Fundação das Universidades Portuguesas Universidade Nacional Timor Lorosa e FINANÇAS PÚBLICAS

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1 FINANÇAS PÚBLICAS Disciplina leccinada a terceir an d Curs de Direit An lectiv 2009/2010 SUMÁRIOS DESENVOLVIDOS 1. Cnceits fundamentais; 2. Orçament Geral d Estad; 3. Despesa Pública; 4. Crédit Públic; 5. Receitas Públicas; 6. Plíticas Financeiras. Ana Amrim

2 1. CONCEITOS FUNDAMENTAIS As Finanças Públicas crrespndem a estud da aquisiçã e utilizaçã ds instruments u meis financeirs destinads à satisfaçã de necessidades clectivas, enquant incumbência essencial d Estad. Cm vista a satisfazer as necessidades ds indivídus, Estad realiza despesas cm a prduçã de bens e a prestaçã de serviçs. Já as receitas resultam sbretud de perações de trca e da cbrança de taxas e impsts as cntribuintes. A) Necessidades cuja satisfaçã incumbe a Estad: Necessidades clectivas (pr exempl, a defesa nacinal e a saúde pública): a cncreta determinaçã das necessidades clectivas a satisfazer pel Estad em cada mment depende de uma pçã plítica; Necessidades clectivas e simultaneamente individuais, em que Estad suprta uma parte u a ttalidade d cust, send preç pag pels cidadãs inferir a cust efectiv d bem prduzid u d serviç prestad (pr exempl, a educaçã, a saúde individual e a justiça); Bens que apenas Estad pde prduzir, uma vez que, n que respeita a seu financiament, dependem estritamente da impsiçã cactiva (pr exempl, a redistribuiçã de rendiment e as plíticas de estabilidade ecnómica). B) Necessidades cuja satisfaçã incumbe as particulares: Necessidades individuais; Necessidades clectivas e simultaneamente individuais, desde que as ferta privada ds bens e serviçs sejam cnsideradas adequadas à satisfaçã das necessidades existentes (pr exempl, a alimentaçã); Necessidades clectivas e simultaneamente individuais, mediante impsiçã a particular de brigações de serviç públic e a crrelativa atribuiçã de uma cmpensaçã financeira, sempre que a ferta em cndições de mercad nã seja apta a satisfazer tdas as necessidades: é que acntece, designadamente, n âmbit ds serviçs de interesse ecnómic geral, na medida em que Estad deve garantir a tds s cidadãs um núcle de serviçs essenciais à vida, cm frneciment de água, electricidade, transprtes públics e telecmunicações.

3 O cumpriment das brigações de serviç públic requer, assim, em alternativa, a tradicinal prestaçã directa pels própris pderes públics u a sua prestaçã pr peradres privads, mediante impsiçã de certs deveres. Classificaçã das necessidades (i) Necessidades de satisfaçã activa: exigem uma dada actividade d cnsumidr. Pde ser cbrad um preç pela utilizaçã ds bens u serviçs, que determina a existência de um princípi de exclusã ( preç exclui aqueles que nã pdem pagar); (ii) Necessidades de satisfaçã passiva: satisfazem-se pela mera existência ds bens u serviçs, pel que beneficiam autmaticamente tds s cidadãs (veja-se exempl paradigmátic da defesa nacinal), que determina a existência de um princípi de nã exclusã e nã rivalidade. Na medida em que nã pde ser exigid as cidadãs pagament de qualquer preç, a utilizaçã passiva destes bens u serviçs apenas pde ser financiada de frma cactiva, pel que apenas Estad estará em cndições de assegurar a satisfaçã destas necessidades, mediante recurs as seus meis de financiament própris, nde se incluem especialmente: Preç ds bens prduzids e vendids pel Estad cm qualquer particular, mediante btençã de lucr: resultam de perações de trca, u seja, de negócis jurídics em que Estad surge cm vendedr d seu patrimóni privad. Sã receitas patrimniais vluntárias, cuj mntante é estabelecid cntratualmente; Empréstims: resultam de perações de trca em que Estad surge na qualidade de devedr ( recurs a crédit deve ser pntual e nã definitiv); Impsts: nã resultam de perações de trca mas de uma impsiçã cm fnte legal. Sã receitas cactivas e, enquant tal, necessariamente públicas, send respectiv mntante estabelecid de frma unilateral pels pderes públics. A pssibilidade de existirem receitas cactivas, que representam a mair parte das receitas d Estad, distingue as finanças públicas das finanças privadas, assentes em puras relações de trca cm finalidade lucrativa e em que as despesas sã estritamente determinadas pel valr das receitas. Já a actividade d Estad nã tem uma finalidade lucrativa mas a mera satisfaçã de necessidades, dad que:

4 Na prduçã de bens públics (que apenas satisfazem necessidades clectivas), Estad tem despesas mas nã cbra as cidadãs qualquer preç, encntrand-se inviabilizada a btençã de lucr; Na prduçã de bens semipúblics (destinads à satisfaçã das necessidades individuais julgadas cnvenientes), preç estabelecid pel Estad nã tem cm bjectiv a btençã de lucr e fica muitas vezes abaix d cust de prduçã. Neste sentid, Estad nã se prpõe bter receitas superires às despesas. 2. ORÇAMENTO GERAL DO ESTADO O Orçament Geral d Estad crrespnde a uma previsã de despesas e receitas a realizar pela Administraçã Pública num determinad períd limitad de temp (ns terms da Lei n.º 8/2007, de 21 de Setembr, Períd Orçamental inicia-se a 1 de Janeir e termina a 31 de Dezembr de cada an). A limitaçã estabelecida quant à vigência rçamental justifica-se pela impssibilidade de prever cm rigr as despesas e receitas a realizar num futur distante. Assim, à semelhança d que sucede na cntabilidade das empresas privadas, fi estabelecida relativamente a Orçament Geral d Estad a regra da anualidade rçamental. A cntrári d Orçament, que crrespnde a uma previsã de despesas e receitas a realizar (futur), a Cnta representa a efectivaçã das despesas e receitas realizadas (passad) e Balanç quadr de uma situaçã patrimnial existente (presente). Orçament de gerência e de exercíci Orçament de gerência: cnjunt de cbranças e pagaments realizads num dad períd. Na medida em que reprta a mment da cbrança e pagament, englba as receitas que Estad irá cbrar e as despesas que irá pagar durante an; Orçament de exercíci: cnjunt de cbranças e pagaments resultantes de crédits e dívidas nascids num dad períd. Na medida em que reprta a mment d surgiment, englba s crédits e as dívidas que irã surgir a favr e cntra Estad durante an, permitind saber se s crédits serã suficientes para cbrir as dívidas e cnsequentemente ter uma visã glbal da situaçã financeira d Estad.

5 Cnsiderand a pssibilidade de ampla variaçã das despesas a lng ds temps, imprta salientar as vantagens d rçament de gerência, que determinam a sua adpçã preferencial face a rçament de exercíci: Permite rganizar melhr a entrada e saída de capitais, garantind que as cbranças de determinad períd financeir sã suficientes para realizar s pagaments; É de fácil elabraçã. Neste cntext, tratand-se de despesas plurianuais, devem inscrever-se n rçament de cada períd financeir apenas as parcelas respeitantes a mesm. Funções d Orçament Geral d Estad Relacinaçã de despesas e receitas, visand garantir que as receitas sã suficientes para cbrir as despesas; Fixaçã das despesas, que crrespndem a autrizações de mntantes máxims de despesa para cada serviç; Expsiçã d plan financeir (pr exempl, previsã de incentivs a determinada actividade ecnómica, mediante isenções fiscais). Regras de rganizaçã d Orçament Geral d Estad A) Unidade: as despesas e as receitas d Estad devem ser inscritas num únic dcument. O cumpriment desta regra permitirá aferir, em cada an, se as receitas sã suficientes para cbrir as despesas, bem cm atingir uma melhr percepçã d plan financeir d Estad. B) Especificaçã: em cnfrmidade cm art. 145.º n.º 2 da Cnstituiçã da República Demcrática de Timr-Leste, as despesas e as receitas devem ser especificadas u discriminadas, fazend-se separadamente a previsã de cada uma das respectivas espécies e nã uma mera previsã glbal. N entant, pr razões de eficiência e eficácia, Orçament Geral d Estad nã deve ser excessivamente especificad, sb pena de limitar a iniciativa ds serviçs, impedind a respectiva adaptaçã às circunstâncias e às necessidades cncretamente verificadas.

