Tema Planejamento Estratégico Situacional em Saúde

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1 Tema Planejamento Estratégico Situacional em Saúde Projeto Curso Disciplina Tema Professora Pós-graduação Saúde Pública com Ênfase em Saúde da Família Planejamento e Gestão em Saúde Planejamento Estratégico Situacional em saúde Ivana Maria Saes Busato Introdução O Planejamento Estratégico Situacional - PES - será o assunto deste tema. A metodologia do PES foi proposta na década de 1980 por Carlos Matus, economista chileno, e seu enfoque estratégico desencadeou outras metodologias. Ele vem como uma proposta teórico-metodológica para planejar e governar, e é utilizado e adaptado em áreas como a saúde e a educação. Sua aplicabilidade no planejamento em saúde possibilita situar os problemas em um contexto amplo, mantendo a riqueza da análise de viabilidades e de possibilidades de intervenção na realidade, em vários territórios. Finalizamos com a explicação sobre os outros métodos de planejamento que utilizam o enfoque estratégico: Altadir de Planificação Popular e o planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop). (Vídeo disponível no material on-line) Problematização A Unidade Básica de Saúde Campo Bello atende a uma população de cinco mil habitantes. Parte da comunidade é constituída por ocupações irregulares, que estão em fase de regularização, sendo que as residências e famílias já foram cadastradas e estão aguardando a documentação. A cidade é dividida em dez bairros, seis regiões administrativas e as 1

2 áreas administrativas da saúde são chamadas de Distritos Sanitários. Cada Distrito Sanitário possui uma equipe administrativa e técnica, gerida pelo gerente regional, esse distrito é subdividido em territórios de unidades de saúde. A Unidade Básica de Saúde Campo Bello pertence ao Distrito Sanitário que fica ao norte do município e agrega dois bairros: o bairro Água Clara é o mais antigo e mantém aspecto rural, com casas distantes uma das outras e com terreno ao fundo para pequenas plantações e/ou criações; o bairro Areias é mais recente formado por uma ocupação desordenada e em fase de regularização. Essa unidade ainda trabalha com a estratégia da saúde da Família, possuindo duas equipes, uma amarela e outra azul: A equipe amarela tem uma médica, uma enfermeira, quatro auxiliares de enfermagem, quatro agentes comunitários de saúde e uma equipe de saúde bucal com um dentista e um auxiliar. Essa equipe atende ao bairro Água Clara, cuja população total é de 2990 habitantes, sendo 1505 de idosos (acima 65 anos), o que representa mais de 50%. Entre as principais morbidades estão a diabetes e a hipertensão. Já a equipe azul é formada por um médico, uma enfermeira, quatro auxiliares de enfermagem e uma equipe de saúde bucal com um dentista e um auxiliar. Atende ao bairro Areias, que tem população total de 2010 habitantes, a maior parte formada por crianças e adolescentes (1206). A principal morbidade dessa comunidade é doença respiratória e devemos destacar um caso de tuberculose pulmonar em uma adolescente de 14 anos. Em reunião para o planejamento estratégico cada equipe destacou seus problemas prioritários: a equipe amarela priorizou a hipertensão em idosos e a equipe azul a asma em crianças e adolescentes. Ambas apresentaram para você, gerente da unidade, suas ações e responsabilidades. Entre as responsabilidades destacadas para você como gerente da unidade estão: garantir todos os medicamentos para hipertensão para realizar o 2

3 acompanhamento dos pacientes da equipe amarela; a equipe azul apontou que a chefia tem que conseguir uma fisioterapeuta para realizar as fisioterapias funcionais nas crianças e adolescentes com asma. Como você encaminharia essas demandas? Você não precisa responder agora! Realize seus estudos sobre este tema e escolha a melhor alternativa para a situação mais adiante. (Vídeo disponível no material on-line) Para que planejar em saúde? O planejamento torna-se necessário quando um processo de mudança é indispensável e quando há determinadas situações que não deveriam ocorrer, exigindo respostas efetivas. Ele é uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização de objetivos com menores custos e no menor prazo possível. No setor da saúde, o planejamento tem papel vital para o direcionamento de ações visando atingir ou alcançar um resultado previamente escolhido. Portanto, esse processo não se resume a um conjunto de intenções ou à tomada de decisões em si (VIEIRA, 2009). Planejamento em saúde é um processo que objetiva realizar uma intervenção sobre determinado recorte de realidade, com propostas de ação, realizada por atores sociais, em um processo que inclui desenhar, executar, acompanhar e avaliar, com propósito de manter ou modificar uma determinada situação de saúde (TANCREDI, 2002). O planejamento é uma ferramenta da gestão compartilhada, cuja finalidade é organizar a ação de grupos na realização de tarefas e contribuir para a coprodução de sujeitos capazes de intervir na formulação de políticas e na organização dos serviços. 3

