Administração Pública para PRF Aula Demonstrativa Organização administrativa; Organização administrativa da União Prof.

Transcrição

1 Aula Demonstrativa Administração Pública para Agente Administrativo da Polícia Federal Aspectos Introdutórios - Organização administrativa: centralização, descentralização, concentração e desconcentração; Organização administrativa da União; administração direta e indireta Professor: Thiago Alves 1

2 Aula Demonstrativa Aspectos Introdutórios: Organização administrativa; Olá, parceiro e aluno do Ponto dos Concursos! Seja muito bem-vindo ao curso Administração Pública para Agente Administrativo da Polícia Federal! É com enorme satisfação que inicio essa jornada juntamente com você! Tenha certeza que o meu objetivo nesse curso QUE INCLUIRÁ PDFs e VÍDEOS - é contribuir para a sua aprovação, caro aluno, nesse tão disputado concurso que está por vir! Afinal de contas, a expectativa é de grande quantidade de vagas para o cargo (que exige apenas nível médio de escolaridade), com um salário inicial bem convidativo! Por ser uma excelente oportunidade, muitos candidatos já vêm se preparando há algum tempo para esse concurso. Mas se esse não é o seu caso, não se preocupe! Mesmo sem nunca ter estudado antes, o nosso curso suprirá todas as suas necessidades! Então, estudando apenas pelas nossas aulas você estará MUITO BEM PREPARADO para arrebentar na hora da sua prova! E então? Força total para começar os estudos? Antes de iniciarmos, no entanto, farei a minha breve apresentação! Assim, você já entenderá como poderei contribuir para a sua APROVAÇÃO! 2

3 Meu nome é Thiago Alves, sou servidor público e professor das disciplinas Administração Pública, Agências Reguladoras, Regulação e Vigilância Sanitária. Sou Coach formado pela Sociedade Brasileira de Coaching, MBA em Gestão Pública e Especialista em (i) Contabilidade, Perícia e Auditoria e (ii) Vigilância Sanitária. Mais recentemente, iniciei a minha quarta especialização, dessa vez em Controle Externo (pela UnB - Universidade de Brasília). Embora tenha passado pouquíssimo tempo estudando, tive a honra de ser aprovado em diversos concursos públicos, dentre os quais destaco: Prefeitura de Campinas (2012); ANVISA (2013); TCDF (2013); HEMOBRÁS (2014); ANTAQ (2014); FUNDACENTRO (2014); TCU (2015). Essa será a minha décima (literalmente rs) passagem aqui pelo Ponto dos Concursos. Isso porque já ministrei diversos cursos regulares e/ou voltados para concursos como ANVISA, ANS, ANAC e TCU. Tenho recebido ótimos feedbacks dos meus alunos, que vêm obtendo excelentes resultados na hora das provas! Isso reforça o que disse anteriormente: estudando apenas pelas nossas aulas você estará MUITO BEM PREPARADO para arrebentar na hora da sua prova! Tenho certeza que obteremos o mesmo resultado nesse concurso da Polícia Federal! Por falar nisso, vou seguir a mesma metodologia utilizada nos meus cursos anteriores: para facilitar a sua vida, eu vou usar muitas cores em nossas aulas! Dessa forma, você fica encarregado de filtrar no seu leitor de PDF todo o conteúdo que estiver COLORIDO (em amarelo, verde, laranja ou roxo), e revisá-lo nas semanas finais para a sua prova! Essa dica não dispensa uma leitura atenta e detalhada de todo o nosso curso, mas ajudará, e muito, na fixação e memorização do conteúdo! 3

4 Além do mais, esse curso contará com um diferencial importantíssimo: disponibilizarei algumas Aulas em Vídeo com resolução de questões! Essas aulas complementarão o que estudaremos nas Aulas em PDF, e serão uma ótima ferramenta para incrementar os seus estudos! Preparei um curso bem direcionado para esse concurso. Ele será bastante completo e terá como base o último edital, além de trazer alguns conhecimentos adicionais - que provavelmente serão cobrados na sua prova! Tenha certeza de uma coisa: você está adquirindo em excelente material! Pois bem! Nossas aulas serão divididas da seguinte forma: Aula Conteúdo Programático Data Aspectos Introdutórios - Organização administrativa: 00 centralização, descentralização, concentração e desconcentração; organização administrativa da União; administração direta e indireta 08/07/2016 Organização administrativa: centralização, descentralização, 01 concentração e desconcentração; organização administrativa da 11/11/2016 União; administração direta e indireta (parte 02) 02 Características básicas das organizações formais modernas: tipos de estrutura organizacional, natureza, finalidades e critérios de 21/12/2016 departamentalização 03 Noções de processos licitatórios 23/01/ Gestão de contratos 28/02/ Gestão de processos 30/03/

5 E ai?! Vamos iniciar?! Uma última observação: não deixe de participar do nosso fórum! Essa é a hora em que ocorre um contato mais direto entre aluno e professor, sendo o melhor momento para esclarecer todas as suas dúvidas! Te espero por lá!!! Ah! Essa aula vai ser bem curtinha! Afinal de contas, estamos em uma Aula Demonstrativa rsrs! Mas não se preocupe, pois as próximas terão maior quantidade de conteúdo! Grande abraço, 5