6 C) Nã cmpensaçã u universalidade: as receitas e despesas devem ser inscritas sem qualquer cmpensaçã u descnt (pr exempl, se a cbrança de um impst implicar a realizaçã de uma despesa, deve ser inscrita n rçament a receita bruta e a despesa bruta, e nã prdut d impst deduzid das despesas cm a sua btençã). Esta regra equivale a rçament brut e funda-se n fact de apenas a fixaçã de despesa bruta permitir que sejam estabelecidas autrizações de mntantes máxims a realizar pr cada serviç. D) Nã cnsignaçã: as receitas devem ser indiscriminadamente destinadas à cbertura de tdas as despesas e nã afectas à cbertura de algumas despesas em especial. Se as receitas estivessem cnsignadas a determinadas despesas, a nã cbrança de uma despesa pderia inviabilizar a realizaçã de uma despesa cnsiderada essencial. E) Transparência: em cnfrmidade cm art. 145.º n.º 2 da Cnstituiçã da República Demcrática de Timr-Leste, devem ser evitadas dtações u funds secrets. Autnmia financeira e cnsignaçã de receitas Pdem distinguir-se três situações típicas: Serviçs dependentes, sem autnmia administrativa nã pdem praticar acts definitivs e executóris, nmeadamente autrizar despesas e pagaments; Serviçs dtads de autnmia administrativa (que cnstituem a grande mairia) pdem praticar acts definitivs e executóris, nmeadamente autrizar despesas e pagaments, mas s respectivs crédits encntram-se inscrits n Orçament Geral d Estad; Serviçs dtads de autnmia administrativa e financeira, legalmente atribuída cnstituem Órgãs Autónms aqueles cnstantes da Tabela III anexa a Orçament Geral d Estad, designadamente, a Electricidade de Timr-Leste, a ANATL, a APORTIL e IGE. Na medida em que s Órgãs Autónms dispõem de receitas e Orçament própri, é afastad princípi geral da nã cnsignaçã e funcina a cnsignaçã das receitas próprias, que serã afectas às respectivas despesas.

7 N cas ds Órgãs Autónms, pde igualmente ser afastad princípi da unidade, sempre que Orçament própri cnste de dcument à parte (nã é, prém, a pçã que tem sid realizada em Timr-Leste ns sucessivs Orçaments Gerais d Estad). O incumpriment das regras de rganizaçã Para além ds que decrrem da autnmia financeira, há cass de cnsignaçã de receitas em que a afectaçã pde estar expressamente prevista n Orçament Geral d Estad (incluise aqui, pr exempl, a criaçã de um impst que visa fazer face a despesas nvas, decrrentes d surgiment de um serviç anterirmente inexistente). Mas a cnsignaçã pderá servir também para limitar mntante das despesas a das receitas cbradas as cidadãs que dã causa às mesmas (pr exempl, as despesas de manutençã das estradas sã pagas pel prdut das taxas cbradas as veículs que nelas circulam). Ns cass de cnsignaçã deverá verificar-se dupl cabiment: Primeir cabiment: as despesas deverã caber, desde lg, nas respectivas dtações rçamentais, que cnstituem em qualquer cas limite máxim da despesa. Daqui decrre que nã estand previst crédit rçamental, a despesa nã pderá ser realizada; Segund cabiment: as despesas deverã caber também n prdut das receitas que lhes fram afectadas. Cnsequentemente, se estas nã frem cbradas na íntegra, órgã u serviç em causa nã pde realizar tdas as despesas previstas n seu Orçament. Assim, se prdut das receitas cnsignadas iguala u excede mntante previst, as despesas têm a sua cbertura assegurada; se, pel cntrári, prdut das receitas cnsignadas vem a ser inferir a mntante previst, serviç nã pde realizar tdas as despesas. Para além ds que decrrem da autnmia financeira, pdem verificar-se utrs cass de pluralidade rçamental u afastament d princípi geral da unidade, cnstand de diferentes dcuments Orçament rdinári face a Orçament extrardinári e Orçament crrente face a Orçament de capital.

8 A) Orçament rdinári e extrardinári Despesas rdinárias: aquelas que presumivelmente se repetirã em tds s períds financeirs, crrespndend assim as encargs permanentes d Estad (pr exempl, s saláris ds funcináris públics); Despesas extrardinárias: aquelas que nã se repetem em tds s períds financeirs, verificand-se pr iss mair dificuldade na respectiva previsã (pr exempl, a cnstruçã de uma estrada); Despesas extrardinárias recrrentes: aquelas que nã se repetem em espécie mas cuj mntante se repete em tds s períds financeirs; Receitas rdinárias: aquelas que presumivelmente se repetirã em tds s períds financeirs (pr exempl, as receitas patrimniais, cm as taxas e s impsts permanentes); Receitas extrardinárias: aquelas que nã se repetem em tds s períds financeirs (pr exempl, as resultantes de vendas de valres patrimniais d Estad e s empréstims). A eventual elabraçã de dis dcuments rçamentais distints encntra fundament na cnveniência de as despesas rdinárias e extrardinárias recrrentes serem cbertas cm receitas rdinárias e as despesas extrardinárias cm receitas extrardinárias. B) Orçament crrente e rçament de capital Despesas crrentes: aquelas realizadas em bens cnsumíveis (pr exempl, saláris e aquisiçã de bens que se gastarã durante períd financeir), bem cm as transferências crrentes (blsas de estud u subsídis de desempreg, que vã traduzir-se na aquisiçã de bens cnsumíveis) e as qutas de amrtizaçã ds bens duradurs, equivalentes a valr da quta ds bens duradurs cnsumida n períd financeir; Despesas de capital: aquelas realizadas em bens duradurs (pr exempl, na cnstruçã de edifícis públics) u que cntribuem para a frmaçã de afrr (empréstims cncedids pel Estad, reembls de empréstims cntraíds pel Estad e transferências de capital realizadas a favr de entidades públicas u privadas);