4 Planejamento Estratégico Situacional A metodologia do Planejamento Estratégico Situacional - PES -, proposta por Carlos Matus, propõe identificar e intervir sobre problemas de saúde da população, cuja delimitação resulta de negociação e consenso entre distintos modos de entender a saúde (TEIXEIRA, 1995, apud KLEBA, 2011). O PES, focaliza problemas de uma realidade, sobre a qual se pretende agir, cuja delimitação considera a perspectiva dos atores que os vivenciam e reconhece que há modos diversos de perceber e explicar a realidade... A resolução dos problemas depende da disponibilidade e do acesso a recursos, mas também da viabilidade política, ou seja, de quanto os atores reconhecem a necessidade de mudanças e de quanto eles estão abertos e se comprometem em sua efetivação (KLEBA, et al., 2011). Figura 1: Carlos Matus Fonte: A reflexão e a proposta de ação de Matus centram-se na necessidade de aumentar a capacidade de governar e seu método de planejamento é centrado em problemas e em operações que deverão ser desencadeadas para enfrentá-los. 4

5 O ato de governar implica em equacionar simultaneamente três grandes variáveis: o Programa de Governo, a Capacidade de Governo e a Governabilidade, formando o Triângulo de Governo. Figura 2: Triângulo de Governo Fonte: A concepção do processo de planejamento do PES é constituída de momentos que não seguem uma lógica sequencial rígida. A noção de momentos, ao mesmo tempo em que respeita a experiência acumulada por cada instituição, permite a elaboração de um pensamento comum em uma: estrutura modular, que permite a definição de objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em tempos distintos do processo de intervenção sobre os problemas. Permite que se incluam propostas voltadas para o aperfeiçoamento do conhecimento disponível, ou para o aperfeiçoamento das normas técnicas e administrativas que regulam as ações a serem realizadas, ou para a operacionalização de ações propriamente ditas, sem engessar o processo em etapas rígidas, sequenciais (TEIXEIRA, 2010, p ). Uribe Rivera (et al., 1992) apresenta os quatro momentos do PES: Momento Explicativo, Momento Normativo, Momento Estratégico e Momento Tático-Operacional. O momento explicativo propõe estratégias para identificar, escrever e explicar os problemas, considerando informações objetivas como dados quantitativos, normas e rotinas, mas também informações subjetivas como a percepção dos diversos atores sobre os problemas analisados. 5