6 Sumário 1. Estado, Governo e Administração Pública Organização Administrativa (parte 01) Questões Comentadas Lista das Questões Apresentadas em Aula Gabarito das Questões Apresentadas em Aula

7 1 Estado, Governo e Administração Pública Administração Pública para PRF Daremos início ao nosso curso pelo estudo da Organização da Administração Pública (principalmente da Administração Federal), um dos itens mais tranquilos do edital! Esse assunto é bem legal e não costuma gerar muitas complicações. Antes, porém, você precisa entender alguns conceitos relacionados à própria Administração pública, que são imprescindíveis para entendimento da matéria. Vamos lá?! Antes de mais nada, é interessante você entender que os termos Estado, Governo e Administração Pública não são sinônimos. Olhe só: I ESTADO Estado diz respeito a um ente soberano, com personalidade jurídica de direito público externo, sendo uma nação politicamente organizada, uma unidade administrativa de determinado território. Um Estado possui como elementos fundamentais: povo, território e soberania. O seu conceito, no entanto, pode variar de acordo com o ponto de vista adotado: - Ponto de vista Sociológico: corporação territorial dotada de um poder de mando originário; - Aspecto Político: comunidade de homens, fixada sobre um território, com potesdade (poder) superior de ação, de mando e de coerção; - Sob o prisma Constitucional: pessoa jurídica territorial soberana. 7

8 Tenha em mente, portanto, que qualquer um dos conceitos acima estarão corretos na hora da sua prova! O nosso Estado é a República Federativa do Brasil (RFB), composta por entes federados autônomos, oriundos de uma Descentralização Política, que são pessoas jurídicas de direito público interno: União, estados, Distrito Federal e municípios. De maneira geral, podemos dizer que a SOBERANIA é a capacidade que os Estados têm de fazer valer a sua opinião externamente, sendo exercida perante outros Estados Soberanos. Já a AUTONOMIA diz respeito à capacidade de cada unidade federada se organizar, política e administrativamente, em função da descentralização de poderes, com efeito interno (dentro de um Estado soberano). Enquanto a República Federativa do Brasil (Estado brasileiro) possui soberania, os entes federados possuem autonomia política, o que lhes confere capacidade de criar sua própria Constituição, no caso dos estados, ou Lei Orgânica, no caso dos municípios e do Distrito Federal (autoorganização), organizar seu governo e eleger seus governantes (autogoverno) e organizar seus próprios serviços (autoadministração). Apenas a nossa RFB é soberana. A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios são autônomos politicamente, mas não possuem soberania. 8

9 A União possui a competência de representar a RFB em determinadas circunstâncias. No entanto, mesmo nesses casos - quando a União representa o Estado brasileiro no plano internacional ela permanece sendo pessoa jurídica de direito público interno, não havendo mudança na sua natureza jurídica! Vejamos o que diz a Constituição Federal de 1988: Art. 1º: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos (...). Art. 18: A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. 1º Brasília é a Capital Federal. 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, farse-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: 9

10 I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público; II - recusar fé aos documentos públicos; III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si. Obs.: não aprofundarei em cada um desses artigos, pois isso é escopo da disciplina de Direito Constitucional. Minha função aqui é apenas direcionar os estudos para a sua prova de Administração pública! No entando, acho válido você saber que, conforme explicitado no Art. 1º da nossa Constituição/88, o Estado brasileiro adotou como Forma de Estado a FEDERAÇÃO, composta pelos entes federados: União, estados, Distrito Federal e municípios. E uma das características da Federação diz respeito a sua indissolubilidade (ou seja, não seria possível um dos entes federados deixar de fazer parte da RFB), além de outras como: descentralização política (que gera a autonomia política dos entes federados), existência de um órgão representativo dos estados-membros (o Senado), estabelecimento constitucional de competências dos entes federados etc. E ah! Tome cuidado com pegadinhas!!! Trataremos mais adiante dos Territórios Federais, mas é importante você já saber que eles integram a União e não são pessoas políticas, não sendo considerados entes federados. 10

11 II GOVERNO Enquanto o Estado é conceituado como a ordem jurídica soberana, o Governo é o seu núcleo decisório, sendo formado por membros da elite política, e encarregado da gestão da coisa pública. O Governo, então, traça as metas e as diretrizes do Estado por meio dos seus agentes políticos (Presidente da República, Governadores, Senadores etc.). A Forma de Governo adotada em nosso país é a República, que possui como características básicas: a eletividade, a temporariedade/periodicidade e a responsabilidade dos governantes. Sendo assim, os nossos governantes, eleitos e responsáveis pelas suas ações (e que, portanto, devem prestar contas à sociedade), serão substituídos periodicamente, de acordo com as preferências da sociedade. Dito isso, é importante destacar que, enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório. Passemos ao estudo da Administração Pública! III ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A Administração Pública pode ser conceituada como todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas. Nesse sentido, o Estado, como nação politicamente organizada, tem seus planos e metas traçados pelo Governo, cuja execução ficará a cargo dos agentes públicos que integram a Administração Pública. 11