9 Receitas crrentes: aquelas que prvêm d rendiment d própri períd (pr exempl, taxas e impsts cbrads as cidadãs) e também as transferências crrentes, equivalentes às prestações gratuitas realizadas a favr d Estad e destinadas a despesas crrentes; Receitas de capital: aquelas que prvêm d afrr (pr exempl, venda de títuls de crédit privads pel Estad, u seja, acções e brigações que s cidadãs adquirem cm resultad d seu afrr e reembls de empréstims cncedids pel Estad) e também as transferências de capital, equivalentes às prestações gratuitas realizadas a favr d Estad e destinadas a despesas de capital. Tdas as despesas sã indistintamente cbertas cm receitas crrentes u cm receitas de capital nesse sentid, défice d rçament crrente deve ser cmpensad cm excedente d rçament de capital e vice-versa. Pdem elabrar-se dis dcuments rçamentais distints, um Orçament crrente e um Orçament de capital, para permitir cálcul ds custs de cada serviç, mas deve ser preferida a sluçã em que Estad prevê tdas as despesas e receitas n mesm dcument, separand as duas categrias. O equilíbri rçamental Recrde-se que Orçament Geral d Estad visa relacinar despesas e receitas, garantind que as receitas sã suficientes para cbrir as despesas. Assim, rçament deve ser, pel mens, equilibrad e as receitas suficientes para cbrir as despesas. Um rçament deficitári apenas se cmpreende na medida em que equilíbri rçamental nã se define pel equilíbri entre tdas as despesas e tdas as receitas. (i) Equilíbri entre despesas efectivas e receitas efectivas (cncepçã clássica) Despesas efectivas: aquelas que diminuem patrimóni d Estad pr esta categria ficam abrangidas tant as despesas em bens de cnsum cm as despesas em bens duradurs, que nã dã rendiment, ist é, nã têm um efectiv valr de explraçã;

10 Receitas efectivas: aquelas que aumentam patrimóni d Estad, send equivalentes às receitas patrimniais (taxas e impsts). De acrd cm esta cncepçã de equilíbri rçamental, se mntante das despesas efectivas fr igual a das receitas efectivas, Estad chega a term da execuçã d Orçament cm mesm patrimóni que tinha n iníci. Apreciaçã crítica: Enquant tdas as despesas públicas (exceptuads s reemblss de empréstims) crrespndem a uma diminuiçã d patrimóni d Estad, apenas as receitas patrimniais (essencialmente, s impsts) sã receitas efectivas. O equilíbri entre despesas ttais e impsts imprtaria, desta frma, uma escassa flexibilidade d Estad na gestã ds seus instruments financeirs, cm as seguintes cnsequências: Manutençã d patrimóni d Estad, uma vez que esta cncepçã clca a aquisiçã de bens duradurs e investiment públic na estrita dependência das receitas ds impsts, cuj aument encntra sempre resistência pr parte ds cntribuintes; Neutralidade das finanças: cnsiderand que s cntribuintes diminuem a sua despesa na medida ds impsts que pagam, a despesa privada diminui prprcinalmente a aument da despesa pública, igualand as despesas públicas ttais; N cas de desequilíbri rçamental, Estad teria cm pçã recurs a empréstims mediante emissã de meda (geradra de inflaçã) u recurs a empréstim de lng praz junt d públic (nesta hipótese, afrr ds particulares seria gast pel Estad em bens de cnsum, impedind investiment privad u a frmaçã de capital). (ii) Equilíbri entre despesas rdinárias e receitas rdinárias Se mntante das despesas rdinárias fr igual a das receitas rdinárias, há equilíbri entre as receitas que a geraçã presente paga e as despesas de que beneficia em exclusiv (u despesas cuja utilidade se esgta n períd financeir em que sã realizadas, cm as que asseguram funcinament ds serviçs públics).

