfera a considera como concorrente. Um exemplo dado por FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA (Ibidem: 171), está no artigo 238 que versa que "A lei ordenará a venda e a revenda de combustíveis de petróleo, álcool, carburante e outros combustíveis derivados de matérias-primas renováveis,

7 respeitados os princípios desta Constituição." Nesse caso a lei deveria ser federal, pois além do supracitado, compete à União, exclusivamente, legislar sobre trânsito e transporte. Porém se for considerado o impacto à saúde e ao meio ambiente que causam estes combustíveis, poderia-se entrar no âmbito da legislação concorrente, conforme o artigo 24, incisos VI, VIII, XII. Neste caso, mostra-se coerente a manutenção da competência privativa, pois a legislação diferente em diferentes partes do país, traria para as pessoas que precisam transitar pelo território nacional um grande problema, por exemplo: "Suponha-se, a título ilustrativo, a dificuldade que veículos movidos, por exemplo, a gasolina ou a óleo diesel, proveniente do Rio Grande do Sul, teriam para chegar ao rio de Janeiro se os Estado de Santa catarina e de São Paulo proibissem a venda desses combustíveis nos respectivos territórios, por considerá-los poluentes e nocivos à saúde."(almeida. Ibidem: 172) Esta é uma questão, portanto, que deve ser privativa à União. 4-CONCLUSÃO Como aponta JOSÉ AFONSO DA SILVA (Ibidem: 476) a repartição de competência está baseada no princípio da predominância do interesse, ou seja, à União cabe matérias e questões de interesse nacional, e os Estados e municípios as questões de interesse regional. Esse critério se mostra eficaz quando se comprova a preponderância da União, mostrada o longo deste estudo, sobre os demais entes da federação, em especial os Estados-Membros. O intuito de diminuir as competências da União, presente na constituinte de 1988, não se concretizou, ao contrário, a atuação da União se ampliou, concentrando o planejamento nacional. Outro fator que influencia esta situação é o fato de toda competência legislativa gerar uma administrativa, não sendo, porém, a recíproca verdadeira. Ou seja, os estados, muitas vezes, possuem competências materiais, mas não legislativas. Embora as competências concorrentes tentem equilibrar este disparate, a União fica responsável por editar normas gerais, estas muitas vezes já presentes na Constituição, limitando a participação do Estado. Em um âmbito geral os Estados continuaram em sua

8 posição inquietante pois os Municípios se fortaleceram, alcançado o seu reconhecimento como ente federativo; e a União teve suas competências ampliadas. Os Estados tiveram uma a ampliação das competências foi ilusória, sempre determinada por princípios gerais e peculiaridades dos municípios. Em linhas gerais, a Constituição de 1988 pouco reservou aos Estados, fato esse refletido em suas Constituições Estaduais que pouco mais realizam do que transcrever o texto da Constituição Federal. Caracterizando assim, uma forma federativa muito concentrada em torno da União, parecendo os Estados, muitas vezes, meros coadjuvantes da Constituição, ao contrário do que se poderia esperar, por serem estes entidades federativas. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: AGUIAR, Joaquim Castro. Competências dos municípios na nova constituição. Rio de Janeiro: Forense, 195. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências da Constituição de São Paulo: Atlas, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Atualizada até a EC no 28, de 25 de maio de Rio de Janeiro: Forense, CUSTÓDIO, Antônio Joaquim Ferreira. Constituição Federal Interpretada pelo STF: promulgada em 5 de outubro de a ed. São Paulo: Oliveira Mendes, FRANÇA, Júnia Lessa et al. Manual para normalização de publicações técnico-científicas. Belo Horizonte: editora UFMG, MINAS GERAIS. Constituição do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte: Del Rey, SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15a ed. São Paulo: Malheiros, NOTAS: (1) SILVA, p (2) ALMEIDA, p.145. ARAÚJO, Wagner de. COMPETÊNCIAS LEGISLATIVAS E ADMINISTRATIVAS DOS ESTADOS-MEMBROS NA CONSTITUIÇÃO DE Disponível em: Acesso em: 26.jun.2006.