Reforma gerencial e o papel do gestor público: ator de mudança ou de resistência?

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1 Reforma gerencial e o papel do gestor público: ator de mudança ou de resistência? 1. Introdução Ivan Beck Ckagnazaroff Núcleo de Relações de Trabalho e Tecnologias de Gestão - NURTEG Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração - CEPEAD Departamento de Ciências Administrativas - CAD Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG O Brasil, desde os anos de 1970, tem sido palco de experiências, bem e/ou mal sucedidas, de mudanças gerenciais ocorridas em governos municipais, caracterizadas por propostas de descentralização, de participação cidadã e, mais recentemente, de arranjos intersetoriais. No que se refere a descentralização, ela tem sido utilizada principalmente pelas grandes cidades, tais como São Paulo, Porto Alegre e Belo Horizonte. Casos de intersetorialidade podem ser encontrados em Fortaleza e Belo Horizonte. Muitas vezes, a descentralização vem acoplada da idéia de participação cidadã por meio de conselhos regionais, setoriais ou do orçamento participativo. Por sua vez, a intersetorialidade tem significado um rearranjo entre secretarias municipais, pelas quais procura colocar secretarias afins sob uma mesma coordenação. Tanto no caso da descentralização quanto no caso da intersetorialidade, a intenção é atingir eficiência e eficácia da gestão da coisa pública. Em alguns casos, como o de Belo Horizonte, estas abordagens são utilizadas ao mesmo tempo. Elas tendem a modificar o modo como as prefeituras se organizam e funcionam. Isto pode demarcar um contexto de desafios para o gestor público municipal, no caso brasileiro. Tais desafios estão relacionados com a necessidade de uma maior interação seja com atores da sociedade seja com membros de diferentes níveis hierárquicos e de diferentes formações profissionais dentro da máquina pública. Estas interações podem significar mudanças nas relações formais de poder, na alocação de recursos e nas visões e valores organizacionais dominantes. Deste modo, pergunta-se: que tipo de atuação o gestor público pode ter em processos de mudança gerencial caracterizado pela descentralização e pela intersetorialidade? A literatura existente diverge sobre a atuação do gestor público. De um lado ele é encarado como um ator que visa resolver o seu interesse próprio. Por outro lado, a despeito de pressões que porventura possam existir sobre o gestor público, ele é considerado como um ator relevante para o sucesso das mudanças na administração pública. A perspectiva aqui adotada é a do nível municipal, ou seja, descentralização e intersetorialidade estão sendo tratadas como abordagens organizacionais que visam mudanças intramunicipais. No caso brasileiro, estas questões têm relevância pelo fato de que municípios brasileiros tem sob sua responsabilidade a concretização de certos direitos básicos do cidadão, mas, ao mesmo tempo, a necessidade de garantir eficiência no uso de seus recursos. Para discutir o problema, este paper abordará, além desta introdução, os seguintes pontos: na parte seguinte, a questão da Descentralização Municipal será tratada, onde aspectos intraorganizacionais serão objeto de atenção. Na terceira parte, a atenção será dirigida a Intersetorialidade. A intenção da segunda e da terceira partes é destacar os aspectos administrativospolíticos que acredita-se poder afetar a atuação do gestor público. Na quarta parte o foco é a Liderança e o papel do Gestor Público no processo de mudanças gerenciais. E, finalmente, a quinta parte abordará a exposição do caso de Belo Horizonte que servirá de exemplo através de dados iniciais. 2. Descentralização Municipal Inicialmente deve-se reconhecer que o termo descentralização é utilizado de diferentes modos e

2 apresenta diferentes tipologias. A discussão aqui feita trata a descentralização como uma proposta de mudança intermunicipal de caráter político-administrativo. Neste sentido, associa-se a idéia de descentralização como uma estratégia de mudança não só administrativa, visando a melhoria da eficiência e da eficácia; como também uma estratégia de caráter político no sentido de abrir espaço para a participação dos níveis inferiores da organização e também de representantes do cidadão e dos grupos de interesse da sociedade. Segundo Almino (1986), descentralização implica em democratização na medida em que descentralização é entendida não apenas como delegação de funções, mas também como fragmentação do poder através das diferentes esferas sociais. Isto significa o rompimento da centralização do Estado em todas as formas de poder, de tal maneira que se o Estado se retrai, todas as classes têm o seu controle sobre o Estado aumentado ao mesmo tempo. Em outras palavras, a sociedade civil, ao organizar-se, aumenta sua participação no processo decisório do Estado e, em conseqüência disso, seu controle sobre as decisões do Estado como mecanismo para difusão e multiplicação das esferas de ação social. Cabe acrescentar que também se reconhece que em realidades como a brasileira existem diferenças políticas, sociais e econômicas que podem afetar positivamente ou negativamente a relação entre diferentes classe e grupos de interesse com o Estado. Seguindo em certo sentido esta concepção, que associa descentralização ao esforço de democratização, o conceito de descentralização a ser adotado neste paper é o de Jacobi (1983), que o concebe