6 Para Matus: há três tipos de problema, tendo como referência tempo, significado e natureza do resultado para um ator: ameaças, ou seja, o risco potencial de perder uma conquista ou agravar uma situação ; oportunidades, como possibilidades que podem ser aproveitadas ou desperdiçadas; e problemas, identificados como deficiências que provocam desconforto, inquietação e exigem enfrentamento. A explicação dos problemas se dá através da identificação das causas a eles atribuídas e suas interações, conhecendo de que forma essas interferem na produção de um ou mais problemas, e quais podem ser consideradas nós críticos. Os nós críticos concentram a intervenção que gera mudanças, tendo alto impacto sobre os descritores do problema (KLEBA, et al., 2011). Uribe Rivera (et al., 1992) resume como momento de conhecer a situação atual, procurando identificar, priorizar e analisar seus problemas, com a visão de cada ator. No momento explicativo busca-se realizar a análise situacional da saúde. Uma concepção de situação : um conjunto de problemas, identificados, descritos e analisados na perspectiva de um determinado ator social... Admitindo a pluralidade de planejamentos, isto é, o reconhecimento de que todos os atores sociais planejam (mesmo que não escrevam planos), isto é, tomam decisões e estabelecem cursos de ação voltados à consecução de seus objetivos (TEIXEIRA & PAIM, 2000, p. 69). O momento normativo: propõe a definição de objetivos e resultados a alcançar, bem como a previsão de estratégias e ações necessárias para seu alcance. Essa etapa requer análise das tendências de natureza política, econômica e social que poderão influenciar o contexto assistencial, definindo cenários favoráveis ou desfavoráveis à implementação do modelo gerencial. Essa análise deve considerar sempre as finalidades a serem alcançadas, preservando tanto à coerência interna, que diz respeito aos princípios da instituição, quanto à coerência externa, que se refere ao SUS. O planejamento requer aqui que se observem obstáculos e oportunidades internas e externas, bem como o tempo que a resolução dos problemas requer e o tempo próprio do período de gestão (KLEBA, et al., 2011). Resumidamente podemos afirmar que esse momento é a formulação de soluções para o enfrentamento do problema e elaboração de propostas de solução (RIVERA, et al., 1992). Sobre o momento estratégico, Kleba comenta: O momento estratégico enfatiza a importância de analisar recursos 6

7 econômicos, administrativos e políticos, necessários e/ou disponíveis. A partir dos objetivos traçados, devem ser previstos projetos de intervenção, estabelecendo sua sequência temporal, bem como os efeitos esperados. Nesse momento, são revisados os nós críticos selecionados e sua interação com os demais problemas identificados na matriz explicativa. A análise dos recursos políticos avalia a motivação dos atores para se engajar e comprometer no processo. Reconhece a existência de conflitos de interesse e disputa por posições de poder que emergem nos processos de decisão, especialmente quando esses requerem mudanças de concepções e práticas (KLEBA, et al., 2011, p. 188). O gestor deve planejar junto, com e não para outros atores, o que requer uma postura dialógica, superando-se a concepção normativa do deve ser, e incorporando como possibilidades o pode ser e a vontade de fazer (KLEBA, et al., 2011). Esse momento estratégico deve-se construir viabilidade para as propostas de soluções e a formulação de estratégias (RIVERA, et al., 1992). De Toni (2009) aponta que a viabilidade política é mais complexa porque envolve as relações com os outros atores, com recursos dominados e com as motivações e interesses pelos problemas. A escolha de estratégias para sua superação varia de acordo com diversos fatores: direcionalidade, ideológicos, culturais, emocionais, entre outros. Ele aponta três grandes opções estratégicas (DE TONI, 2009): a. De cooperação que supõe negociação e acordo, aonde cada parte cede em troca de benefícios mútuos; b. De cooptação implica que uma parte ganhe a adesão da outra parte (ator ou atores) aplicando seu peso, domínio de recursos e/ou força no projeto ideológico; c. De conflito utilizando o conflito entre os atores. O próximo momento, o tático-operacional, segundo Teixeira (apud KLEBA, et al., 2011): prevê a programação da implementação das propostas, incluindo cronograma, recursos, atores responsáveis e participantes na execução. É essencial ainda rever os objetivos, definindo estratégias e parâmetros de acompanhamento e avaliação, seja dos resultados, 7

