CONSULTA PÚBLICA REVISÃO DO MODELO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES CONTRIBUIÇÃO

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1 CONSULTA PÚBLICA REVISÃO DO MODELO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES CONTRIBUIÇÃO A Cisco, maior empresa do mundo de equipamentos de rede e TI, não só desenvolve a tecnologia para redes de banda larga do mundo, mas também tecnologias para a sua construção, que permitem a entrega dos serviços de rede e aplicações de ponta. Este posicionamento nos permite estar em uma condição única para contribuir com o presente debate. Temos monitorado e contribuído em discussões similares àquelas levantadas pelo Ministério das Comunicações nessa Consulta Pública para revisão do modelo de serviços de telecomunicações em diversas jurisdições e gostaríamos de aproveitar esta oportunidade para compartilhar um pouco de nossa experiência e conhecimento sobre o assunto. Nesse documento, apresentaremos algumas considerações sobre o ecossistema da Internet e a dinâmica envolvendo as diversas áreas da comunicação para, em seguida, aprofundarmos nossas preocupações sobre a relação entre os prestadores de serviços de telecomunicação com os chamados serviços prestados Over-The-Top (doravante OTT ) e como a regulamentação pode, nesse processo de revisão do marco legal, melhor tratar dessa relação. EIXO 1 - OBJETO DA POLÍTICA PÚBLICA A Cisco acredita que para uma Internet bem-sucedida o acesso a qualquer conteúdo e/ou aplicativo legal deva ser garantido a todos, assim como a possibilidade de oferta das aplicações avançadas gerenciadas como telemedicina, soluções de vídeo em alta definição, aplicativos de e-learning, entre outros que são, atualmente, o centro dos negócios envolvendo desenvolvimento tecnológico de várias empresas ao redor do mundo. Tendo em vista os inúmeros benefícios para a sociedade já alcançados, mesmo que ainda estejamos no início desta grande transformação tecnológica, o acesso a essa gama de serviços é fundamental. Entendemos que a evolução da banda larga e a criação de todo um ecossistema em torno da economia digital traz novos desafios aos órgãos reguladores, que tem por finalidade garantir que todos os cidadãos e empresas estejam conectados à Internet. Página 1

2 As necessidades de investimentos para a implantação da banda larga no Brasil são irrefutavelmente urgentes. Dessa forma, entendemos que uma regulamentação flexível, que permita aos prestadores de serviços a otimização do uso de suas redes através da adoção de modelos de negócios flexíveis e inovadores é bem-vinda e um tanto quanto necessária. Nesse sentido, a elaboração de uma nova regulação depende muito do seu contexto atual, o que influi diretamente no modelo regulatório que será adotado. Em outras palavras, no processo de definição do marco legal, devem ser considerados o contexto histórico e cultural da sociedade, o dever do Estado como regulador e todas as questões envolvendo o debate político como um todo. Medidas exclusivamente focadas na expansão da banda larga não tornarão o Brasil uma referência em tecnologia e comunicação, a abordagem deve ser mais holística. O objetivo principal da atualização do arcabouço legal deve ser o de assegurar que essa nova regulamentação esteja de acordo com um contexto social, garantindo a atração de novos investimentos e desenvolvimento tecnológico para a sociedade, além de ser consistente com a proteção dos consumidores e a criação de um mercado competitivo e saudável. O processo de revisão do marco legal não pode perder de vista que o excesso de regulamentação tem o efeito negativo de dificultar a concorrência de mercado, bem como, diminuir a qualidade dos serviços de telecomunicações no país e impedir o desenvolvimento de novas soluções para o benefício dos usuários de serviços de telecomunicações. Neste sentido, é necessário manter os esforços, a fim de evitar qualquer regulamentação que crie medidas potencialmente protecionistas, desencorajando as empresas a olhar para o Brasil como uma plataforma para o desenvolvimento de suas tecnologias e centro de inovação. De acordo com a Avaliação de Concorrência 1 da Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE) o "aumento da concorrência melhora o desempenho econômico de um país, abre oportunidades de negócios para seus cidadãos e reduz o custo de bens e serviços em toda a economia. Numerosas leis e regulamentos, no entanto, restringem competições no mercado além do necessário para atingir os seus objetivos políticos". Nesta avaliação, a OCDE explica ainda que "Porque os consumidores normalmente são melhor atendidos quando há mais e não menos concorrência, é valioso avaliar os efeitos sobre a concorrência rotineiramente destinada a promover e proteger os importantes objetivos de política pública. Normalmente existem várias formas de alcançar esses objetivos. 1 OCDE - Organization Competition Assessment Toolkit, Volume I, Principles, version 2.0, Página 2

