DOCUMENTO ASSINADO DIGITALMENTE POR RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS, EM 13/05/ :11.

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1 Nº 80628/2015 ASJMA/SAJ/PGR Mandado de Segurança /DF Relator: Ministro Gilmar Mendes Impetrante: Daniel Antônio de Aquino Neto Impetrado: Conselho Nacional de Justiça MANDADO DE SEGURANÇA. CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. CONCURSO PÚBLICO. SERVENTIAS EXTRA- JUDICIAIS. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RORAIMA. ALTERAÇÃO EDITALÍCIA APÓS DECISÃO DO CNJ. VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO E SEGURANÇA JURÍDICA. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. 1. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por candidato aprovado no concurso público para provimento de vagas de outorga das delegações de notas e registros do Estado de Roraima, contra decisão do CNJ nos autos do PCA , que vedou, em prova de títulos de concurso público para outorga de delegação de serviços notariais e registrais, promovido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, a contagem conjunta, sob a mesma rubrica, da pontuação relativa aos períodos de exercício da função de conciliador voluntário e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral 2. À época da realização do concurso de outorga de delegações de notas e de registros do Estado de Roraima, deflagrado pelo Edital nº 1/2012 TJ/RR, era permitida a cumulação horizontal das atividades auxiliares da justiça, a teor do item 13.1 do edital de abertura, que reproduziu o teor do item 7.1 da minuta de edital anexa à Resolução

2 81/2009 do CNJ, corroborada pelo entendimento do Plenário do CNJ no PCA Já apresentados os títulos, o TJ/RR, à vista da mudança de posicionamento do CNJ nos autos do PCA , que, frise-se, não se aplicaria aos concursos em andamento, como na presente hipótese, alterou o edital para fixar a impossibilidade de cumulação de quaisquer títulos. 4. Não se trata, in casu, de alteração de regras do edital de concurso público ainda não concluído, relativas ao cômputo de títulos, em face da superveniência de nova legislação aplicável à espécie. 5. Ofensa aos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da segurança jurídica na hipótese dos autos. 6. Parecer pelo não provimento dos agravos e pela concessão da segurança. Trata-se de mandado de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por Daniel Antônio de Aquino Neto contra a decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) proferida nos autos do Procedimento de Controle Administrativo (PCA) , que vedou, em prova de títulos de concurso público para outorga de delegação de serviços notariais e registrais, promovido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia (TJ/RO), a contagem conjunta, sob a mesma rubrica, da pontuação relativa aos períodos de exercício da função de conciliador voluntário e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral. Eis a sua ementa: CONCURSO PÚBLICO. OUTORGA DE DELEGAÇÃO DE SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS PELO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE RONDÔNIA. EXAME DE TÍTULOS. VEDAÇÃO À CONTAGEM CONJUNTA DA PONTUAÇÃO DE CONCILIADOR VOLUNTÁRIO E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À JUSTIÇA ELEITORAL. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES. 2

3 1. Em relação ao concurso público de outorga de delegação de serviços notariais e registrais promovido pelo TJ/RO, aplica-se, no que tange à pontuação relativa às funções de conciliador voluntário e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral em eleição, aquilo que foi decidido nos PCA s nº , , , , e Procedência do pedido, para determinar à comissão organizadora do concurso que reavalie os títulos de todos os candidatos que apresentaram documentos comprobatórios do exercício da função de conciliador voluntário e de serviço prestado à Justiça Eleitoral. 3. Possibilidade de cumulação das diferentes rubricas entre si, sendo contada, cada espécie, uma única vez [grifos nossos]. O impetrante, candidato inscrito e habilitado no concurso para provimento de vagas de outorga das delegações de notas e de registros do Estado de Roraima, através do Edital nº 1 TJ/RR, de 21 de janeiro de 2012, alega, em síntese, que: [ ] após os títulos em Roraima terem sido apresentados, o CNJ proferiu a decisão objeto de irresignação deste impetrante no PCA (doc. 04), a qual se posicionou alterando drasticamente as regras concursais, determinando em relação ao exercício da função de conciliador voluntário e de serviço prestado à Justiça Eleitoral, que fosse permitida apenas a cumulação das diferentes rubricas, sendo contada, cada espécie, uma única vez. Ora, de uma penada só, o CNJ determinou, tanto para concursos novos, bem como para concursos em andamento, que não seria cabível a cumulatividade horizontal das atividades auxiliares à Justiça, ou seja, conciliação, assistência jurídica voluntária e prestação de serviço eleitoral. Frise-se este ponto: a despeito de o PCA ter sido interposto contra o concurso de Rondônia, o CNJ expandiu os limites subjetivos da lide em sua decisão e criou um novo paradigma nacional para a contagem de 3

