A Proposta de Reforma Tributária

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1 A Proposta de Reforma Tributária Maria Lucia Fattorelli Carneiro 1 Um sistema tributário desejável é aquele que desempenha quatro funções básicas: o financiamento das atividades estatais, a redistribuição justa da renda, a equalização das desigualdades regionais e a justa repartição das receitas entre os entes federados. No Brasil, boa parte dessas funções não é cumprida eficientemente. Historicamente, nosso país sempre foi marcado pela extrema concentração de renda. O sistema tributário não tem cumprido sua função redistributiva, pelo contrário, sempre foi um sistema altamente regressivo e concentrador de renda. A tributação no Brasil onera, principalmente, o trabalho e o consumo, enquanto a renda do capital e o patrimônio não são tributados de acordo com a capacidade de seus titulares. Contrariamente aos países desenvolvidos, onde a maior parte da arrecadação provém de tributos sobre a renda e o patrimônio, no Brasil cerca de dois terços dos tributos advêm da tributação sobre o consumo, até mesmo de produtos destinados à sobrevivência básica, como alimentos, remédios e produtos de higiene pessoal. Esse quadro acentuou-se após a Constituição de 1988, por meio do odioso expediente, reiteradamente adotado pela União, de elevar a carga tributária sobre as chamadas contribuições para a seguridade social, que como se sabe, não são partilhadas com Estados e Municípios, gerando graves distorções que ferem o princípio federativo, um dos pilares sobre os quais está edificada nossa República. Dessa forma, a carga tributária foi aumentada de 2 em 1987 para 28,6% do PIB, em Mas o pior estava por vir e o grande artífice dessa perversidade tributária foi o governo FHC. Em números absolutos na era FHC a arrecadação federal (inclusive previdência e FGTS) saltou de R$ 98,2 bilhões em 1994 para R$ 341 bilhões em 2002, ou seja, um aumento nominal de 248%! Em relação ao PIB, a carga tributária neste período foi elevada para 36,4%. Ressalte-se que 6% desses 8% adicionais (de 28,6% em 94 para 36,4% em 2002) foram apropriados pela esfera federal. Mas para que serviu todo esse gigantesco esforço arrecadatório e o correspondente sacrifício imposto à sociedade brasileira, especialmente à classe trabalhadora? A resposta é simples e cruel: Esses recursos adicionais foram esterilizados com o pagamento dos juros da dívida publica e não reverteram em benefício social para o conjunto da população brasileira. Assim, o aumento da carga serviu apenas para concentrar renda nas mãos dos detentores do capital financeiro, que em última análise, são os credores da dívida pública brasileira. Para isso, FHC utilizou-se notadamente do expediente da desvinculação de receitas, que recebeu inicialmente o belo nome de Fundo Social de Emergência, posteriormente transformado em Fundo de Estabilização Fiscal e atualmente conhecido como DRU Desvinculação das Receitas da União. Por esse mecanismo, a União desvia dos programas sociais, aos quais estão constitucionalmente vinculados, até 20% do produto da arrecadação de tributos e contribuições sociais de sua competência, resguardadas as destinações constitucionais para Estados e Municípios. 1 Presidente do UNAFISCO Nacional e Coordenadora da Auditoria Cidadã da Dívida pela Campanha Jubileu Sul. Artigo elaborado em 5 de setembro de