12 assunto: Administração Pública para PRF Vejamos agora o que diz a nossa Constituição Federal de 1988 sobre o Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ( ) Não cabe a nós discutirmos (nesse curso) cada um dos princípios acima mencionados, pois isso seria escopo da disciplina de Direito Administrativo. Mas, para desencargo de consciência, não custa nada uma leitura atenta: Princípios que Regem a Administração Pública (Expressos na CF/88): - Legalidade - Impessoalidade - Moralidade - Publicidade - Eficiência* * Obs.: o princípio da Eficiência foi incluído no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional 19/1998. Sendo assim, cuidado com questões que afirmam coisas do tipo O princípio da eficiência foi introduzido com a publicação da CF/88, pois elas estarão INCORRETAS. 12

13 ** Obs. 2: esses não são os únicos princípios que norteiam a Administração Pública, OK?! Temos inúmeros outros, não expressos no Artigo 37 CF/88, e que incluem: - Isonomia - Motivação - Autotutela - Razoabilidade - Proporcionalidade - Interesse público - Continuidade da prestação do serviço público Esses princípios encontram-se espalhados na legislação infraconstitucional, como a Lei nº 9.784/1999, que dispõe sobre o Processo Administrativo Federal. Os candidatos costumam confundir o termo Administração Pública com o conceito de Poder Executivo. No entanto, isso NÃO está correto, uma vez que a Administração Pública se encontra inserida nos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), conforme Art. 37/CF tratado acima. Aproveito o embalo para aprofundar um pouquinho no assunto (apenas lembrando que não estamos em um curso de Direito Administrativo, OK?!) 13

14 O Estado (que é único), por meio de seus Poderes, exerce as funções administrativa, legislativa e judiciária. Cada um desses poderes possui FUNÇÕES TÍPICAS, embora o exercício dessas funções não ocorra de forma exclusiva. Sendo assim, é possível que um determinado Poder exerça função de outro, desde que exista autorização constitucional para isso: temos aqui o que chamamos de FUNÇÕES ATÍPICAS OU ANÔMALAS. Essa possibilidade está alinhada, inclusive, ao que chamamos de Sistema de Freios e Contrapesos (check and balance) adotado na nossa CF/88. Isso significa, a grosso modo, que os nossos 3 Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) são independentes e harmônicos entre si, tendo suas limitações e prerrogativas conferidas constitucionalmente, sendo que não existe subordinação entre eles. Ao Poder Executivo, por exemplo, cabe o exercício da função típica administrativa, que é a de gerir a máquina estatal, realizar serviços públicos e concretizar políticas públicas, dentre outras. No entanto, também cabe a esse Poder, de forma atípica, o exercício de determinadas funções atípicas legislativas (tal como a edição de Medidas Provisórias, Leis Delegadas etc.) e judiciárias (como a condução de processos administrativos). Obs.: Parte da doutrina não admite o exercício da função jurisdicional por parte do Poder Executivo, sob o fundamento de que suas decisões, em processos administrativos, não teriam a força de coisa julgada, ou seja, não seriam definitivas - ante a possibilidade de apreciação pelo Poder Judiciário. Sendo assim, fique bastante atento na hora da sua prova! Continuando... Além de legislar e fiscalizar os gastos públicos (função típica), ao Poder Legislativo cabe como funções atípicas - realizar a organização e 14

15 funcionamento de suas atividades (função administrativa), bem como julgar os parlamentares por falta de decoro ou, no âmbito do Senado, julgar o Presidente da República por crime de responsabilidade (função judiciária). De forma similar cabe, ao Poder Judiciário, além do exercício da função típica judiciária, as funções atípicas de gerir os seus serviços, seus servidores, realizar concursos, licitações etc. (função administrativa), elaborar seus regimentos e expedir resoluções administrativas (função legislativa). Pois bem! Devido a essa complexidade de atuações e às inúmeras atividades desempenhadas pelo Estado, foi necessário o estabelecimento de uma estrutura organizada a fim de promover seus objetivos. Por isso mesmo é que houve essa divisão de funções entre os três Poderes, o que chamamos de Desconcentração Política! Mas fique bastante atento para não fazer confusão com o instituto da Descentralização Política, responsável pela repartição de competências entre os entes federados União, estados, Distrito Federal e municípios conforme abordamos anteriormente. Temos, então, duas situações distintas: I). Quando houve a repartição do Poder, com a criação de funções distintas, conferidas a órgãos distintos - Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário tivemos uma DESCONCENTRAÇÃO POLÍTICA. II). Quando o Estado, antes central, repartiu-se em unidades políticas internas com competências próprias - União, estados, Distrito Federal e municípios -, todos autônomos e integrantes da nossa Federação (República Federativa do Brasil), tivemos uma DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA. 15