4 pontos em provas de títulos, inclusive no concurso de Roraima, que também foi impactado. Tal explicação é importante para que não se tente descaracterizar a legitimidade ativa deste impetrante: ele não está se insurgindo contra uma decisão do CNJ que teria confirmado um ato do TJ de Roraima. É exatamente o oposto! O impetrante insurge-se contra um ato do CNJ que inovou as regras concursais em âmbito nacional, aí incluso o concurso de Roraima. A cronologia não pode ser contestada: a decisão do CNJ é de outubro de 2014 e o ato correspondente do TJ de Roraima é do mês seguinte. [ ] Eis então que o CNJ muda radicalmente as regras do jogo (atingindo inclusive o concurso de Roraima com os títulos já entregues) ao dizer que NÃO SÃO PASSÍVEIS DE CUMULAÇÃO HORIZONTAL, dentre outros, os títulos das atividades auxiliares à Justiça, ou seja, conciliação, atividade jurídica voluntária e serviço eleitoral. Somente a cumulação vertical poderia ocorrer, possibilitando, por exemplo, a soma de um título por exercício da função de conciliador e um título pelo exercício de atividade eleitoral, o que totalizaria 1,0 (um) ponto. Entretanto, o exercício de vários anos de atividade como conciliador somente seria computado uma única vez, gerando 0,5 (meio) ponto. [ ] Em razão disso, quando o resultado provisório da prova de títulos foi divulgado no Edital 36 (doc. 17), da primeira colocação onde se encontrava, o demandante caiu para a quarta posição, tendo sido superado pelos candidatos JOZIEL SILVA LOUREIRO, CELMA LAURINDA FREITAS COSTA e FRANCIS ROSA PAPANDREU, todos signatários dos PCAs já citados que se insurgiram contra a proibição da cumulação horizontal de pós-graduações. Assim, sustentando a teratologia da decisão proferida pelo CNJ nos autos do PCA , o impetrante aponta que: a) o relator deixa clara a irretroatividade da decisão do PCA (o qual limitou a cumulação de títulos em 4

5 27/6/2013) e b) o voto deixa claro que ao concurso de Rondônia (e outros que já estavam em curso antes de 27/6/2013) deve ser aplicada a regra da cumulatividade de títulos. Alega, em seguida, (I) ofensa ao princípio da vinculação ao edital, pois, [...] ao impor uma nova regra de restrição cumulativa de títulos de atividades auxiliares à Justiça, a qual já fora expurgada em momento ainda inicial do concurso, fica evidente que o CNJ está violando regras concursais estipuladas previamente ; (II) quebra da impessoalidade, na medida em que, à época da prolação do ato ora impugnado (outubro/2014), todos os candidatos já haviam entregue os seus títulos (agosto/2014, conforme o edital 35); e (III) violação dos princípios da segurança jurídica e da isonomia. Requer, ao final, o deferimento do pedido de medida liminar, para que sejam suspensos os efeitos da decisão proferida pelo CNJ nos autos do PCA , determinando-se também ao TJ de Roraima a suspensão da convocação para a audiência pública de escolha de serventias do certame em comento. No mérito, pugna pela concessão da segurança, para que seja aplicada a regra da cumulatividade das atividades auxiliares à Justiça conforme prescrito no PCA do CNJ aos concursos com provas já iniciadas até o advento da decisão do PCA , conferindo efeito quantitativo e modulatório idêntico àquele aplicado ao cômputo de títulos de pós-graduação, ou seja, cumulação irrestrita antes do PCA 1936 e cumulação limitada a apenas dois títulos por categoria depois. 5