como um meio de transferência de poder por parte do Poder central para as unidades subalternas. Isto significa dotar de competências e recursos os organismos intermediários para que eles possam desenvolver suas respectivas administrações de uma maneira mais eficiente, mais perto do cidadão e dos grupos sociais. Assim, qualquer Governo que pretenda implementar a descentralização deve definir qual modelo a ser utilizado, o alcance e a esfera de participação do cidadão e dos grupos sociais. As formas de descentralização estão relacionadas com os serviços que serão descentralizados, os tipos de atividades que serão assumidas e com o staff no nível local, a organização política e as ações que serão desenvolvidas nas administrações regionais e nas suas regiões de atuação. Segundo Borja (1986) pode-se distinguir três formas de descentralização: Descentralização territorial objetiva fazer com que os habitantes de uma região sejam representados através de eleição de pessoas para uma organização com autonomia sobre suas responsabilidades e uso dos seus recursos. Descentralização funcional tipo de descentralização setorial que procura uma gerência pública mais flexível e ágil através do estabelecimento de organizações autônomas com o objetivo específico em determinado setor. Desconcentração processo que estabelece pequenas unidades administrativas que não são nem autônomas nem representativas dos habitantes locais. Entretanto, estas diferentes formas de descentralização apresentam alguns problemas. A desconcentração é uma forma limitada de descentralização, posto que as decisões permanecem sob o controle central e apenas decisões de implementação são descentralizadas (Conyers, 1983). Outros autores como Lobo, só considera descentralização aquele processo em que ocorre redistribuição de poder, de deslocamento de centros decisórios (Lobo, 1988:17). No caso da descentralização funcional podem ocorrer casos em que elementos da comunidade que participam dos conselhos possam representar os grupos mais organizados da comunidade, 2

3 relegando os setores desorganizados mas que também são afetados pelos serviços. Segundo Smith (1985), no caso da descentralização territorial, nota-se que as experiências são caracterizadas pela delegação de poder, eleição indireta e recursos administrativos e financeiros limitados. A descentralização, como entendida aqui, possui um caráter territorial significando que a prefeitura seja dividida em unidades que devem tratar as suas respectivas regiões respeitando as suas especificidades econômicas, culturais, históricas e ecológicas. Dada a perspectiva adotada aqui de que a descentralização significa uma redistribuição de poder e poder é algo de difícil ponderação, faz-se necessário considerar a descentralização como um fenômeno dinâmico em vez de estático, oscilando e evoluindo continuamente entre uma maior unidade e uma maior diversidade (Friedrich, 1963, apud Fesler, 1964). Isto implica que a descentralização deve ser analisada através de um continuum e, em conseqüência disso, a descentralização não pode ser vista como um processo absoluto e puro. Pode acontecer que dentro do Governo Municipal alguns departamentos tenham sido mais descentralizados que outros e a relação entre centro e periferia pode ser diferente de acordo com o que for descentralizado. O processo de descentralização envolve basicamente três dimensões, que são a do processo decisório, a dimensão política e a dimensão da integração de serviços. Utilizando a idéia de continuum pode-se obter uma melhor visualização (baseado em Hambleton, 1998:1). A dimensão do processo decisório se refere ao grau de descentralização de poder do centro para a periferia da organização, ou unidade descentralizada. INFORMAÇÃO LOCAL PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS LOCAIS PROCESSO DECISÓRIO POLÍTICO LOCAL (Nenhuma Decisão) (Alguma Decisão Local) (Processo Decisório Local Substancial) Numa ponta tem-se a relação de serviços numa perspectiva mais localizada com o objetivo de melhorar o acesso público aos serviços das autoridades municipais. Movendo-se ao longo do continuum, a unidade local do Governo Municipal (administração regional) recebe mais poder decisório e é capaz de ampliar a prestação de serviços. Na outra ponta a administração regional obteria um grau de poder decisório em termos de políticas públicas mas tendo que seguir diretrizes estabelecidas pelo Poder central. Na dimensão política se comparam esquemas administrativos de descentralização com esquemas politicamente orientados. APENAS FUNCIONÁRIOS ENVOLVIMENTO DE ENVOLVIMENTO VEREADORES DO PÚBLICO E DE GRUPOS DE INTERESSE (Mudança Administrativa Gerencial) (Mudança no Sistema de Eleição) (Extensão da Democracia Local) Numa ponta estão esquemas que concebem descentralização apenas como uma reorganização 3