2 Enquanto os trabalhadores e consumidores são cada vez mais onerados, as instituições financeiras, principais beneficiárias do processo de endividamento ocorrido no país, contribuíram muito pouco para esse colossal esforço arrecadatório. Segundo a ABM Consulting, de 1994 a 2001, os 10 maiores bancos privados aumentaram seus lucros em 180%, mas pagaram 50% a menos de impostos. Já foram inúmeras as tentativas de se realizar uma reforma tributária no Brasil, mas o conflito de interesses não tem permitido que sejam feitas as alterações na direção da conquista da justiça fiscal. A atual PEC 41 não é, ainda, a reforma necessária, porém, deve ser louvado o esforço do atual governo de inserir, em sede constitucional e de forma generalizada, o princípio da progressividade na tributação do patrimônio, agora estendido ao ITR, ITCD e ITBI. Observese que o IPTU já contempla o respeito a esse princípio. Porém, a progressividade do ITCD foi derrubada no decorrer da tramitação da reforma na Câmara, e no caso do ITR e do ITBI, a almejada progressividade só se efetivará se instituída pela legislação infraconstitucional. No caso do IPVA, também é louvável que haja previsão constitucional para sua incidência também sobre veículos aéreos e marítimos, hoje injustificavelmente fora do campo de tributação deste imposto. Excetuando-se os trabalhadores que sobrevivem da atividade pesqueira, os detentores de tais veículos possuem maior capacidade contributiva que os proprietários de veículos terrestres. No caso do ITR, o governo recuou da proposta original de transferi-lo para a competência dos Estados e Distrito Federal. Tal proposta era criticada até mesmo por setores do próprio PT, devido à proximidade da esfera estadual ao poder do latifúndio. Em maio deste ano, a Assessoria Técnica da bancada do PT na Câmara elaborou documento afirmando que a transferência do ITR aos estados quebra posições históricas do PT, e que "A transferência do tributo para a esfera dos Estados transformará o ITR em um tributo ao latifúndio (...) Considere-se, também, a influência mais próxima exercida pelo latifúndio sobre os poderes estaduais e pode-se prever o futuro do ITR estadualizado". Na forma como foi aprovado na Câmara, os municípios poderão optar por fiscalizar e cobrar esse imposto. Já no caso do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), houve um recuo do governo em relação à proposta original da PEC, que permitia a implementação do tributo por lei ordinária, o que poderia vir a facilitar a sua implementação. No Relatório da Comissão Especial, divulgado dia 18 de agosto, voltou a ser necessária a Lei Complementar para a criação do IGF, o que foi mantido na votação em primeiro turno da PEC. No sentido de se regulamentar o IGF, desde 1989 tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar n. 202/89 do então Senador Fernando Henrique Cardoso, portanto, há 14 anos, até hoje não votado. Com relação à noventena, reivindicação do UNAFISCO e acolhida em emenda apresentada durante a tramitação da PEC, essa foi garantida em parte, pois não se aplica a tributos como empréstimos compulsórios, Imposto de Importação, Imposto de Exportação, Imposto sobre Operações Financeiras e Imposto de Renda. A PEC 41 também possibilita que os produtos da cesta básica de alimentos e medicamentos sejam tributados com a menor das cinco alíquotas do ICMS, ou possam até ficar isentos desse tributo - dependendo de lei complementar para tanto - mas é lacônico em relação à inclusão, por lei ordinária, de outros produtos essenciais. Permanece ainda a necessidade de isenção total de tributos sobre produtos essenciais à sobrevivência, que 2

3 não pode se resumir ao ICMS, mas deveria alcançar todos os demais tributos (CPMF, IPI, COFINS, PIS). Como vemos nos gráficos abaixo, os tributos sobre o consumo não se resumem ao ICMS, e mesmo as famílias mais pobres gastam com alimentação apenas 3 de seu salário. ORÇAMENTO DAS FAMÍLIAS QUE GANHAM DE 0 A 2 SALÁRIOS MÍNIMOS S erv iç os pes s oais Inv es timentos Outras Despes as 7% Rec reaç ão e c ultura Educ aç ão V es tuário A limentaç ão 3 Trans porte 9% Saúde / higiene 1 Habitaç ão 2 Fonte: Pesquisa de Orçamentos Familiares IBGE TRIBUTOS SOBRE O CONSUMO ISS (Municipal) (3) IPI 8% COFINS 22% ICMS (Estadual) (2) 4 CIDE-Combustíveis IOF 2% II PIS/PASEP CPMF (1) 9% Fonte: Secretaria da Receita Federal 3