11 Cntrariamente, as despesas extrardinárias sã de utilidade duradura e crrespndem a um benefíci de várias gerações, pel que a sua cbertura só pde cnseguir-se cm receitas extrardinárias (em especial, s empréstims). Apreciaçã crítica: Este critéri deixa a Gvern a funçã de determinar quais as despesas rdinárias e extrardinárias. N entant, é legítim discutir-se em que categria se deverá incluir um cnjunt alargad de despesas, para qual nã existe uma delimitaçã unívca. Mas para além da tendência para a arbitrariedade, esta cncepçã de equilíbri rçamental assenta também em pressupsts falaciss: Os empréstims públics nã transferem necessariamente da geraçã presente para as gerações futuras s encargs das despesas realizada; Às despesas rdinárias nã crrespnde necessariamente uma utilidade temprária (pr exempl, a educaçã e a prestaçã de cuidads de saúde têm benefícis para as gerações presentes que se repercutem n futur). (iii) Equilíbri entre despesas crrentes e receitas crrentes (cncepçã adptada) A determinar s efeits das finanças sbre cnsum e afrr, verifica-se que se mntante das despesas crrentes fr igual a das receitas crrentes, há equilíbri entre a reduçã d cnsum privad (decrrente d pagament ds impsts e utras receitas crrentes pels cidadãs) e aument d cnsum públic (despesas crrentes). Da mesma frma, se mntante das despesas de capital fr igual a das receitas de capital, há equilíbri entre a reduçã d afrr privad e aument d afrr públic u investiment em bens duradurs. Cnsequentemente decrre desta cncepçã de equilíbri rçamental que a actividade financeira d Estad nã afectaria nível glbal de cnsum e de afrr. Apreciaçã crítica: A adpçã d equilíbri entre despesas crrentes e receitas crrentes apresenta as seguintes vantagens face às cncepções anterirmente apresentadas:

12 Na medida em que recurs a crédit está facilitad, s bens duradurs e investiment públic sã beneficiads. N entant, as despesas em bens cnsumíveis ficam na dependência d prdut ds impsts; A determinaçã das despesas crrentes e de capital é mens arbitrária d que a determinaçã das despesas rdinárias e extrardinárias. A elabraçã d Orçament Geral d Estad em Timr-Leste Ns terms d art. 145.º n.º 1 e 3 da Cnstituiçã da República Demcrática de Timr-Leste, Orçament Geral d Estad é elabrad pel Gvern e aprvad pel Parlament Nacinal, send a respectiva execuçã fiscalizada pel Tribunal Superir Administrativ, Fiscal e de Cntas e pel Parlament Nacinal. Assim, cnsiderand que se trata de um plan da Administraçã Pública em matéria de despesas e receitas, a prpsta de Orçament Geral d Estad deve ser apresentada pel Gvern. Em Timr-Leste a elabraçã d Orçament Geral d Estad encntra-se actualmente prevista na Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr, sbre Orçament e Gestã Financeira, que revgu Regulament UNTAET n.º 2001/13. A referida lei cnsagra: A regra da anualidade d Orçament Geral d Estad (art. 3.º), s princípis da unidade e universalidade (art. 4.º), princípi da nã cmpensaçã (art. 5.º), princípi da nã cnsignaçã de receitas (art. 6.º), princípi da especificaçã (art. 7.º n.º 1 e art. 23.º) e princípi da transparência (art. 7.º n.º 2); A funçã d Orçament Geral d Estad cnsubstanciada na relacinaçã de receitas e despesas (cncepçã de equilíbri cnstante d art. 8.º); A autnmia administrativa e financeira de certs serviçs (art. 2.º n.º 2), relativamente as quais prevê expressamente a afectaçã de receitas próprias (art. 15.º e 19.º n.º 3). Numa primeira fase, cada serviç elabra prject de rçament das suas despesas, que é remetid a Ministéri respectiv e psterirmente cmunicad a Ministéri das Finanças, através da Direcçã Nacinal d Orçament, cuja principal missã cnsiste em executar as actividades relacinadas cm a elabraçã, cnteúd, acmpanhament e avaliaçã d Orçament Geral d Estad, ns terms d art. 11.º da Lei Orgânica d Ministéri das Finanças, aprvada pel Decret-Lei n.º 13/2009, de 25 de Fevereir.