8 seja do processo, reconhecendo-se a necessidade de flexibilizar o planejamento, mas garantindo sua efetividade e eficácia. Nesse sentido, é necessário prever momentos de análise das informações e de revisão das ações e dos recursos programados, assegurando não apenas a visibilidade do processo aos atores envolvidos, mas também a capacidade gerencial e assistencial de adaptar-se e adequar-se frente a situações imprevistas. (Vídeo disponível no material on-line) Teixeira e Paim (2000) apontam que o enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas adaptações e considerando, posteriormente, a possibilidade de se conjugar elementos teóricos e metodológicos da chamada trilogia matusiana : método de planejamento estratégico-situacional (PES); método Altadir de planificação popular (Mapp) e o método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop). O método Altadir de Planificação Popular (MAPP): se fundamenta nos mesmos princípios do PES (...) Pelas suas características operativas, constitui-se no método de eleição para planejamento no nível local, particularmente naqueles altamente descentralizados. É simples e criativo, elaborado com o objetivo de viabilizar a planificação a partir de uma base popular. Isso ajuda a manter a comunidade comprometida, particularmente suas lideranças, pela análise e enfrentamento dos problemas. Tancredi avisa, porém, que esse deve ser encarado como um método limitado à natureza e complexidade dos problemas (TANCREDI, 1998, apud AGUIAR et al., 2006). O método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), também tem suas bases ancoradas no PES. A sigla Zoop vem de uma sigla alemã, Ziel Orientierte Projekt Planung, que em português significa Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo. Esse método trabalha com a análise da participação dos grupos envolvidos, análise dos problemas, análise dos objetivos e a elaboração da matriz de planejamento por projeto (objetivos específicos, produtos, resultados, atividades, tarefas, responsáveis, prazos, indicadores de acompanhamento e avaliação). Utiliza tarjetas para construção coletiva da árvore de problemas e 8

9 análise situacional. Agora venha conhecer o Método Altadir de Planificação Popular (MAPP) e o Método de planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), no vídeo a seguir. (Vídeo disponível no material on-line) Problematização Agora que você conhece melhor o planejamento estratégico em saúde, veja a seguir as possíveis ações em relação à situação que lhe foi apresentada no começo deste tema. Escolha aquela que você acredita ser a mais adequada: a. Encaminharia um documento formal à gerencia do Distrito Sanitário apontando a metodologia utilizada no Planejamento Estratégico Situacional para análise dos problemas da comunidade e sua priorização. Relatando as perspectivas dos atores sociais nas propostas de solução dos problemas priorizados e solicitando avaliação de viabilidade econômica e política para sua implantação. b. Colocaria aviso no mural da Unidade de que essas responsabilidades destacadas para gerencia são impossíveis de solução exigindo a retratação da equipe e mudança de prioridades. c. Utilizaria as ferramentas do Planejamento Estratégico Situacional em especial o momento estratégico para analisar a construção de viabilidade para as propostas de soluções e formulação de estratégias com a equipe. Todos devem colocar suas visões sobre essas propostas e a viabilidade de execução para correção das propostas caso seja necessário. 9

10 Feedbacks: a. Essa decisão mostraria para todos os atores sociais envolvidos a sua corresponsabilização pelas propostas de solução colocadas no planejamento de cada equipe. Conforme aponta o momento estratégico do PES, essa é uma avaliação de viabilidade e, qualquer que seja o resultado, o planejamento será constantemente atualizado e novas propostas serão elaboradas. b. Essa sua decisão compromete completamente o planejamento da equipe porque a expectativa de todos os atores sociais é uma nova a análise de viabilidade que deve ser realizada por todos, para encontrar novos caminhos na melhoria dos problemas priorizados. c. O Planejamento Estratégico Situacional tem ferramentas para trabalhar com problemas que podem ter viabilidade ou não. O importante é a corresponsabilização entre todos os atores sociais para em qualquer momento rever e alterar as propostas para solução dos problemas. Síntese O Planejamento Estratégico Situacional proposto por Carlos Matus foi detalhado neste tema. Aprendemos os conceitos de momentos colocados por Matus e sua utilização na trilogia matusiana, apresentada pelas três metodologias de aplicação do PES: o método PES que abrange com toda intensidade o enfoque estratégico de Carlos Matus e suas derivações, o Método Altadir de Planificação Popular e o Método de Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo. A situação-problema que foi desenvolvida neste tema apresentou uma situação vivenciada por gerentes de unidades de saúde, com o estudo do Planejamento Estratégico Situacional. Isso pode instrumentalizá-lo para o desempenho como profissional de saúde trabalhando em equipes multiprofissionais. 10