16 E aí?! Tudo certo até agora?! Vamos em frente? Pois bem! A administração pública pode ser conceituada com base em dois aspectos principais: aspecto objetivo (também chamado material ou funcional) e aspecto subjetivo (também chamado formal ou orgânico). Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (uma das principais autoras na área de Direito Administrativo), teremos que: Em sentido objetivo (material/funcional), a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Temos então, sob esse aspecto, a atividade administrativa executada pelo Estado - por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa -, a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos, ou, simplesmente, a administração da coisa pública (res publica). Mas quais atividades seriam essas, professor? Pois bem! A doutrina majoritária entende que as atividades administrativas englobam: 1) Prestação de serviço público: toda atividade que a administração pública executa, direta ou indiretamente, sob regime predominantemente público, para satisfação imediata de uma necessidade pública, ou que tenha utilidade pública. 16

17 2) Polícia administrativa: restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de atividades privadas em benefício do interesse público, tendo como exemplo as atividades de fiscalização. 3) Fomento: incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante a concessão de benefícios ou incentivos fiscais. 4) Intervenção administrativa: abrange a intervenção do Estado no setor privado, incluindo a intervenção na propriedade privada (desapropriação, tombamento) e a intervenção no domínio econômico como agente normativo e regulador (agências reguladoras, medidas de repressão a práticas tendentes à eliminação da concorrência, formação de estoques reguladores etc.). Já em sentido Subjetivo (Formal/Orgânico), pode-se definir a Administração Pública como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Temos aqui os agentes, órgãos e entidades que executam atividades administrativas. - Sentido Subjetivo: quem faz. - Sentido Objetivo: o que é feito. Por fim, alguns autores fazem uma distinção adotando como referência a ideia de que administrar compreende tanto as atividades de planejamento quanto as de execução. Nesse caso teremos uma outra classificação: 17

18 Em sentido amplo, a administração pública abrange tantos os órgãos governamentais e suas funções políticas (função de planejar, traçar as diretrizes para o Estado, por meio de Políticas Públicas), como os órgãos (e atividades) administrativos (função de executar os planos traçados pelo Governo). Já em sentido estrito, teremos apenas os órgãos (e atividades) administrativos (função de executar os planos do Governo). - Sentido Amplo: órgãos (sentido subjetivo) e atividades (sentido objetivo) governamentais/políticas e órgãos (sentido subjetivo) e atividades (sentido objetivo) administrativas. - Sentido Estrito: exclusivamente os órgãos (sentido subjetivo) e atividades (sentido objetivo) administrativas. As Entidades Privadas, não integrantes da estrutura administrativa do Estado, mas que exercem algumas das atividades identificadas como próprias da função administrativa (a prestação de serviços públicos), a exemplo das concessionárias e permissionárias de serviços públicos (delegatárias) e das organizações sociais não integram a administração pública sob critério formal ou subjetivo. No entanto, integram a administração pública sob critério material ou objetivo. 18

19 Por outro lado, nós teremos o caso de alguns integrantes da administração pública em sentido formal (como as Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista que exercem atividade econômica em sentido estrito (Caixa Econômica, Banco do Brasil, Petrobrás etc.) que não são consideradas administração pública em sentido material/objetivo. Ufa, quanta coisa! Que tal fazermos uma pausa na teoria e resolvermos algumas questões sobre o assunto? 1 (CESPE STJ 2015). Julgue o item a seguir, acerca dos conceitos de Estado, governo e administração pública. Em seu sentido subjetivo, a administração pública restringe-se ao conjunto de órgãos e agentes públicos do Poder Executivo que exercem a função administrativa. Comentários: Cuidado com as pegadinhas! Como vimos, em sentido Subjetivo (Formal/Orgânico), pode-se definir a Administração Pública como o conjunto de agentes, órgãos e entidades que executam atividades administrativas. Até aí tudo certo! No entanto, lembre-se de que a Administração Pública se encontra inserida nos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), conforme Art. 37/CF: Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ( ). 19

20 Então, nada de confundir Administração Pública com Poder Executivo, OK?! A questão está ERRADA! 2 (VUNESP MPE/ES 2013). No sentido objetivo, material ou funcional, a expressão Administração Pública compreende: a) os entes que exercem a atividade administrativa. b) as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer a atividade administrativa. c) os órgãos administrativos e os órgãos governamentais. d) em sentido estrito, apenas os órgãos administrativos. e) a natureza da atividade exercida pelos entes que realizam a atividade administrativa. Comentários: Questão bem tranquila, ne?! Como vimos, em sentido objetivo (material/funcional), a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Temos então, sob esse aspecto, a atividade administrativa executada pelo Estado - por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa. Lembre-se de que, no que diz respeito ao aspecto objetivo/material/ funcional, teremos: - Sentido Amplo: atividades políticas e atividades administrativas. - Sentido Estrito: exclusivamente atividades administrativas. O nosso gabarito será a alternativa de letra e)! 20