6 O Ministro Relator deferiu o pedido de medida liminar, para suspender, até a decisão final, a realização de audiência pública para a escolha de serventias pelos candidatos classificados. Inconformados com essa decisão, os litisconsortes passivos necessários e a Advocacia-Geral da União interpuseram agravo regimental. O CNJ apresentou as informações solicitadas. Vieram, então, os autos à Procuradoria-Geral da República para manifestação. É o relatório. A segurança deve ser concedida. O impetrante insurge-se contra decisão do CNJ, proferida nos autos do PCA , que, ao analisar o concurso de outorga de delegações de serviços notariais e registrais promovido pelo Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia, teria estabelecido novo paradigma nacional para contagem de pontos em provas de títulos, ao afastar, sem efeito modulatório, o cabimento da cumulatividade horizontal das atividades auxiliares da justiça. O impetrante narra que o Tribunal de Justiça do Estado de Roraima determinou, com fundamento na decisão ora impugnada, que, no concurso para notários em andamento, os períodos referentes às atividades auxiliares da justiça fossem pontuados, sob a mesma rubrica, uma única vez, causando-lhe prejuízo na classifica- 6

7 ção final, após a apresentação dos títulos, na medida em que teria passado da primeira para a quarta colocação (conf. Edital nº 38 TJ/RR, notários e registradores, de 28/1/2015). De acordo com o que consta dos autos, o edital de abertura do concurso para provimento de vagas de outorga das delegações de notas e registros do Estado de Roraima (Edital nº 1 TJ/RR) foi publicado no dia 17 de setembro de Segundo o instrumento, a contagem de pontos dos títulos referentes às atividades auxiliares da justiça seria avaliada da seguinte forma: 13 DA AVALIAÇÃO DOS TÍTULOS 13.1 O exame de títulos valerá, no máximo, 10,00 pontos, com peso 2 (dois), observado o seguinte: I exercício da advocacia ou de delegação, cargo, emprego ou função pública privativa de bacharel em Direito, por um mínimo de três anos até a data da primeira publicação do edital do concurso (2,00 pontos); II exercício de serviço notarial ou de registro, por não bacharel em Direito, por um mínimo de dez anos até a data da publicação do primeiro edital do concurso (art. 15, 2º, da Lei n /1994) (2,00 pontos); III exercício do Magistério Superior na área jurídica pelo período mínimo de 5 anos: [...] IV diplomas em cursos de pós-graduação: a) Doutorado reconhecido ou revalidado: em Direito ou em Ciências Sociais ou Humanas (1,00 ponto); b) Mestrado reconhecido ou revalidado: em Direito ou em Ciências Sociais ou Humanas (0,75 ponto); c) Especialização em Direito, na forma da legislação educacional em vigor, com carga horária mínima de trezentos e sessenta horas-aula, cuja avaliação haja considerado monografia de final de curso (0,50 ponto); 7