4 administrativa ou gerencial na qual a participação do público e de políticos (como representantes do legislativo) não é considerada. Caminhando no continuum encontramos esquemas que combinam descentralização com esforços para democratizar a prestação de serviços públicos que podem envolver a participação de políticos, consumidores ou comunidade. Na outra ponta existem esquemas de descentralização trabalhando no desenvolvimento de comunidades e estabelecendo espaços locais de decisão com envolvimento de políticos e representantes da comunidade, onde o gestor público tende a atuar como catalisador e negociador entre as diferentes partes envolvidas. A dimensão de serviços se refere ao grau pelo qual a descentralização rompe com barreiras profissionais e burocráticas. SERVIÇO ÚNICO COORDENAÇÃO DE VÁRIOS GERÊNCIA DE VÁRIOS SERVIÇOS SERVIÇOS (Integrando Diferentes Seções de Departamento) (Coordenador de Área e Trabalho em Grupo) (Gerente de Unidade Descentralizada e Trabalho Genérico) De um lado do continuum pode existir inicialmente o objetivo de tentar superar barreiras dentro dos departamentos. Um segundo ponto no continuum seria o esforço gerencial descentralizador em romper barreiras entre departamentos. Finalmente, o outro lado do continuum pode ocorrer uma descentralização de multi-serviços na unidade descentralizada assumindo um caráter intersetorial na prestação de serviços, de modo que o cidadão não precisa se mover de um departamento para outro. Este caráter intersetorial nos serviços pode auxiliar na melhoria do uso dos recursos existentes, através de um conhecimento mais articulado dos problemas a serem enfrentados ou das ações a serem implementadas. Além desse instrumental proposto por Hambletom (1988), um conjunto de características são apresentadas por Borja (1984) para que uma iniciativa descentralizadora seja um processo democratizador. Tais características são as seguintes: A unidade descentralizada deve ter uma estrutura política deliberativa e representativa, preferencialmente baseada em eleição direta. A unidade descentralizada deve ter autonomia para exercitar suas competências, os que significa que ela pode tomar decisões sem qualquer restrição a não ser aquela de caráter estatuário. Ou seja, a unidade descentralizada pode estabelecer suas próprias políticas. Ela tem um caráter global. Isto significa que ela não é limitada a uma especialização funcional. Ela deve ter um poder de decisão ou ao menos deve ter um papel importante no processo decisório. Ela deve ter capacidade de coerção para que suas decisões sejam executadas. Ela deve ter recursos próprios ou transferidos sem a utilização final preestabelecida, a não ser que o programa tenha sido estabelecido pela própria unidade descentralizada. Deve existir uma coordenação ou ao menos a unidade descentralizada deve ser capaz de 4

5 acompanhar a ação das diferentes agências públicas na sua área e deve haver uma tendência progressiva para assumir a gerência, através de delegação de serviços que são prestados na sua área e que visem atender principalmente os habitantes da sua área de atuação. Deve desenvolver novos mecanismos de participação e atuação. Deve-se procurar desenvolver mecanismos de informação e comunicação entre o administrador e os administrados. Assim, o processo de descentralização implica em mudanças que tendem a gerar conflitos decorrentes de resistências organizacionais, em distribuir poder de um lado e em assumir novas responsabilidades do outro. Ele também pode significar para a organização melhorias na sua eficiência e eficácia na medida em que a proximidade da realidade a ser trabalhada pode levar ao uso mais eficiente dos recursos e ao diagnóstico e tratamento mais adequados aos problemas. Para o gestor público ele se encontra em um contexto onde pode ter mais responsabilidades e recursos sobre a sua disposição. Além disso pode se em contato mais constante com representantes da população da região onde atua. Observa-se que a descentralização pode ser um passo inicial para iniciativas mais profundas de intersetorialidade na medida em que através da dimensão dos serviços ela pode levar a organização a uma atuação intersetorial a partir das unidades descentralizadas. 3. Intersetorialidade A intersetorialidade na área pública significa um esforço de mudança em que se procura superar um tipo de atuação marcado por ações isoladas e setorializadas onde os serviços/produtos são ofertados separadamente. Esta atuação reflete uma estrutura que, além de ser separada por áreas de conhecimentos e suas respectivas corporações, é hierarquizada. Desse modo, a decisão é tomada no topo sendo que, para a efetivação dos processos, é preciso passar por diferentes níveis gerenciais além de não existir uma inter-relação entre os diferentes setores na resolução dos problemas coletivos (Inojosa, 2002:103). Cabe acrescentar que, no caso brasileiro, o aparelho de Estado, em cada novo governo, é utilizado como moeda de troca política para atender interesses de grupos políticos que apoiam o partido que exerce a chefia do Poder Executivo. Este aspecto atribui um caráter mais complicado ao funcionamento da máquina pública que, além de sofrer os efeitos de disputas inter-setoriais, passa também a ser terreno de disputas político-partidárias (Inojosa, 2002:104). O que se tem como resultado é que a estrutura da máquina pública adquire um caráter competitivo, em vez de cooperativo. Grupos de interesse, profissionais ou mesmo políticos, competem por espaço institucional e por recursos em detrimento da resolução de problemas dos cidadãos (Inojosa, 2002:104). Além disso, os problemas são tratados de modo setorializado, ou seja, não existe uma integração entre os diferentes setores da máquina pública. Seus produtos e serviços são específicos e acabam não dando conta do caráter complexo dos problemas numerados pelos cidadãos e pelos grupos populacionais. No entanto, a adoção de uma abordagem intersetorial para a gestão pública implica em considerar quatro aspectos referentes tanto ao modelo quanto a prática gerencial a serem adotadas, segundo Inojosa (2002: 106). O primeiro destes aspectos é a mudança de paradigma. Isto significa mudar o modo de encarar problemas e a realidade. É preciso tentar superar uma postura especializada, que isola o objeto de intervenção da realidade na qual se está inserido, que procura reduzir o problema aos pontos considerados relevantes para o especialista. Em outras palavras, deve-se superar uma visão 5