13 Numa segunda fase, Gvern apresenta a Parlament Nacinal, até a dia 15 de Outubr, a prpsta de lei d Orçament Geral d Estad para an financeir seguinte, elabrada de acrd cm a estrutura e cnteúd frmal prevists para própri Orçament (art. 22.º e seguintes, aplicáveis pr remissã d art. 29.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr). A lei d Orçament Geral d Estad deve ser aprvada até a dia anterir a iníci d an financeir a que respeita. Se tal nã acntecer, admite-se recurs a dtações rçamentais temprárias, segund um regime dudecimal basead na dtaçã rçamental para mesm fim prevista n Orçament Geral d Estad d an anterir. Estas dtações rçamentais temprárias visam permitir que a actividade da Administraçã Pública nã seja bject de interrupções, pela ausência de verbas atribuídas, incluind-se psterirmente as despesas realizadas n Orçament Geral d Estad definitiv d an financeir em curs, ns terms d art. 31.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr. A) Métd de avaliaçã das despesas A previsã das despesas a cnstar d Orçament Geral d Estad deve ser feita de acrd cm métd da avaliaçã directa, visand determinar aquil que cada serviç julga necessári gastar na gerência futura. Fica assim excluíd recurs a critéri fundad n vlume das despesas realizadas na gerência passada cm eventual increment, sistema que tendencialmente ptencia increment de gasts supérflus e inúteis, nã bstante apresentar vantagens a nível da facilidade e segurança da sua aplicaçã. B) Métds de avaliaçã das receitas Em certs cass, deve ser feita também uma avaliaçã directa das receitas, na medida em que pr exempl, a receita resultante da cbrança de um nv impst u de um impst cuj regime legal haja sid alterad nã pde ser prevista de acrd cm a gerência passada. N entant, em regra, deve ser feira uma avaliaçã autmática: Segund métd d penúltim an, relativamente às receitas puc variáveis a avaliaçã realiza-se de acrd cm s resultads d últim an cnhecid, desde que se aceite cm pressupst válid que s factres determinantes das receitas, em especial, Rendiment Nacinal, se mantêm inalterads a lng d temp

14 (assim, pr exempl, a previsã das despesas para 2010 seria feita n final d an de 2009, cm base ns resultads btids em 2008); Segund métd das crrecções u d penúltim an crrigid, que utiliza ceficiente de aument das receitas, relativamente às receitas puc variáveis mas cm tendência para aumentar a avaliaçã realiza-se mediante crrecçã ds últims resultads cnhecids, dad que rendiment d país aumenta, quer em terms reais (aument resultante d increment da prduçã), quer em terms nminais (aument resultante da desvalrizaçã da meda); Segund métd d rendiment médi, relativamente às receitas muit variáveis a avaliaçã realiza-se de acrd cm a média das receitas btidas ns últims cinc ans, períd que tendencialmente abrangerá tant ans de prsperidade cm ans de depressã. Execuçã d Orçament Geral d Estad A execuçã d Orçament Geral d Estad crrespnde à cbrança das receitas e a pagament das despesas previstas para cada serviç e cnstitui atribuiçã da Direcçã Nacinal d Tesur, ns terms d art. 12.º da Lei Orgânica d Ministéri das Finanças. Em matéria de despesas, nã é pssível gastar numa única utilizaçã a ttalidade da dtaçã rçamental, devend s encargs ser assumids e s pagaments autrizads pr imprtâncias que nã excedam s dudécims vencids ns meses anterires, de acrd cm um regime de dudécims. Visa-se, pr esta via, impedir que cnjunt das despesas se cncentre ns primeirs meses d an. Acresce que a realizaçã de despesas está dependente da emissã, pel Directr d Tesur, de um Avis de Autrizaçã de Despesas sujeit à dispnibilidade de funds (art. 39.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr). Os Aviss de Autrizaçã de Despesas reprtam à ttalidade u parte de uma dtaçã rçamental e especificam temp durante qual a autrizaçã é válida; n cas de nã utilizaçã u utilizaçã parcial d mntante da dtaçã rçamental, pderá ser slicitada a Ministéri das Finanças a emenda d mesm para utr períd (art. 40.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr). Nte-se, prém, que tdas as dtações rçamentais caducam a 31 de Dezembr d an financeir a que respeitam.

15 Alterações a rçament das despesas As alterações a rçament das despesas decrrem da necessidade de refrçar uma determinada dtaçã rçamental u realizar uma despesa nã prevista, através da criaçã de uma nva dtaçã rçamental. Encntram-se previstas ns art. 34.º e 35.º da referida Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr, e abrangem as seguintes situações: Transferências de verbas excedentárias de utrs crédits (pr exempl, verbas nã atribuídas pr cancelament de parte de uma dtaçã rçamental existente, desde que se encntrem preenchids s requisits d art. 35.º n.º 2); Abertura de crédits especiais u aument da previsã de receitas, quand legalmente admissível (pr exempl, mediante aument da previsã de uma receita cnsignada e abertura de um crédit de mntante igual a aument da previsã, que vem a refrçar a verba insuficiente). As alterações d Orçament Geral d Estad mediante transferência de verbas e abertura de crédits especiais devem ser aprvadas pel Parlament Nacinal, sb prpsta d Gvern (a estrutura das leis de alteraçã rçamental bedece às mesmas regras das leis que aprvam Orçament Geral d Estad). Exceptuam-se as despesas cnsideradas urgentes u inadiáveis e nã previsíveis, designadas Despesas de Cntingência, em que cmpete a própri Ministr das Finanças a alteraçã da dtaçã rçamental prevista para Prgrama de um Ministéri u Secretaria de Estad, ns terms d art. 34.º da referida Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr. Encerrament da Cnta: Cnta de gerência e Cnta de exercíci Cnta de gerência: crrespnde tendencialmente a rçament de gerência e abrange tdas as despesas pagas e as receitas cbradas durante um determinad períd financeir; Cnta de exercíci: crrespnde tendencialmente a rçament de exercíci e abrange tdas as despesas pagas e as receitas cbradas em virtude das dívidas e ds crédits surgids num determinad períd financeir. N entant, carácter da cnta é independente d carácter d rçament.