4 Ainda com relação ao ICMS, um objetivo da reforma é a federalização desse imposto, hoje a cargo de cada estado. Entendemos que uma certa harmonização da legislação é importante, mas na prática essa medida pode retirar o poder de cada estado legislar em matéria relativa ao ICMS, deixando os governadores vulneráveis e prejudicando a implementação de políticas públicas regionais. O repasse aos estados e municípios de 2 dos recursos arrecadados pela CIDE é apenas um curto passo no sentido de recuperar a injusta divisão do bolo tributário entre a União, Estados e Municípios. A alíquota máxima do ICMS foi definida em 2, o que, por um lado, é positivo. Por outro, a unificação em apenas 5 alíquotas em todo o país não impede que essas sejam equalizadas pela alíquota máxima. No que se refere às desigualdades regionais, o governo acena com o aumento em 2% do repasse da arrecadação do IPI e IR para a constituição de um fundo nacional de desenvolvimento regional, destinado à aplicação nas regiões economicamente deprimidas. Embora positiva, a proposta nos parece ainda tímida. Entendemos que deveria ser destinado um percentual mais elevado (talvez ), tendo em vista a dívida histórica que a Nação brasileira tem com os habitantes dessa regiões, fruto da acentuada desigualdade regional. Temos também preocupação com sua regulamentação, que entendemos deverá contemplar vinculação a programas sociais já consagrados desenvolvidos pela sociedade civil ou em parceria com esta e mecanismos de participação dos trabalhadores na gestão e no controle desse fundo social, para evitar fraudes e utilização desses recursos com fins eleitorais. Quanto à carga tributária, há um temor de que esta venha se elevar ainda mais, o que é realmente preocupante, já que a carga tributária bruta beira os 36% do PIB, uma das mais altas do mundo. No entanto, isso dependerá dos contornos dados aos dispositivos infraconstitucionais, pois são as leis complementares e ordinárias que definirão alíquotas e bases de cálculo. A proposta de reforma também não garante a desoneração substancial do consumo, excessivamente tributado entre nós, uma vez que não poderá haver perda de arrecadação, em função dos compromissos assumidos com o FMI. A carga excessiva sobre o consumo desestimula as atividades econômicas por afetar a alocação de recursos no sistema produtivo. O exemplo mais claro disso é a prorrogação da CPMF até 2007, com a alíquota fixa de 0,38%. Também foram criadas duas novas contribuições, uma sobre o consumo de energia elétrica e outra sobre limpeza pública. A pesada carga tributária incidente sobre o consumo e sobre a renda dos trabalhadores, aliada à persistente e injustificável política de juros elevados, afeta sobremodo toda a cadeia produtiva. O sistema tributário deve se constituir em importante indutor do crescimento econômico. Para isso, é essencial que seja desonerada a produção e o consumo. A perda de arrecadação correspondente deve ser compensada com a elevação da carga tributária sobre os rendimentos de capital em geral, especialmente os decorrentes de ganhos em atividades especulativas. A principal motivação dessa proposta de reforma é a continuidade da DRU até 2007, que significa o desvirtuamento na destinação dos recursos arrecadados. Ainda ampliará a incidência da DRU para Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico, uma vez que atualmente ela incide sobre impostos e contribuições sociais. Essa desvinculação só interessa ao sistema financeiro e aos especuladores com títulos públicos, que vêm se apropriando de parcela significativa da arrecadação federal, configurando, assim, uma 4

5 perversa concentração de renda pela subtração de recursos da sociedade por meio do sistema tributário. Isso fere todos os princípios de justiça fiscal, sendo também injustificável do ponto de vista ético, num país que convive com inúmeras desigualdades, miséria e fome. Uma verdadeira reforma tributária deve observar os princípios constitucionais da equidade, isonomia, progressividade e da capacidade contributiva. Dessa forma, a primeira medida de uma reforma desejável seria a completa isenção tributária de todos os produtos necessários para a sobrevivência, principalmente os da cesta básica. Por outro lado, há diversas possibilidades justas de aumentar a arrecadação: tributação dos capitais e lucros remetidos para o exterior, dos lucros distribuídos pelas pessoas jurídicas, fim da dedução dos juros sobre o capital próprio, ampliar a faixa de isenção e acentuar a progressividade do IRPF, instituir efetivamente o imposto sobre as grandes fortunas, recuperar a tributação dos latifúndios (ITR) e a tributação adicional para grandes lucros, principalmente do setor financeiro. Mas de nada adianta uma legislação moderna e justa se não construirmos uma administração tributária capaz de dar efetividade aos dispositivos legais. Hoje, há apenas cerca de 7 mil auditores fiscais, na Receita Federal, em todo o país, quando seriam necessários pelo menos 20 mil. Por fim, enquanto 60% da arrecadação continuarem sendo destinados para o pagamento dos juros da dívida pública, reforma alguma poderá cumprir um dos pressupostos básicos de um sistema tributário: a justa distribuição de renda. 5