6 fragmentada do conhecimento e seguir em direção ao conhecimento que considere uma visão e ação mais globalizada, que busque entender os diferentes aspectos da realidade e dos problemas, como eles se afetam, o que existe de comum entre eles, e que busque, assim, uma compreensão da complexidade da realidade (Westphal e Mendes, 2000: 51). O segundo aspecto a ser considerado é um projeto político diferente para as políticas públicas através do qual sejam superadas as políticas assistencialistas que são comuns em estruturas piramidais e setorializadas, onde existe grupos de interesses e loteamentos políticos (Inojosa, 2002:106). Por sua vez, a abordagem intersetorial busca implementar políticas que busquem transformar a sociedade e promover o desenvolvimento social. Desenvolvimento social significa aqui uma distribuição mais equânime das riquezas existentes na sociedade em certo momento histórico, acompanhada da diminuição das desigualdades e, consequentemente, da exclusão social (Inojosa, 2002:107). O terceiro aspecto a ser considerado trata do planejamento e da avaliação e, por isso, se refere diretamente a organização interna do governo. Na abordagem intersetorial, o planejamento teria um caráter regional e seria um processo constante, iniciando com uma análise de situação, passando por uma seleção de estratégias e terminando na negociação. Além disso, o planejamento deveria ter um caráter participativo, ou seja, envolvendo-se com outros atores e, assim, contribuindo com suas respectivas visões para a elaboração do planejamento. Finalmente, decorrente desses aspectos, o orçamento passaria a ser, de fato, um produto do planejamento e não o contrário, como ocorre hoje em dia (Inojosa, 2002: 107). O quarto aspecto se refere à necessidade do aparato governamental atuar em rede de compromisso social. Segundo Inojosa (2002:107), ao se adotar a abordagem intersetorial de organização e política pública, que pressupõe um planejamento regional e participativo e políticas voltadas para o desenvolvimento social, não basta apenas a realização de uma reforma administrativa do aparelho do Estado. É importante que este Estado passe a ter uma atuação em conjunto com atores da sociedade no tratamento dos diferentes problemas desta sociedade. Portanto, ele é visto como parte desta rede que além de apresentar propostas de planejamento regional assume responsabilidades no processo. Em outras palavras, é necessário que a atuação do Estado se dê de modo articulado com outros atores da sociedade em relação a uma determinada questão, programando e efetivando ações integradas e articuladas, realizando avaliações conjuntas e redirecionando a ação quando necessário. Finalmente, estes aspectos deve ser complementados pelo o que Inojosa (2002:108) chama de liderança, que é entendida como capacidade de angariar esforços em torno de um determinado objetivo. Segundo a autora, as lideranças dentro da máquina pública, teriam caráter setorializado. Uma mudança na liderança significaria então uma mudança cultural importante. Identifica-se, diferentes formatos organizacionais utilizados por municípios brasileiros que assumem a intersetorialidade como abordagem relevante (Westphal e Mendes, 2000:57-58). O primeiro formato propõe que secretarias e órgãos divididos por áreas de atuação sejam substituídos por uma arranjo organizacional baseado em um corte territorial-regional. As secretarias regionais, e não mais as setoriais, assumem a responsabilidade de identificar os problemas de sua região de atuação geograficamente delimitada e elaborar um planejamento de modo integrado das ações voltadas para a melhoria da qualidade de vida daqueles que vivem sob sua jurisdição. Para cada região, foram criadas duas secretarias executivas sendo uma de Gerência de Desenvolvimento Social e outra de Desenvolvimento Territorial e de Meio Ambiente, que funcionariam segundo regras formuladas com a participação dos funcionários. O segundo formato é exemplificado por Curitiba, onde a intersetorialidade foi buscada através de intervenções graduais no aparelho administrativo. Os diferentes órgãos do governo foram agrupados em coordenações funcionais, órgãos de assessoramento, órgãos de ação social e área de infra-estrutura e estrutura urbana. Cada um desses órgãos manteve suas funções específicas e dessa maneira 6