3 A OCDE sugere, nessa Avaliação de Concorrência, como avaliar os efeitos sobre a concorrência através da adoção de determinadas políticas públicas para promover e assegurar o interesse público, que têm um efeito oposto negativo para a concorrência. Ele fornece um método prático e um quadro analítico para utilização pelos reguladores e legisladores para que possam identificar importantes restrições concorrenciais, para mitigálos e, se possível, evitá-los. Assim, sugerimos fortemente que, no seu procedimento interno, o governo brasileiro considere tais diretrizes internacionais para a implementação de qualquer política restritiva, com possíveis impactos adversos para a concorrência. Feitas estas observações iniciais para definir o cenário do atual trabalho em andamento dentro do governo brasileiro, abordamos abaixo algumas considerações específicas do setor. Entre os muitos benefícios da expansão da banda larga, queremos apresentar, a titulo exemplificativo, algumas informações sobre o acesso à banda larga como um componentechave para a melhoria da educação. Note-se, todavia, que tal acesso, frequentemente é insuficiente ou inexistente em velocidade e capacidade adequadas em escolas primárias e secundárias em todo o mundo. Veja-se, por exemplo, os números relativos a Europa, apresentados na tabela abaixo: Destacamos, oportunamente, que a banda larga possibilita um melhor uso de tecnologias da comunicação e informação ( TIC ) já adotadas pelas escolas (como Página 3

4 computadores de mesa) e oferece oportunidade para os alunos aprenderem a usar novas tecnologias e se inserirem na economia digital futuramente 2. Os benefícios imediatos ao permitir a conexão de escolas com banda larga incluem, principalmente, a aplicação e melhoria no acesso à materiais educacionais. Quando os professores estão adequadamente preparados com as ferramentas que precisam para ensinar, eles são mais eficazes, avançando em seu próprio desenvolvimento profissional, além da melhoria do desenvolvimento acadêmico de seus alunos. Este é, certamente, apenas um exemplo importante de muitos relevantes do que o acesso à conectividade de banda larga pode trazer para os usuários e para a sociedade em geral. Avançamos nossos argumentos ao afirmar que acreditamos fortemente que as políticas públicas adotadas para a implantação de banda larga devem considerar o incentivo de todas as partes interessadas na cadeia de valor; em outras palavras, as políticas públicas não devem estar focadas apenas nos prestadores do serviço propriamente dito, mas deve olhar para tudo o que esteja relacionado à infraestrutura para a entrega de tais serviços, abrangendo assim os atores atuantes nas camadas de backbone, e backhaul, bem como as necessidades de equipamentos do usuário final, como computadores, roteadores e assim por diante. EIXO 2 - POLÍTICA DE UNIVERSALIZAÇÃO No Brasil, a estrutura legal deverá permitir que recursos do Fundo de Universalização possam ser utilizados para viabilizar o investimento em infraestrutura de telecomunicações, especificamente com infraestrutura de banda larga, e subsídios para a oferta desses serviços, principalmente com relação a: (A) projetos destinados a assegurar o acesso à banda larga em áreas remotas e comunidades carentes, suprimindo a desigualdade social, e (B) trazendo conectividade para escolas, abordagem essa que vem sendo adotada globalmente. É, no entanto, essencial que todos os recursos recolhidos ao Fundo de Universalização sejam revertidos para a implantação de conexões de banda larga. Uma alternativa interessante para garantir que isso venha a ser efetivamente utilizado seria a alocação do Fundo em uma conta em nome do prestador de serviços que recolheu os valores, estruturando-o de uma forma que o prestador de serviços deva apresentar um projeto para o Governo para aplicação de tais fundos e uma vez aprovado o projeto os recursos sejam liberados. Se o prestador de serviços não utilizar os valores em um prazo determinado, aí sim 2 Cisco - School Connectivity Página 4

