Subsídios à Formulação de Estratégias para a Reforma Tributária

Subsídios à Formulação de Estratégias para a Reforma Tributária Grupo de Estudos Politica Tributaria GEP/FGV Sao Paulo, 18 de Abril de 2018 Ernesto Lozardo Adolfo Sachsida Melina Rocha Lukic Carlos Wagner Albuquerque Alexandre Ywata

Impostos sobre bens e serviços reestruturação dos impostos federais, estaduais e municipais Objetivos proposta: Simplificação de todo o processo de cobrança de impostos sobre bens e serviços Reforma modular em etapas por ente federativo Criação de sistemas de IVA Slim Dual Federal e Estadual, com base ampla, e sem exceções Criar incentivos para que regimes especiais passem a integrar o sistema IVA para se utilizar dos créditos (uso do método de imposto contra imposto) Manutenção da autonomia dos estados e municípios para regulação da alíquota interna do IVA-Estadual e para cobrança diferenciada de impostos sobre consumo Abrir caminho para que estados optem por harmonizar o sistema com a adoção de uma alíquota dual no IVA federal Colaboração entre entes federados para compartilhamento de tributos

Premissas da proposta 1) O processo de reforma deve ser modular e feito em níveis federativos diferentes Histórico de propostas amplas - grande conflito político e federativo e não foram aprovadas Medidas pontuais estratégia de fatiamento causaram distorções ainda maiores Sair da estratégia do tipo tudo ou nada mudanças modulares mas com objetivo final definido 2) Na Tributação sobre o Consumo o ônus é repassado ao final da cadeia Incorporação de certos setores (serviços e produtores rurais) NÃO implica necessariamente em uma ONERAÇÃO maior destes na mesma proporção, mesmo em cadeias com alta elasticidade 3) Adoção da técnica do valor agregado no nível federal e estadual A técnica do valor agregado tem se mostrado a MELHOR TÉCNICA de arrecadação da tributação sobre o consumo - ao dividir a arrecadação ao longo da cadeia, facilita a arrecadação e fiscalização e não há oneração em cascata 4) Adoção de regime único para todos os setores e serviços A tributação sobre o consumo, para ser eficiente, deve ser ÚNICA - NÃO deve ter regimes especiais de arrecadação ou alíquotas diferenciadas para certos setores Diferenciações criam DISTORÇÕES na tributação e mercado

Premissas da proposta 5) Respeito ao pacto federativo Proposta de criar um sistema de tributação sobre o consumo dual - federal e estadual Pacto federativo brasileiro implica em dar igualmente à União, Estados e Municípios COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA, que envolve três prerrogativas a) criar e regular os tributos, b) arrecadar, c) toda ou parte da respectiva receita TODA E QUALQUER proposta que diminuir alguma destas prerrogativas terá grandes chances de não ser aprovada - (ex. 1988, 1995, 2008) Componente de path dependence - uma vez dada a competência tributária sobre certa base a certo ente federativo, é muito difícil retirá-la - MESMO que se garanta manutenção das receitas via transferências O que parece importar, tanto quanto a manutenção das receitas, é a prerrogativa de regular o tributo (conceder isenções, estabelecer alíquotas etc.).

Modelo de tributação - proposta IPEA Regime de IVA-dual - tributação sobre o consumo repartida entre União e Estados, tal como já ocorre atualmente A proposta é fazer adaptações aos regimes de tributação atual nos níveis federal, estadual e municipal para se criar dois tributos do tipo IVA 1) Nível federal Criação IVA-Federal Substituição e adaptação do PIS e da COFINS - principais ajustes necessários O que já foi proposto pela Fazenda Ampliação creditamento para real valor agregado, crédito financeiro, apuração imposto X imposto, fim dos créditos presumidos Ajustes em relação à proposta da Fazenda Base ampla - Incidência sobre todos que realizarem operações de venda de mercadoria ou serviços - pessoa jurídica (modelo atual) E pessoa física Ajuste da base de incidência - receitas de acordo com modelo IVA (imobiliárias e financeiras) Fim das exceções e regimes especiais alíquota única Receitas vinculadas às mesmas destinações do PIS e COFINS