7 contribuíam para cada um dos projetos intersetoriais que foram desenvolvidos a partir da lógica de problemas e territórios. O terceiro formato baseia-se nas articulações dos setores em redes de parcerias entre órgãos governamentais, não-governamentais e a comunidade na busca de soluções de problemas considerados prioritários pelos habitantes de uma determinada região (Inojosa, 1999 apud Westphal e Mendes, 200:59). São identificados três tipos de rede: a subordinada, onde um poder central gerencia o processo e os recursos necessários para o projeto intersetorial; a tutelada, na qual a rede é iniciada por uma instituição que oferece recursos para concretização do projeto e a de compromisso mútuo que demanda a adesão voluntária do governo, do terceiro setor e do setor privado. Os primeiros dois tipos de rede são considerados frágeis já que não se mantém por compromisso dos participantes e, sim, por recursos e poderes provenientes de um órgão central (Inojosa, 1999 apud westphal e Mendes, 2000:59). 4. A Liderança e o Gestor Público O gestor público é entendido aqui como o responsável pelas atividades de planejamento, organização, liderança e controle de uma organização pública. Reconhecendo-se que o gestor público trabalha em organizações formais e hierarquizadas ele pode ser classificado pelo nível que ocupa na organização, ou seja, se gerente de primeira linha (primeiro nível), gerente médio ou administrador de topo. O gerente de primeiro nível é aquele gestor responsável apenas pelo trabalho de empregados operacionais, não supervisionando outros administradores. O gerente médio é responsável por outros gerentes e, algumas vezes, por alguns empregados operacionais. Por fim, o administrador de topo é o responsável pela administração global da organização, ele estabelece políticas operacionais e conduz a interação da organização com o seu ambiente (Stoner e Freeman, 1996:11). Nesse paper, não será considerado o primeiro nível por não haver dados disponíveis para tal. Segundo Lane (1993:124), no modelo de Administração Pública tradicional, baseado no modelo weberiano de burocracia, o empregado público é considerado como um burocrata. Por trás do contrato de emprego está uma filosofia de gestão pública que valoriza a dedicação ao interesse público. Embora muitas vezes o salário seja baixo, e, em alguns casos, seja proibido entrar em greve, o empregado público tem estabilidade. Existe regras claras para a promoção baseada principalmente na senioridade. O aparato legal, através de critérios objetivos, é a principal fonte definidora das tarefas do burocrata. Em termos organizacionais, como já dito antes, a administração pública é hierarquizada. O poder se centraliza no topo da organização, onde se detém a responsabilidade do processo. A administração pública também se caracteriza pelo alto grau de divisão do trabalho, o que acaba inibindo a atividade de vários empregados públicos a funções específicas. A definição de empregado público é orientado pelas noções de responsabilidade e dever. O exercício da autoridade se dá de acordo com um conjunto de regras fixas. O foco é direcionado na ação administrativa, no processo decisório formal e na implementação de acordos com procedimentos já estabelecidos. No cenário de reformas na administração pública marcada pela descentralização e pela intersetorialidade, cria-se um contexto diferente para a atuação do gestor público e para o exercício da liderança. Um modo de se considerar este dois aspectos pode ser feito através de fatores apresentados por Lane (1993: ) na comparação feita por ele entre lideranças no setor privado e no setor público. O primeiro fator se refere a inovação. Tradicionalmente líderes da gestão pública são considerados lentos para inovar, devido a ênfase dada aos procedimentos estabelecidos e ao fato de se aterem a modos burocráticos de funcionamento. Isto não significa que sempre seja assim. Lane (1993:144), baseando-se em Blau (1955) para indicar que segurança de emprego e burocracias públicas 7

8 podem levar as ações direcionadas para mudanças organizacionais e sociais. Líderes da gestão pública podem se preocupar com os usuários, podem estar bem informados tanto sobre tecnologias de programas como sobre melhoria de performance. No entanto, Lane (1993) conclui que existe uma maior ênfase na inovação no setor privado se comparado ao setor público. De qualquer modo, a existência de capacidade e da vontade de inovar é algo que a gestão pública tem que considerar diante da crescente complexidade dos problemas a serem enfrentados e das abordagens gerenciais implementadas. A implementação de novos formatos organizacionais é em si mesmo um exemplo de inovação. Mas isso não quer dizer que a sua implementação e manutenção não necessite de posturas por parte dos gerentes, preocupados em avalia-las e aprimora-las quando for necessário. Assim, algumas questões podem aparecer sobre a relação entre o gestor público e inovação. No caso em que os políticos eleitos sejam os autores das propostas de mudanças, pode-se perguntar até que ponto os gestores públicos dão apoio a elas. Em termos de apoio, existe diferenças de comportamento? Houve envolvimento do gestor público na elaboração da proposta. Que implicações às propostas de inovação pode trazer para o status quo organizacional. Quão inovadoras são elas? A motivação aparece como outro fator a ser considerado. A teoria clássica da administração pública afirma que os gestores públicos atuam em direção ao interesse público. Isto os diferencia dos líderes da máquina privada. Por outro lado, a teoria da escolha pública afirma que não haveria essa diferenciação. Segundo esta teoria, tanto os gestores da máquina pública quanto os gerentes da máquina privada atuariam visando maximizar uma função objetiva privada. Em decorrência disso, o esforço que os líderes públicos fariam para atingir seus objetivos levaria a um crescimento desnecessário da máquina pública. No entanto, é observado que a possibilidade de que ambições privadas dos gestores públicos possam ser direcionadas para o interesse público através de mecanismos de premiação privada de virtudes públicas (Lane, 1993:144). O fator motivação em processos de mudança gerencial