21 2 Organização Administrativa (parte 01) Vamos iniciar o nosso segundo tópico! Desde já, informo que esse assunto será interrompido e continuado em nossa próxima aula. Afinal de contas, essa é apenas uma aula demonstrativa! Peço bastante atenção durante a leitura das próximas páginas! Isso porque o assunto costuma ser bastante cobrado nas provas! Então vamos lá! Voltando um pouco no tempo, mais especificamente para o ano de 1967, nos deparamos com uma Administração Pública centralizada, obsoleta, incapaz de promover o desenvolvimento econômico demandado na época. Nesse contexto, foi editado o Decreto-Lei nº 200/67, responsável pela criação do que conhecemos como Administração Indireta. Mas vamos com calma! Antes de mais nada, observe a sua redação: Art. 4 A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) Então, foi estabelecido que a Administração Pública Direta compreenderia a estrutura administrativa da Presidência da República e dos seus ministérios. Ministérios, ao passo que a Administração Pública Indireta compreenderia as 21

22 Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Perceba que o Decreto-Lei nº 200/67 trata especificamente da Administração Pública Federal, e no âmbito do Poder Executivo (Presidência da República e Ministérios). No entanto, não podemos nos esquecer de que conforme já visto anteriormente - a Administração Pública engloba os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de todos os nossos entes políticos: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios que são dotados de personalidade jurídica de direito público e autonomia política. Antes de continuarmos tratando do Decreto-Lei nº 200/67, vamos voltar mais um pouco no tempo... Conforme já tratado no tópico anterior, tínhamos um Estado inicialmente concentrado e centralizado, que repartiu internamente suas funções entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (DESCONCENTRAÇÃO POLÍTICA), e em diversos entes políticos, criando a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios (DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA). De forma inversa, devemos entender os conceitos de CONCENTRAÇÃO POLÍTICA (ou seja, sem a repartição entre os 3 Poderes) e CENTRALIZAÇÃO POLÍTICA (ou seja, sem a repartição entre os entes federados). Tudo claro com esses termos? Vejamos agora novos conceitos! 22

23 Pois bem! Os entes políticos (União, estados, Distrito Federal ou municípios) foram criados inicialmente para exercerem a função administrativa como um todo, ou seja, sem qualquer organização ou distribuição interna de competências (temos aqui um caso de CONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA). Além do mais, na configuração inicial do modelo federativo, cada ente político exercia de forma centralizada a função administrativa (ou seja, sem o auxílio de outras entidades), de maneira que tínhamos uma Administração Pública Direta, também denominada centralizada (temos aqui o caso de uma CENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA). Vamos entender melhor esses conceitos. As atividades administrativas a serem exercidas pelo Estado são bastante amplas. Dessa forma, os nossos entes políticos, com o objetivo de agirem organizadamente e obterem uma atuação satisfatória, necessitaram de uma distribuição dessas atividades. Assim, eles passaram a realizar suas funções por meio de estruturas organizacionais internas, distribuindo entre elas suas funções, competências ou atividades administrativas. Para tanto, foram criados departamentos, repartições, setores etc., chamados de ÓRGÃOS, os quais receberam atribuições próprias, de modo que cada um passou a ter funções específicas, devendo exercê-las de forma coordenada. Essa necessidade de organização interna da atividade administrativa, a fim de melhor desempenhá-la, distribuindo-a por meio da criação de ÓRGÃOS, existentes em uma mesma estrutura, denomina-se DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA. 23

24 Iremos aprofundar no estudo dos órgãos públicos na nossa próxima aula, mas, por enquanto, tenha em mente que a criação e extinção desses órgãos deve ocorrer por Lei. Portanto, a DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA é a distribuição interna de competências, com a criação de órgãos públicos. Nesse caso, a nova estrutura administrativa se caracteriza pela existência de vinculação hierárquica, pois ocorre dentro de um mesmo ente. É importante esclarecer que o órgão é uma parte do ente que o criou, de maneira que não tem vida própria, ou seja, não se trata de uma pessoa jurídica, e não detém, portanto, personalidade jurídica. Perceba, então, que ocorre a desconcentração administrativa quando há a repartição interna da função administrativa num mesmo ente (pessoa jurídica) ou numa mesma entidade. Ufa! Continuando... Somente a repartição interna de competências (desconcentração administrativa) não conseguiu atingir todos os interesses e serviços que o Estado deveria realizar de forma ágil e com a especialidade requerida em alguns casos. Isso porque, mesmo organizado internamente, continuávamos a ter uma única pessoa para realizar um grande complexo de atividades administrativas, causando morosidade e falta de eficiência. Por isso, tendo como parâmetro aquilo que havia sido empreendido pela própria Constituição em dado momento (descentralização política, conforme já estudado anteriormente) e considerando, pois, a necessidade de melhor realizar as funções administrativas, concebe-se nova descentralização, agora não mais sob a vertente política (constitucional), mas sob a ótica administrativa. 24

25 Enquanto a descentralização política deu surgimento aos entes políticos (União, Estados, DF e Municípios), a descentralização administrativa foi responsável pelo surgimento de entidades administrativas: AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS, EMPRESAS PÚBLICAS e SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. E o que seriam as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, professor? É aí que entra o Decreto-Lei nº 200/1967. Vajemos o que ele nos diz (desconsidere as esquisitices ortográficas ; isso se deve à data do Decreto-Lei rsrs): Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 25