Modelo de tributação - proposta IPEA 1) Nível federal Transformar o IPI em imposto seletivo sobre certas bases - externalidades negativas Combustíveis (possibilidade de unir com CIDE- combustíveis), Veículos, Cigarros, Bebidas Receitas divididas com Estados e Municípios mantendo patamar atual do FPE e FPM Principais divergências Produtores rurais - no regime atual apuram na PF - passariam a ser tributados, mas não há necessariamente aumento da carga tributária - repassam o valor ao próximo na cadeia que se creditará do imposto pago Poderá ser feito sistema de substituição tributária para diferimento do pagamento Setor de serviços - passará de alíquota cumulativa de 3,65% do PIS/COFINS para alíquota do IVA Também repassa ao consumidor final Eventual aumento da ônus tributário pode ser compensado diminuindo-se o percentual de presunção dos serviços no lucro presumido (de 32% para 16%)

Modelo de tributação - proposta IPEA 2) Níveis estadual e municipal Criação do Imposto Estadual sobre o Consumo - substituição e adaptações do ICMS e ISS Mudança da origem para destino - três formas a) alíquota do destino b) receitas para o destino c) administração e arrecadação pelo Estado de origem Pode-se iniciar apenas com adoção da alíquota do destino (o que acaba imediatamente com a guerra fiscal) e, paulatinamente, ir passando a receita para o destino Evita-se mudança abrupta do nível de arrecadação ISS incorporado ao ICMS - administrado pelos Estados mas receitas repassadas aos Municípios Possibilidade de criação de IVV para Estados e Municípios Aumenta fiscalização na ponta elo fraco do IVA e permite aos Estados discricionariedade para diferenciação de alíquotas e concessão de regimes especiais

Característica União Estados Municípios Competência Tributária (regulação e administração) Contribuição Federal sobre o Consumo ( IVA-Federal ) e impostos seletivos Imposto Estadual sobre o Consumo ( IVA- Estadual ) Imposto Estadual sobre Vendas a Varejo (IVV) Imposto Municipal sobre Vendas a Varejo (IVV) Distribuição das Receitas - Totalidade da Contribuição sobre o Consumo - Parte dos impostos seletivos - Parte do Imposto Estadual sobre o Consumo ( IVA- Estadual ) e - Parte dos seletivos federais - Totalidade do Imposto Estadual sobre Vendas a Varejo (IVV) - Parte do Imposto Estadual sobre o Consumo ( IVA-Estadual ), - Parte dos seletivos federais e - Totalidade do Imposto Municipal sobre Vendas a Varejo (IVV)

Última etapa Harmonização da arrecadação Harmonização da arrecadação da contribuição/iva Federal com o IVA-Estadual Estados poderiam optar ou não pela adoção do regime harmonizado Se optarem, passam a tributar sob a mesma base da Contribuição/IVA Federal, com uma alíquota a ser escolhida pelo Estado A arrecadação e administração do imposto harmonizado poderia ser de responsabilidade da União Federal em cooperação com os governos estaduais A adoção do regime harmonizado dependeria de negociação com cada Estado e em contrapartida a ajuda financeira por parte da União Os Estados que não quiserem adotar o regime harmonizado, continuam com o respectivo IVA Estadual. Para os Estados que optarem pela harmonização, haverá uma dupla vantagem: além de receber uma contrapartida financeira da União para a adoção inicial do sistema harmonizado, ainda diminuiriam os custos de arrecadação, fiscalização e administração do imposto.

Nível Federal Criação Contribuição Federal sobre o Consumo (IVA) (PIS+COFINS) IPI - Imposto Seletivo Níveis Estadual e Municipal Imposto sobre o Consumo (IVA)- Estadual Ajustes ICMS e ISS (adoção destino e incorporação dos serviços) IVV - Municipal Harmonização Arrecadação conjunta do IVA- Estadual com Contribuição/IVA Federal (Estados que optarem)

Impostos sobre bens e serviços - federais Arrecadação, em 2016, para impostos federais considerados: IPI total: 44,95 bilhões Fumo: 5,72 bilhões Bebidas: 2,63 bilhões Automóveis: 2,89 bilhões Vinculado à importação: 13,47 bilhões Outros: 20.250 bilhões COFINS total: 204,35 bilhões Entidades financeiras: 19,50 bilhões Demais empresas: 184.86 bilhões PIS/PASEP total: 54,39 bilhões Entidades financeiras: 3,14 bilhões Demais empresas: 51,21 bilhões