na máquina pública pode então levar a alguns questionamentos. Os níveis hierárquicos inferiores tiveram envolvimento na elaboração de propostas de mudança gerencial? Quais níveis que apenas se envolveram na sua implementação? Até que ponto os gestores dos níveis intermediários e de primeira linha se identificam com as propostas de mudança? As propostas implementadas visavam de fato os interesses do grupo político no poder ou tornar a máquina pública mais eficiente e mais próxima do cidadão era o objetivo primeiro? As questões que podem emergir em relação a motivação refletem o conteúdo das propostas de mudanças, o modo pelo qual elas foram elaboradas e implementadas, como também o apoio político existente na organização. Outro fator se refere a estabilidade que confere aos gestores públicos maior segurança no cargo. A segurança é vista algumas vezes como fonte de acomodação. Mas não se pode concluir diretamente que eles não sejam menos insensíveis a mudanças ambientais do que os gestores privados. Aqueles que atuam no público tem que lidar não só com as mudanças políticas (mudança do Executivo) e as conseqüentes mudanças de programas políticos, como também com mudanças ambientais. A descentralização e a intersetorialidade são um tipo de resposta que os políticos apresentam a tais mudanças. No entanto, a estabilidade confere um espaço de atuação ao gestor público em relação ao político eleito/cargos de confiança que deve ser devidamente considerados para que as mudanças pretendidas sejam minimamente atingidas. Como possíveis questões, pode-se ter o seguinte: em que sentido a estabilidade do gestor público tem influenciado seu comportamento em relação a mudanças gerenciais / organizacionais?. Ela serve para dar mais segurança ao gestor para que ele possa fazer propostas de mudança ou se envolver no processo ou ela gera acomodação do gestor?. O Poder é outro fator a ser considerado já que o gestor público, segundo Lane (1993:145) se encontra em uma situação em que para se manter em uma posição de muito poder, deve-se ter uma combinação de habilidades. Ao mesmo tempo, ele tem que estabelecer uma relação com políticos na qual ele seja capaz de mostrar que é relevante ou devem receber recursos que eles demandam. Além 8

9 disso, eles enfrentam pressões de diferentes grupos de interesse, que podem ser difíceis de serem reconciliados e que sustentam a competência profissional de sua instituição. Algumas questões podem emergir: até que ponto a mudança proposta modifica o status quo existente dentro da organização? Que níveis gerenciais são os mais afetados pela mudança em termos de perda de poder? Que tipo de resistência elas impõem. A sociedade tem seu espaço de influencia aumentado / criado? Finalmente, a questão do empreendedorismo é algo que, embora mais comum no setor privado, tem aparecido em diferentes propostas de reforma do Estado e sido assimilado, ao longo do tempo, pela gestão pública. Empreendedorismo é entendido aqui como o esforço de atingir objetivos através da seleção de meios efetivos levando em conta normas apropriadas de ética, racionalidade e maximização. Tradicionalmente, na máquina pública, o gestor público atua mais baseado no princípio da administração que afirma a necessidade de se atingir certo produto previsível em termos de critérios de decisão definidos. Mas, o que se percebe, é uma combinação dos princípios de empreendedorismo com os princípios de administração, com maior atenção para este último princípio. O que se pode perguntar aqui é se as mudanças implementadas implicaram em mudanças culturais e de regras que favoreça uma abordagem mais empreendedora por parte do gestor. 5. Descentralização e Intersetorialidade em Belo Horizonte Durante a campanha municipal de 1989 em Belo Horizonte, uma importante bandeira era a idéia de participação, entendida como um mecanismo importante para aumentar a consciência política, restaurar a credibilidade dos representantes do povo e para fazer o planejamento produzir soluções globais e mais duradouras para a população. Assim, uma administração democrática e participativa implicaria num acesso da comunidade ao planejamento dos serviços e também na execução e prestação dos mesmos, o que, a priori, evitaria as práticas políticas clientelistas. A partir daí, um dos pontos destacados foi que os setores organizados da sociedade civil teriam a função de estabelecer prioridades, dar sugestões ao orçamento e controlar os trabalhos da prefeitura. Outro ponto importante foi a necessidade de centralizar a ação da administração com o objetivo de evitar eventuais competições entre as agências públicas, e de descentralizar os serviços para facilitar o acesso da comunidade a estes e diminuir os custos de transporte e o período de jornada. Portanto, o objetivo da então política era de dar mais autonomia às administrações regionais. Com a descentralização, que era o mecanismo da reforma administrativa, transferiu-se ao máximo possível responsabilidades e tarefas para as nove administrações regionais. A idéia, portanto, era de aprofundar o funcionamento das administrações regionais, que teriam a função de executar políticas. A proposta da modernização administrativa era tornar a gestão da coisa pública mais eficiente. Para isso, a estrutura montada foi constituída de três níveis. O primeiro nível era constituído pelo Prefeito, o segundo nível pelas Secretarias Municipais (que seriam responsáveis pelo planejamento de políticas dos respectivos setores) e o terceiro nível pelas Administrações Regionais (que executariam tais políticas). A descentralização que teve um avanço mais formal que prático a partir de 1989 teve o seu processo fortalecido nas próximos governos municipais. A preocupação com a modernização administrativa deu um passo a mais. Em 2000, a proposta de intersetorialidade começou a ser implementada. As principais questões que seriam abordadas eram as seguintes: a distância do usuário em relação ao órgão que executa, ao órgão que faz o planejamento e em relação às decisões da alta gerência e, a outra questão seria o fato de que o atendimento setorializado era insuficiente na área social-urbana. Na prática, a intersetorialidade deveria existir para resolver os problemas da clientela. 9