5 os fundos seriam revertidos diretamente para o Governo, para utilização em planos de serviço universal mais abrangentes. Redes de banda larga são hoje indispensáveis para o funcionamento das sociedades modernas e a necessidade de novas redes está crescendo a cada minuto. No entanto, em um país de dimensões continentais como o Brasil, os desafios de implementar uma infraestrutura de banda larga onipresente não são pequenos. Sabemos que o desenvolvimento de políticas públicas sobre o tema e a implementação da banda larga universal não podem ganhar força até que uma rede backbone nacional seja construída e serviços competitivos sejam de fato fornecidos em todas as cidades. Em meados de 2013, quase vinte Governos já haviam definido o acesso à banda larga como um direito fundamental, da humanidade, ou um direito do cidadão para o seu país 3. Isto resultou das externalidades de rede positivas de conexão que fizeram uma diferença significativa no sucesso dos países com relação ao desenvolvimento, maturidade e concorrência perante a economia digital global. Voltando à relação entre o desenvolvimento da banda larga e melhoria da educação, nos locais onde o acesso à educação é escasso ou não é regularmente disponível, a conectividade pode proporcionar aos alunos ferramentas digitais para a aprendizagem personalizada às suas necessidades, um enorme ganho social. Da mesma forma, uma conexão de banda larga de qualidade pode até transcender as barreiras geográficas, conectando os alunos aos educadores, assim como abrindo às portas da economia digital para os cidadãos que hoje a desconhecem. Os benefícios da banda larga relacionados ao crescimento do PIB 4, a saúde rural, o governo eletrônico e a agricultura, entre outros setores, também tendem a surgir uma a adoção em larga escala de banda larga. Tendo em conta os ganhos sociais e econômicos evidentes que acompanham o acesso à banda larga, os Governos ao redor do mundo identificaram o acesso universal 5 e o serviço universal 6 como essenciais, e, como tal, sua conquista tem sido priorizada. 3 State of Broadband Contas de Internet para 3,4% do PIB em 13 países estudados pela McKinsey Global Institute (2011), bem como 21% do crescimento do PIB nos últimos 5 anos em países maduros. Além disso, 75% do impacto Internet surge de indústrias tradicionais. 5 Acesso Universal instalações e serviços de rede são razoavelmente disponíveis, em termos de cobertura geográfica e pontos de acesso público, de modo a que os cidadãos e as instituições podem obter os serviços dentro de suas comunidades locais, quer por um particular ou em uma base pública compartilhada (Stern 2006). 6 Serviço Universal uma condição mais absoluta, serviços de telecomunicações são entregues de forma onipresente às famílias ou indivíduos ao longo de uma área e, portanto, são ambos acessíveis e baratos, sem impedimentos práticos para assinatura e utilização. O termo implica que 100% de uma população designado é razoavelmente capaz de subscrever e utilizar um serviço definido em um indivíduo, família ou base institucional (Stern 2006). Página 5

6 Neste sentido, a maioria dos países desenvolvidos e dos mercados maduros têm envidado esforços para transformar os serviços de banda larga em um serviço universal, como por exemplo, a Austrália e o Reino Unido. Em outros países, como a Coréia do Sul, os serviços de banda larga já são universais. No entanto, ao mesmo tempo em que tais conquistas são feitas, há o crescimento de uma lacuna entre populações conectadas e desconectadas, conhecida como "fosso digital, verificada não só entre países, mas também dentro deles. Além de estabelecer um plano nacional de banda larga, o Governo deve instituir objetivos concretos e mecanismos de financiamento complementares para atingi-los. O Fundo de Universalização representa esse mecanismo de financiamento que, quando estabelecido e atualizado através de um cenário jurídico subjacente compatível, tem sido muito bem sucedido em países ao redor do mundo. Vários fatores têm contribuído para esta evolução. Primeiro, os países estabeleceram metas de digitalização dentro do contexto do acesso universal. Em segundo lugar, a universalização foi definida de forma a incluir, especificamente, as escolas como destinatários prioritários deste apoio, o que acreditamos seja uma política pública positiva para a sociedade em geral. Outros exemplos podem ser usados para ilustrar esta mudança na utilização dos Fundos pelos países desde meados da década de 90. O Governo Norte-Americano financiou o Programa Escolas e Bibliotecas (E-rate) através de contribuições feitas ao serviço universal pelas empresas de telecomunicações desde 1997, quando o fundo tornou-se ativo. No entanto, somente em junho de 2013, quando o presidente Barack Obama anunciou a iniciativa ConnectED, foi que se passou a focar os objetivos do fundo para o aumento da conectividade nas escolas, em um esforço para atender às necessidades do século 21. Com esse mesmo objetivo, o FCC (Federal Comunications Commission) modificou o programa E- rate em 2014 para estabelecer metas para a banda larga e eliminar gradualmente os subsídios para os serviços legado, como por exemplo, telefone fixa. Notavelmente, as metas também foram revistas para possibilitar o fornecimento de financiamento para as redes internas de acesso das escolas, o que acentua a importância de fornecer acesso à Internet em cada sala de aula. Observamos, também, que, ao passo que o Fundo Universal evolui para oferecer velocidades mais altas e tecnologias mais robustas, considerações críticas surgem por parte do mercado que fornece serviços de telecomunicações. Obrigações de serviço universal não devem ser construídas de forma excessivamente restrita que limitem o uso do Fundo ou de alguma forma limitem a concorrência; caso contrário, as empresas que operam no mercado Página 6