Impostos sobre bens e serviços - federais Repartição do IPI entre União, Estados e Municípios: IPI total: 44,95 bilhões Estados: 21,5% = 9,67 bilhões Municípios: 24,5% = 11,01 bilhões Fundos constitucionais (FNO, FNE e FCO) = 1,35 bilhões FPE + FPM + Fundos = 22,03 bilhões União (excluindo FPM, FPE e Fundos) = 22,93 bilhões Introdução de um IVA federal + impostos seletivos: Qual alíquota para manter a mesma arrecadação de alguns tributos? PIS/COFINS (setor financeiro): 22,63 bilhões (mantém-se o mesmo formato) PIS/COFINS (sem setor financeiro): 236,07 bilhões PIS/COFINS (sem setor financeiro) + IPI (apenas União): 258,99 bilhões IPI total: 44,95 bilhões IPI dos estados e municípios: 22,03 bilhões

Impostos sobre bens e serviços - federais Dados da tabela de recursos e usos (IBGE, 2016) e contas nacionais (IBGE, 2010) Redução da base do IVA para incidência da alíquota VAT gap da EU entre 12% e 17% Estimativa valor adicionado bruto total (R$ de 2016, pela TRU) = 5,42 trilhões Excluindo agropecuária, setor financeiro e administração pública, VAB = 3,72 bilhões Arrecadação de PIS/COFINS sem setor financeiro = R$ 236,1 bilhões Alíquota efetiva = 0,2361/3,72 = 6,35%, versus alíquota nominal de 9,25% Redução estimada da base para o Brasil = [1 6,35/9.25] = 31,4% Regimes especiais (lucro presumido e Simples Nacional) = alíquota nominal cumulativa (sobre faturamento) de 3,65% Com redução da cumulatividade e melhoria nos processo, vamos assumir um gap de 25% para as simulações Base contra base versus imposto contra imposto A adoção do sistema imposto contra imposto pode implicar na maior adesão de empresas ao regime não-cumulativo Geram-se mais créditos para o próximo elo na cadeia

Impostos sobre bens e serviços - federais Dados da tabela de recursos e usos (IBGE, 2016) e contas nacionais (IBGE, 2010) IVA para substituir o PIS/COFINS + parcela do IPI da União Estimativa valor adicionado bruto total (R$ de 2016, pela TRU) = 5,42 trilhões Percentual de evasão/gap de 25% Excluindo setor público, setor financeiro, e com 50% de evasão na agropecuária Alíquota IVA de 8% gera arrecadação de 240,6 bilhões (substitui PIS/COFINS sem setor financeiro) Alíquota IVA de 9% gera arrecadação de 270,7 bilhões (substitui PIS/COFINS sem setor financeiro + IPI União) Impostos seletivos/monofásicos para substituir o IPI Assumindo uma evasão de 20% Alíquota de 6% (por fora) sobre combustíveis, petróleo e gás, bebidas, fumo e veículos gera arrecadação de 53,05 bilhões (substitui IPI total) Alíquota de 3% (por fora) sobre combustíveis, petróleo e gás, bebidas, fumo e veículos gera arrecadação de 26,53 bilhões (substitui IPI de estados e municípios) Para evitar regimes especiais no IVA, setores com cobrança seletiva também teriam cobrança do IVA

Impostos sobre bens e serviços exemplos de cobrança monofásica Atualmente há cobrança de monofásicos para diversos produtos. Por exemplo: Cobrança do PIS/COFINS no regime monofásico, em sistema não cumulativo Grupo de Produtos Alíquota monofásica média de PIS/COFINS (%) Combustíveis - derivados de petróleo 30.09 Biocombustíveis 21.29 Petroquímica 4.15 Fármacos e perfumaria 12.33 Veículos e autopeças 11.41 Refrigerantes 10.83 Cervejas e choppes 9.34 ICMS São Paulo substituição tributária (http://pfe.fazenda.sp.gov.br/st_legislacao.shtm) Combustíveis, comunicação, energia, automotivos, papel, minerais não-metálicos, alimentos, bebidas, farmácia, fumo, derivados, metalúrgicos, eletroeletrônicos, máquinas e equipamentos, químicos, petroquímicos, plásticos, borrachas, têxteis, confecções, brinquedos, instrumentos musicais, ferramentas, materiais de construção, produtos de papelaria

Impostos sobre bens e serviços estados e municípios Substituição do ICMS e ISS: Arrecadação de ICMS em 2016 (fonte: TRU, IBGE 2016) = 413,9 bilhões Arrecadação de ISS em 2016 (estimativa com dados de 2015) = 60,66 bilhões Criação de um IVA - Estadual com receita destinada a estados e municípios Introdução de um imposto sobre vendas (IVV) para Estados e Municípios Ampliação da arrecadação dos impostos seletivos para destinação aos Estados Premissas: Discricionariedade de estados e municípios em alterar as alíquotas do IVA e do imposto sobre vendas Composição dos impostos Alíquota do IVA Estadual fixada pelos Estados com receitas partilhadas com Municípios haverá uma única alíquota dentro de cada Estado Alíquotas do IVV definidas pelos Estados e Municípios As alíquotas do IVA poderão variar entre estados, mas não poderão variar entre produtos, dentro de cada estado As alíquotas do IVV podem variar entre estados, entre produtos e entre municípios, respeitando-se máximos e mínimos globais