10 Para tal, foram criadas cinco secretarias de coordenação geral sendo elas: Secretaria Municipal de Governo, Planejamento e Coordenação Geral a Secretaria Municipal da Coordenação de Política Social, a Secretaria Municipal da Coordenação de Administração e Recursos Humanos, a Secretaria Municipal da Coordenação de Finanças e a Secretaria Municipal da Coordenação de Política Urbana e Ambiental. Os secretários de coordenação geral e os antigos administradores regionais adquiriam status de secretários e os antigos secretários municipais perderam status e se tornaram secretários adjuntos. O desafio maior de um processo de modernização era, portanto, o de transformar uma estrutura cultivada no tradicional modelo burocrático, que se caracterizava por um alto nível de disfunção, ausência de objetivos, controle deficiente de gastos, carência de informação, equipes de trabalho desmotivadas e potencial criativo disperso, em um modelo de simplificação administrativa e processual, de comunicação e informação ágil e precisa, suportada por uma base de dados informatizada e disseminada, para apoiar o planejamento, o controle e o acompanhamento dos serviços. A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte iniciou seu processo de modernização ao elaborar e implantar a reforma administrativa, que define o seu conceito organizacional e seus princípios de gestão, cujo embrião passava pelo controle dos gastos públicos, pelo fortalecimento da participação popular nas decisões de governo e pela descentralização das ações, através das administrações regionais, que assumiriam a execução da prestação de serviços na ponta e buscariam aproximar o cidadão da administração. Para assegurar a obtenção dos objetivos definidos na reforma administrativa foi elaborado o Plano de Modernização Administrativa da Prefeitura de Belo Horizonte que se baseia em 05 eixos de atuação: 1. melhoria do atendimento ao cidadão; 2. modernização e ampliação dos sistemas informacionais e estatísticos; 3. racionalização e melhoria dos ambientes de trabalho; 4. valorização, treinamento e re-qualificação do servidor público municipal; 5. desconcentração das ações de fomento econômico e definição de novas estratégias para o desenvolvimento sócio-econômico e tecnológico da cidade. No que se refere a atuação do gestor público dentro desse processo de modernização administrativa, o que pode ser observado é que dependendo do nível hierárquico, alguns se mostraram resistentes devido a perdas de poder, outros adquiriram mais poder e outros não sofreram nenhuma mudança significativa. Para aqueles gestores que anteriormente eram secretários municipais e depois se tornaram secretários municipais adjuntos, estes tiveram uma perda de poder e demostraram grande resistência em relação aos secretários de coordenação regional. Esta resistência era expressa através de atrasos no fornecimento de mão-de-obra e recursos para a operacionalização de funções sobre a responsabilidade das secretarias de coordenação regionais. Isto é um obstáculo importante já que a intenção é que as regionais sejam aquelas que vão executar as políticas da prefeitura. Estes são secretários do nível estratégico (ou de topo), então pode-se perceber que, no mesmo nível hierárquico, houve mudanças causadas por redivisão de poder e por mudanças de enfoque de uma atuação setorializada para uma atuação intersetorial. No nível intermediário ou médio, não se percebe mudanças profundas, o que se percebe são mudanças de caráter formal mas sem grandes inovações seja em termo de conteúdo de informação ou mesmo de autonomia de responsabilidade destes órgãos. 10

11 Fazendo uso daqueles aspectos apontados por Lane que caracterizariam a atuação tanto do gestor público quanto do gestor privado, percebe-se que a questão do poder foi a mais relevante, já que houve uma mudança de status entre diferentes cargos dentro da estrutura da prefeitura. A questão da estabilidade não foi tratada, e, no que se refere a questão da inovação percebe-se que a proposta de intersetorialidade acoplada a questão de descentralização teve efeitos mais significativos naquele gestores responsáveis pelas regionais, posto que atingiram mais poder e abrangência de atuação. Se antes estes gerenciavam uma unidade regional sob uma ótica setorializada e no nível subordinado, agora, eles passam a ter um atuação um pouco mais abrangente, já que a secretaria procura produzir um caráter intersetorial nas suas operações com um pouco mais de poder, já que deixam de ser secretaria de nível adjunto e passam a ser secretarias de coordenação regional. Por outro lado houve também resistências por parte dos secretários municipais setoriais que perderam status e passaram a ser secretários setoriais adjuntos. No aspecto da motivação, percebe-se obviamente, o mesmo tipo de comportamento que ocorreu decorrentes da mudança da relação de poder. Aqueles secretários que ganharam mais espaço da organização se viram mais desafiados e aqueles que perderam espaço, se viram em um contexto desmotivador. Cabe acrescentar que o não envolvimento dos níveis intermediários na proposta da intersetorialidade e o fato de não ter ocorrido mudanças na prática gerencial de gestores intermediários, faz com que estes se sintam indiferentes em relação ao processo de modernização administrativa. 