26 IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) Obs.: não se prenda a esses concetos agora, pois aprofundaremos em cada um deles na nossa próxima aula. Por enquanto, saiba apenas que as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista fazem parte da Administração Indireta, devido ao fenômeno da Descentralização Administrativa! A descentralização administrativa é a distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (entidades administrativas) -, dando ensejo à criação da Administração Pública Indireta: AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS, EMPRESAS PÚBLICAS e SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. É muito importante você saber, no entanto, que há outras formas de descentralização administrativa, ou seja, de distribuição de competências materiais entre pessoas jurídicas distintas, que não envolvem as entidades da administração indireta. Vejamos: 26

27 Podemos classificar a descentralização administrativa nas seguintes modalidades: I) Descentralização territorial ou geográfica; II) Descentralização técnica, funcional ou por serviço; III) Descentralização por colaboração. Vamos estudar como ocorre cada uma delas: A DESCENTRALIZAÇÃO GEOGRÁFICA ou TERRITORIAL leva à criação de um ente administrativo em determinada localidade territorial, geograficamente delimitada, com personalidade jurídica de direito público, e para exercício - de forma geral - de todas ou de uma grande parcela de atividades administrativas (dizemos que existe uma capacidade administrativa genérica). Essa forma de descentralização origina o que chamamos de Território Federal, conforme regido pela nossa CF/88. Façamos uma leitura desses dispositivos: Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios. 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título. 2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União. 27

28 3º Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa. Nesse ponto é importante você recordar o que estudamos anteriormente: os Territórios Federais integram a União e não são pessoas políticas, não sendo considerados entes federados. Isso porque, diferentemente da União, estados, Distrito Federal e municípios (entidades políticas), os Territórios Federais são apenas entidades administrativas. Vamos em frente... A DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇOS, FUNCIONAL ou TÉCNICA se dá por meio da criação de uma pessoa jurídica pelo ente político, para a qual este OUTORGA, isto é, transfere, por lei, certa atividade administrativa específica. Esse é o caso da criação de entidades da administração indireta: AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES PÚBLICAS, EMPRESAS PÚBLICAS e SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. E, para fecharmos o estudo das modalidades de descentralização administrativa... A DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO ocorre com a delegação da execução de certa atividade administrativa (serviço público) para 28

29 particular - que a executará por sua conta e risco, mediante remuneração - por meio de contrato ou ato administrativo. público. Esse será o caso das concessionárias e permissionárias de serviço No âmbito da descentralização administrativa temos dois institutos importantes: a OUTORGA (descentralização legal) e a DELEGAÇÃO (descentralização negocial ou contratual). Na outorga, cria-se uma pessoa jurídica e lhe transfere, por lei, o exercício de determinada atividade administrativa, de modo que se torne especialista nesse ramo. Na delegação, por sua vez, transfere-se a outra pessoa, por ato ou contrato administrativo, com prazo de duração determinado, a execução de determinado serviço público, para que o execute por sua conta e risco, mas visando atender ao interesse público. No caso de Delegação, o entendimento doutrinário comum é no sentido de que ocorre apenas a transferência da execução de determinado serviço público, sendo que a titularidade permance com o ente público. Já no caso da Outorga, existe uma divergência doutrinária: o posicionamento mais comum (com destaque para Di Pietro) nos diz que ocorre transferência da execução e titularidade do serviço público. No 29

30 entanto, temos posicionamento diverso e já cobrado em provas (destaque para Carvalho Filho) no sentido de que não se transfere a titularidade, mas apenas a execução - pois a titularidade foi conferida ao ente político pela Constituição. Nesse caso, a diferença para a delegação existe apenas no fato de que a transferência da execução ocorre por Lei. Fique atento na hora da sua prova, ok?! E, fechando essa aula, trago uma última informação muito importante! É possível que ocorra o fenômeno da desconcentração administrativa dentro de entidades da administração indireta. Afinal de contas, essas entidades possuem personalidades jurídicas próprias, e podem, portanto, criar seus próprios órgãos para melhor organização administrativa. Vejamos os conceitos trazidos pelo Art. 1º, 2º da Lei nº 9.784/99 (Lei que dispõe sobre o Processo Administrativo Federal): 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: I - Órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta; II - Entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica; tópico! Chega por hoje, né?! Para facilitar a sua vida, trago um breve resumo do que tratamos nesse 30

31 A Administração Pública Direta compreende os próprios Entes Políticos, ou seja, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos, detentores de personalidade jurídica de direito público. A Administração Pública Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas distintas do Estado, e criadas por ele, para realizar atividades que lhe são atribuídas como próprias. Englobam as Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA diz respeito à distribuição de competências dentro de uma mesma estrutura interna, com a criação de órgãos públicos. Nesse caso, a repartição interna da função administrativa ocorre em uma mesma entidade. A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA diz respeito à distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (entidades administrativas). Podemos classifica-la nas seguintes modalidades: I) Descentralização territorial ou geográfica; II) Descentralização técnica, funcional ou por serviço (OUTORGA); III) Descentralização por colaboração (DELEGAÇÃO). E lembre-se: DescOncentração: cria Órgãos DescEntralização: cria Entidades 31