11 (Vídeo disponível no material on-line) Referências AGUIAR, G. N. de et al. Planejamento Participativo Realizado em Área de Abrangência do Programa Saúde da Família. APS, v.9, n.1, p , jan./jun RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: flexibilidade metodológica e agir comunicativo. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol. 4, n. 2, p , 1999, CAMPOS, R. O. Planejamento e razão instrumental: uma análise da produção teórica sobre planejamento estratégico em saúde, nos anos noventa, no Brasil. Cad. Saúde Pública [on-line], vol.16, n. 3, p , GONZALEZ, M. M. L. Planejamento estratégico em saúde com base em determinantes: o caso do município de Campo Bom (RS). Uma proposta metodológica para a gestão descentralizada. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol.14, suppl.1, p , KLEBA, M. E.; KRAUSER, I. M.; VENDRUSCOLO, C. O planejamento estratégico situacional no ensino da gestão em saúde da família. Texto contexto - enferm. [on-line], vol.20, n. 1, p , DE TONI, J. Metodologia e técnicas de Planejamento governamentais revisitados. In: REPETTO, F. et al., Reflexões para Ibero-América: Planejamento estratégico. Brasília: ENAP, p. TANCREDI, F. B.; BARRIOS S. R. L.; FERREIR, J. H. G. Planejamento em saúde. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, TEIXEIRA, C. F. Planejamento em saúde: conceitos, métodos e experiências / Carmen Fontes Teixeira (organizadora). - Salvador: EDUFBA, TEIXEIRA, C. F. Planejamento e programação situacional em distritos sanitários: metodologia e organização. In: MENDES, E. V., 11

12 organizador. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco, 1995, p TEIXEIRA, C. F.; PAIM J. S. Planejamento e programação de ações intersetoriais para a promoção da saúde e da qualidade de vida. RAP Rio de Janeiro, 34(6):63-80, Nov./Dez., URIBE, F. J. R.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: histórico e tendências com base numa visão comunicativa. Ciênc. saúde coletiva [online], vol.15, n. 5., p , URIBE, F. J. R.; TESTA, M.; MATUS, C. Planejamento e programação em saúde um enfoque estratégico. 2 ed. São Paulo: Cortez, 1992, p (Pensamento social e saúde, v.2). VIEIRA, F. S. Avanços e desafios do planejamento no Sistema Único de Saúde. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol. 14, suppl. 1, p , Atividades 1. Carlos Matus trabalhou com o enfoque estratégico propondo o Planejamento Estratégico Situacional, com o conceito de aumentar a capacidade de governar. Analise as proposições abaixo e assinale alternativa correta: a. Essa proposta era representada pelo Triângulo de Governo. b. Essa proposta era representada pelo Método ZOOP. c. Essa proposta era representada pelo Método Altadir de Planificação Popular. d. Essa proposta era representada pela Estimativa Rápida Participativa. 12

13 2. Analise as proposições a seguir e assinale alternativa correta sobre o momento tático-operacional do PES: I. realiza a priorização dos problemas; II. prevê a programação da implementação das propostas; III. a análise situacional é produzida. a. As proposições I e II estão corretas. b. Somente a proposição II está correta. c. As proposições I II e III estão corretas. d. Somente a proposição III está correta. 3. O Momento Explicativo é uma das etapas do PES, analise as alternativas a seguir e assinale alternativa correta: a. Momento de executar o plano. b. Elaboração de propostas de solução. c. Momento da definição de objetivos e resultados a alcançar. d. Conhecer a situação atual, análise situacional. 4. A formulação de soluções para enfrentamento do problema é realizada no momento, no momento há formulação de estratégias e construção de viabilidade das propostas de soluções elaboradas no momento. Assinale a alternativa que preenche corretamente as lacunas do texto: a. Explicativo, Estratégico e Normativo b. Normativo, Estratégico e Normativo c. Tático-operacional, normativo e estratégico d. Estratégico, tático-operacional e explicativo 13

14 5. O enfoque estratégico para o planejamento em saúde de Carlos Matus deu origem às propostas metodológicas: MOPP e ZOOP. Coloque verdadeiro ou falso e assinale a alternativa que apresenta a sequência correta: ( ) o MOPP tem objetivo de viabilizar a planificação a partir de uma base popular; ( ) o ZOOP nunca utiliza o momento explicativo do PES; ( ) o MOPP nunca é utilizado como método de eleição para planejamento no nível local; ( ) o método do PES sempre utiliza a análise de viabilidade. a. F F V V b. F V V F c. V F F V d. V V F F 14