Impostos sobre bens e serviços imposto sobre vendas no varejo (IVV) Repartição entre estados e municípios Dados das contas nacionais (IBGE, 2010), atualizados para 2016 Cenários: com ou sem isenção de alimentos e fármacos consumo apenas das famílias ou famílias mais governo Taxa de evasão de 55% Estados e municípios teriam uma alíquota base de 2% cada um (total de 4%), gerando arrecadação de 66,2 bilhões (somente famílias, sem isenções) ou 57,7 bilhões (somente famílias, com isenções) Alíquotas poderiam ser alteradas pelos entes federados, com máximo de 2,5% e mínimo de 0% Cenário base: 2% (estados) + 2% (municípios), com isenções e consumo apenas das famílias, gerando R$ 28,9 bilhões para estados e R$ 28,9 bilhões para municípios Para municípios: 60,66 (ISS) 28,9 (parcela IVV) = R$ 31,8 bilhões Alíquota do IVA de 1,5% geraria uma receita adicional de R$ 45,1 bilhões para os municípios Portanto, para os municípios, 2% de IVV + 1,5% de IVA = R$ 74 bilhões

Impostos sobre bens e serviços imposto sobre vendas no varejo (IVV) Principais desvantagens do IVV Dificuldade na fiscalização (granularidade dos estabelecimentos) Compras em dinheiro podem ter desconto maior, pois são mais difíceis de serem fiscalizadas Possibilidade de fraude ao se alegar compra apresentando-se CNPJ Vantagens em se adotar um IVV Fornece ao estados e municípios discricionariedade para escolha de alíquotas e produtos Cobrança no destino por natureza, impossibilitando guerra fiscal Não incorre em complicações no IVA amplo nacional Pode facilitar a fiscalização do próprio IVA IVA merece atenção na fiscalização em dois pontos principais: fronteiras e no consumidor final Com parte das receitas próprias vinda do IVV, os municípios e estados terão mais incentivo na fiscalização das vendas a varejo

Impostos sobre bens e serviços substituição do ICMS As receitas dos estados do ICMS seriam substituídas por: Parte dos impostos seletivos Parte do IVA-Estadual Totalidade do IVV Estadual Impostos seletivos/monofásicos: Assumindo 20% de evasão Alíquotas dos estados para os impostos monofásicos (por fora): combustíveis (8%), petróleo e gás (4%), bebidas (4%), fumo (4%), veículos (4%) Arrecadação total estimada: R$ 48,7 bilhões As alíquotas dos seletivos destinados aos Estados seriam de competência da União A União poderia aumentar em até 100% as alíquotas dos impostos seletivos

Impostos sobre bens e serviços impostos monofásicos Setor Alíquota União Alíquota Estados Alíquota Total Arrecadação União Arrecadação Estados Arrecadação Total Combustíveis 6% 8% 14% 20,061.34 26,748.46 46,809.80 Petróleo e gás 6% 4% 10% 10,277.29 6,851.53 17,128.82 Bebidas 6% 4% 10% 4,528.81 3,019.21 7,548.01 Fumo 6% 4% 10% 1,302.74 868.50 2,171.24 Veículos 6% 4% 10% 16,880.24 11,253.49 28,133.73 TOTAL 53,050.42 48,741.18 101,791.60 A responsabilidade sobre imposto seletivo é da União, que repassa parte dos recursos para os Estados, além das transferências existentes de FPM e FPE.

Impostos sobre bens e serviços impostos monofásicos atividades mais afetadas Descrição da atividade nível 67 Impactos sobre os insumos do conjunto de intervenções Refino de petróleo e coquerias 8.28% Transporte terrestre 4.20% Fabricação de químicos orgânicos e inorgânicos, resinas e elastômeros 2.13% Extração de minerais metálicos não-ferrosos, inclusive beneficiamentos 2.02% Fabricação de bebidas 1.89% Fabricação de outros equipamentos de transporte, exceto veículos automotores 1.79% Alimentação 1.55% Fabricação de produtos do fumo 1.47% Metalurgia de metais não-ferosos e a fundição de metais 1.37% Fabricação e refino de açúcar 1.35% Transporte aéreo 1.33% Extração de carvão mineral e de minerais não-metálicos 1.32% Transporte aquaviário 1.24% Fabricação de biocombustíveis 1.23% Fabricação de produtos de minerais não-metálicos 1.20% Obs. Esse é o efeito apenas dos impostos seletivos, sem excluir os impostos atualmente em vigor. Os impactos foram gerados com base na matriz de Leontief (IBGE, 2010)