8 V exercício, no mínimo durante 1 ano, por ao menos 16 horas mensais, das atribuições de conciliador voluntário em unidades judiciárias, ou na prestação de assistência jurídica voluntária (0,50 ponto); VI período igual a 3 eleições, contado uma só vez, de serviço prestado, em qualquer condição, à Justiça Eleitoral (0,50 ponto). Nas eleições com dois turnos, considerar-se-á um único período, ainda que haja prestação de serviços em ambos. 1º As pontuações previstas nos itens I e II não poderão ser contadas de forma cumulativa. 2º Os títulos somarão no máximo dez pontos, desprezando-se a pontuação superior [grifos nossos]. Além dos destaques aos incisos V e VI, que tratam das atividades auxiliares da justiça, como se vê dos 1º e 2º acima transcritos que reproduzem o teor do item 7.1 da minuta de edital anexa à Resolução 81/2009 do CNJ (vigente à época), a vedação para contagem da pontuação de forma cumulativa referia-se apenas aos títulos indicados nos incisos I e II do item 13.1 do Edital 1/2012 do TJ/RR. Assim, nos casos de títulos apresentados em razão do exercício das atribuições de conciliador voluntário, assistência jurídica voluntária e de serviços prestados à Justiça Eleitoral (incisos V e VI), a intenção da norma estava bastante clara no sentido de possibilitar a contagem cumulativa, tanto que ressalvou apenas as pontuações previstas nos incisos I e II. Com efeito, em outubro de 2012, ao julgar os Procedimentos de Controle Administrativo , , ,

9 0000, , o Conselho Nacional de Justiça firmou entendimento no sentido de que: PROCEDIMENTOS DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. CONCURSO PÚBLICO. SERVIÇOS NOTARIAIS E REGISTRAIS. IMPUGNAÇÃO AO EDITAL. QUESTIONAMENTO TRANSVERSO A DISPOSIÇÕES DA RESOLUÇÃO 81/2009 DO CNJ. DESCABIMENTO. CRITÉRIO DE REMOÇÃO. SUBMISSÃO DOS CANDIDATOS A CONCURSO DE PROVAS E TÍTULOS. REGRA CONFORME A RESOLUÇÃO 81/2009 E O ART. 236, 3º, DA CONSTITUIÇÃO. EXAME DE TÍTULOS. VEDAÇÃO À CONTAGEM CUMULATIVA DA PONTUAÇÃO PARA CONCILIADOR VOLUNTÁRIO, ASSISTÊNCIA JURÍDICA VOLUNTÁRIA E PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS À JUSTIÇA ELEITORAL. AFRONTA À RESOLUÇÃO 81/2009. MOMENTO PARA SORTEIO DAS SERVENTIAS DESTINADAS A PESSOAS COM DEFICIÊNCIA. CERTIDÕES PARA COMPROVAÇÃO DOS TÍTULOS DO ITEM 16.3, V E VII, DO EDITAL. EXIGÊNCIA DESARRAZOADA. PREFERÊNCIA DO JURADO EM CONCURSO PÚBLICO. MARCO INICIAL. LEI /2008. GRAVAÇÃO DA PROVA ORAL, PUBLICAÇÃO DOS ATOS DO CONCURSO E ESCOLHA DA ENTIDADE BANCÁRIA. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE CAUÇÃO. PREVALÊNCIA DA RESOLUÇÃO 81/2009 SOBRE A LEGISLAÇÃO ESTADUAL. [...] 3. No exame de títulos, a pontuação relativa às funções de conciliador voluntário, de assistência jurídica voluntária e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral em eleição pode ser contada cumulativamente, pois não se insere nas exceções do item 7.1, 1º e 2º, da minuta anexa à Resolução 81/2009. [ ] 9. Procedente o pedido do PCA , para excluir dos itens V e VI da cláusula 16.3 do edital do concurso o limite máximo de 0,5 ponto, a fim de que a respectiva pontuação possa ser contada de forma cumulativa [grifos nossos]. 9