16 O Gvern apresenta a Parlament: Trimestralmente, e n praz de dis meses relativamente a períd abrangid, relatóris sbre a evluçã d Orçament Geral d Estad, que visam cntrl da actividade financeira d Estad a lng d an e integram cnceit de balanç (art. 44.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr); Ns três meses subsequentes a fim d períd financeir, um relatóri intermédi de execuçã rçamental, incluind um relatóri de despesas e receitas (art. 45.º n.º 1 alínea a) da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr); Ns nve meses subsequentes a fim d períd financeir, as cntas anuais auditadas (u cnjunt ds balançs financeirs cmpilads pel Tesur, cmpatíveis cm s padrões internacinais de cntabilidade art. 45.º n.º 1 alínea b) da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr). Fiscalizaçã rçamental Fiscalizaçã realizada pel Parlament Nacinal referid relatóri de despesas e receitas e as cntas anuais auditadas devem ser submetids a aprvaçã pel mesm órgã que aprva Orçament Geral d Estad, n âmbit d exercíci d pder de cntrl sbre a respectiva execuçã; Fiscalizaçã realizada pel Tribunal Superir Administrativ, Fiscal e de Cntas u, enquant este Tribunal nã estiver estabelecid em Timr-Leste, pel Suprem Tribunal de Justiça, cuja cmpetência transitória cnsta d art. 164.º da Cnstituiçã da República Demcrática de Timr-Leste, aplicável pr remissã d art. 42.º n.º 1 da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr (nte-se que presentemente esta cmpetência é ainda exercida pel Tribunal de Recurs, enquant instância judicial máxima da rganizaçã judiciária, ns terms d n.º 2 d referid preceit cnstitucinal). Cnsagra-se, assim, um cntrl jurisdicinal sbre s resultads da actividade financeira d Estad. Acresce que s acts e missões praticads n exercíci das funções de execuçã rçamental nmeadamente, us indevid das dtações rçamentais atribuídas a cada serviç dã lugar à respnsabilidade plítica, financeira, civil e criminal ds titulares ds respectivs cargs plítics, ns terms d art. 46.º da Lei n.º 13/2009, de 21 de Outubr.

17 3. DESPESA PÚBLICA O aument da despesa pública Timr-Leste assiste, desde a independência, a um desenvlviment expnencial da actividade d Estad e das autarquias lcais, que tenderá a trnar-se regular cm decurs d temp. Neste sentid, segund a Lei de Wagner, tal desenvlviment da actividade d Estad e das autarquias lcais ptencia aument da despesa pública a lng praz: Aument da despesa pública em terms absluts; Aument da despesa pública em terms relativs, que abrange: Aument da despesa nminal (preçs crrentes), ist é, aument da despesa que nã atende a eventuais períds de desvalrizaçã da meda u à alta d nível geral ds preçs. Nestes cass, impõe-se a crrecçã da despesa real (preçs cnstantes), mediante divisã da despesa pública pel ceficiente de desvalrizaçã da meda; Aument mais d que prprcinal a cresciment da ppulaçã (recrde-se que cada Estad deve satisfazer as necessidades clectivas da sua cmunidade nacinal). Verifica-se aqui um fenómen de capitaçã das despesas públicas, que crrespnde à divisã das despesas públicas em cada an pel númer de habitantes; Aument mais d que prprcinal a aument d Prdut Nacinal Brut (PNB) u sma ds bens e serviçs finais prduzids mediante utilizaçã de factres prdutivs nacinais num determinad períd de temp. Causas d tendencial aument da despesa pública O tendencial aument da despesa pública funda-se na expansã da actividade d Estad: Intensiva: Estad melhra e desenvlve actividades já exercidas; Extensiva: Estad empreende nvas actividades (pr exempl, a instauraçã de um regime de segurança scial, a regulaçã ecnómica de determinads sectres de actividade u a cnstruçã de infra-estruturas).