6. Conclusão Como conclusão, a partir de dados parciais da pesquisa, o que se percebe é que a atuação do gestor vai depender da posição que ele tem antes da mudança e da posição que ele vai ter depois da mudança administrativa. Isto quer dizer que a perda de poder identificado no caso dos secretários municipais setoriais, se identificou focos de resistência à mudanças. Aqueles gestores que saíram ou que através desta mudança ganharam mais poder, o que ocorreu foi o apoio a este tipo de mudança. Já na gerência intermediária, o que se tem é uma certa passividade na medida em que além de não serem envolvidos no plano de modernização, não houve mudanças seja de caráter qualitativo nas suas funções, nesse sentido, estes gestores não podem ser entendidos, necessariamente como focos de resistência, mas podem ser vistos como possíveis atores a favor da mudança desde que sejam devidamente motivados. Como em outros casos de modernização administrativa em prefeituras brasileiras se percebe que o caso de Belo Horizonte foi um processo onde não se envolveu o nível intermediário da organização mas, ao mesmo tempo, teve um conteúdo inovador em termos de modelos gerenciais. Em resumo podese dizer que a posição e o envolvimento do gestor público vão determinar, em certa parte, o seu apoio ou não ao processo. 7. Bibliografia ALMINO, J. La edad del presente. México: FEC, (Colección política y derecho). BORJA, Jordi. Descentralización y participación, Ayuntamientos Democráticos. Madrid, n.58, abr Descentralización: una cuestión de metodo. Revista Mexicana de Sociologia, v.4, p.5-33, oct/dic CKAGNAZAROFF, I. B. Descentralização de Belo Horizonte Resistências Institucionais Um caso de estudo. Rio de Janeiro. Revista de Administração Municipal, v.42, n.215, p , Abr/Jun

12 CONYERS, D. Decentralization: the latest fashion. Public Administration and Development, v.3, p , FESLER, J. W. Approaches to the understanding of decentralization; papers on decentralization. Paper delivered at the Internationall Political Science Congress, FRIEDRICH, J. Man and his government. New York: McGraw-Hill Book, HAMBLETON, R. Consumerism, Descentralisation and Local Democracy. Public Administration. v. 66, p , INOJOSA, R. M. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. São Paulo: Cadernos FUNDAP, n. 22, 2001, p Disponível na Internet em JACOBI, P. R. Prefeituras Democráticas, Movimentos Populares e Poder Local: Participação, Cooptação ou Autonomia? São Paulo: Espaço & Debates, v. 3, n. 9, p , mai/ago de LANE, Jan-Erik. The Public Sector: concepts, models and approachs. London: Sage, LOBO, T. L. de S. Descentralização: uma alternativa de mudança. Rio de Janeiro: Revista de Administração Pública, v.22, n.1, p.14-24, jan/mar MINTZBERG, H. Criando Organizações Eficazes: estruturas em cinco configurações. São Paulo: Atlas, SMITH, B. Decentralization: the territorial dimension of the state. London: George Allen and Unwin, STONER, James A. F. e FREEMAN, R. Edward (1995), Administração, 5ª edição, Prentice-Hall do Brasil, Rio de Janeiro. WESTPHAL, M. F; MENDES R. M. Cidade saudável: uma experiência de interdiscicplinaridade e intersetorialidade. Rio de Janeiro: Revista de Administração Pública, v.34, n.6, nov./dez Síntese Biográfica - Ivan Beck Ckagnazaroff Doutor em Administração pelo Doctoral Programme Aston Business School, Aston University, AU, Inglaterra 1994; Mestre em Administração pela Universidade Federal de Minas Gerais, UFMG, Minas Gerais, Brasil 1988 e Bacharel em Economia pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, PUC-MG, Minas Gerais, Brasil Profissionalmente, é professor Adjunto do departamento de Ciências Administrativas da UFMG, pesquisador II do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq, subcoordenador do CEPEAD Centro de pós-graduação e Pesquisa em Administração e é coordenador adjunto do NURTEG Núcleo de Relações de Trabalho e Tecnologias de Gestão. Participa das Bancas Examinadoras de Defesa de Dissertações de Mestrado e Teses de Doutorado. Leciona disciplinas das áreas de Planejamento em Administração Pública, Teoria da Administração, Teoria Geral da Administração, Administração Brasileira, Sistema Empresarial Brasileiro e Métodos e Técnicas de pesquisa. Seu campo de pesquisa é na área de Administração Pública, Organizações Públicas, Política e Planejamento Governamentais, Estratégias de Democratização de Governo Local, Modernização Administrativa e Gestão do Terceiro Setor. Publicou dez artigos em periódicos, vinte e cinco trabalhos em eventos e, recentemente, publicou capítulo do livro Desafios da gestão em organizações do Terceiro Setor (2001). NURTEG (Núcleo de Relações de Trabalho e Tecnologias de Gestão) FACE UFMG Página na Internet: Rua Curitiba, número 832 centro. Belo Horizonte MG. CEP: Telefone: (31)

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