10 Ocorre que, em 27 de junho de 2013, ou seja, 9 meses após a publicação do Edital nº 1/2012 do Tribunal de Justiça do Estado de Roraima, sobreveio decisão do Plenário do Conselho Nacional de Justiça nos autos do PCA , alterando radicalmente o entendimento anteriormente firmado nos citados procedimentos. Eis a sua ementa: PROCEDIMENTO DE CONTROLE ADMINISTRATIVO. CONCURSO. ATIVIDADE NOTARIAL E REGISTRAL. PROVA DE TÍTULOS. CUMULATIVIDADE DE PONTOS. DESPROPORCIONALIDADE. IMPROCEDÊNCIA. A impossibilidade de cumulação dos pontos relativos ao exercício da advocacia, de cargos privativos de bacharel em Direito, bem como pelo exercício da atividade notarial e de registros públicos está prevista expressamente no 1º do item 7.1 da minuta de edital anexa à Resolução nº 81, de A possibilidade de cumulação dos pontos relativos a títulos oriundos do exercício de atividades auxiliares à Justiça, como o serviço eleitoral obrigatório ou a função de conciliador voluntário, subverte a valoração das competências estabelecida na Resolução nº 81, do CNJ, e se mostra desproporcional, na medida em que não podem ser cumulados os pontos relativos aos títulos decorrentes do exercício de atividades essenciais à Justiça, como a advocacia, a magistratura e o Ministério Público. Pedido julgado improcedente, com revisão do entendimento que norteou a decisão do PCA nº para vedar a cumulação de quaisquer dos títulos previstos no item 7.1 do anexo à Resolução nº 81, deste Conselho [grifos nossos]. Vê-se, então, que a partir do julgamento do PCA restou superado o entendimento acerca da pos- 10

11 sibilidade de acumulação de pontos relativos à função de conciliador voluntário, de assistência jurídica voluntária e de prestação de serviços à Justiça Eleitoral, até o limite de pontos fixado pelo edital. Todavia, como bem destacado pela Conselheira Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, ao deferir a medida liminar nos autos do PCA , tal orientação não pode retroagir para alcançar os concursos que estavam em curso antes do dia 27 de junho de 2013, visto que a oscilação do entendimento deste Conselho Nacional de Justiça acerca da matéria ora em análise traz sérias dúvidas e incertezas aos candidatos que se inscreveram no certame, na medida em que não há segurança em relação a qual interpretação será conferida ao edital do concurso. Além disso, na mesma ocasião, a Conselheira asseverou que a a modificação da Resolução nº 81/2009 do CNJ, introduzida pela Resolução nº 187/2014, circunscreveu-se a vedação de acumulação de pontos na categoria cursos de pós-graduação, vale dizer, não afeta a acumulação de pontos em relação às categorias de conciliador voluntário e de serviço prestado à Justiça Eleitoral. Com razão o impetrante, quando afirma a ocorrência de violação a seu direito líquido e certo. De fato, a Resolução 187/2014 do CNJ coibiu prática que lamentavelmente se tornou frequente nos concursos para a outorga de delegações de serventias extrajudiciais: a apresentação de 11

12 um elevado número de títulos de Especialização em Direito, obtidos em curto espaço de tempo. A distorção que ocorreu em concursos públicos para a delegação de serventias extrajudiciais, em vários Estados, levou um grande número de candidatos que, por mérito e experiência profissional, figuravam nas primeiras posições da lista de aprovados a serem substituídos, após a prova de títulos, por concorrentes nitidamente menos capacitados. Estes ascenderam na classificação apenas por terem apresentado títulos, segundo os quais, em curto espaço de tempo, de forma inexplicável, teriam sido cursadas diferentes especializações. Ocorre que essa não é a questão objeto dos presentes autos, onde se discute a possibilidade de acumulação de pontos relativos à função de conciliador voluntário e de serviço prestado à Justiça Eleitoral. Na verdade, a Resolução 187 do CNJ, de 24 de fevereiro de 2014, não trouxe alterações quanto à cumulação de títulos referentes aos serviços auxiliares da justiça (incisos V e VI). A vedação de cumulação das pontuações constante do 1º do item 7.1 da minuta de edital anexa à Resolução 81/2009 do CNJ restou mantida, abrangendo tão somente os títulos referentes aos incisos I e II. Além disso, no caso concreto, o concurso público estava em adiantada fase, tendo já sido apresentados os títulos pelos candidatos. Qualquer alteração no critério de pontuação, naquele momento, certamente configura afronta ao princípio da segurança jurídica, que, na lição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, obje- 12