32 3 (CESPE POLÍCIA FEDERAL 2014). Dado o poder hierárquico do Estado, na ocorrência do fenômeno de desconcentração administrativa, os órgãos e agentes públicos decorrentes da subdivisão não perdem o vínculo hierárquico com a pessoa jurídica de origem. Comentários: Isso mesmo! Como vimos, a desconcentração administrativa diz respeito à distribuição de competências dentro de uma mesma estrutura interna, com a criação de órgãos públicos. Nesse caso, a nova estrutura administrativa se caracteriza pela existência de vinculação hierárquica, pois ocorre dentro do mesmo ente. O órgão é uma parte do ente que o criou, de maneira que não tem vida própria, ou seja, não se trata de uma pessoa jurídica, e não detém, portanto, personalidade jurídica. A questão está CORRETA! 4 (CESPE TRE/MS 2013). A centralização é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, por intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura funcional. Comentários: Perfeito! Ocorre centralização administrativa quando o Estado executa suas tarefas diretamente, por meio dos órgãos e agentes integrantes da administração direta. Nesse caso, os serviços são prestados diretamente pelos órgãos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma estrutura. Por outro lado, a descentralização administrativa é a distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (entidades administrativas), 32

33 dando ensejo à criação da Administração Pública Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. A questão está CORRETA! 5 (CESPE TRT/10ªREGIÃO 2013). A concessão de serviço público a particulares é classificada como descentralização administrativa por delegação ou por colaboração. Comentários: Mais uma questão perfeita! A descentralização por colaboração ocorre com a delegação da execução de certa atividade administrativa (serviço público) para particular, que a executará por sua conta e risco, mediante remuneração, por meio de contrato ou ato administrativo. Esse será o caso das concessionárias e permissionárias de serviço público. Assim, transfere-se a outra pessoa, por ato ou contrato administrativo, com prazo de duração determinado, a execução de determinado serviço público para que o execute por sua conta e risco, mas visando atender ao interesse público. A questão está CORRETA! 33

34 Caro aluno! Encerramos por aqui o conteúdo teórico dessa Aula! Ela foi curtinha, pois estamos apenas em uma Aula Demonstrativa! Espero que tenha ficado satisfeito com o que foi apresentado! Te aguardo na próxima aula, para que possamos continuar pra valer os nossos estudos e arrebentar na hora da prova! Um grande abraço, Mas ainda não acabou! A seguir, trago a você uma série de exercícios! 34

35 3 Questões Comentadas Caro aluno! A nossa metodologia (para todas as aulas) funcionará da seguinte forma: 1º - Vou resolver, junto com você, algumas questões. Os comentários virão logo em seguida de cada uma delas! Enfatizo: Não deixe de ler os comentários de todas as questões! Muitas vezes trarei conteúdos novos, complementares aos apresentados na parte teórica de nossas aulas! 2º - Trarei questões adicionais, para que você possa resolvê-las sozinho! Em seguida, apresentarei a resolução de todas elas! 3º Lista das Questões Resolvidas! Para você praticar, caro aluno! Tente resolvê-las sozinho! Você pode fazer da seguinte forma: - Assim que finalizar a nossa aula, tente resolver as questões ímpares! - Quando for revisar o conteúdo, resolva as questões pares! Vamos começar? 35

36 6 (VUNESP - MPE/ES 2013). A administração pública, em sentido objetivo, tem as seguintes características: é uma atividade concreta, tem por finalidade a satisfação direta e imediata dos fins do Estado e: a) seu regime jurídico é o de direito público. b) compreende a regulamentação e a fiscalização da atividade econômica de natureza pública. c) compreende a regulamentação e a fiscalização da atividade econômica de natureza privada. d) promove a atuação direta do estado no domínio econômico, o que se dá por meio das empresas estatais. e) promove a atuação direta do estado no domínio econômico, o que se dá por meio das empresas privadas. Comentários: Como vimos, em sentido objetivo (material/funcional), a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Temos então, sob esse aspecto, a atividade administrativa executada pelo Estado - por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa -, a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos, ou, simplesmente, a administração da coisa pública (res publica). O nosso gabarito será a alternativa a)! 7 (CESPE - TRT/10ªREGIÃO 2013). A administração pública é una, sendo descentralizadas as suas funções, para melhor atender ao bem comum. Comentários: 36