18 As perturbações sciais pdem também ajudar a explicar aument da despesa pública: Durante guerras u grandes mutações plíticas, a necessidade de fazer face a aument da despesa pública determina aument ds impsts cbrads as cidadãs: efeit-deslcaçã das despesas; Uma vez terminadas essas perturbações sciais, parte das receitas patrimniais fica dispnível para a realizaçã de utras despesas (eventualmente, destinadas à satisfaçã de nvas necessidades): efeit-apreciaçã das despesas. De acrd cm um critéri funcinal, é pssível analisar aument tendencial da despesa em cada uma das funções desempenhadas pel Estad, aferind-se aquelas a que é atribuída mair imprtância, de acrd cm a pçã plítica realizada. Para efeit, efectua-se cálcul das percentagens de despesa exigida para desempenh de cada funçã a lng ds ans, relativamente a mntante glbal das despesas. Efeits ecnómics das despesas (i) Prdutividade da despesa pública Despesas públicas prdutivas: Estad prduz bens e presta serviçs que visam a satisfaçã de necessidades clectivas. Neste sentid, a sua actividade destina-se a criar utilidades; Despesas públicas reprdutivas u duplamente prdutivas: aumentam a capacidade prdutra d país, uma vez que criam capacidade de prduçã, cnduzind assim à btençã de mair rendiment futur, na medida em que a ecnmia nacinal fica em cndições de prduzir mais (pr exempl, investiment ecnómic em capital fix e em capital human, cm a prestaçã de cuidads de saúde u a educaçã). (ii) Criaçã de rendiments Despesas-cmpra: a realizaçã de despesas na aquisiçã de prduts e serviçs aumenta Rendiment Nacinal d respectiv períd financeir (nesta categria deverá incluir-se a generalidade das despesas d Estad, designadamente, pagament de saláris e a cnstruçã de edifícis);

19 Despesas-transferência: limitam-se a transferir pder de cmpra de uns sujeits para utrs, sem criar rendiment. Crrespndem a prestações sem cntrapartida actual d beneficiári (designadamente, pagament de subsídis de assistência, que transfere pder de cmpra ds cntribuintes para sujeit subsidiad). O multiplicadr e princípi da aceleraçã O Rendiment Nacinal é funçã d cnsum e investiment realizads n respectiv períd. O cnsum depende d rendiment dispnível e investiment depende da taxa de jur e da eficiência marginal d capital. A remuneraçã ds factres empresariais, que abrange s saláris, as rendas, s jurs e s lucrs, cnstitui um ds elements determinantes d Rendiment Nacinal enquant smatóri da riqueza prduzida. Prpensã marginal a cnsum crrespnde à relaçã entre aument d cnsum e aument d rendiment; a prpensã marginal a cnsum é, em regra, decrescente (mantend-se cnstante em certs cass cm cnsequência d designad efeit-imitaçã). As variações d cnsum dependem nã só d rendiment dispnível mas também: Da riqueza u patrimóni; D nível de preçs; Das previsões relativas a rendiment. Prpensã marginal a afrr é prprcinalmente inversa à prpensã marginal a cnsum; afrr pde ser investid (transfrmaçã em bens de prduçã) u entesurad (manutençã em salds líquids). N entant, a transfrmaçã d afrr em bens de prduçã através d investiment é quase sempre cnsequência da cncessã de empréstims. O investiment depende da taxa de jur e da eficiência marginal d capital (EMC u a taxa mais alta de rendiment líquid esperad, em cuja avaliaçã se verifica uma grande margem de subjectivism). Cnsequentemente, há incentiv para investir sempre que a eficiência marginal d capital seja superir à taxa de jur, cm ilustram s quadrs seguintes.

20 Taxa de jur EMC Investiment Cnstante Aumenta Aumenta Cnstante Diminui Diminui Taxa de jur EMC Investiment Aumenta Cnstante Diminui Diminui Cnstante Aumenta Observações à teria d investiment: Respeita apenas a investiment prvcad pel rendiment da actividade ecnómica (investiment induzid) e nã a que depende de factres plítics, ppulacinais u técnics (investiment autónm, tal cm investiment em infra-estruturas, edifícis públics, habitações u máquinas mais evluídas); O investiment induzid sfre mens a influência da taxa de jur d que parece à primeira vista prque: Enquant rendiment previst, a eficiência marginal d capital nã se exprime pr uma taxa única mas pr um interval de taxas; A imprtância da taxa de jur é menr n cas ds pequens investiments de curt praz (que cnstituem a mairia) d que ns avultads de lng praz; Grande parte d investiment é financiada cm afrr ds empresáris (autfinanciament), send pr iss independente da taxa de jur. A) Efeit multiplicaçã O aument d investiment traduz-se num acréscim d Rendiment Nacinal n própri períd e num aument d cnsum n períd seguinte, em funçã da prpensã marginal a cnsum (de acrd cm a teria keynesiana, a realizaçã de despesa pública cnstitui um mei de intervençã d Estad na ecnmia).

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