Diferenças de valores adicionados entre setores Descrição do produto Oferta total a preço básico (TRU 2016) Imposto de importação IPI ICMS Valor adicionado bruto (R$ correntes 2016 - TRU) VAB / oferta total a preço básico (TRU 2016) Agropecuária 529.138,00 608 0 7 595 295.207,00 0,558 Indústria extrativa 222.165,00 20 0 1 270 53.739,00 0,242 Indústria de transformação 3.291.842,00 30 670 42 909 295 545 634.258,00 0,193 Produção e distribuição de eletricidade e gás, água, esgoto e 373.359,00 0 0 44 642 157.194,00 0,421 limpeza urbana Construção civil 655.594,00 0 0 0 305.027,00 0,465 Comércio 1.018.933,00 0 0 0 678.900,00 0,666 Transporte, armazenagem e correio 520.383,00 0 0 10 637 239.045,00 0,459 Serviços de informação 374.945,00 8 0 32 404 166.231,00 0,443 Intermediação financeira, seguros e previdência complementar e serviços relacionados 689.129,00 0 0 0 452.075,00 0,656 Atividades imobiliárias 647.190,00 0 0 0 529.788,00 0,819 Outros serviços 1.787.561,00 3 0 21 787 953.270,00 0,533 Administração, saúde e educação públicas e seguridade social 1.215.920,00 0 0 0 949.853,00 0,781 Total do produto 11.326.160,00 31 308 42 909 413 881 5.414.586,00 0,478 Fonte: tabela de recursos e usos do IBGE, 2016

IVA e Lucro Presumido Uma grande parcela das empresas de serviços e comércio está no lucro presumido Atividades Percentuais (%) de Presunção de Lucro Atividades em geral 8,0 Revenda de combustíveis 1,6 Serviços de transporte (exceto o de carga) 16,0 Serviços de transporte de cargas 8,0 Prestação de serviços em geral (exceto hospitais) 32,0 Serviços hospitalares, atividades imobiliárias, construção 8,0 Atividades financeiras 16,0 Prestação de serviços relativos ao exercício de profissões 32,0 Fonte: RFB, Capítulo XIII IRPJ Lucro Presumido 2017

Coleta do IVA ao longo da cadeia O IVA não pode ser encarado como um encargo tributário a mais ao longo da cadeia Pela estrutura de créditos, o aumento total do imposto é pago pelo consumidor final Por exemplo, se um determinado ele tem uma aumento no imposto e repassa no preço, esse aumento de preço é compensado, via créditos, no próximo elo da cadeia IVA e Lucro Presumido - compensação de alíquota não-cumulativa Coleta adicional do IVA no setor de serviços, para empresas no lucro presumido, devido à migração da alíquota cumulativa do PIS/COFINS (3,65%) para a alíquota não-cumulativa (8%) Compensação via redução do percentual de presunção de lucro Arrecadação de IRPJ/CSLL (RFB, 2016) para lucro presumido = R$ 46,29 bilhões Estimativa parcela dessa arrecadação em serviços = R$ 22,34 bilhões Uma alteração do percentual de presunção de 32% para 16% incorreria em perda de arrecadação de IRPJ/CSLL de R$ 11,2 bilhões Essa perda pode ser compensada via Aumento de 0,5% na alíquota do IVA (resultando em R$ 15 bilhões adicionais de arrecadação); ou Aumento nos impostos seletivos/monofásicos

Próximos passos: Avaliar com base na POF 2008/2009 os impactos de desonerações no consumo de determinados itens (fármacos, alimentos etc.) Criar um indicador de consumo por município e por estado, com base na POF 2008/2009, e com base no Censo 2010 Avaliar a penetração de banda larga nos municípios brasileiros implementação de ferramentas via web Aprofundar a análise do ponto de vista de repartição de recursos entre os entes federativos Aprofundar a análise com base nos dados de ICMS por estado Aprofundar a discussão para outras parcelas de repasses da União para estados e municípios

Obrigado adolfo.sachsida@ipea.gov.br melina.rocha@fgv.br carlos.wagner@ipea.gov.br alexandre.ywata@ipea.gov.br