37 A Administração Pública pode ser conceituada como todo aparelhamento do Estado, preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das necessidades coletivas. Devido a essa complexidade de atuações e às inúmeras atividades desempenhadas pelo Estado, foi necessário o estabelecimento de uma estrutura organizada a fim de promover seus objetivos. Por isso mesmo é que houve essa divisão de funções entre os três Poderes, o que chamamos de Desconcentração Política! Além disso, tivemos o instituto da Descentralização Política, responsável pela repartição de competências entre os entes federados União, estados, Distrito Federal e municípios. A questão está CORRETA! 8. (CESPE - TJDFT 2013). Os termos concentração e centralização estão relacionados à ideia geral de distribuição de atribuições do centro para a periferia, ao passo que desconcentração e descentralização associam-se à transferência de tarefas da periferia para o centro. Comentários: Cuidado para não fazer confusão, pois os conceitos trazidos pela questão estão invertidos! A ideia de distribuição de atribuições do centro para a periferia refere-se ao aos institutos da desconcentração e descentralização. Já em relação à transferência de tarefas da periferia para o centro identifica-se a essência do que ocorre na concentração e centralização. A questão está ERRADA! 9. (CESPE TRE/MS 2013; adaptada) A chamada centralização desconcentrada é a atribuição administrativa cometida a uma única pessoa jurídica dividida internamente em diversos órgãos. 37

38 Comentários: Desconcentração administrativa diz respeito à distribuição de competências dentro de uma mesma estrutura interna, com a criação de órgãos públicos. Nesse caso, a repartição interna da função administrativa ocorre em uma mesma entidade. Já a descentralização administrativa diz respeito à distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (entidades administrativas). Pois bem! A CENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRADA é um termo utilizado por alguns doutrinadores como sinônimo de desconcentração, que consiste na possibilidade de uma entidade dividir-se internamente em órgãos, para realizar atribuições de modo a melhor atender ao interesse público. Nada mais é do que a centralização (oposto da descentralização) associada à idéia de desconcentração. A questão está CORRETA! 10. (CESPE - INPI 2013). O instituto da desconcentração permite que as atribuições sejam distribuídas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica com vistas a alcançar uma melhora na estrutura organizacional. Assim, concentração refere-se à administração direta; já desconcentração, à indireta. Comentários: Cuidado! De fato, a desconcentração permite que as atribuições sejam distribuídas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica com vistas a alcançar uma melhora na estrutura organizacional. Até aí tudo certo! No entanto, concentração/desconcentração diz respeito à organização interna no âmbito de uma mesma pessoa jurídica, e 38

39 não à criação de entidades da administração indireta (o termo correto aqui seria descentralização). A questão está ERRADA! 11. (CESPE TJ/RR 2012). Quando o Estado cria entidades dotadas de patrimônio e personalidade jurídica para propiciar melhorias em sua organização, ocorre o que se denomina desconcentração. Comentários: Nada disso! Vimos que é a descentralização administrativa que diz respeito à distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (entidades administrativas). A questão está ERRADA! 12. (CESPE PC/BA 2013). A criação de nova secretaria por governador de estado caracteriza exemplo de descentralização. Comentários: Nem pensar! Esse é um caso de desconcentração, pois estamos falando de uma mesma estrutura administrativa (essa nova secretaria seria caracterizada como um órgão do ente federado. Lembre-se: desconcentração administrativa diz respeito à distribuição de competências dentro de uma mesma estrutura interna, com a criação de órgãos públicos. Nesse caso, a repartição interna da função administrativa ocorre em uma mesma entidade. A questão está ERRADA! 13. (CESPE TJ/AL 2012). A administração direta compreende os órgãos que integram as pessoas políticas do Estado, aos quais se atribui 39

40 competência para exercício, de forma descentralizada, das atividades administrativas. Comentários: Outra questão com conceitos trocados. Nesse caso, estamos diante da desconcentração, com a distribuição de competências dentro de uma mesma estrutura interna, com a criação de órgãos públicos. E, por estarmos falando apenas da administração direta, teremos uma situação de centralização administrativa (e não descentralização). A questão está ERRADA! 14. (CESPE MPU 2013). A transferência pelo poder público, por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, apenas da execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado corresponde à descentralização por serviços, também denominada descentralização técnica. Comentários: Podemos classificar a descentralização administrativa nas seguintes modalidades: I) Descentralização territorial ou geográfica; II) Descentralização técnica, funcional ou por serviço; III) Descentralização por colaboração. Vimos que a descentralização por colaboração ocorre com a delegação da execução de certa atividade administrativa (serviço público) para particular, que a executará por sua conta e risco, mediante remuneração, por meio de contrato ou ato administrativo. Esse será o caso das concessionárias e permissionárias de serviço público. A questão está ERRADA! 40

41 15. (CESPE DPE/TO 2013). A desconcentração e a descentralização administrativas constituem institutos jurídicos idênticos. Comentários: Nem pensar! Depois de tudo o que estudamos, está mais do que claro que os termos dizem respeito a institutos jurídicos diferentes, certo?! A desconcentração é um instrumento de organização interna, no âmbito da mesma pessoa jurídica, enquanto a descentralização é externa, de uma pessoa jurídica para outra. A questão está ERRADA! A partir de agora, tente, sozinho, resolver as questões! Em seguida, trarei a resolução de cada uma delas! Vamos lá? 41