13 tiva evitar alterações surpreendentes que instabilizem a situação dos administrados e de minorar os efeitos traumáticos que resultem de novas disposições jurídicas que alcançariam situações em curso 1. Tem por finalidade, assim, resguardar aqueles que, mesmo agindo de boa-fé, podem vir a ser atingidos pela alteração de alguma norma. Busca a estabilidade das relações jurídicas. Neste ponto, bem destacou o Relator do presente mandamus, Ministro GILMAR MENDES, ao deferir o pedido de medida liminar, in verbis: Os fundamentos do pedido revestem-se de relevância jurídica. O CNJ deixou de ressalvar, na limitação estabelecida no PCA , a inaplicabilidade da restrição aos concursos em andamento, como o fez quanto aos efeitos da Resolução 187/2014, relativamente aos títulos de pós-graduação, com base no princípio da segurança jurídica [grifos nossos]. Da mesma forma, admitir-se tal alteração de entendimento, in casu, viola o princípio da impessoalidade, que deve nortear todos os atos da Administração Pública e é de especial relevância nos concursos públicos, uma vez que a situação individual de cada candidato já era conhecida. Não há dúvida, repita-se, de que, à época da realização do concurso de outorga de delegações de notas e de registros do Estado de Roraima, deflagrado pelo Edital nº 1/2012 TJ/RR, era 1 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p

14 permitida a cumulação horizontal das atividades auxiliares da justiça, a teor do item 13.1 do edital de abertura, que reproduziu o teor do item 7.1 da minuta de edital anexa à Resolução 81/2009 do CNJ, corroborada pelo entendimento do Plenário do CNJ no PCA , no qual decidiu-se que: [ ] não é facultado à comissão do concurso acrescer ao texto original o valor máximo de pontos para os itens V e VI, da cláusula 16.3 do edital do concurso (correspondentes aos itens VI e VII da cláusula 7.1 da minuta de edital anexa à resolução), a fim de obstar a contagem acumulada das pontuações definidas para uma mesma categoria. Isso contrariaria o propósito da norma para a prova de títulos, qual seja, o de aferir o grau de qualificação técnica e profissional dos candidatos suficientes para o exercício das atividades notariais e registrais. Por conseguinte, julgo procedente o procedimento de controle administrativo para excluir dos itens VI e VII da cláusula 16.3 do edital do concurso o limite de 0,5 ponto, a fim de que as respectivas pontuações possam ser contadas de forma cumulativa. Da mesma forma, é certo que a mudança de entendimento do CNJ não se amparou no texto da Resolução 187/2014, conforme explicitado anteriormente. Inaceitável, assim, que, após a apresentação dos títulos pelos candidatos, o TJ/RR tenha modificado as regras já estabelecidas, sob a alegação de que houvera mudança de posicionamento do CNJ nos autos do PCA Pedido julgado improcedente, com revisão do entendimento que norteou a decisão do PCA nº , para vedar a cumulação de quaisquer dos títulos previstos no item 7.1 do anexo à Resolução nº 81, deste Conselho [grifos nossos]. 14

15 Por fim, não se desconhece que, em algumas hipóteses, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite a alteração das condições do concurso público ainda no seu curso, para adequação a novas normas. Não é, contudo, o caso dos autos, onde inexistiu alteração do ato normativo do CNJ, no que se refere à acumulação de pontos relativos ao exercício da função de conciliador voluntário e aos serviços prestado à Justiça Eleitoral e já havia sido iniciada a etapa de avaliação dos títulos. Por todo o exposto, o parecer é pela concessão da segurança, restando prejudicados os agravos interpostos. PHCA/REV/CMFC Brasília (DF), 12 de maio de Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República 15