7 local de telecomunicações podem ser desencorajadas a concorrer pelo acesso a utilização de tais fundos de universalização para financiamento de parcelas de suas redes. Outro aspecto importante a ser reconhecido é que o ciclo virtuoso da banda larga é composto tanto pela oferta de banda larga no mercado quanto pela demanda por parte do cliente. Dito isso, é importante continuar a promover o acesso da população à tecnologia bem como aos dispositivos que permitam a conectividade e o uso efetivo da banda larga. Ademais, se existe um vácuo no lado da demanda, muitos Governos têm implementado políticas para promover a atividade de consumo. Em última análise, os programas mais bem-sucedidos são aqueles que contêm iniciativas que atendem tanto a oferta quanto a demanda. A este respeito, as políticas públicas devem envidar esforços para implementar formas viáveis de restabelecer a isenção de impostos, refletindo-se em benefícios e estímulos a investimento por parte de todas as empresas que atuam no mercado de infraestrutura de banda larga em geral. EIXO 3 - SISTEMA PRIVADO VS SISTEMA PÚBLICO Embora não seja nossa intenção adentrar a discussão intrínseca da estrutura do regime público vs o regime privado para a prestação de serviços de banda larga a ser adotado pelo Brasil, cabe ressaltar que em todo o mundo políticas de conectividade são estratégias geralmente envolvendo tanto o compromisso do governo para garantir a segurança jurídica e um arcabouço legal sólido e a prestação de serviços privados. As hipóteses analisadas para definir o cenário de regulamentação a ser implementado devem considerar a definição de planos e metas de acesso. Só com uma definição clara de objetivos a serem alcançados é que podemos ver mais claramente a necessidade de prosseguir com o serviço universal, bem como os produtos e soluções que integram a cadeia de inovação e que dependem obrigatoriamente de um cenário jurídico de regras mínimas e não regulamentos que contrariem a inovação e os modelos de negócios com o intuito de apenas otimizar investimentos feitos em infraestrutura. EIXO 5 - OUTROS ASSUNTOS A rápida evolução nos serviços de telecomunicação é algo visível, não só no Brasil, mas também no mundo. Como consequência, os consumidores estão cada vez mais conscientes de suas opções e escolhas, e buscam cada dia mais por ferramentas rápidas, Página 7

8 baratas, eficientes e estáveis de comunicação, entretenimento além de utilitários para o seu dia-a-dia que funcionam através da Internet. É ainda mais evidente que o consumidor atual busca assumir o controle sobre suas opções no mercado de telecomunicações o que os torna, portanto, a peça mais importante no sucesso e principalmente na falha de algum produto ou serviço desenvolvido nesta nova economia digital. Essa evolução tecnológica garantiu que os serviços de OTT se tornassem significativamente mais competitivos e não mais dependentes na infraestrutura de acesso, de modo que em um mercado competitivo, a qualidade do serviço entregue faz parte do processo competitivo de escolha do usuário, ou seja, o serviço em si não precisa ser regulamentado e de fato, a imposição de tais obrigações poderá, na prática, até mesmo distorcer esse mercado. É importante enfatizarmos que os serviços de OTT aparecem como uma camada adicional de opções disponíveis para atender a essas novas necessidades dos consumidores na era da economia digital. Esses serviços podem ser brevemente definidos como conteúdos, aplicações e serviços de internet que trafegam "over the top" das redes e são acessados por usuários finais através de uma conexão de internet banda larga. Portanto, serviços de OTT podem englobar qualquer tipo de conteúdo, aplicação ou serviços acessados através de sites na internet e aplicativos, e tendem a ser de natureza global. Nesse sentido, as empresas de telecomunicações também estão conscientes desta evolução digital e das novas opções que são apresentadas aos seus consumidores, de tal forma que muitos prestadores de serviço de telecomunicação atualmente disponibilizam serviços de OTT próprios aos consumidores. Os serviços de OTT são oferecidos sem fronteiras, enfrentando baixas barreiras a novos fornecedores e mediante uma concorrência global feroz, em contraste com o serviço de telecomunicações internas de um país, geralmente sujeitos a elevados custos e requisitos de licenciamento, resultando em mudanças significativas nas quotas de mercado para serviços específico. Na prática, o aumento da concorrência envolvendo as OTT é um forte indício de um mercado competitivo. Dessa forma, novas medidas para o estabelecimento de normas mínimas ou a imposição de condições de acesso, diante desse contexto, pode, muito provavelmente, gerar distorções dentro da dinâmica de mercado existente. Considerando o exposto, acreditamos que o mercado brasileiro de telecomunicações pode se beneficiar desta nova realidade ao invés de deflagrar novas barreiras para a inovação e desenvolvimento econômico e tecnológico. É necessário, portanto, que o regulador entenda a rápida evolução deste mercado e, especialmente, que os benefícios para todas as partes interessadas sobre esta questão dependem do relaxamento das obrigações impostas às empresas de telecomunicações tradicionais. Tais medidas poderão garantir a concorrência e Página 8

9 os consumidores irão se beneficiar ainda mais, com as empresas tradicionais e empresas de OTT competindo de forma eficiente. Em outras palavras, um novo arcabouço legal deve promover a concorrência onde os mercados não funcionam corretamente, ou por causa de restrições históricas ou porque um mercado apresenta certas características no seu funcionamento que limitam a entrada de novas empresas ou restrinjam o âmbito da concorrência. A regulamentação não deve impor obrigações nos mercados em que já existe um nível suficiente de concorrência, e onde as forças do próprio mercado sejam suficientes para entregar os melhores resultados para os consumidores. As discussões envolvendo a ampliação do âmbito de aplicação da regulação exigem uma análise cuidadosa da forma de competição existente em um determinado mercado e se esse mercado de fato justifica novas intervenções ou se tais medidas podem ter o efeito inverso, prejudicial a um sistema maduro de competição. Também é importante salientar que os serviços de OTT não podem ser considerados como um substituto para os serviços de telecomunicações tradicionais. Os serviços de OTT não possuem recursos de numeração, espectro ou acesso a infraestrutura. O mercado de OTT é intrinsecamente diferente dos serviços de telecomunicações tradicionais, tendo em vista a ausência de controle de "infraestrutura crítica" por partes das OTTs, e o fato de que estas enfrentam um mercado muito mais competitivo do que os prestadores de serviço de telecomunicações, podendo ser facilmente substituídas por novos prestadores a todo o tempo, em contraste com a situação dos prestadores de serviços de telecomunicações, responsáveis por gerenciar infraestrutura crítica com alto custo de entrada e concorrência em potencial mínima. Nesse momento é importante destacarmos que a economia digital impulsionada pelo desenvolvimento de serviços OTT tem beneficiado tremendamente os prestadores de serviços de telecomunicações em termos de receitas, assinantes, valor e o alcance de sua infraestrutura. Em resumo, temos que os serviços OTT são uma das principais razões pela qual os usuários pagam por serviços de telecomunicações para acessar os serviços de Internet, gerando assim uma situação de ganha-ganha. O tráfego de dados tem sido uma fonte de receita importante para operadores de telecomunicações em um momento em que os serviços de voz e texto se mantém estáveis, no entanto, é importante que os governos reconheçam que as receitas de dados têm compensado eventuais perdas com receitas de voz e que os operadores de telecomunicações precisam urgentemente evoluir seu modelo de negócio, trazendo novos fluxos de receitas, mantendo a competitividade. Página 9

10 Adicionalmente, enfatizamos que os provedores OTT são responsáveis por criar demanda para o aumento da implantação da banda larga. Em vez de impor novas regulações, as nossas recomendações são no sentido de que se trabalhe em um modelo regulatório que preveja a eliminação ou racionalização das obrigações impostas aos detentores de redes, a fim de promover o investimento, o crescimento e o efetivo acesso à banda larga, em linha com o estudo apresentado pela Asia Internet Coalition (AIC) 7 que traz muito claramente este argumento que estamos construindo aqui, de que a regulação não surge sem custos e que a criação de um novo arcabouço legal deve, antes de tudo, analisar sua eficácia na promoção do investimento, crescimento econômico e de banda larga ou se apenas criará novos entraves e despesas que impactem negativamente na proposta de criação de um mercado competitivo, com crescimento exponencial e que oferte serviços de qualidade a toda a população. Alinhado com as tendências globais, e considerando o cenário econômico difícil que enfrentamos, é necessário pensar em um ecossistema que estimula novos modelos de negócios, opções de preços e pacote de serviços em benefício dos consumidores e em benefício do Brasil, que com menos regulamentação vai criar um ambiente favorável à inovação, com ganhos para as empresas de telecomunicações tradicionais e as empresas de OTT. Giuseppe Sidrim Marrara Diretor de Relações Governamentais Cisco Brasil **** 7 Asia Internet Coalition. Smart Regulation For Ott Growth. October, Página 10